精準(zhǔn)扶貧視角下農(nóng)民上樓的反貧困策略研究

許佳君，李 萍

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100）

2020年是全面建成小康社會的決勝年，也是脫貧攻堅(jiān)的收官年。在精準(zhǔn)扶貧取得重大進(jìn)展的同時(shí)，上樓致貧卻悄然出現(xiàn)［1］。農(nóng)民上樓致貧問題在中國既是一個歷史遺留問題，也是一個亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。目前，學(xué)術(shù)界對農(nóng)民上樓致貧問題的研究要么是對導(dǎo)致貧困的某一要素進(jìn)行具體分析，要么從制度角度來研究解決，但農(nóng)民上樓的貧困問題是非常復(fù)雜的，不同的角度可以觀察到它不同的面向，這就需要對貧困的類型有一個具體把握，通過貧困類型的分析，尋找其影響因素及相應(yīng)的反貧困策略。本研究以精準(zhǔn)扶貧的宏觀政策環(huán)境為視角，以早期上樓農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的拆遷農(nóng)民為研究對象，通過對農(nóng)民上樓后陷入的生計(jì)、文化、關(guān)系、權(quán)利和社區(qū)五大貧困類型的分析，精準(zhǔn)地識別上樓主體，精準(zhǔn)地把握農(nóng)民上樓致貧的原因，并采取有針對性的精準(zhǔn)反貧困策略，期望扶貧的政策精準(zhǔn)到戶，有效解決上樓農(nóng)民的貧困狀況。

1 精準(zhǔn)扶貧視角下農(nóng)民上樓面臨的貧困問題

1.1 生計(jì)貧困

生計(jì)貧困，即指農(nóng)民上樓后普遍面臨的生活成本增加、生計(jì)能力下降、生活質(zhì)量降低。納列什·辛格和喬納森·吉爾曼在《讓生計(jì)可持續(xù)》中介紹了生計(jì)系統(tǒng)是由一套復(fù)雜多樣的經(jīng)濟(jì)、社會和物質(zhì)策略構(gòu)建的，這些策略通過個體借以謀生的行為、財(cái)產(chǎn)和權(quán)利得以實(shí)行［2］。因而，生計(jì)能力不僅包含住房、土地等固定資產(chǎn)，還包括個體的知識技能和決策能力。但農(nóng)民上樓后，他們的生計(jì)發(fā)生了改變，原有的生產(chǎn)體系受到破壞，許多工作機(jī)會、大量有價(jià)值的土地和其他創(chuàng)收性資產(chǎn)會喪失，他們在經(jīng)濟(jì)收入、社會技能等方面遠(yuǎn)不能滿足其上樓后的生存需要。調(diào)研的上樓農(nóng)民反映最多的問題就是其生計(jì)問題，“原來每天都往我那一畝三分田里跑，米、油、菜都是自己種的，雞、鴨、豬都是自己養(yǎng)的，一個月也上不了幾次街，現(xiàn)在什么都要買，還不好吃，發(fā)給我們的補(bǔ)償金也維持不了多長時(shí)間?！?/p>

1.2 文化貧困

文化貧困滋生出貧窮者特定的文化心理，貧困人口形成某種依賴性的思維定式和心理特征［3］。文化貧困是產(chǎn)生貧困的內(nèi)在根源。貧困農(nóng)民長期生活在貧困之中，其文化習(xí)俗、思維定式和價(jià)值取向早已內(nèi)化為與大社會格格不入的一整套價(jià)值觀念，進(jìn)而成為他們對貧困的一種適應(yīng)和自我維護(hù)。地域文化是影響一個地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)的核心因素，是地方軟實(shí)力。文化對人的影響是潛移默化的，因而文化貧困必然使得農(nóng)民生活貧困。

1.3 關(guān)系貧困

關(guān)系貧困即農(nóng)民上樓后的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)因居住空間強(qiáng)制性位移而發(fā)生斷裂與重建［4］。一方面，上樓農(nóng)民新鄰里關(guān)系往往處在陌生或是不熟悉階段，單元式樓房結(jié)構(gòu)有較大可能減弱鄰里之間交往的可能性，上樓后的農(nóng)民需要花費(fèi)時(shí)間、精力與新的鄰里磨合相處，增加了其社會交往的成本，陷入關(guān)系貧困。另一方面，對于上樓后的家庭關(guān)系，由于居住空間的緊湊，私密性降低，容易產(chǎn)生代際矛盾，加劇家庭成員間的沖突與摩擦的可能性。筆者在調(diào)研時(shí)曾接觸過一個案例，一戶剛上樓不久的人家，家里子女為了拆遷款吵得老死不相往來，最后雖然是上樓了，但卻帶來了一系列家庭悲劇、鄰里悲劇。

1.4 權(quán)利貧困

權(quán)利貧困，即指上樓農(nóng)民缺乏知情、參與、監(jiān)督等權(quán)利的機(jī)會，這是農(nóng)民貧困的癥結(jié)所在和經(jīng)濟(jì)貧困的深層動因，制度的缺陷使得農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)先天不足。有一些地方政府為了出政績，趕進(jìn)度，還未將后期安置措施準(zhǔn)備完善，并未與農(nóng)民就安置補(bǔ)償達(dá)成一致，就強(qiáng)行推進(jìn)上樓進(jìn)程，結(jié)果損害農(nóng)民的利益，激化矛盾沖突［5］。據(jù)國家信訪局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，當(dāng)前群體性上訪事件60%與土地有關(guān)，每年因?yàn)檎鞯夭疬w引發(fā)的糾紛在400 萬件左右［6］。

1.5 社區(qū)貧困

相較于一般農(nóng)村社區(qū)，拆遷社區(qū)的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)基礎(chǔ)更為脆弱、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型更為緊迫、發(fā)展目標(biāo)差異化更為明顯、整合動員能力更為欠缺，進(jìn)而導(dǎo)致拆遷社區(qū)很難依靠自身能力實(shí)現(xiàn)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，對外部發(fā)展干預(yù)力量表現(xiàn)出相對明顯的依附性。盡管在一定程度上有一定的政策和戰(zhàn)略支持，但是基層領(lǐng)域中，常常出現(xiàn)拆遷社區(qū)得以發(fā)展、貧困農(nóng)民不易脫貧的問題，使得農(nóng)民上樓的貧困問題及治理更加復(fù)雜化。

2 農(nóng)民上樓貧困問題的原因分析

2.1 經(jīng)濟(jì)收入不足，技能培訓(xùn)較少

農(nóng)民上樓后生產(chǎn)方式難以轉(zhuǎn)型，普遍存在入不敷出的現(xiàn)象，且地方扶貧政策單一，缺少技能培訓(xùn)。上樓前，絕大多數(shù)都依賴于土地上的資源，生活成本低，而上樓后一切生活資料都需要購買。有的上樓家庭由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于新房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，還需投入積蓄，生活質(zhì)量遠(yuǎn)不如上樓前。此外，上樓農(nóng)民知識水平、技術(shù)水平、工作能力以及健康狀況都不太可觀，這些因素都影響他們上樓后的生計(jì)能力［7］。

2.2 政策信息不對稱，文化難以重構(gòu)

早期上樓農(nóng)民缺乏對拆遷政策信息的深入理解，以致上樓后出現(xiàn)許多自身難以解決的問題。上樓農(nóng)民受自身知識能力水平等因素的影響，很少主動了解上樓政策相關(guān)信息，大多數(shù)僅關(guān)心眼前利益，只了解部分政策信息，如上樓所獲得的補(bǔ)助，對于上樓后配套設(shè)施建設(shè)漠不關(guān)心，很容易處于信息的被動方［8］。在文化變遷上，原有的生活習(xí)俗、生產(chǎn)娛樂方式與遷入地的生產(chǎn)生活模式相脫節(jié)，上樓農(nóng)民極易產(chǎn)生強(qiáng)烈的心理落差，一部分人產(chǎn)生“特殊公民”意識，將政策支持和資金補(bǔ)償視作理所應(yīng)當(dāng)，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，走入了“越給志越短，越給人越懶”的怪圈［9］。

2.3 新關(guān)系網(wǎng)難以重構(gòu)，原關(guān)系網(wǎng)逐步斷裂

人情社會的傳統(tǒng)促使上樓農(nóng)民遇到困難習(xí)慣于向低層面的人情關(guān)系網(wǎng)如親戚、鄰居等尋求幫助，政府及政策對他們的作用相對有限。上樓前，農(nóng)民有相對完整的關(guān)系網(wǎng)，雖然小且作用有限，但他們可以從中獲得需要的信息和幫助，滿足歸屬感和安全感。上樓后，農(nóng)民原有的弱關(guān)系斷裂，強(qiáng)關(guān)系在斷裂中延續(xù)，他們難以在短時(shí)間內(nèi)通過交往形成信任，建構(gòu)起新的社會關(guān)系網(wǎng)。對于貧困的上樓農(nóng)民，其關(guān)系網(wǎng)更加脆弱，具有較強(qiáng)同質(zhì)性，易于形成貧困的自我復(fù)制和社會隔離，即窮幫窮，越幫越窮，陷入社會關(guān)系的內(nèi)卷化［10］。

2.4 社會保障體系不完善，上樓制度供給不足

同是上樓，市民上樓致貧的現(xiàn)象并不多見，這主要源于社會保障的差異。市民遇到困難都有完整的社會保障體系可以依靠，而農(nóng)民沒有失業(yè)保險(xiǎn)，沒有退休金，一旦染病還需借錢治療，上樓對他們而言反而是種負(fù)擔(dān)，因?yàn)閷τ谵r(nóng)民而言，土地就是社會保障的替代物。有自己的土地可以耕種，就永遠(yuǎn)不會退休，永遠(yuǎn)不會失業(yè)，還有養(yǎng)兒防老的保障。此外，現(xiàn)行的上樓制度并未能被有效地貫徹執(zhí)行，權(quán)利救濟(jì)渠道不暢通，中央從長遠(yuǎn)利益出發(fā)，而地方政府短期行為普遍，想要在滿足上級目標(biāo)的同時(shí)截留部分拆遷款，農(nóng)民無法及時(shí)獲得救濟(jì)，自然陷入貧困［11］。

2.5 拆遷社區(qū)發(fā)展易位，社會組織發(fā)展不完善

拆遷社區(qū)發(fā)展的參與主體相對單一，弱化了農(nóng)民代表、社會組織等社會力量的角色功能。一方面，社區(qū)干部對社區(qū)的熟悉使得縣級拆遷機(jī)構(gòu)十分信任社區(qū)干部在農(nóng)民上樓安排中的作用，導(dǎo)致干部在上樓安排中容易出現(xiàn)以權(quán)謀私現(xiàn)象，如優(yōu)先拿房等；另一方面，上樓農(nóng)民因話語空間不足和主體意識不強(qiáng)，容易在地方扶貧項(xiàng)目中被邊緣化，最終造成社區(qū)有發(fā)展、農(nóng)民受益有限制、脫貧有困難的窘境。

3 精準(zhǔn)扶貧背景下農(nóng)民上樓的反貧困策略

3.1 堅(jiān)持傳統(tǒng)精準(zhǔn)扶貧模式，加大農(nóng)民教育培訓(xùn)投資

一方面，精準(zhǔn)識別貧困農(nóng)民，合理開展扶貧工作。不同家庭面臨的生計(jì)問題不同，有的缺乏勞動力、有的缺乏資金、有的缺乏信息、有的缺乏關(guān)系網(wǎng)，扶貧必須精準(zhǔn)判斷脫貧的多樣性需求，有針對性地開展扶貧工作［12］。另一方面，加大農(nóng)民基礎(chǔ)教育，增加培訓(xùn)投資。實(shí)施科教興農(nóng)戰(zhàn)略，幫助貧困農(nóng)民子女完成基礎(chǔ)教育，統(tǒng)籌各類培訓(xùn)資源，堅(jiān)持以農(nóng)民就業(yè)為導(dǎo)向，雙向解決企業(yè)用工和農(nóng)民就業(yè)問題。對于參加培訓(xùn)的農(nóng)民給予一定財(cái)政支持，實(shí)現(xiàn)教育培訓(xùn)“拔窮根”。

3.2 提高上樓農(nóng)民文化素質(zhì)，樹立脫貧致富的主體意識

習(xí)總書記在十九大報(bào)告中提出“堅(jiān)持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合”。一方面，繼續(xù)加大對農(nóng)民的教育培訓(xùn)，能力是本錢，只有具備獨(dú)立生活的勇氣，農(nóng)民才會在新環(huán)境下獲得自信。另一方面，轉(zhuǎn)變農(nóng)民“等、靠、要”的思想觀念，鼓勵農(nóng)民樹立探索創(chuàng)新新觀念，預(yù)防貧困的代際傳遞，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動力，破解文化困局［13］。

3.3 重建農(nóng)民社會關(guān)系新網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)農(nóng)民社會資源多樣化

新社會關(guān)系網(wǎng)的重建是貧困農(nóng)民“穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富”的關(guān)鍵，政府需要以“柔性扶貧”的理念和方法，幫助上樓農(nóng)民建立不同層次的社會關(guān)系，獲得社會資源，實(shí)現(xiàn)關(guān)系脫貧［10］。此外，加強(qiáng)社會組織等其他社會資源在恢復(fù)農(nóng)民生產(chǎn)生活、調(diào)解關(guān)系矛盾、扶危濟(jì)困等方面的作用，有效解決基層組織行政化趨勢帶來的治理弊端。

3.4 完善農(nóng)民利益補(bǔ)償機(jī)制，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)利

解決農(nóng)民貧困問題的必然選擇還是完善的制度機(jī)制。一方面，完善利益補(bǔ)償法規(guī)體系，建立公平的農(nóng)民參與制度。上樓農(nóng)民的利益補(bǔ)償問題異常復(fù)雜，要想補(bǔ)償能真正滿足農(nóng)民生存發(fā)展的需求，需要引入市場化機(jī)制，設(shè)計(jì)多種方式相結(jié)合的利益補(bǔ)償模式，同時(shí)，拓寬利益訴求渠道［14］。另一方面，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社保體系，降低農(nóng)民生存風(fēng)險(xiǎn)。建立養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險(xiǎn)制度，加強(qiáng)社會救助，讓農(nóng)民享受與市民同質(zhì)的社會保障待遇，規(guī)避因病致貧的風(fēng)險(xiǎn)，真正實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居［1］。

3.5 發(fā)揮社區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃作用，推動貧困農(nóng)民精準(zhǔn)脫貧

解決農(nóng)民上樓致貧問題，急需社區(qū)創(chuàng)新治理方式。首先，精準(zhǔn)識別，合理配置社區(qū)資源。通過前期調(diào)研明確重點(diǎn)幫扶的社區(qū)，再根據(jù)收入、能力、醫(yī)療、教育等來界定貧困人口，實(shí)現(xiàn)社區(qū)發(fā)展方式和扶貧方式的合理配置。其次，糾正資源供給偏差，保障相關(guān)權(quán)益。農(nóng)民脫貧和社區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵在于扶志，社區(qū)應(yīng)對農(nóng)民開展多樣化的宣傳教育工作，定期舉辦聯(lián)誼會。尊重保障農(nóng)民參與權(quán)，政府在向社區(qū)輸入資源時(shí)應(yīng)確保各項(xiàng)權(quán)利保障落到實(shí)處。最后，培訓(xùn)社區(qū)精英，合理聽取農(nóng)民意見。基層政府與扶貧單位在行動前需舉辦聽證會，聽取各方代表的意見，妥善平衡社區(qū)內(nèi)部的需求差異。把退役軍人、致富能人等選入社區(qū)精英班子，發(fā)揮其在社區(qū)建設(shè)上的優(yōu)勢。