水電站建設(shè)期間企地費(fèi)用探討

羅倫武

國(guó)能大渡河流域水電開(kāi)發(fā)有限公司 四川 成都 610016

水電站企地費(fèi)用,一直困擾著水電站建設(shè)。當(dāng)前在國(guó)家“精準(zhǔn)扶貧”和相關(guān)文件出臺(tái),涉及脫貧攻堅(jiān)的費(fèi)用,得到了明確和落實(shí)。但是對(duì)于有關(guān)涉及電站所在地需要發(fā)生的一些企地費(fèi)用,仍然沒(méi)有得到有效解決。為了推動(dòng)水電站開(kāi)發(fā)建設(shè)順利實(shí)施,需要對(duì)企地費(fèi)用的來(lái)源進(jìn)行明確,方案進(jìn)行論證,使用進(jìn)行監(jiān)管,促進(jìn)企地費(fèi)用管理和使用的合規(guī)性、合法性和可持續(xù)性。

1 企地費(fèi)用來(lái)源的困惑

企地費(fèi)用每年都在發(fā)生,但是。在水電概預(yù)算編制規(guī)定和清單中都沒(méi)有相關(guān)解釋和規(guī)定。如果以捐贈(zèng)方式處理,也缺乏充足的理由,并受制度嚴(yán)格制約。企地費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)缺乏必要的依據(jù),金額難以控制。

1.1 概算沒(méi)有對(duì)應(yīng)列支項(xiàng)目。水電概預(yù)算清單中,沒(méi)有涉及與電站建設(shè)相關(guān)的項(xiàng)目和費(fèi)用,發(fā)生的企地費(fèi)用找不到資金來(lái)源和費(fèi)用歸類。電站業(yè)主只有各想招數(shù)應(yīng)對(duì),比如在企地項(xiàng)目比鄰的實(shí)體項(xiàng)目變更補(bǔ)償中解決,或者從有關(guān)費(fèi)用中變通解決,這些辦事方式缺乏合規(guī)合法性,干事的糾結(jié),辦事的郁悶,決策的鬧心。比如某縣政府按照省政府文件,來(lái)函要求對(duì)口幫扶資金1000萬(wàn)元,用于改善電站淹沒(méi)區(qū)移民生產(chǎn)生活條件等,經(jīng)過(guò)一年多的反復(fù)研究、請(qǐng)示、匯報(bào),雖然上級(jí)不予審批,仍然簽訂了相關(guān)協(xié)議,但是在審計(jì)和檢查過(guò)程中,被視為不合規(guī)協(xié)議,讓各方都非常棘手。

1.2 受制于相關(guān)規(guī)定。最新的《對(duì)外捐贈(zèng)管理辦法》中明確集團(tuán)公司每年安排的對(duì)外捐贈(zèng)預(yù)算支出應(yīng)經(jīng)總經(jīng)理辦公會(huì)議批準(zhǔn)。對(duì)外捐贈(zèng)應(yīng)當(dāng)由集團(tuán)公司統(tǒng)一管理,各單位未經(jīng)集團(tuán)公司批準(zhǔn)或備案不得擅自對(duì)外捐贈(zèng)。集團(tuán)公司所屬各分、子公司、基層企業(yè)單項(xiàng)捐贈(zèng)30萬(wàn)元以下的,捐贈(zèng)方案由所屬各分（子）公司、基層企業(yè)經(jīng)總經(jīng)理辦公會(huì)討論通過(guò)后,報(bào)集團(tuán)公司備案;設(shè)有董事會(huì)的,須提請(qǐng)董事會(huì)審批同意。單項(xiàng)捐贈(zèng)30萬(wàn)元以上的,須報(bào)集團(tuán)公司批準(zhǔn)后方可實(shí)施。團(tuán)公司對(duì)外捐贈(zèng)超過(guò)1000萬(wàn)元的項(xiàng)目,報(bào)國(guó)資委備案同意后實(shí)施?！痹谥暗霓k法中約定10萬(wàn)元以上的捐贈(zèng)必須經(jīng)董事會(huì)批準(zhǔn)。因此沒(méi)有相關(guān)的批復(fù)文件,有時(shí)候相關(guān)方基于多種因素也不予接受請(qǐng)示或批復(fù),項(xiàng)目業(yè)主不能與地方簽訂相關(guān)協(xié)議,否則屬于違規(guī)?！堵毠吞幰?guī)定》《職工懲處實(shí)施細(xì)則》規(guī)定 “較大經(jīng)濟(jì)損失,是指直接經(jīng)濟(jì)損失在10萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下;重大經(jīng)濟(jì)損失是指直接經(jīng)濟(jì)損失在50萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下:巨大經(jīng)濟(jì)損失是指直接經(jīng)濟(jì)損失在100萬(wàn)元上以上?！毕鄳?yīng)的懲處規(guī)定“造成經(jīng)濟(jì)損失或者不良影響的,給予直接責(zé)任人降職（降級(jí)）處分,其他責(zé)任人記過(guò)處分;造成重大經(jīng)濟(jì)損失或者影響惡劣的,給予直接責(zé)任人撤職處分,或者解除勞動(dòng)合同）?！?/p>

1.3 費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和額度難以控制。地方有關(guān)供水、供電、道路等項(xiàng)目,沒(méi)有設(shè)計(jì)方案,就鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際現(xiàn)狀,提出費(fèi)用申請(qǐng)。沒(méi)有費(fèi)用構(gòu)成,缺乏依據(jù)性和合理性。費(fèi)用商定實(shí)施后,一般偏差較大,帶來(lái)了管理風(fēng)險(xiǎn)和廉潔風(fēng)險(xiǎn)。如某鄉(xiāng)政府利用恢復(fù)汛期損毀渠道為由,組織村民反復(fù)要求給與資金支持,經(jīng)過(guò)多次溝通協(xié)調(diào),達(dá)成了80萬(wàn)元左右的恢復(fù)費(fèi)用。但是實(shí)施過(guò)程中,實(shí)際花費(fèi)很少,大部分挪作鄉(xiāng)政府日常使用。事后村民舉報(bào)了當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo),經(jīng)縣紀(jì)委核實(shí)后對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行組織處理。再如經(jīng)企地雙方領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)查勘后,約定修建一所鄉(xiāng)小學(xué),協(xié)議金額:319213元。工程范圍和內(nèi)容:場(chǎng)地平整（包括局部挖填方）、教學(xué)樓、辦公室、教師休息室等平房、廁所、室外籃球場(chǎng)、乒乓球臺(tái)、旗桿、圍墻、排水溝等工程。但是施工過(guò)程中,發(fā)生了一系列的變化,導(dǎo)致實(shí)際完工費(fèi)用為832659元。電站業(yè)主被迫采取多種方式的進(jìn)行解決,并成為后續(xù)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

2 企地費(fèi)用辦理的困擾

2.1 地方訴求強(qiáng)烈,難以回避。水電站建設(shè)所在地基本上都是偏遠(yuǎn)山區(qū),經(jīng)濟(jì)相對(duì)非常落實(shí),水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施亟需改善,百姓渴望能得到電站業(yè)主的關(guān)心和支持。地方政府也明確提出了相應(yīng)要求,如某省政府“《關(guān)于做好2012-2015年對(duì)口定點(diǎn)扶貧工作的通知》”。電站業(yè)主現(xiàn)場(chǎng)項(xiàng)目公司面對(duì)這些訴求,無(wú)法回避,倍感壓力和難以有效解決。

2.2 業(yè)務(wù)部門(mén)意見(jiàn)分歧大。業(yè)主現(xiàn)場(chǎng)項(xiàng)目公司將有關(guān)訴求書(shū)面上報(bào)業(yè)主本部,懇請(qǐng)支持解決。但是各業(yè)務(wù)部門(mén)都站在各自立場(chǎng),難以達(dá)成一致處理意見(jiàn)。作為分管移民的部門(mén),與地方聯(lián)系較多,和項(xiàng)目公司感同身受,為了營(yíng)造和諧的建設(shè)環(huán)境,堅(jiān)決支持適當(dāng)解決一些訴求。計(jì)劃合同部門(mén)則堅(jiān)持概算原則,不同意辦理。財(cái)務(wù)部門(mén)認(rèn)為沒(méi)有上級(jí)明確費(fèi)用批示,不滿足相關(guān)投資管理規(guī)定,不支持解決。業(yè)主本部只得擱置問(wèn)題,遲遲不能給予明確處理意見(jiàn)。

2.3 項(xiàng)目公司承受壓力。業(yè)主本部沒(méi)有明確意見(jiàn),項(xiàng)目公司非常為難。電站建設(shè)要順利推進(jìn),離不開(kāi)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)和老百姓的支持配合,尤其是關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),地方不大力配合,根本無(wú)法實(shí)現(xiàn),所以項(xiàng)目公司不得不對(duì)一些訴求給予解決。比如電站下閘蓄水,涉及淹沒(méi)區(qū)的移民搬遷和專項(xiàng)驗(yàn)收等,老百姓不配合,地方政府不簽字,水是蓄不成的,業(yè)主將面臨具備發(fā)電條件而無(wú)法蓄水發(fā)電的尷尬境地。某水利工程2005年就是因?yàn)橐泼裎醇皶r(shí)搬遷,導(dǎo)致蓄水滯后一年,水庫(kù)主體完工無(wú)法投入運(yùn)行,灌溉和發(fā)電都滯后一年,損失高達(dá)數(shù)億元。

2.4 存在費(fèi)用監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目公司滿足地方合理訴求,簽訂相關(guān)協(xié)議,及時(shí)足額撥付費(fèi)用,一般都由地方政府自行組織實(shí)施,項(xiàng)目公司不參與相應(yīng)過(guò)程監(jiān)督和管理。由于不是地方政府系統(tǒng)內(nèi)的資金,同樣也沒(méi)有得到地方政府系統(tǒng)的監(jiān)督,至少是沒(méi)有嚴(yán)格監(jiān)管。難免會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管不力,費(fèi)用使用不合理或者出現(xiàn)嚴(yán)重的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題。2010年,因洪水損毀地方溝渠等,當(dāng)?shù)卮迕窈袜l(xiāng)政府強(qiáng)烈要求給予補(bǔ)償,簽訂了補(bǔ)償協(xié)議。但是實(shí)施過(guò)程中,鄉(xiāng)政府擅自打折扣,沒(méi)有對(duì)溝渠進(jìn)行修繕,將相應(yīng)資金用于鄉(xiāng)政府日常開(kāi)支了。一年后當(dāng)?shù)乩习傩张e報(bào),才得以發(fā)現(xiàn)和處理。

2.5 經(jīng)費(fèi)冗余風(fēng)險(xiǎn)。地方政府獲得資金來(lái)源多樣化后,都需要項(xiàng)目作支撐,在一定時(shí)間內(nèi),從各方面取得的資金大大超出項(xiàng)目實(shí)際需求或發(fā)生金額,這樣沉淀的資金,帶來(lái)了一定的違規(guī)違紀(jì)或違法風(fēng)險(xiǎn)。如:以財(cái)政資金替代扶貧資金。某小學(xué)愛(ài)心綜合樓,投入資金220萬(wàn)元,實(shí)際使用182.5543萬(wàn)元,未使用扶貧資金支付,經(jīng)詢問(wèn)財(cái)務(wù)人員,支付資金來(lái)源是財(cái)政資金,2016年至2017年共收到企業(yè)援助資金600萬(wàn)元,除預(yù)付某中心小學(xué)200萬(wàn)元外,截止2018年5月末,賬上還剩400萬(wàn)元。

2.6 項(xiàng)目渠道重復(fù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府盡其所能爭(zhēng)取項(xiàng)目資金來(lái)源,個(gè)別項(xiàng)目出現(xiàn)同時(shí)獲得兩個(gè)或以上立項(xiàng)渠道,并且出現(xiàn)相應(yīng)不同的實(shí)施方案和標(biāo)準(zhǔn),給實(shí)際操作帶來(lái)很大困擾和爭(zhēng)執(zhí),滯緩了項(xiàng)目的正常推進(jìn)。比如某地區(qū)鄉(xiāng)村道路,經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)、縣、州黨委和政府的共同努力,從公路系統(tǒng)獲取了鄉(xiāng)鄉(xiāng)通道路改造費(fèi)用,同時(shí)又從轄區(qū)內(nèi)電站移民安置資金中獲得專項(xiàng)資金。資金管理系統(tǒng)不一樣,道路路面寬度也不一樣。公路局和移民局都視為自己的項(xiàng)目,都要按自己標(biāo)準(zhǔn)完整實(shí)施。但是同樣的道路在同一時(shí)間不得實(shí)施兩次,也不便于分割實(shí)施,導(dǎo)致兩個(gè)部門(mén)長(zhǎng)時(shí)間溝通協(xié)調(diào)障礙,項(xiàng)目遲遲無(wú)法實(shí)施。

3 處理建議

3.1 在概算三級(jí)子目下“其他”自行增列項(xiàng)目。涉及精準(zhǔn)扶貧資金,還是愛(ài)心關(guān)愛(ài)費(fèi)用,直接列入概算科目,確實(shí)沒(méi)有明確規(guī)定子目?？紤]到企業(yè)費(fèi)用的不可控性和實(shí)施管理風(fēng)險(xiǎn),也不宜重新增列新科目,因此建議電站業(yè)主將企地有關(guān)費(fèi)用直接列入在概算三級(jí)子目下“其他”中,并且對(duì)應(yīng)到項(xiàng)目,避免出現(xiàn)簡(jiǎn)單的捐贈(zèng)。

3.2 根據(jù)實(shí)體內(nèi)容參照相應(yīng)規(guī)范確定費(fèi)用。企業(yè)費(fèi)用不論是學(xué)校、醫(yī)院,還是道路橋梁、供水設(shè)施等項(xiàng)目,都應(yīng)參照相關(guān)規(guī)范和依據(jù),結(jié)合當(dāng)?shù)仡愃苹蛳嚓P(guān)工程投資情況,適當(dāng)考慮項(xiàng)目的個(gè)性或特殊性,詳細(xì)列明項(xiàng)目、量、價(jià)清單,確保費(fèi)用的合理性。既要防止資金不足形成爛尾工程,又要避免資金過(guò)剩挪作他用或亂用。

3.3 嚴(yán)格按權(quán)限一事一審批。一般來(lái)說(shuō),企地費(fèi)用不是一次性了結(jié),而是持續(xù)不斷的。作為電站業(yè)主要清醒認(rèn)識(shí)到無(wú)論現(xiàn)在給再多的費(fèi)用,也無(wú)法阻止政府后續(xù)再提出訴求。因此把握好節(jié)奏,非常關(guān)鍵。一般不要多項(xiàng)并進(jìn),要按照輕重緩急原則認(rèn)真一項(xiàng)一項(xiàng)辦理,履行必要的審批程序,比如項(xiàng)目方案的可行性、經(jīng)濟(jì)性、合理性審定等等,督促嚴(yán)格招標(biāo)采購(gòu)流程。力促資金發(fā)揮真正的效率,既改善民生條件,又融洽企地關(guān)系。

3.4 采取必要的監(jiān)管措施。企地費(fèi)用不屬于財(cái)政資金,沒(méi)有相關(guān)的硬性規(guī)定,容易成為灰色不管地帶,企地雙方都有責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行必要的監(jiān)督管理。在企地相關(guān)協(xié)議中,應(yīng)詳細(xì)明確監(jiān)督管理的方式和內(nèi)容,比如費(fèi)用項(xiàng)目應(yīng)有必要的審批手續(xù)、使用明細(xì)和簽字確認(rèn)資料等等,實(shí)體項(xiàng)目應(yīng)有施工監(jiān)理、驗(yàn)收移交資料、竣工決算審計(jì)等等。企地雙方的紀(jì)檢監(jiān)察、巡察機(jī)構(gòu),不定期進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查和指導(dǎo),強(qiáng)化相關(guān)方的規(guī)矩意識(shí)、法紀(jì)意識(shí)和紅線意識(shí)。

4 結(jié)束語(yǔ)

企地費(fèi)用不論是過(guò)去、現(xiàn)在、還是將來(lái),都是雙方必須面對(duì)的問(wèn)題,沒(méi)有固定的解決模式,也沒(méi)有共同的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。企地相關(guān)方應(yīng)本著“實(shí)施求是、共建共享、惠及百姓”的原則,友好協(xié)商、真誠(chéng)合作、適度穩(wěn)妥解決好企業(yè)費(fèi)用,促進(jìn)企地雙方和諧健康發(fā)展。