病退鑒定制度實(shí)踐探析

根據(jù)國家退休政策規(guī)定，經(jīng)鑒定完全喪失勞動(dòng)能力的職工，可以辦理“提前”退休手續(xù)，這種情形實(shí)踐中一般稱為“病退”。病退鑒定工作事關(guān)病殘勞動(dòng)者合法權(quán)益，有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，是社會(huì)保障“兜底線”功能的具體體現(xiàn)。

基本狀況

以湖北省為例，病退鑒定工作分別由省、市勞鑒委組織實(shí)施。勞鑒委參照工傷職工勞動(dòng)能力鑒定有關(guān)規(guī)定，按提交申請(qǐng)、審核受理、現(xiàn)場(chǎng)鑒定、專家評(píng)審、出具結(jié)論的程序開展病退鑒定，同級(jí)社保經(jīng)辦部門依據(jù)鑒定結(jié)論，為完全喪失勞動(dòng)能力的勞動(dòng)者辦理病退審批手續(xù)。2017—2019 年，全省共受理病退鑒定申請(qǐng)28534 人次，經(jīng)鑒定為完全喪失勞動(dòng)能力18054 人次，平均通過率為63.3%（詳見下圖）；共有13767 名勞動(dòng)者辦理了病退，占全省同期退休總?cè)藬?shù)的2.3%。

病退鑒定工作存在的問題

綜合調(diào)研統(tǒng)計(jì)分析，目前病退鑒定工作主要存在以下問題。

一是個(gè)人申請(qǐng)信息不實(shí)。主要包括三個(gè)方面：（1）病歷資料造假。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近年湖北省在鑒定過程中發(fā)現(xiàn)病歷資料造假共96 人次，個(gè)別申請(qǐng)人還偽造了醫(yī)院病案管理專用章等。除少數(shù)病歷資料造假痕跡明顯，大多數(shù)病歷資料難以甄別真?zhèn)?。?）冒名頂替鑒定。因現(xiàn)場(chǎng)鑒定一般在醫(yī)療機(jī)構(gòu)開展，場(chǎng)地難以做到完全封閉，鑒定對(duì)象身份核實(shí)把關(guān)不嚴(yán)，少數(shù)申請(qǐng)人在偽造病歷資料的同時(shí)，還請(qǐng)“病托”冒名參加鑒定。（3）夸大實(shí)際病情。部分申請(qǐng)人確實(shí)存在基礎(chǔ)疾病，但未達(dá)到完全喪失勞動(dòng)能力程度，為能夠通過鑒定，找熟悉的醫(yī)生故意將病情描述得較為嚴(yán)重。這種方式隱蔽性強(qiáng)，鑒定專家若不細(xì)致排查、只看病歷結(jié)論，很難發(fā)現(xiàn)問題。

二是單位申報(bào)環(huán)節(jié)審核把關(guān)不嚴(yán)。目前，病退鑒定主要是勞動(dòng)者個(gè)人提出申請(qǐng)、所在單位審核把關(guān)后申報(bào)。年老體弱勞動(dòng)者病退之后用人單位不用再發(fā)放工資、繳納社保費(fèi)，勞動(dòng)者可以提前領(lǐng)取養(yǎng)老金；隨著退休待遇連年調(diào)整，有些病退人員養(yǎng)老金甚至超過在職工資水平。在勞動(dòng)者與用人單位共同利益的驅(qū)動(dòng)下，一些用人單位在勞動(dòng)者病退申報(bào)時(shí)把關(guān)不嚴(yán)，只要?jiǎng)趧?dòng)者提出申請(qǐng)就同意申報(bào)，故意“放水”，借機(jī)“甩包袱”給社?；稹?/p>

三是鑒定監(jiān)管存在疏漏。由于病退鑒定沒有統(tǒng)一的工作規(guī)程，各地在實(shí)際操作中做法各異，監(jiān)管存在薄弱環(huán)節(jié)。部分地方在鑒定前未將申請(qǐng)人提交的病歷資料與醫(yī)保、衛(wèi)健部門及醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息比對(duì)，少數(shù)地方?jīng)]有對(duì)申請(qǐng)人身份進(jìn)行核實(shí)。

四是鑒定結(jié)論公正性難以保證。首先，由于病退鑒定矛盾突出，相關(guān)激勵(lì)措施缺乏，醫(yī)療機(jī)構(gòu)從事病退鑒定的積極性不高，熟悉鑒定工作、愿意參與鑒定的專家更少，各地很難做到隨機(jī)抽取鑒定專家以保障公平，部分醫(yī)療資源有限的地區(qū)鑒定專家緊缺問題十分突出。其次，現(xiàn)行病退鑒定標(biāo)準(zhǔn)是原勞動(dòng)保障部《職工非因工傷殘或因病喪失勞動(dòng)能力程度鑒定標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（勞社部發(fā)〔2002〕8 號(hào)），鑒定標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛，不同地區(qū)鑒定專家對(duì)同一類疾病認(rèn)定存在差異，鑒定專家自由裁量權(quán)較大，嚴(yán)重影響了病退鑒定的公平性、客觀性。再次，一些地方在鑒定過程中未對(duì)鑒定對(duì)象個(gè)人信息進(jìn)行隱藏處理，容易出現(xiàn)“人情鑒定”；在專家組集體鑒定時(shí)，首席專家認(rèn)定后其他專家跟風(fēng)簽字，未對(duì)病情作獨(dú)立分析研判。

2017—2019 年湖北省病退鑒定開展情況

五是公示環(huán)節(jié)流于形式。病退鑒定結(jié)論生效前，在合適的場(chǎng)所公示，可以有效發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用，減少虛假病退鑒定的發(fā)生。目前，大部分地區(qū)在人社部門官方網(wǎng)站上公示，有的在社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和體檢醫(yī)療機(jī)構(gòu)“雙公示”，但少數(shù)地方?jīng)]有公示或未在工作單位、居住社區(qū)等場(chǎng)所公示。了解職工真實(shí)情況、有利害關(guān)系的人難以獲悉鑒定結(jié)論，使得公示工作流于形式。

原因分析

病退鑒定工作存在的主要問題與下列因素有關(guān)。

制度建設(shè)缺位。（1）覆蓋對(duì)象不符合時(shí)代要求?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第十七條規(guī)定：“在未達(dá)到法定退休年齡時(shí)因病或者非因工致殘完全喪失勞動(dòng)能力的，可以領(lǐng)取病殘津貼?！钡壳皣疑形闯雠_(tái)相應(yīng)的病殘津貼實(shí)施政策，病退鑒定適用對(duì)象仍依1951 年《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，覆蓋范圍非常有限。（2）缺失統(tǒng)一規(guī)范的工作流程。由于國家未出臺(tái)病退鑒定工作規(guī)范，各地鑒定工作流程也不盡統(tǒng)一，申報(bào)受理、信息核查、現(xiàn)場(chǎng)鑒定、檔案管理等環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)一規(guī)范。（3）缺乏嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的鑒定標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行病退鑒定標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)近20 年未修訂，已不能完全覆蓋現(xiàn)階段出現(xiàn)的病癥，部分規(guī)定過于原則寬泛，部分規(guī)定過于嚴(yán)苛不符合常情。

工作機(jī)制存在短板。核實(shí)勞動(dòng)者病歷、病情，需要醫(yī)保部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的信息支持。目前，部分地方勞鑒委空轉(zhuǎn)，勞鑒委成員單位間未建立信息共享機(jī)制，核實(shí)勞動(dòng)者病歷、病情信息渠道不順暢。另外，跨省、市異地就醫(yī)、門診手工病歷等信息難以核實(shí)。全省范圍內(nèi)缺乏統(tǒng)一的病退鑒定工作協(xié)調(diào)機(jī)制，省、市、縣之間缺乏聯(lián)動(dòng)，上級(jí)對(duì)下級(jí)指導(dǎo)、支持、監(jiān)管不足，下級(jí)向上級(jí)對(duì)標(biāo)不夠。

鑒定工作力量不足。湖北省級(jí)勞鑒委由省人社廳、衛(wèi)健委、醫(yī)保局、總工會(huì)及企業(yè)代表等組成，省勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱勞鑒辦）設(shè)在人社廳工傷保險(xiǎn)處，未單獨(dú)設(shè)立省本級(jí)勞動(dòng)能力鑒定機(jī)構(gòu)，未配備專職工作人員。各市州僅武漢市單獨(dú)設(shè)立工傷保險(xiǎn)中心，承擔(dān)勞動(dòng)能力鑒定工作，其他地市勞鑒辦均設(shè)在人社局職能科室，由1—2 名工作人員兼職承擔(dān)日常工作。省、市（州）病退鑒定工作力量普遍薄弱，無法適應(yīng)病退鑒定工作精細(xì)化的需要。

相關(guān)人員履職不到位。少數(shù)勞鑒工作人員責(zé)任心不強(qiáng)，借口不熟悉醫(yī)學(xué)知識(shí)，在病歷核查、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督等環(huán)節(jié)疏于監(jiān)管；一些受托鑒定機(jī)構(gòu)在鑒定體檢環(huán)節(jié)只做技術(shù)檢測(cè)，不對(duì)人員身份審核把關(guān)，給“病托”以可乘之機(jī)；部分鑒定專家對(duì)鑒定對(duì)象身份、病歷資料不認(rèn)真核實(shí)，甚至幫助造假，導(dǎo)致虛假病退鑒定得以通過。

違法違規(guī)成本過低。對(duì)工作中發(fā)現(xiàn)的虛假病退鑒定申請(qǐng)，由于尚未造成社?；饟p失，法律法規(guī)沒有明確的懲誡措施，勞鑒委只能退回申請(qǐng)資料不予通過鑒定，難以起到約束、警示作用。2013 年取消勞動(dòng)能力鑒定收費(fèi)后，部分勞動(dòng)者明知未達(dá)到完全喪失勞動(dòng)能力標(biāo)準(zhǔn)，多次重復(fù)申請(qǐng)鑒定試圖“闖關(guān)”，大幅增加鑒定工作量，造成資源浪費(fèi)。

對(duì)策措施

虛假病退鑒定對(duì)社?；鸢踩斐闪宋：Γ瑖?yán)重影響社保制度的公平性和可持續(xù)性。針對(duì)現(xiàn)存問題，建議采取以下措施。

健全鑒定工作制度、完善鑒定標(biāo)準(zhǔn)。建議國家盡快出臺(tái)病殘津貼相關(guān)政策、病退鑒定相關(guān)辦法，地方可考慮先行出臺(tái)勞動(dòng)能力鑒定管理辦法，對(duì)病退鑒定工作全流程進(jìn)行規(guī)范。盡快推動(dòng)形成更科學(xué)、更符合實(shí)際的勞動(dòng)能力鑒定標(biāo)準(zhǔn)，在全國統(tǒng)一的鑒定標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)前，先統(tǒng)一全省鑒定標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)常性組織開展勞動(dòng)能力鑒定專家研討、培訓(xùn)活動(dòng)，提升病退鑒定工作專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平。

優(yōu)化鑒定工作資源。發(fā)揮勞鑒委成員單位合力，出臺(tái)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和鑒定專家的約束激勵(lì)政策，調(diào)整充實(shí)勞動(dòng)能力鑒定專家?guī)?，全省范圍?nèi)打通使用勞動(dòng)能力鑒定專家，參照公務(wù)員面試考官管理辦法，做好現(xiàn)場(chǎng)鑒定專家的抽取和管理。積極申請(qǐng)建立獨(dú)立的省、市（州）勞動(dòng)能力鑒定機(jī)構(gòu)，配備專職工作人員，為勞動(dòng)能力鑒定工作提供組織保證。推進(jìn)鑒定工作信息化，協(xié)調(diào)公安、衛(wèi)健、醫(yī)保、社保等部門及用人單位，推進(jìn)病退鑒定信息聯(lián)網(wǎng)互通，為嚴(yán)把鑒定工作入口關(guān)和出口關(guān)提供信息支撐，堵塞病退鑒定資格審查、結(jié)論公示和結(jié)論使用環(huán)節(jié)漏洞。

嚴(yán)格違紀(jì)違法責(zé)任追究。嚴(yán)格落實(shí)《社會(huì)保險(xiǎn)法》有關(guān)規(guī)定，對(duì)虛假病退鑒定的申請(qǐng)，由勞鑒委依法取消鑒定結(jié)論，已享受退休待遇的，由社保行政部門依法追償，涉嫌欺詐騙保的移送公安機(jī)關(guān)處理；對(duì)以假病歷、冒名頂替、威脅勞鑒專家、夸大病情重復(fù)申報(bào)等方式謀求違規(guī)通過鑒定的人員，由勞鑒委實(shí)行黑名單管理，并通報(bào)至申報(bào)單位人事部門，情節(jié)嚴(yán)重的取消申請(qǐng)資格，涉嫌犯罪的移送公安機(jī)關(guān)處理；充分發(fā)揮勞鑒委成員單位的職能作用，對(duì)勞鑒辦、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、申報(bào)單位工作人員和鑒定專家在病退鑒定中的違規(guī)行為，由所在單位、主管部門依法依規(guī)處理，涉及黨員、監(jiān)察對(duì)象違紀(jì)違法的問題線索移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依紀(jì)依法處理。（湖北省人社廳課題組供稿）■