我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)整理研究

劉鵬舉

（中化地質(zhì)礦山總局地質(zhì)研究院，北京 100101）

農(nóng)村居民點(diǎn)整理是指對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地進(jìn)行整治、改造其空間結(jié)構(gòu)和布局以及土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整，使其達(dá)到土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高土地利用效率的一項(xiàng)綜合的土地利用工程[1]。農(nóng)村居民點(diǎn)整理是一個(gè)復(fù)雜的工程，涉及人類活動(dòng)方方面面，是一個(gè)系統(tǒng)工程。我國(guó)目前約有60萬個(gè)行政村，250萬個(gè)自然村，特別是平原地區(qū)，絕大多數(shù)分布在耕作區(qū)，自然村內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象嚴(yán)重，同時(shí)存在“空心村”“兩棲占地”等現(xiàn)象，土地浪費(fèi)問題嚴(yán)重。自2000年以來，土地整治工作快速進(jìn)行[2]，并取得了顯著成果。2018年3月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕16號(hào)）指出“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由國(guó)家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用[3]，這一政策的實(shí)施，有利于促進(jìn)區(qū)域間共同發(fā)展，并為農(nóng)村居民點(diǎn)整理提供了政策支持。對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行整理與規(guī)劃，有利于提高農(nóng)村土地節(jié)約、集約利用度；有利于推進(jìn)區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程；有利于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)配置；有利于提高農(nóng)民幸福感。以此進(jìn)行的“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，“易地扶貧搬遷”工程都有效改善了農(nóng)民的生活水平。在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，如何科學(xué)進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)整理成為值得深入研究的問題。因此，系統(tǒng)探討農(nóng)村居民點(diǎn)整理過程中理論指導(dǎo)、潛力測(cè)算、模式選擇和優(yōu)化布局等相關(guān)研究，為農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作提供決策支持。

1 農(nóng)村居民點(diǎn)整理理論基礎(chǔ)

農(nóng)村居民點(diǎn)整理是土地綜合整治的重要組成部分，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的重要產(chǎn)物，受自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)等諸多因素的影響，因此農(nóng)村居民點(diǎn)整理包含區(qū)位理論、土地可持續(xù)利用理論、城鄉(xiāng)一體化理論、人地協(xié)調(diào)理論、利益相關(guān)者理論。

1.1 區(qū)位理論

“區(qū)位”意為站立之地，由德國(guó)農(nóng)學(xué)家杜能（J.Thunen）于1826年首次提出區(qū)位論概念，區(qū)位實(shí)質(zhì)目的是要求土地利用應(yīng)合理布局，以求達(dá)到集約節(jié)約用地和產(chǎn)生最大效益。區(qū)位理論主要包括農(nóng)業(yè)區(qū)位論、工業(yè)區(qū)位論、中心地理論、市場(chǎng)區(qū)位論等，具體包括位置、場(chǎng)所和定位、布局2個(gè)含義[4]。

1.2 土地可持續(xù)利用理論

土地的可持續(xù)利用研究源于土地適宜性評(píng)價(jià)，是可持續(xù)發(fā)展思想在土地評(píng)價(jià)領(lǐng)域的體現(xiàn)[5]。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期就提出了“永續(xù)利用”的思想，是可持續(xù)理論的雛形；挪威首相布倫特蘭夫人在《我們共同的未來》報(bào)告中將可持續(xù)利用定義為：“既滿足當(dāng)代人的需要，有不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。”[6]可持續(xù)利用的重點(diǎn)是自然環(huán)境的持續(xù)能力，在土地利用過程中首先要考慮環(huán)境問題和環(huán)境效益。

1.3 城鄉(xiāng)一體化理論

城市和鄉(xiāng)村是對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，保持適當(dāng)平衡關(guān)系是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本前提[7]。美國(guó)著名城市理論學(xué)家劉易斯·芒福德[8]指出，城與鄉(xiāng)同等重要，城與鄉(xiāng)不能截然分開，城與鄉(xiāng)應(yīng)當(dāng)有機(jī)結(jié)合在一起；20世紀(jì)80年代加拿大學(xué)者Ole Gade[9]提出“城鄉(xiāng)融合區(qū)”概念。隨著我國(guó)現(xiàn)代化和城市化的發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化成為一個(gè)新的發(fā)展階段，同時(shí)是一項(xiàng)重大的社會(huì)變革，是實(shí)現(xiàn)共同富裕的必由之路。

1.4 人地協(xié)調(diào)理論

人地關(guān)系是人類與自然地理環(huán)境之間的一種客觀關(guān)系。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，有關(guān)人地關(guān)系理論有地理環(huán)境決定論、可能論、適應(yīng)論、人類中心論、生態(tài)論、文化景觀論、生產(chǎn)關(guān)系決定論和唯意志論、環(huán)境感知論、文化決定論、“天人和一”觀和協(xié)調(diào)論等。人地關(guān)系協(xié)調(diào)主要取決于人[10]，是人類在生產(chǎn)生活中不斷探索和實(shí)踐的過程。處理好人與地的關(guān)系，同時(shí)協(xié)調(diào)好因人地關(guān)系而產(chǎn)生的人與人之間的關(guān)系，是解決人地關(guān)系協(xié)調(diào)問題的關(guān)鍵。開展土地整理是協(xié)調(diào)人地關(guān)系、促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置的重要途徑之一[11]。

1.5 利益相關(guān)者理論

利益相關(guān)者理論的緣起與發(fā)展是基于對(duì)股東中心理論的質(zhì)疑與創(chuàng)新[12]，是企業(yè)倫理學(xué)或者商業(yè)倫理學(xué)的研究領(lǐng)域，屬于管理學(xué)和社會(huì)學(xué)的一個(gè)交叉學(xué)科。近年來，學(xué)者們對(duì)利益的內(nèi)涵進(jìn)行了深入研究[13，14]，并且廣泛應(yīng)用于公司管理、生態(tài)管理、公共管理、教育領(lǐng)域等。因此，在土地整理過程中，要統(tǒng)籌考慮個(gè)人利益、集體利益和國(guó)家利益。

2 農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力研究

我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作以整理規(guī)劃為指導(dǎo)，充分分析土地開發(fā)整理潛力[15]，具體包括有效潛力、聚落優(yōu)化潛力、生態(tài)環(huán)境潛力、土地增值潛力4個(gè)方面[16，17]。師學(xué)義等[18]、宋偉等[19]提出，農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力是指通過對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村居民點(diǎn)改造、遷村并點(diǎn)等，可以增加耕地、其他農(nóng)用地和建設(shè)用地的面積。吳小紅[20]、孫鈺霞[21]認(rèn)為，在一定時(shí)期、一定生產(chǎn)力條件下，通過行政、經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)等一系列措施，使農(nóng)村居民點(diǎn)土地在提高利用率和產(chǎn)出率的基礎(chǔ)上挖掘用地潛力。

2.1 農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力來源

農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力主要包括農(nóng)村宅基地用地降低、建筑容積率提高、閑散土地再利用、自然村向中心村遷并以及村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施的配套和完善[22]。具體措施為：（1）控制農(nóng)村居民點(diǎn)人均建設(shè)用地指標(biāo)，將超標(biāo)建設(shè)用地復(fù)墾。（2）整理閑置宅基地。（3）提高土地利用效率，增加建筑容積率。（4）內(nèi)部廢棄的建筑物再利用和部分基礎(chǔ)設(shè)施的整理規(guī)劃[23]。

2.2 居民點(diǎn)整理潛力面積的測(cè)算方法

目前，居民點(diǎn)整理潛力面積測(cè)算方法主要有6種。（1）人均建設(shè)用地指標(biāo)法。依據(jù)國(guó)家規(guī)定的人均建設(shè)用地指標(biāo)，在預(yù)期規(guī)劃期末的人口數(shù)量的基礎(chǔ)上，計(jì)算得到農(nóng)村居民點(diǎn)的理論用地面積，并將其與現(xiàn)狀面積計(jì)算差值。（2）戶均建設(shè)用地指標(biāo)法。戶均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法是通過現(xiàn)狀農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積與理論農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積之間的差值測(cè)算潛力。農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)定面積為戶均宅基地面積與戶數(shù)的乘積。（3）農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部土地閑置率法。這種測(cè)算方法考慮了農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部閑置土地的整理潛力，這部分整理潛力幾乎可以全部轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的潛力。（4）以人均城市用地標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算整理潛力法。這種方法適用于臨近城市郊區(qū)的農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力測(cè)算。以公寓樓代替原有的住房，整理潛力巨大。（5）城鎮(zhèn)體系規(guī)劃法。用現(xiàn)狀面積與規(guī)劃期末居民點(diǎn)面積的差值衡量農(nóng)村居民點(diǎn)的整理潛力[24]。（6）實(shí)地調(diào)查法。實(shí)地調(diào)查法是采用走訪調(diào)查的方法，依據(jù)潛力制定指標(biāo)測(cè)算農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力的方法。陳榮清等[25]通過實(shí)地調(diào)查法，測(cè)算了4個(gè)層次的潛力，包括閑置宅基地潛力、一戶多宅潛力、宗宅基地面積降低潛力、人均居民點(diǎn)用地縮減潛力。

3 農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式研究

部分學(xué)者根據(jù)農(nóng)村居民點(diǎn)整理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)整理模式進(jìn)行了系統(tǒng)研究，葉艷妹等[26]提出農(nóng)村城鎮(zhèn)化、自然村縮并、中心村內(nèi)調(diào)型、異地遷移4種模式；高建華等[27]提出了遷村騰地模式和改造集并模式；廖赤眉等[28]針對(duì)廣西的特點(diǎn)提出了遷村并點(diǎn)、縮村挪地、遷村上山、重建家園4種整理模式。徐燕[29]針對(duì)景區(qū)周邊居民點(diǎn)用地，提出搬遷、城中村改造和示范村建設(shè)模式。

3.1 村莊內(nèi)部改造模式

村莊內(nèi)部改造模式是指對(duì)村莊進(jìn)行內(nèi)部改造，改善布局，并控制其對(duì)外擴(kuò)張的模式，包括基礎(chǔ)設(shè)施配套、農(nóng)村道路整治、內(nèi)部宅基地整理。該模式主要適合于村莊廢地、空閑地較多，設(shè)施不完善，區(qū)位條件差的地區(qū)。

3.2 遷村并村、社區(qū)化模式

遷村并村、社區(qū)化模式是把分散于大村莊以外的自然村并入，形成集聚，或把村莊異地搬遷到區(qū)位優(yōu)越、有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)進(jìn)行社區(qū)化改造。采取遷村并村模式一方面可以集約用地，利用節(jié)約的土地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，提高農(nóng)民收入[29]；另一方面可以優(yōu)化村莊布局，發(fā)展中心村建設(shè)，有利于推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)化改造，提高生活質(zhì)量。該模式適用于分散的農(nóng)村居民點(diǎn)，有利于集約用地，綜合地區(qū)資金、基礎(chǔ)設(shè)施、交通等優(yōu)勢(shì)。

3.3 城鎮(zhèn)化整理模式

城鎮(zhèn)化整理模式是針對(duì)經(jīng)濟(jì)水平較高、城鎮(zhèn)周圍的居民點(diǎn)或者“城中村”，把村莊整理與城鎮(zhèn)規(guī)劃相連，完善基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)“城市化”的一種整理模式[30]。該模式有利于統(tǒng)一規(guī)劃、成片開發(fā)[31]，適合城郊地區(qū)的農(nóng)村。在實(shí)際工作中，土地權(quán)屬、啟動(dòng)資金[32，33]是最大的難點(diǎn)。

3.4 局部搬遷與整體搬遷模式

搬遷模式包括局部搬遷和整體搬遷，搬遷過程中農(nóng)戶最關(guān)心的是搬遷距離[34]，局部搬遷最大搬遷距離為2 000 m[35]，適宜遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)、整理后保持傳統(tǒng)農(nóng)耕的村莊；整體搬遷最大搬遷距離為3 000 m[36]，適宜城鎮(zhèn)郊區(qū)、地點(diǎn)集中安置。

4 農(nóng)村居民點(diǎn)整理優(yōu)化布局

4.1 優(yōu)化布局遵循原則

農(nóng)村居民點(diǎn)是農(nóng)業(yè)人口因經(jīng)濟(jì)、政治和文化等活動(dòng)形成聚集而出現(xiàn)的定居場(chǎng)所[37，38]，在規(guī)劃布局過程中，應(yīng)遵循以下3個(gè)原則。

4.1.1 經(jīng)濟(jì)服務(wù)半徑合理，區(qū)域布局完整 經(jīng)濟(jì)服務(wù)半徑是指居民點(diǎn)在社會(huì)生產(chǎn)、生活中所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)影響范圍。農(nóng)村居民點(diǎn)布局要因地制宜，統(tǒng)籌安排，合理確定居民點(diǎn)經(jīng)濟(jì)半徑。

4.1.2 有利生產(chǎn)，方便生活 隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)一步深度發(fā)展，小城鎮(zhèn)居民具有半工半農(nóng)的職業(yè)特點(diǎn)，在農(nóng)村居民點(diǎn)布局時(shí)，既要便于進(jìn)城打工，又要便于務(wù)農(nóng)生產(chǎn)。

4.1.3 節(jié)約、集約利用土地，盡量少占耕地 目前我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模小，細(xì)碎化嚴(yán)重，因此在農(nóng)村居民點(diǎn)布局時(shí)，要因地制宜，合理規(guī)劃，發(fā)揮聚集效應(yīng)，盡量少占或不占用耕地。

4.2 優(yōu)化方案

4.2.1 向交通干線聚集 交通設(shè)施完善是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，在農(nóng)村居民點(diǎn)布局中應(yīng)該向交通干線聚集，充分發(fā)揮交通運(yùn)輸?shù)木奂?yīng)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.2.2 向附近規(guī)模較大的中心村聚集 中心村具有良好的生產(chǎn)生活環(huán)境、社會(huì)事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施，且能對(duì)周邊一定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展起帶動(dòng)和輻射作用。向附近規(guī)模較大的中心村聚集，有利于充分利用中心村發(fā)展資源，優(yōu)化農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)力區(qū)域空間配置，推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

4.2.3 向基礎(chǔ)設(shè)施完善的地區(qū)聚集 基礎(chǔ)設(shè)施是社會(huì)先行資本，是地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)。向基礎(chǔ)設(shè)施完善的地區(qū)聚集，有利于節(jié)約建設(shè)成本，為農(nóng)戶提供便利的服務(wù)。

4.2.4 向自然資源優(yōu)越的地區(qū)聚集 大多“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣自然環(huán)境惡劣，耕地資源、水資源短缺，不利于長(zhǎng)期發(fā)展。向自然資源優(yōu)越的地區(qū)聚集，切實(shí)做到農(nóng)民有地，有產(chǎn)業(yè)，有就業(yè)機(jī)會(huì)。

5 結(jié)語

我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)整理在理論研究和實(shí)踐工作方面均取得了一定的成績(jī)，但是仍然有很大的發(fā)展空間。在理論研究方面，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)宏觀背景下農(nóng)村居民點(diǎn)整理內(nèi)涵的研究，逐步形成有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義的理論體系；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理后有關(guān)治理和管理問題的研究。在實(shí)踐工作方面，要加強(qiáng)農(nóng)村居民點(diǎn)整理的規(guī)劃、實(shí)施和后期管理工作，充分了解當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)情況以及農(nóng)民的意愿，做好權(quán)屬調(diào)整工作，加強(qiáng)農(nóng)村居民點(diǎn)發(fā)展的規(guī)劃與管理[39]。