城市更新“新玩法”

楊曉懌

國家將“城市更新”作為未來城市發(fā)展的重點工作后，城市更新模式開始廣受關注。同時，城市更新也成為許多地方政府的“新寵”。

隨著“十四五”政策的出臺落地，城市更新日漸成為熱門話題。各地政府、城投、金融機構、地產(chǎn)企業(yè)、建筑單位等都在密集籌備、參與城市更新項目。城市更新的爆紅有多方面因素。這是“十四五”規(guī)劃中全面提升城市品質的重要模式，也是踐行新型城鎮(zhèn)化的重要路徑，更是支撐地方進一步發(fā)展的可持續(xù)渠道。

在城市更新逐漸推進的過程中，可以看到城市更新早已不再局限于單純的基礎設施建設與城市建設，也不僅僅是保障性住房政策的延伸，而是與地方發(fā)展的各項訴求進行充分結合，形成各項“城市更新+”項目。

城市更新+新基建

自2020年國家提出新基建概念以來，基礎設施終于擺脫了“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)”“落后產(chǎn)能”的帽子，標志著技術發(fā)展將使得基礎設施出現(xiàn)全面提升，不僅帶來新的投資空間，也將改變困擾基建與公共服務長期以來的運營難題。

雖然各地都普遍認識到新基建是未來的大方向，但是如何推動新基建項目？從哪些領域入手？這些問題對地方政府造成了不小的困擾，在推動實施的時候缺乏頭緒。但如果新基建與城市更新相結合，其建設思路、運作模式與資金來源，就變得非常明確了。

在地方政府實施城市更新行動時，可以根據(jù)地方實際情況，在整體更新時加入基礎設施與公共服務的信息化、數(shù)字化、智能化改造，推進城市信息模型（CIM）平臺建設，打造智慧城市的基礎操作平臺。通過推進智慧社區(qū)建設，實現(xiàn)社區(qū)智能化管理，提升公共服務的運維效率，拓展城市運營業(yè)務的潛在空間。

城市更新在區(qū)域內(nèi)整體修繕、重建、升級的建設過程，是結合城市更新中的需求設計導入新基建的最佳機會，正呼應了“讓新基建成為配置傳統(tǒng)基建投資效率的最佳工具”。

城市更新+TOD模式

TOD模式是指transit-oriented development，即以公共交通為導向的開發(fā)。對于許多城市建成區(qū)來說，如何改善交通狀況、緩解交通擁堵、提升交通效率，同樣是城市更新的核心需求。因此，采用TOD的模式與理念來推動城市更新的開發(fā)與落地，同樣是一個非常好的辦法與途徑。

自2020年以來，國家發(fā)改委再次開始審批各地的軌道交通規(guī)劃，二三線城市又掀起一輪軌道交通建設熱潮。各地為了緩解城市建成區(qū)的交通擁堵，推動公共出行，也開始優(yōu)化交通配置，配置BRT等新型公共交通工具。在這樣的背景下，多地具備了在城市更新的同時，推進公共交通及交通樞紐的建設，并綜合考慮用地效率、交通需求與項目產(chǎn)出，取得一個投資建設的相對平衡。

因此，未來五年是許多地區(qū)基于城市更新模式，改善交通狀況的最佳契機。城市更新模式也是在不增加政府債務的前提下，平衡公益性公共交通投資建設的最佳方案。

城市更新+EOD模式

EOD是指Ecology-Oriented Development，即生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式，是基于環(huán)保與可持續(xù)發(fā)展的理念，由自然資源部推動的一種新型片區(qū)開發(fā)理念與模式。當前的EOD，不僅與許多城市更新片區(qū)的生態(tài)修復和功能完善需求有相當高的匹配程度，也是許多地方政府完成環(huán)保任務的重點研究方式。

對于城市更新來說，將EOD模式要求的“堅持生態(tài)環(huán)境優(yōu)先，踐行綠色發(fā)展理念，構建生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的生態(tài)經(jīng)濟體系，將生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢”，融合到城市發(fā)展中去，也是一個非常好的總體要求與理念。不僅實現(xiàn)提升城市生態(tài)系統(tǒng)，也可以靈活運用、申請多項環(huán)境領域的專項資金支持。

未來我們即將邁入“碳達峰、碳中和”的雙碳時代，如何將城市的總體碳排放量降下來，實現(xiàn)低碳城市、可持續(xù)發(fā)展城市的目標，同樣是城市更新中所需要思考的重要板塊。

城市更新+產(chǎn)業(yè)升級

對于城市建成區(qū)來說，不僅居住環(huán)境需要進行改善，既有產(chǎn)業(yè)也走到了需要轉型升級的轉折點。傳統(tǒng)生產(chǎn)型的企業(yè)早已應當搬遷，傳統(tǒng)商貿(mào)商戶正在面臨互聯(lián)網(wǎng)沖擊，文旅產(chǎn)業(yè)也正急速更新迭代。

因此，對于許多城市來說，城市更新還是一個產(chǎn)業(yè)升級的機會。以城市更新為契機，培育、引導地方現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)進行改造升級，孵化本地產(chǎn)業(yè)進行發(fā)展。

同時，對于企業(yè)擁有的土地與既有建筑物，還可以共同發(fā)展，進行低效用地再開發(fā)以及在符合規(guī)劃的情況下調(diào)整用途，共享城市更新收益。

并且，在產(chǎn)業(yè)升級的過程中，對當?shù)氐木蜆I(yè)與消費都有極大的促進，是建立地方經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)、培育新消費的最佳動能來源。

城市更新中常見的“坑”

雖然模式很多，看起來很美，但城市更新其實并沒那么簡單。

特別是以片區(qū)為單位的城市更新項目，投資規(guī)模相對較大，總是能吸引大量的目光。在誘人的利潤與收益背后，城市更新項目中的復雜操作與繁多細節(jié)，造就了許多常見的“坑”。各地在創(chuàng)新模式的同時，也要注意避免掉入這些“坑”。

其一，城市更新需求與規(guī)劃沖突。

相比過去的棚戶區(qū)改造，城市更新由單個地塊擴大到整個片區(qū)，且除了拆舊建新之外，還同時存在修繕改造、功能提升等建設內(nèi)容。尤其是還常常含有低效用地再開發(fā)的內(nèi)容，對現(xiàn)狀的改動較大。

因此，以片區(qū)為單位的城市更新項目，往往與現(xiàn)有的規(guī)劃存在較大的沖突。需要政府配合對規(guī)劃進行調(diào)整修編，又或者編制專項的城市更新規(guī)劃，從頂層設計的角度重新思考城市功能的開發(fā)與利用。

但是，無論是調(diào)整現(xiàn)有規(guī)劃還是編制新的專項規(guī)劃，所要花費的時間是漫長的，流程是繁復的，常常導致項目運作時間超出各方預期。這也是許多片區(qū)開發(fā)項目需要共同克服的難點，特別是涉及大量現(xiàn)狀用地的項目更為復雜。

其二，征拆周期與成本的不可控。

拆舊建新仍然是城市更新項目中不可或缺的一環(huán)，也是實現(xiàn)項目收益的重要組成部分。

雖然住建部對城市更新項目中的拆舊建新面積比例做出了規(guī)定，但是，對人口密度高、貨值大的老舊城區(qū)來說，其中的征拆成本與征拆周期很難控制。很容易導致項目周期與成本超預期，使得項目收益受損。

并且，在嚴控隱性債務的背景下，征地拆遷的資金問題較難解決。地方政府缺乏相應的可用財力，企業(yè)參與也同樣將面臨資金周期與成本等各方面壓力，使得城市更新項目并沒有看起來的“那么美”。

其三，項目收益無法得到保障。

城市更新項目中，仍然含有一二級聯(lián)動開發(fā)的內(nèi)容。其中，土地出讓收益的分享與返還、聯(lián)動開發(fā)，將是項目收益中的重要部分，也是項目收回投資的關鍵。

在現(xiàn)行機制下，無論是一二級聯(lián)動開發(fā)，還是土地出讓收益的分享與返還，都將不可避免地遇到許多行政與操作上的限制，以及預算管理、防范隱性債務的諸多要求，導致“看起來容易做起來難”。

尤其是在城投公司本身償債壓力較大的背景下，雖然項目公司能夠建立一套費用結算的流程，但依然可能遭遇城投對費用的截流與挪用。獲取聯(lián)動開發(fā)的土地也將存在不確定性，使得項目收益變得無法保障。

第四，投融資與收益的管理困難。

以市場化模式運作的城市更新需要大量融資，才能幫助規(guī)模如此之大的項目實現(xiàn)穩(wěn)定運轉，但許多操作流程節(jié)點上的不穩(wěn)定、難以管理，不僅會影響項目的綜合收益，也會使得投融資工作變得更為困難。

這就使得城市更新項目的融資工作，不能以常規(guī)項目模式進行思考，不能單純以信用貸款或者固定資產(chǎn)投資融資的思路生搬硬套，而是需要根據(jù)具體項目的情況進行分解與組合，以“一項目一策”的方式進行精細化的管理與投融資工作。

（作者為北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司高級研究員）