鄉(xiāng)村振興背景下全域土地綜合整治策略轉(zhuǎn)型及實(shí)施路徑

曾文清，張 斌

（1.蘭州城市學(xué)院商學(xué)院，蘭州 730000；2.甘肅交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院交通測(cè)繪系，蘭州 730000）

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出為中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展奠定了政策基石，鄉(xiāng)村用地需求也逐步呈現(xiàn)出類(lèi)型多樣化和結(jié)構(gòu)復(fù)雜化的特點(diǎn)。一方面，用地組織方式發(fā)生變化，陸續(xù)出現(xiàn)了新型農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、田園綜合體、鄉(xiāng)村特色小鎮(zhèn)等項(xiàng)目載體；另一方面，用地需求發(fā)生變化，以鄉(xiāng)村旅游、健康養(yǎng)老等服務(wù)業(yè)為引領(lǐng)開(kāi)始在鄉(xiāng)村落地生根［1］?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施，對(duì)鄉(xiāng)村土地的綜合利用帶來(lái)了較大的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)村土地利用過(guò)程中普遍存在“耕地保護(hù)碎片化、空間布局無(wú)序化、資源利用低效化”等問(wèn)題［2，3］。盡管中國(guó)建立了以“田水路林村”為主體的土地整治制度，但是，在長(zhǎng)期的執(zhí)行過(guò)程中，土地整治職能更側(cè)重于耕地?cái)?shù)量增加及提高農(nóng)用地產(chǎn)能，而對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、提升鄉(xiāng)村村容狀況和整合鄉(xiāng)村資源要素等方面考慮較少［4］。作為促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和生態(tài)文明發(fā)展的重要政策平臺(tái)，土地整治需要進(jìn)一步提升土地整治的綜合性特點(diǎn)，構(gòu)建全域土地綜合整治的理念，實(shí)現(xiàn)鞏固糧食生產(chǎn)安全、培育鄉(xiāng)村發(fā)展新業(yè)態(tài)、夯實(shí)區(qū)域生態(tài)本底等功能，以提升土地綜合整治的集成性和系統(tǒng)性。2018年6月，中國(guó)發(fā)布《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，提出了加快國(guó)土綜合整治，實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治重大行動(dòng)。《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》也分別就實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治作出具體部署［5］。這些政策文件的出臺(tái)使土地整治內(nèi)涵范疇和功能定位發(fā)生了較大變化，為全域土地綜合整治的推廣奠定了政策基礎(chǔ)。2019年12月，自然資源部在總結(jié)地方整治工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，發(fā)布《開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》，使全域土地綜合整治工作從前期探索進(jìn)入到具體實(shí)施階段。

1 鄉(xiāng)村振興背景下全域土地綜合整治的內(nèi)涵轉(zhuǎn)變及地方實(shí)踐

1.1 內(nèi)涵

土地整治內(nèi)涵在近年來(lái)隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的形勢(shì)下發(fā)生了較大的變化。首先，土地整治主要特征是綠色化的土地整治，整治目的主要包括建設(shè)生態(tài)農(nóng)田、修復(fù)受損土地、改善人居環(huán)境、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興等［6］。作為鄉(xiāng)村空間重構(gòu)的主要基礎(chǔ)，資源稟賦和產(chǎn)業(yè)機(jī)制將通過(guò)以土地為載體的空間重構(gòu)支撐鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重構(gòu)［7］。其次，整治手段需要將新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新主體等要素有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)從“以地為本”的單要素調(diào)控到“人、地、業(yè)”多元要素協(xié)調(diào)耦合的綜合整治模式轉(zhuǎn)變［8］。從本質(zhì)上來(lái)看，國(guó)土綜合整治可以看作是國(guó)土整治的高級(jí)階段或者高級(jí)形式［9］。最后，整治范圍應(yīng)堅(jiān)持全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治、整體推進(jìn)［10］，全域性的土地整治可以包括實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、土地整治轉(zhuǎn)型探索、實(shí)踐有效的模式和方向［11］。從以上研究可以看出，全域土地綜合整治概念的形成具有特定的發(fā)展背景，在長(zhǎng)期探索過(guò)程中也形成了較為豐富的內(nèi)涵。與傳統(tǒng)的土地整治相比，全域土地綜合整治的對(duì)象、目標(biāo)和范疇發(fā)生了較大變化，它要求土地整治應(yīng)以改變單一整治項(xiàng)目為主，基于鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)的視覺(jué)和理念，進(jìn)行全域的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，發(fā)揮鄉(xiāng)村在優(yōu)勢(shì)資源、傳統(tǒng)景觀(guān)等方面的優(yōu)勢(shì)，實(shí)行村莊更新與生態(tài)修復(fù)相統(tǒng)一、資源整合與文化傳承相統(tǒng)一，以增加鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力，增強(qiáng)土地綜合整治對(duì)全域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)可持續(xù)的支撐保障能力。

從功能實(shí)現(xiàn)上來(lái)看，傳統(tǒng)的土地整治是以政府為主導(dǎo)，群眾自發(fā)參與程度較低。政府在規(guī)劃設(shè)計(jì)中政策導(dǎo)向性強(qiáng)，在規(guī)劃目標(biāo)過(guò)程中過(guò)多關(guān)注指標(biāo)完成情況，對(duì)難以考核和量化的目標(biāo)往往選擇性忽視。全域土地整治通過(guò)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)整治形態(tài)從表象性實(shí)體結(jié)構(gòu)向功能性結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，通過(guò)人地關(guān)系轉(zhuǎn)型，以符合多維度和多主體的需求。從本質(zhì)上來(lái)看，它逐漸演變?yōu)檎痛迕窆仓蔚恼咂脚_(tái)，成為實(shí)現(xiàn)土地資源利用效率提升、促進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要工具［12］。通過(guò)政府引導(dǎo)下的群眾自治，可以有效保障綜合整治決策的科學(xué)性和實(shí)施的可行性，為鄉(xiāng)村振興發(fā)揮重要作用。

從實(shí)施內(nèi)容來(lái)看，傳統(tǒng)土地整治采用了區(qū)域規(guī)劃和工程設(shè)計(jì)兩個(gè)層次。在區(qū)域規(guī)劃中更多服務(wù)于土地利用總體規(guī)劃，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃等關(guān)注不夠，造成規(guī)劃編制缺乏足夠的獨(dú)立性和合理性；在工程設(shè)計(jì)中講求實(shí)用至上，工程體系銜接性不夠緊密，影響了整治項(xiàng)目的實(shí)施效果。在全域土地綜合整治實(shí)施過(guò)程中，首先對(duì)新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套基礎(chǔ)設(shè)施及富民產(chǎn)業(yè)用地等需求詳細(xì)調(diào)查，并對(duì)全域土地綜合整治的潛力進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上，提出開(kāi)展全域土地綜合整治的可行性。其次，通過(guò)有效運(yùn)用“多規(guī)合一”成果，編制全域土地綜合整治規(guī)劃。以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為指導(dǎo)，結(jié)合區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)本底特征，科學(xué)布局農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)等建設(shè)用地的規(guī)模，保障規(guī)劃的可行性。結(jié)合村莊建設(shè)布點(diǎn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃定位、環(huán)境功能區(qū)劃調(diào)整等相關(guān)規(guī)劃，以建設(shè)美麗鄉(xiāng)村為要求，科學(xué)布局，以此作為實(shí)施全域土地綜合整治的規(guī)劃平臺(tái)。在鄉(xiāng)村整治空間形態(tài)上予以適當(dāng)擴(kuò)大，布局上更趨綜合，著力解決鄉(xiāng)村發(fā)展需求與用地?cái)?shù)量和布局的矛盾。最后，在工程技術(shù)層面進(jìn)一步統(tǒng)籌開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、低效用地再開(kāi)發(fā)、鄉(xiāng)村環(huán)境綜合治理等工程，提高區(qū)域內(nèi)田塊的連片度，優(yōu)化各項(xiàng)建設(shè)用地的空間布局，同時(shí)探索區(qū)域生態(tài)環(huán)境改造和便民服務(wù)型工程的實(shí)施，微觀(guān)上講求技術(shù)的可操作性，中觀(guān)上講求分項(xiàng)工程的綜合布局，宏觀(guān)上講求整治工程與區(qū)域環(huán)境的和諧共存，由點(diǎn)到面，由面及里，逐步實(shí)現(xiàn)整治工程的系統(tǒng)功能。

從作用機(jī)制來(lái)看，全域土地綜合整治通過(guò)騰退低效用地，以市場(chǎng)化方式配置用地指標(biāo)，保障城鄉(xiāng)及區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)用地的有序流動(dòng)。同時(shí)，通過(guò)遷村并居、整村推進(jìn)形式，優(yōu)化鄉(xiāng)村用地空間布局，合理進(jìn)行功能分區(qū)，開(kāi)辟城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新途徑。此外，在整治過(guò)程中健全教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂(lè)等配套公共服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和消費(fèi)能力提升，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。

1.2 地方實(shí)踐

1）以“小組微生”為特色的成都模式。成都市結(jié)合當(dāng)?shù)孛利愢l(xiāng)村建設(shè)實(shí)際，提出了以“聚居適度、宜聚則聚、宜散則散”的新農(nóng)村建設(shè)總體思路。在具體實(shí)施中，成都市探索出了“小組微生”土地整治新模式?！靶〗M微生”分別指小規(guī)模聚居、組團(tuán)式布局、微田園風(fēng)光、生態(tài)化建設(shè)。這種模式充分考慮了鄉(xiāng)村居住空間、配套設(shè)施輻射半徑、鄉(xiāng)村景觀(guān)及生態(tài)要素重組等因素，使土地整治成為多要素、多目標(biāo)、多方位的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)載體。項(xiàng)目實(shí)施后，項(xiàng)目區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)良好的勢(shì)頭，村民在生產(chǎn)中更加注重對(duì)林盤(pán)、濕地、田地緩沖帶等生態(tài)特性的保育，形成集田園生態(tài)與產(chǎn)業(yè)相得益彰的良好局面［13］。

2）以郊野公園建設(shè)為特色的上海模式。作為高度城市化地區(qū)，上海一直面臨著建成區(qū)無(wú)序擴(kuò)展、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)單一、農(nóng)業(yè)用地后備資源嚴(yán)重不足等問(wèn)題。為此，上海立足全域性國(guó)土空間規(guī)劃，以建設(shè)郊野公園為依托，積極探索系統(tǒng)性的生態(tài)修復(fù)和鄉(xiāng)村治理模式。早在2014年，上海市就相繼確定建設(shè)浦江、嘉北、青西、松南、長(zhǎng)興、廊下和廣富林等7 個(gè)試點(diǎn)郊野公園。這些郊野公園在規(guī)劃時(shí)堅(jiān)持了農(nóng)地農(nóng)用，同時(shí)兼顧生態(tài)、生產(chǎn)和生活，實(shí)現(xiàn)空間農(nóng)業(yè)地的復(fù)合利用。在進(jìn)行鄉(xiāng)村景觀(guān)風(fēng)貌專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查基礎(chǔ)上，整合了鄉(xiāng)村資源要素，形成了“聚焦生態(tài)功能、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、尊重自然本底、兼顧游憩需求”的郊野公園規(guī)劃理念。在具體實(shí)施過(guò)程中，郊野公園通過(guò)多方籌資，對(duì)項(xiàng)目區(qū)低效用地進(jìn)行了減量化整治和控制，重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目區(qū)村莊改造、農(nóng)田水利建設(shè)、河道整治、旅游產(chǎn)業(yè)培育等進(jìn)行了謀劃，并配套了符合鄉(xiāng)村旅游需求的景觀(guān)提升工程。項(xiàng)目建成后，郊野公園不僅有效解決了城市無(wú)序擴(kuò)張的問(wèn)題，同時(shí)成為了上海市生態(tài)建設(shè)示范區(qū)，帶動(dòng)了以生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游為主的新業(yè)態(tài)的發(fā)展，取得了較好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益［14］。

3）以“千村示范萬(wàn)村整治”為特色的浙江模式。為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，彌補(bǔ)鄉(xiāng)村發(fā)展短板，浙江省率先在2003年開(kāi)啟“千村示范萬(wàn)村整治”工程。該工程主要以農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)的“三生”環(huán)境改善為重點(diǎn)，堅(jiān)持以人為本，遵循客觀(guān)規(guī)律，尊重農(nóng)民意愿，推進(jìn)包括整治村莊環(huán)境、完善配套設(shè)施、節(jié)約使用資源、改善公共服務(wù)、提高農(nóng)民素質(zhì)、方便農(nóng)民生產(chǎn)生活在內(nèi)的各項(xiàng)建設(shè)。在實(shí)施過(guò)程中，浙江省一是堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，城鄉(xiāng)一體編制村莊布局規(guī)劃，確立了重點(diǎn)建設(shè)中心村、全面整治保留村、科學(xué)保護(hù)特色村、控制搬遷小型村整治建設(shè)思路，充分挖掘鄉(xiāng)村人文特色，保護(hù)歷史文化遺跡，形成了中心城鎮(zhèn)為連接和輻射的村域布局體系；二是推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，實(shí)施“千萬(wàn)農(nóng)民飲用水”“生態(tài)家園富民計(jì)劃”“路燈亮化”“農(nóng)村生活污水沼氣凈化處理”等工程，實(shí)現(xiàn)生活垃圾集中收集、有效處理的建制村全覆蓋，形成更完善的基礎(chǔ)設(shè)施、更均等的公共服務(wù)［15］；三是堅(jiān)持走綠色發(fā)展道路，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，大力釋放綠水青山蘊(yùn)含的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)與鄉(xiāng)村振興相互融合發(fā)展。通過(guò)點(diǎn)上整治和全面建設(shè)相結(jié)合，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)［16］。

2 全域土地綜合整治頂層設(shè)計(jì)及總體策略

2.1 頂層設(shè)計(jì)

堅(jiān)持以國(guó)土空間規(guī)劃為總綱，通過(guò)提質(zhì)增效構(gòu)建土地利用的全生命管理架構(gòu)，探索適應(yīng)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)雙重約束下的城鄉(xiāng)發(fā)展新模式。這種土地利用策略和發(fā)展模式也為農(nóng)村土地綜合整治指明了方向，一方面著力挖潛農(nóng)村居民點(diǎn)用地，特別是零散、閑置的宅基地。對(duì)一些偏遠(yuǎn)地區(qū)可以通過(guò)易地搬遷和宅基地置換等形式，避免出現(xiàn)一戶(hù)多宅等情況出現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，著力騰出用地指標(biāo)服務(wù)鄉(xiāng)村田園綜合體建設(shè)，扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有效落地經(jīng)營(yíng)，有效開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游資源，通過(guò)土地整治政策的實(shí)施，激活鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)-資源-文化要素的流動(dòng)；另一方面，堅(jiān)持總量控制下的土地資源格局重構(gòu)，從整體上進(jìn)行國(guó)土空間的優(yōu)化和設(shè)計(jì)。在土地綜合整治實(shí)施過(guò)程中，樹(shù)立耕地保護(hù)為先的理念，不可逾越永久基本農(nóng)田紅線(xiàn)；同時(shí)，考慮到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧、生態(tài)良好的多重目標(biāo)，依托土地綜合整治平臺(tái)，統(tǒng)籌安排城市用地、城鎮(zhèn)用地、中心村用地指標(biāo)，實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)農(nóng)用地和建設(shè)用地的聯(lián)動(dòng)和同步雙向優(yōu)化。

2.2 總體策略

1）提升農(nóng)用地利用效能，突出產(chǎn)業(yè)支撐優(yōu)勢(shì)。作為鄉(xiāng)村空間重構(gòu)的主要基礎(chǔ)，資源稟賦和產(chǎn)業(yè)機(jī)制將通過(guò)以土地為載體的空間重構(gòu)支撐鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重構(gòu)［7］。這一過(guò)程離不開(kāi)土地整治，通過(guò)綜合運(yùn)用土地整治工程技術(shù)優(yōu)勢(shì)，將鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與空間重構(gòu)融合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)土地資源的提質(zhì)增效。一是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，使整治范圍拓展到全產(chǎn)業(yè)鏈條。進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)用地種植結(jié)構(gòu)，激勵(lì)農(nóng)戶(hù)發(fā)展多元化的經(jīng)營(yíng)模式，發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)對(duì)上下游周邊產(chǎn)業(yè)鏈輻射帶動(dòng)作用。結(jié)合地方實(shí)際，預(yù)留產(chǎn)業(yè)用地，增加配套基礎(chǔ)設(shè)施用地，實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)空間拓展轉(zhuǎn)型與土地轉(zhuǎn)型的契合，形成產(chǎn)業(yè)振興與農(nóng)民增收的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。二是實(shí)施土地整治工程，提升農(nóng)用地利用效能。通過(guò)田塊歸并等土地平整工程，降低田坎系數(shù)，增加不同區(qū)域功能區(qū)分度，為實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件；修建農(nóng)田水利設(shè)施及田間道路工程，擴(kuò)展水系和運(yùn)輸?shù)耐ㄟ_(dá)度，滿(mǎn)足產(chǎn)業(yè)區(qū)域與基礎(chǔ)配套工程的有機(jī)串聯(lián)，實(shí)現(xiàn)田塊規(guī)則化、溝渠通暢化、道路網(wǎng)格化，全面提升農(nóng)用地利用效能，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展［17］。

2）優(yōu)化居民點(diǎn)整體布局，構(gòu)建宜居生活空間。改善農(nóng)村人居環(huán)境、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)［18］。堅(jiān)持規(guī)?？煽?、自愿有償、規(guī)范有序的原則，將新農(nóng)村建設(shè)與舊村拆遷復(fù)墾有機(jī)結(jié)合。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施改造難度大的區(qū)域探索整村推進(jìn)農(nóng)用地綜合整治項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)空間布局的置換和優(yōu)化，將建新區(qū)和拆舊區(qū)掛鉤，整合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、生態(tài)治理工程等，實(shí)現(xiàn)增減掛鉤制度向農(nóng)村內(nèi)部區(qū)域的延伸和拓展。同時(shí)，探索建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制及農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)儲(chǔ)備制度，盤(pán)活農(nóng)村建設(shè)用地，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)暢通用地渠道；整合農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、公共服務(wù)設(shè)施、保障性住房等項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)資金，引導(dǎo)社會(huì)資金投入，完善信貸、補(bǔ)貼政策，企業(yè)、政府、農(nóng)民等多元投資融資來(lái)源，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)暢通融資渠道。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行鄉(xiāng)村環(huán)境整治，改變村容村貌，改善農(nóng)民居住條件，最終形成富裕、宜居、善治的美麗鄉(xiāng)村。

3）改善跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境，促成生態(tài)要素重組。從本質(zhì)上來(lái)講，土地整治是通過(guò)改變和調(diào)整土地利用∕覆蓋的空間格局和結(jié)構(gòu)類(lèi)型，來(lái)促進(jìn)土地利用的重構(gòu)和轉(zhuǎn)型。土地利用∕覆蓋是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)形成的重要載體，不同的土地利用方式將深刻影響區(qū)域內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品的供給。在土地整治實(shí)踐中，地方需要、部門(mén)利益和目標(biāo)導(dǎo)向的差異，致使土地整治未能充分考慮自然生態(tài)系統(tǒng)和尊重自然規(guī)律，如相關(guān)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)缺乏生態(tài)系統(tǒng)思維和理念。土地綜合整治是人地關(guān)系的再調(diào)適，是土地利用方式的再組織和再優(yōu)化過(guò)程，需要從跨區(qū)域?qū)用鏄?shù)立正確的生態(tài)觀(guān)，綜合權(quán)衡和提升區(qū)域生態(tài)服務(wù)功能。一方面，構(gòu)建基礎(chǔ)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和綠色發(fā)展體系，構(gòu)建合理的區(qū)域生態(tài)空間布局，增強(qiáng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載能力；另一方面，選擇生態(tài)問(wèn)題復(fù)合型地區(qū)，整合跨區(qū)域生態(tài)要素，優(yōu)先部署土地整治工程，促進(jìn)要素重組，修復(fù)區(qū)域國(guó)土生態(tài)功能，優(yōu)化生態(tài)格局。

3 以全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興的實(shí)施路徑

3.1 規(guī)劃引領(lǐng)，注重頂層設(shè)計(jì)

全域土地綜合整治應(yīng)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施，全力維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、盤(pán)活集體土地資產(chǎn)價(jià)值，統(tǒng)籌全域資源的整合利用，科學(xué)擬定整治的目標(biāo)和方案，確保整治項(xiàng)目產(chǎn)生較好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。這就要求在整治任務(wù)實(shí)施前，做好區(qū)域性空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃的銜接和編制工作。土地整治項(xiàng)目規(guī)劃選址應(yīng)以問(wèn)題為導(dǎo)向，切實(shí)從耕地破碎化、土地利用效能低下、相關(guān)配套設(shè)施缺乏、鄉(xiāng)村風(fēng)貌退化等問(wèn)題中尋找突破點(diǎn)，科學(xué)安排整治項(xiàng)目和時(shí)序［19］。同時(shí)，也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，全域土地整治是對(duì)原有利益格局的調(diào)整，需要從整體上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，落實(shí)和保障好利益相關(guān)者的知情權(quán)、決策權(quán)和參與權(quán)。做到以民生利益為整治工作的出發(fā)點(diǎn)，把整治工作與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、富民產(chǎn)業(yè)培育結(jié)合起來(lái)，并強(qiáng)化鄉(xiāng)村景觀(guān)環(huán)境設(shè)計(jì)，保護(hù)鄉(xiāng)土文化，避免千村一面，彰顯地域特色，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間重塑、生活空間重建、生產(chǎn)空間重構(gòu)。

3.2 精準(zhǔn)施策，提供制度保障

在全域土地綜合整治實(shí)施過(guò)程中，各級(jí)政府應(yīng)堅(jiān)持問(wèn)題和需求導(dǎo)向，在充分調(diào)研基礎(chǔ)上積極探索，不斷實(shí)踐，強(qiáng)化政策供給，有效激活農(nóng)村沉睡的土地資產(chǎn)。一是探索構(gòu)建土地綜合整治項(xiàng)目從總體規(guī)劃、立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、實(shí)施、驗(yàn)收等政策體系出發(fā)，加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)督和資金管理，為土地綜合整治的實(shí)施提供法律保障；二是拓寬公眾參與土地綜合整治的渠道，創(chuàng)新土地整治收益分配機(jī)制。社會(huì)資金的引入不僅可以減輕土地整治項(xiàng)目的籌資壓力，還能使群眾真正成為土地整治項(xiàng)目的實(shí)施者、監(jiān)督者、獲益者。建立合理的利益分配機(jī)制決定公眾參與的積極性和最終成效，因此，應(yīng)明確土地整治收益分配方式；三是創(chuàng)新規(guī)劃用地指標(biāo)使用制度，進(jìn)一步挖掘存量指標(biāo)，實(shí)行宅基地退出獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。對(duì)零散耕地、零星建設(shè)用地進(jìn)行及時(shí)整治后納入后備資源庫(kù)，通過(guò)提升質(zhì)量和完善基礎(chǔ)設(shè)施，形成與周邊耕地或建設(shè)用地連片使用。對(duì)達(dá)到基本農(nóng)田驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的，可以劃定為永久基本農(nóng)田。探索實(shí)行跨區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，在確保區(qū)域內(nèi)部指標(biāo)不突破的前提下，調(diào)劑使用結(jié)余指標(biāo)，并優(yōu)先用于鄉(xiāng)村振興用地需要。

3.3 資源整合，實(shí)現(xiàn)多元目標(biāo)

一是針對(duì)土地破碎化問(wèn)題，做好通盤(pán)謀劃，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，以政策干預(yù)促進(jìn)農(nóng)用地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。建立政府、企業(yè)、群眾等多來(lái)源投資體系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支，破除限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策壁壘，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，使土地流轉(zhuǎn)真正成為農(nóng)民長(zhǎng)效增收的新動(dòng)能；二是結(jié)合新型城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，大力做好村莊整治工作。村莊整治是優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的關(guān)鍵，也是城鄉(xiāng)增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施的重點(diǎn)。通過(guò)撤并、保留、更新等手段，堅(jiān)持有序推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)改造，消除臟亂差等現(xiàn)象，引導(dǎo)農(nóng)村聚落形成和規(guī)模結(jié)構(gòu)合理化，開(kāi)辟鄉(xiāng)村發(fā)展空間，對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興意義重大。同時(shí)，通過(guò)改造節(jié)點(diǎn)中心城鎮(zhèn)，發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用，真正實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)共榮的新局面；三是按照打造“山水林田湖草”生命共同體的理念，將生態(tài)修復(fù)工作納入全域土地整治范圍，使生態(tài)型土地還原其自然屬性，有序推進(jìn)鹽堿化、荒漠化、水土流失等治理工作。同時(shí)，著力打造清潔田園，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，使生態(tài)修復(fù)工作成為踐行鄉(xiāng)村綠色發(fā)展的重要載體和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。

3.4 精心設(shè)計(jì)，創(chuàng)新整治體系

傳統(tǒng)的土地整治主要包括土地平整工程、農(nóng)田水利工程、田間道路工程、農(nóng)田防護(hù)工程和其他工程［20］，這五大工程在目標(biāo)導(dǎo)向、體系設(shè)計(jì)、內(nèi)容及綠色化整治技術(shù)應(yīng)用等方面存在明顯不足，需要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施指引下細(xì)化各項(xiàng)工程的工藝、流程和方法，開(kāi)展一系列創(chuàng)新實(shí)踐［21］。全域土地綜合整治工程體系有別于傳統(tǒng)土地整治模式，通過(guò)打破單一目標(biāo)的局限，加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)治理和鄉(xiāng)土文化培育，實(shí)現(xiàn)土地整治工程目標(biāo)多元化、環(huán)境友好化和景觀(guān)生態(tài)化。在土地平整工程設(shè)計(jì)中，需要考慮項(xiàng)目區(qū)地形、土壤等要素，避免干擾原生土壤理化性質(zhì)而導(dǎo)致的土地退化及鄉(xiāng)村景觀(guān)風(fēng)貌的破壞。土壤修復(fù)需要在土壤專(zhuān)業(yè)調(diào)查基礎(chǔ)上進(jìn)行，對(duì)土壤回填時(shí)機(jī)和客土的特性進(jìn)行充分的研判，避免土壤養(yǎng)分二次流失導(dǎo)致的改良效果不佳問(wèn)題；在農(nóng)田水利工程設(shè)計(jì)中，應(yīng)本著系統(tǒng)規(guī)劃、連片治理原則，結(jié)合各地區(qū)水資源供水能力、作物需水特性等確定輸水、排水方式，積極推進(jìn)老田向標(biāo)準(zhǔn)化條田轉(zhuǎn)變，切實(shí)提高用水效率，增強(qiáng)滯蓄能力，使整治區(qū)域保持暢通且連續(xù)生產(chǎn)生活空間，提升土地的利用價(jià)值；在田間道路工程設(shè)計(jì)中，考慮方便鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活需要，注意生境避讓?zhuān)⒆龊玫缆贩雷o(hù)，避免對(duì)鄉(xiāng)村景觀(guān)產(chǎn)生影響；在生態(tài)防護(hù)設(shè)計(jì)中，農(nóng)田林網(wǎng)應(yīng)注重樹(shù)種搭配和季相變化，以及林帶方向、寬度、間距等方面設(shè)置。同時(shí)做好污染處理工程，對(duì)鄉(xiāng)村垃圾、污水、廢氣等進(jìn)行有效及時(shí)治理，提高農(nóng)田景觀(guān)異質(zhì)性，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的多尺度效應(yīng)。