永久基本農(nóng)田保護(hù)制度研究
——以重慶市渝北區(qū)為例

龍家黎 陳 波 林紅亞 馬 炎

(1.重慶市渝北區(qū)規(guī)劃和自然資源局，重慶 401120；2.重慶市渝北區(qū)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心，重慶 401120)

1 渝北區(qū)基本概況

1.1 區(qū)位概況

渝北區(qū)位于重慶市主城都市區(qū)的中心城區(qū)，地跨東經(jīng)106°27'30"～106°57'58"、北緯29°34'45"～30°07'22"之間，東鄰長壽區(qū)、南與江北區(qū)毗鄰，同巴南、南岸、沙坪壩區(qū)隔江相望，西連北碚、合川區(qū)，北接四川省廣安地區(qū)的華鎣市、鄰水縣，國土面積1326km2(不含兩江新區(qū)直管區(qū))。

1.2 自然狀況

渝北區(qū)地處華鎣山主峰以南的巴渝平行嶺谷地帶，地勢從西北向東南緩緩傾斜。北部為中山，海拔800～1460m；中部為低山，海拔450～800m；南部多淺丘，海拔155～450m。渝北區(qū)屬亞熱帶濕潤氣候區(qū)，大陸性季風(fēng)氣候特點(diǎn)顯著。具有冬暖春早、秋短夏長、初夏多雨、無霜期長、濕度大、風(fēng)力小、云霧多、日照少的氣候特點(diǎn)。

1.3 資源狀況

2019年，渝北區(qū)行政區(qū)域總面積為1457.1km2。2019年全區(qū)水資源除有長江、嘉陵江過境地表水外，其它水資源總量為6.62633億m3(含地下水資源1.1238億m3)，水資源開發(fā)利用率40.32%。境內(nèi)野生植物有97科219屬329種，有野生脊椎動物87種。渝北區(qū)旅游資源較為豐富，統(tǒng)景風(fēng)景名勝區(qū)是重慶“十佳”風(fēng)景名勝之一和國家AAAA級旅游區(qū)。龍興古鎮(zhèn)是中國歷史文化名鎮(zhèn)，始建于南宋咸淳六年的多功城是市級文物保護(hù)單位，有玉峰山和南天門2個市級森林公園以及兩江國際影視城、際華園、放牛坪景區(qū)、印盒李花生態(tài)旅游區(qū)等景區(qū)。

1.4 經(jīng)濟(jì)社會狀況

2019年渝北區(qū)常住人口168.35萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口141.78萬人，城鎮(zhèn)化率84.22%，人口自然增長率8.32‰。全區(qū)擁有各級各類學(xué)校503所，其中普通中學(xué)46所、職業(yè)學(xué)校7所、小學(xué)82所、幼兒園367所、特殊教育學(xué)校1所。公共文化服務(wù)能力不斷加強(qiáng)，新建圖文兩館新館，建成兩江詩書畫院、兩江美術(shù)館、素風(fēng)堂等文藝活動場所10余處，社區(qū)文化室和鄉(xiāng)村綜合性文化服務(wù)中心較為齊備，廣告產(chǎn)業(yè)園、國盛ICE、時裝小鎮(zhèn)、金紫山文創(chuàng)園等初具規(guī)模。全區(qū)擁有各級衛(wèi)生機(jī)構(gòu)702家，其中醫(yī)院、衛(wèi)生院62家，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心(站)36家。渝北區(qū)常住居民人均可支配收入38756元，其中城鎮(zhèn)為42749元，農(nóng)村為19530元。城鄉(xiāng)養(yǎng)老、醫(yī)療保險參保率分別穩(wěn)定在95%和96%以上。2019年渝北區(qū)全年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1848.24億元，同比增長1.9%。其中第一產(chǎn)業(yè)增加值25.19億元，增長0.8%；第二產(chǎn)業(yè)增加值562.34億元，同比下降6.2%；第三產(chǎn)業(yè)增加值1260.71億元，增長6.3%。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為1.4∶30.4∶68.2，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值比重達(dá)到50%，人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)110501元。全區(qū)固定資產(chǎn)投資同比增長8.4%，財政一般公共預(yù)算收入75.67億元，同比增長0.2%。

2 渝北區(qū)永久基本農(nóng)田主要成效

2.1 劃定永久基本農(nóng)田成果

本輪永久基本農(nóng)田劃定于2017年9月通過市規(guī)劃自然資源局和市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委驗(yàn)收確認(rèn)，劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)片塊6267塊、面積18054.76hm2，城市周邊劃定基本農(nóng)田保護(hù)面積2041.32hm2。全區(qū)永久基本農(nóng)田中≤15°耕地面積 8188.37hm2，占劃定總面積的45.35%，15°-25°耕地面積6248.15hm2，占劃定總面積的35.6%，≥25°耕地3618.24hm2，占劃定總面積的20.04%。

2.2 建立永久基本農(nóng)田儲備區(qū)

2019年底，完成永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定工作，劃定儲備區(qū)面積1598.28hm2，并經(jīng)市規(guī)劃自然資源局審核報國家備案。

2.3 明確保護(hù)責(zé)任

渝北區(qū)建立區(qū)、鎮(zhèn)街、村、社、農(nóng)戶五級永久基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任體系，區(qū)政府與鎮(zhèn)街簽訂17份永久基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書，鎮(zhèn)街與村簽訂161份永久基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書，村與社簽訂1253份永久基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書，確保6267塊永久基本農(nóng)田地塊保護(hù)責(zé)任全部落實(shí)到位。2019年，市政府下達(dá)渝北區(qū)耕地保有量任務(wù)為26647hm2，經(jīng)測算2019年底渝北區(qū)耕地保有量為38309hm2(以年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)為準(zhǔn))，占任務(wù)量的143.8%。

2.4 嚴(yán)格落實(shí)重大項目占用永久基本農(nóng)田用地預(yù)審要求

按照《自然資源部關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項目用地預(yù)審的通知》(自然資規(guī)〔2018〕3號)文件要求，渝北區(qū)完成《新建重慶鐵路樞紐東環(huán)線工程占用永久基本農(nóng)田》和《渝北區(qū) G210 茨竹至鄰水段新建工程(渝鄰快速通道)項目占用永久基本農(nóng)田》的踏勘和補(bǔ)劃論證，并經(jīng)市規(guī)劃自然資源局審核通過。目前，正在進(jìn)行《渝萬鐵路補(bǔ)征地渝北區(qū)占用基本農(nóng)田》踏勘和補(bǔ)劃論證。

3 主要問題及原因

一是永久基本農(nóng)田劃定問題。渝北區(qū)劃定基本農(nóng)田保護(hù)面積18054.76hm2，其中≥25°耕地3618.24hm2，占劃定總面積的 20.04%，雖然存在重數(shù)量、輕布局、輕質(zhì)量的現(xiàn)象，但并不影響農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和生態(tài)環(huán)境。二是永久基本農(nóng)田保護(hù)問題。農(nóng)民越來越看重經(jīng)濟(jì)利益，追求土地的經(jīng)濟(jì)效益最大化，不注重保護(hù)永久基本農(nóng)田。三是國家重大項目占用永久基本農(nóng)田的前期可研論證不足。為了支持國家重大項目建設(shè)，往往是項目線路確定后才進(jìn)行占用永久基本農(nóng)田的前期踏勘程序，使其不能最大可能地不占或少占永久基本農(nóng)田。四是建設(shè)開發(fā)占用耕地加劇。渝北區(qū)的龍興片區(qū)、石船片區(qū)、悅來片區(qū)、保稅港區(qū)城市開發(fā)建設(shè)正在全面推開，這些區(qū)域地勢平坦、土地質(zhì)量好，此前大量永久性基本農(nóng)田分布于此。為給兩江新區(qū)提供用地保障，不得不將這些基本農(nóng)田劃出后布局在其它區(qū)域，導(dǎo)致城市開發(fā)建設(shè)、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)甚至農(nóng)村宅基地審批都受到很大影響，一些項目難以避開永久基本農(nóng)田選址落地。五是基本農(nóng)田補(bǔ)劃調(diào)整困難。目前，渝北區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)永久基本農(nóng)田面積約69.21km2，約占本區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線的17.26%，根據(jù)市規(guī)劃自然資源局的初步審查意見，生態(tài)保護(hù)紅線與0.2hm2以上連片的永久基本農(nóng)田的紅線不能有交叉，本區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線劃定存在116.16km2的缺口。在此情況下，本區(qū)已基本上沒有大量永久性基本農(nóng)田的調(diào)出及補(bǔ)劃空間，若強(qiáng)力推進(jìn)，勢必進(jìn)一步壓縮城市拓展空間，影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。