開發(fā)區(qū)管理機制創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新研究分析

■ 盧國勝

開發(fā)區(qū)管理機制的創(chuàng)新需要結(jié)合時代的發(fā)展和變化，在創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理機制的過程中，其社會功能從最初的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)功能轉(zhuǎn)變?yōu)閷⒔鹑?、商業(yè)、生活、娛樂等功能融為一體的多功能。自改革開放至今，我國從最初的經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展至經(jīng)濟開發(fā)區(qū)以及沿海城市的特有經(jīng)濟模式。現(xiàn)階段，我國開發(fā)區(qū)的范圍已經(jīng)從原有的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)這一單一形式發(fā)展至高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、進出口貿(mào)易區(qū)以及保稅區(qū)等多種形式并存的經(jīng)濟開放區(qū)域。這些開發(fā)區(qū)的組織形式雖然與傳統(tǒng)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的側(cè)重點不同，但是其功能結(jié)構(gòu)基本一致。其主要目的是學(xué)習(xí)先進的技術(shù)，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)項目，全面提高當(dāng)?shù)睾诵母偁幜Α?/p>

一、開發(fā)區(qū)管理工作的現(xiàn)狀及問題

（一）管理機制日益復(fù)雜

圖1 東部某省開發(fā)園區(qū)類型及數(shù)量

圖2 開發(fā)區(qū)人口與GDP 發(fā)展水平現(xiàn)狀

開發(fā)區(qū)建設(shè)初期，多數(shù)選在便于封閉管理、區(qū)域范圍較小并且距城市社區(qū)較遠的郊區(qū)，其任務(wù)目標(biāo)相對簡單，相關(guān)管理機構(gòu)普遍簡約精干，同時能夠高效運轉(zhuǎn)，任務(wù)重點在于招商引資和開發(fā)建設(shè)[1]。但是，隨著社會水平的不斷進步，資本產(chǎn)業(yè)逐漸增多，城市人口逐漸密集，促使一些發(fā)展較為迅速的開發(fā)區(qū)向城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，因此，對于管理機制、行政級別以及結(jié)構(gòu)構(gòu)建的要求越來越多。全國各地以廣納人才、資源最大化為目的，從而使設(shè)立機構(gòu)、職位配備、級別提拔等方面資源配置數(shù)量過多，從而導(dǎo)致相關(guān)機構(gòu)出現(xiàn)部門分工過于詳細(xì)、內(nèi)部協(xié)調(diào)工作較為復(fù)雜以及工作運轉(zhuǎn)效率較低等問題。

（二）發(fā)展形態(tài)日益復(fù)雜

隨著經(jīng)濟水平的不斷提高，開發(fā)區(qū)的類型和數(shù)量逐漸增加，從最開始的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新開發(fā)區(qū)發(fā)展至現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)、工業(yè)開發(fā)區(qū)、環(huán)保開發(fā)區(qū)、合作開發(fā)區(qū)以及農(nóng)業(yè)園開發(fā)區(qū)等多種形式，以東部某省開發(fā)園區(qū)為例，如圖1 所示。

首先，由于不同類型的園區(qū)的功能結(jié)構(gòu)、規(guī)模大小等方面存在差異，致使其發(fā)展方向各不相同[2]。例如：部分開發(fā)區(qū)位置離主城區(qū)較近，需要將工作重心放在產(chǎn)城融合方面；還有一部分開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)類型較為單調(diào)，例如，化工園區(qū)，在進行日常的企業(yè)服務(wù)和招商引資工作的基礎(chǔ)上，增加安全生產(chǎn)、環(huán)境保護以及應(yīng)急處理等方面的工作內(nèi)容。

其次，開發(fā)區(qū)的發(fā)展水平方面存在較大差異，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技創(chuàng)新以及開發(fā)區(qū)開放程度等方面存在較大差異。如圖2 所示。

最后，開發(fā)區(qū)特征不明顯，存在部門分工不明確以及功能結(jié)構(gòu)不清晰的弊端，難以形成獨特的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、創(chuàng)新優(yōu)勢以及功能特色[3]。

（三）職能配置日益綜合化

開發(fā)區(qū)建設(shè)初期，具有管轄范圍小以及區(qū)域人口較少的特點，因此無法承擔(dān)行政執(zhí)法、社會管理以及公共服務(wù)職能。隨著社會水平的不斷進步，開發(fā)區(qū)的發(fā)展日益壯大，部分開發(fā)區(qū)在規(guī)劃面積之外代管了周圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，另有一部分開發(fā)區(qū)從產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大成為融合度較高的新城區(qū)，與此同時，開發(fā)區(qū)人口數(shù)量大幅度增加，要求開發(fā)區(qū)在具有基礎(chǔ)的經(jīng)濟性功能外，還應(yīng)該具有文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及勞動就業(yè)等社會性功能。為了吸引越來越多的企業(yè)入駐開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)注重營造更好的宜居環(huán)境以及社會服務(wù)。與此同時，開發(fā)區(qū)發(fā)展的過程中會面臨各種不同類型的問題，使開發(fā)區(qū)與行政區(qū)產(chǎn)生外部體制性沖突，經(jīng)常面臨與周邊行政區(qū)出現(xiàn)職責(zé)混淆的治理問題。

（四）運行方式日益機關(guān)化

由于開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)建立初期人員較少，任務(wù)較為簡單，選調(diào)工作人員相對年輕，上級管理部門也允許其在人員選用以及薪資待遇等方面進行大膽嘗試。因此，部分開發(fā)區(qū)在日常管理運行方面模仿企業(yè)模式，管理體制相對靈活。這種差異性能夠在小范圍內(nèi)并且人員較少的階段存在，但是隨著開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的相關(guān)工作人員的數(shù)量逐漸增加，身份逐漸復(fù)雜多樣，管理要求不同的背景下，“人員”管理成為開發(fā)區(qū)管理機制中最為敏感的因素[4]。不同的開發(fā)區(qū)就開發(fā)區(qū)內(nèi)相關(guān)工作人員的結(jié)構(gòu)層次、身份性質(zhì)以及其選拔任用、薪資待遇、退休待遇等方面存在差異。組織人事部門通過軍轉(zhuǎn)安置、選任等方式對在編人員進行統(tǒng)一招錄。編外人員的招錄工作由開發(fā)區(qū)內(nèi)部人員進行，致使招聘人員素質(zhì)水平不同，錄用規(guī)范水平較低。

二、影響開發(fā)區(qū)管理機制的因素

開發(fā)區(qū)管理機制中出現(xiàn)上述問題的原因，是由于開發(fā)區(qū)發(fā)展逐漸規(guī)范化、管理服務(wù)任務(wù)逐漸具體化，屬于發(fā)展中必定出現(xiàn)的問題。部分問題能夠在一段時間內(nèi)通過深化改革進行妥善解決；部分問題由于缺乏國家層面的開發(fā)區(qū)相關(guān)法律法規(guī)配套支持將長期存在；因此，需要對這些問題進行分類指導(dǎo)和區(qū)別對待。

1.從人員的選用機制角度出發(fā)，開發(fā)區(qū)圍繞人員選用以及薪資待遇、退休待遇等方面進行多年探索得知，區(qū)內(nèi)人員與區(qū)外黨政人員管理存在差異性，這種差異性矛盾能夠在短時間內(nèi)維持，所以，長時間的不銜接、不配套將會使開發(fā)區(qū)對于機制改革方向不夠清晰，從而頻頻出現(xiàn)“兩頭靠”的現(xiàn)象。

2.從開發(fā)區(qū)的發(fā)展進程角度出發(fā)，除少部分功能較為單一的產(chǎn)業(yè)園區(qū)以外，多數(shù)開發(fā)區(qū)以建設(shè)成為具有多功能結(jié)構(gòu)的新城區(qū)為目標(biāo)。開發(fā)區(qū)的發(fā)展階段為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)-區(qū)域經(jīng)濟核心區(qū)-城市次中心-現(xiàn)代化城市心區(qū)。其處于不同發(fā)展階段，決定了其功能結(jié)構(gòu)和職能任務(wù)也隨之進行變化。易出現(xiàn)職能增多，機構(gòu)膨脹等制約開發(fā)區(qū)發(fā)展的現(xiàn)象，因此，需要進一步推動開發(fā)區(qū)管理的進一步改革。

3.從開發(fā)的整體布局角度出發(fā)，在開發(fā)區(qū)迅速發(fā)展的過程中出現(xiàn)開發(fā)過度、布局分散以及數(shù)量過多等問題。將東部某省作為參考案例，去除200 個左右的省級以上開發(fā)區(qū)，全省還有旅游、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等園區(qū)200 余個，難免發(fā)生無序擴張以及重建等問題。部分園區(qū)私自設(shè)立管理機構(gòu)，從而出現(xiàn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)過多、派駐機構(gòu)過多以及管理主體過多的問題[5]。

4.從開發(fā)區(qū)的內(nèi)外需求角度出發(fā)，開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)在缺乏其他激勵機制的情況下，通過建立更多的管理機構(gòu)、明確更高的管理級別的方式，提高相關(guān)工作人員的工作積極性。上級黨委、政府部門依次推動開發(fā)區(qū)建設(shè)，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)程融合區(qū)或者現(xiàn)代化新城區(qū)。相關(guān)部門為了強調(diào)其工作內(nèi)容的重要性，通過各種方式要求設(shè)立對口機構(gòu)、明確工作人員配置。

三、促進開發(fā)區(qū)管理機制水平的具體實施方案

（一）用人機制及薪資制度的改革

鼓勵人員選用機制的創(chuàng)新工作，實行全部員工崗位聘任制度，將之前的“身份管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皪徫还芾怼薄＜訌姽ぷ骺冃е贫裙芾?，推行末位淘汰制。采用績效薪酬制度，將“按級定薪”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皪徸冃阶儭焙汀耙詬彾ㄐ健敝贫?，開發(fā)區(qū)總體績效與稅收增長和經(jīng)濟發(fā)展等相結(jié)合。通過實施新型人事薪資機制，實現(xiàn)干部能上能下、待遇能升能降的終極目標(biāo)。

（二）加強監(jiān)督檢查工作力度

全面落實《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》，堅決遏制上級部門通過分配項目資金、員工的評比表彰以及只能配置和編制配備的現(xiàn)象發(fā)生[6]。加強對開發(fā)區(qū)機構(gòu)編制工作的監(jiān)督檢查工作，聯(lián)合相關(guān)部門針對開發(fā)區(qū)發(fā)展的干預(yù)行為進行嚴(yán)處，依法追究其法律責(zé)任。

（三）協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建

以東部某省為例，開發(fā)區(qū)作為經(jīng)濟發(fā)展的動力所在，其體制創(chuàng)新工作成為一項挑戰(zhàn)，需要各級省委、政府部門予以高度重視。積極做好向上級領(lǐng)導(dǎo)的溝通匯報工作，建議由相關(guān)省級政府部門抓總協(xié)調(diào)，再由省級編委會對重大問題進行研究匯總，省商務(wù)廳、省科技廳等部門共同參與。相關(guān)部門研究提出開發(fā)區(qū)放權(quán)賦能及減負(fù)的相關(guān)政策，由省委編辦牽頭實施。

（四）對園區(qū)總體數(shù)量進行控制

發(fā)展規(guī)模較小的開發(fā)區(qū)整體并入?yún)^(qū)位周圍的發(fā)展水平較高的省級以上開發(fā)區(qū)，進行統(tǒng)一管理，逐步使全省開發(fā)區(qū)的數(shù)量符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。同時，加強區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)籌工作，提高設(shè)立門檻，嚴(yán)格按照各類開發(fā)園區(qū)規(guī)定進行審批手續(xù)的設(shè)立，全面推動開發(fā)區(qū)建設(shè)[7]。

（五）職能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化創(chuàng)新

整合匯總開發(fā)區(qū)黨工委職能機構(gòu)，推進大部門制度改革，采用扁平化管理制度。加強主要責(zé)任類型機構(gòu)設(shè)置，對開發(fā)區(qū)內(nèi)相關(guān)企業(yè)掛牌、合并以及單設(shè)等現(xiàn)象嚴(yán)格管控。對其進行統(tǒng)一管理，主體開發(fā)區(qū)設(shè)立綜合管理機構(gòu)或者共性機構(gòu)的，不再設(shè)立各項功能園區(qū)。

（六）資源的科學(xué)配置

首先，充分發(fā)揮機構(gòu)編制資源的鼓勵作用，推動園區(qū)管理機構(gòu)的設(shè)置以及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)核定與園區(qū)全面發(fā)展。其次，探索建立園區(qū)內(nèi)機構(gòu)的相關(guān)審核指標(biāo)制度，達到規(guī)定的指標(biāo)值的園區(qū)管理機構(gòu)方可依據(jù)其權(quán)限和程序制定相應(yīng)的等級。最后，建立領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)核定制度，不預(yù)先設(shè)滿升格名額，結(jié)合園區(qū)內(nèi)發(fā)展?fàn)顩r進行調(diào)整核增。

（七）差異考核的探索工作

地方政府部門應(yīng)該針對不同的開發(fā)區(qū)配備不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，具體表現(xiàn)在：評分標(biāo)準(zhǔn)、考核指標(biāo)、考核權(quán)重等方面的差異性，將工作重點放在產(chǎn)業(yè)機構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，減少與業(yè)務(wù)無關(guān)的板塊部門對開發(fā)區(qū)的單項考核，防止出現(xiàn)上級部門下達指標(biāo)不符合實際的現(xiàn)象，將考核壓力轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)區(qū)未來發(fā)展的動力[8]。

（八）與社會事物進行分離處理

加強開發(fā)區(qū)的發(fā)展規(guī)劃工作落實、相關(guān)政策的推動執(zhí)行以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的進步等經(jīng)濟管理職能，結(jié)合當(dāng)?shù)卣芾碚?，把可以由社會組織承擔(dān)的事務(wù)轉(zhuǎn)交給社會組織。處于開發(fā)建設(shè)初期或者正在開發(fā)建設(shè)過程中的開發(fā)區(qū)，原則上不承擔(dān)社會事務(wù)管理機制[9]。

四、結(jié)語

綜上所述，我國開發(fā)區(qū)經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展和進步，從僅有的工業(yè)園區(qū)發(fā)展壯大至目前的商業(yè)園區(qū)、居民區(qū)，其功能結(jié)構(gòu)由最初的經(jīng)濟功能發(fā)展至具有多功能的綜合化社會功能，開發(fā)區(qū)對政府的社會管理職能的需求也因此誕生。為了推進開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展、高水平開放，在開發(fā)區(qū)管理機制改革創(chuàng)新過程中，必須提高自身核心競爭力，充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)的機制優(yōu)勢[10]。