師范生公費(fèi)教育政策分析
——基于理性選擇制度主義的視角

崔玉汝，杜曉燕

《教師教育振興行動(dòng)計(jì)劃（2018—2022年）》中指出：“改進(jìn)完善教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育政策，將‘免費(fèi)師范生’改稱為‘公費(fèi)師范生’，履約任教服務(wù)期調(diào)整為6年。地方政府結(jié)合自身實(shí)際積極開展師范生公費(fèi)教育?！保?］隨后發(fā)布的《教育部直屬師范大學(xué)師范生公費(fèi)教育實(shí)施辦法》，將2007年與2012年發(fā)布的有關(guān)免費(fèi)師范生的政策同時(shí)廢止。在繼承免費(fèi)師范生制度優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，公費(fèi)師范生制度將學(xué)生畢業(yè)后的服務(wù)期限從10年調(diào)整為6年，明確違約處理辦法，以期更利于吸引優(yōu)秀人才投身教育事業(yè)。目前，在教育部直屬師范大學(xué)師范生公費(fèi)教育政策的示范與引領(lǐng)下，全國共有28個(gè)省通過在學(xué)免費(fèi)、到崗?fù)速M(fèi)等多種方式，實(shí)行地方師范生公費(fèi)教育［2］。但是政策在執(zhí)行的實(shí)踐過程中并不是一帆風(fēng)順的，而是矛盾糾紛不斷。而且，已有相關(guān)研究大多從單一政策行為主體或從政策執(zhí)行本身出發(fā)，很少關(guān)注政策與各行為主體間的互動(dòng)。本研究從理性選擇制度主義的視角出發(fā)，對(duì)師范生公費(fèi)教育①的政策過程進(jìn)行分析與闡述，以期更加深入地了解政策行動(dòng)者與政策之間的雙向互動(dòng)關(guān)系，從而促進(jìn)政策系統(tǒng)的改進(jìn)與優(yōu)化。

一、理論基礎(chǔ)與分析框架：理性選擇制度主義

理性選擇制度主義是在新制度主義和理性選擇理論的基礎(chǔ)上衍生出的理論流派，它以人的有限理性為起點(diǎn)，個(gè)體被嵌入復(fù)雜的制度安排之中，分析制定規(guī)則是如何改變受物質(zhì)自我推動(dòng)的個(gè)人或個(gè)人集合而成的集體的理性行為。理性選擇制度主義通過主張“制度是塑造個(gè)體行為規(guī)則的集合，個(gè)體能夠理性地回應(yīng)這些規(guī)則形成的激勵(lì)和制約，個(gè)體也被期望著以這樣的方式對(duì)機(jī)理產(chǎn)生反應(yīng)”［3］，來強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者與制度之間的雙向互動(dòng)關(guān)系。制度對(duì)行動(dòng)者行為的塑造主要體現(xiàn)在行動(dòng)者不同的行動(dòng)偏好上，而行動(dòng)者對(duì)制度影響的回應(yīng)則是通過不同利益偏好對(duì)規(guī)則的不同解釋而實(shí)現(xiàn)的。

理性選擇制度理論提供了一個(gè)制度安排影響下行動(dòng)者策略互動(dòng)的分析思路。它通過強(qiáng)調(diào)與確定行動(dòng)舞臺(tái)，分析行動(dòng)者相互作用形成的模式和結(jié)果，并對(duì)該結(jié)果進(jìn)行評(píng)估。行動(dòng)舞臺(tái)是核心概念，是指?jìng)€(gè)體間相互作用、交換商品和服務(wù)、解決問題、相互支配或斗爭的社會(huì)空間，需要行動(dòng)情景和該情景下的行動(dòng)者兩部分來診斷、解釋、預(yù)測(cè)行動(dòng)和結(jié)果。行動(dòng)情景是指影響行動(dòng)者采取行動(dòng)過程的結(jié)構(gòu)，來解釋其行動(dòng)與結(jié)果。情景中的行動(dòng)者是單一的個(gè)體或作為共同行動(dòng)者起作用的群體，他們會(huì)針對(duì)特定制度情形采取策略，使自己的期望效應(yīng)達(dá)到最大化。依托對(duì)行動(dòng)情景的結(jié)構(gòu)分析、對(duì)行動(dòng)者的“有限理性”的特定假設(shè)和各個(gè)行動(dòng)者在相互作用中的理性選擇，分析者會(huì)得出有力的推論以及對(duì)行為和結(jié)果可能模式的具體預(yù)測(cè)。即，采用制度分析估計(jì)正在獲得的成果和不同制度選擇下將能達(dá)到的一組可能的結(jié)果［4］45-91。本文將通過分析行動(dòng)舞臺(tái)與制度之間的相互作用模式，揭示師范生公費(fèi)教育政策所產(chǎn)生的行動(dòng)與結(jié)果，反饋與評(píng)估現(xiàn)有政策，以期為實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新與改革提供參考思路。

二、政策描述：師范生公費(fèi)教育政策的行動(dòng)舞臺(tái)

1.政策行動(dòng)者及行動(dòng)偏好

國家?guī)煼渡M(fèi)教育根據(jù)教育部等部委的相關(guān)政策執(zhí)行，所需經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政補(bǔ)貼，由教育部直屬的六所師范院校、省級(jí)教育行政部門、公費(fèi)師范生簽訂三方協(xié)議。地方公費(fèi)師范生政策由地方政府根據(jù)自身實(shí)際需求制定相關(guān)政策，所需經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政補(bǔ)貼，由地方省屬院校、地方教育行政部門、公費(fèi)師范生簽訂三方協(xié)定。因此在師范生公費(fèi)教育政策系統(tǒng)的行動(dòng)舞臺(tái)上，行動(dòng)者包括教育部等部門所代表的政策制定者、地方行政部門、培養(yǎng)院校、用人單位（基層學(xué)校）、公費(fèi)師范生。

（1）政策制定者的偏好。首先，該政策的推行是為了解決基礎(chǔ)教育教師資源配置不均衡問題，拓寬教師補(bǔ)充渠道，為中西部貧困地區(qū)培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)師資，實(shí)現(xiàn)“下得去，留得住，教得好”的目標(biāo)；其次，從“免費(fèi)”到“公費(fèi)”的轉(zhuǎn)變，政策制定者逐步提升教育作為公共產(chǎn)品與服務(wù)的意識(shí)；再次，在全社會(huì)形成“尊師重教”的良好風(fēng)尚，吸引大批優(yōu)秀畢業(yè)生報(bào)考師范專業(yè)，提升師范生質(zhì)量，完善我國教師教育培養(yǎng)體系。為達(dá)成這些目標(biāo)，中央的教育部等部門與地方政府聯(lián)合制定師范生公費(fèi)教育政策，并給予財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持與政策傾斜，從而促進(jìn)政策偏好的達(dá)成。

（2）地方行政部門的偏好。地方行政部門在公費(fèi)師范生的就業(yè)安排中發(fā)揮主體作用，且依賴于教育部門、財(cái)政部門、人事部門、編制部門等部門之間的協(xié)調(diào)配合。其行動(dòng)偏好的依據(jù)為：其一，為地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展引進(jìn)高質(zhì)量人才，在地區(qū)間的人才爭奪大戰(zhàn)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)；其二，優(yōu)化當(dāng)?shù)亟處熽?duì)伍結(jié)構(gòu)，提升基層中小學(xué)的辦學(xué)水平；其三，“委托培養(yǎng)”與上級(jí)政府財(cái)政支持的方式，緩解了基層政府的財(cái)政壓力。

（3）培養(yǎng)院校的偏好。一方面，師范生公費(fèi)教育的政策中，對(duì)培養(yǎng)院校的政策傾斜，在一定程度上會(huì)吸引經(jīng)費(fèi)及其他教育資源的投入，享受“政策紅利”；另一方面，各培養(yǎng)院校為穩(wěn)固師范生生源，提升其學(xué)校地位與納優(yōu)能力，吸收符合自身辦學(xué)理念的優(yōu)質(zhì)生源，理應(yīng)會(huì)突出辦學(xué)特色，促進(jìn)內(nèi)部教學(xué)與管理改革，激發(fā)學(xué)校教師教育的動(dòng)力。但是不可避免的是，培養(yǎng)院校為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，往往會(huì)出現(xiàn)功利性的傾向和偏好。

（4）用人單位的偏好。首先是雙向選擇的就業(yè)方針給予了用人單位一定的選擇權(quán)，公費(fèi)師范生服務(wù)期限與服務(wù)區(qū)域的限制，有利于穩(wěn)固學(xué)校的教師隊(duì)伍建設(shè)。其次是優(yōu)質(zhì)師資的引進(jìn)，有利于提升學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量，形成“優(yōu)質(zhì)師資→辦學(xué)質(zhì)量提升→升學(xué)率→社會(huì)聲望提高→吸引優(yōu)質(zhì)師資”的良性循環(huán)，樹立良好的辦學(xué)形象。

（5）公費(fèi)師范生的偏好。該政策可為部分家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生群體提供免費(fèi)升入大學(xué)的機(jī)會(huì)，助力寒門學(xué)子實(shí)現(xiàn)大學(xué)夢(mèng)。而且，由地方教育行政部門、培養(yǎng)高校、公費(fèi)師范生三者簽訂三方協(xié)定書，確保畢業(yè)后有編有崗，可以消除大學(xué)生就業(yè)的后顧之憂。因此，公費(fèi)師范生的入學(xué)動(dòng)機(jī)中，不否認(rèn)有部分學(xué)生出于對(duì)教育事業(yè)的熱愛而做出此選擇，但是“緩解家庭經(jīng)濟(jì)困難”和“體制內(nèi)部的就業(yè)機(jī)會(huì)”這些功利性的因素占比較大。更有部分學(xué)生在策略選擇上，忽視各種強(qiáng)制性條件限制，“盲目地”躋身于公費(fèi)師范生行列。

2.政策行動(dòng)情境

行動(dòng)情景是指影響行動(dòng)者采取行動(dòng)過程的結(jié)構(gòu)，通常由若干個(gè)變量組成。在本文我們要采用允許行動(dòng)的集合、每個(gè)行動(dòng)者對(duì)決策的控制層次、參與者可得到的關(guān)于行動(dòng)情境結(jié)構(gòu)的信息、行動(dòng)結(jié)果的成本與收益等4個(gè)變量來描述公費(fèi)師范生政策的行動(dòng)情境［4］45-91。

公費(fèi)師范生招生與就業(yè)過程中的行動(dòng)集合具體如下：公費(fèi)師范生專業(yè)實(shí)行提前批次錄取，選拔熱愛教育事業(yè)，且有志于終身從教的優(yōu)秀高中畢業(yè)生；學(xué)生在入學(xué)前與師范院校和生源所在地教育行政部門簽訂協(xié)議，承諾畢業(yè)后回生源所在地基層學(xué)校從事中小學(xué)教育6年以上，其中到農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校任教服務(wù)至少1年；培養(yǎng)院校結(jié)合政策安排制定具體的培養(yǎng)方案，對(duì)學(xué)生進(jìn)行專業(yè)知識(shí)與師德教育；在校學(xué)習(xí)期間，由中央財(cái)政與地方財(cái)政補(bǔ)貼免除學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)，并給予生活費(fèi)用補(bǔ)助；公費(fèi)師范生可在入學(xué)1年內(nèi)進(jìn)行二次專業(yè)選擇，優(yōu)秀且有志向的非公費(fèi)師范生可在2年內(nèi)選擇躋身公費(fèi)師范生行列［5］；有關(guān)地方行政部門要做好接收公費(fèi)師范畢業(yè)生的各項(xiàng)工作，通過雙向選擇等方式，確保每一位到中小學(xué)校任教的公費(fèi)師范畢業(yè)生有編有崗；在協(xié)議規(guī)定服務(wù)期內(nèi)，在任教一學(xué)期后，經(jīng)考核符合條件的公費(fèi)師范生可以報(bào)考非全日制研究生，在職學(xué)習(xí)碩士專業(yè)課程；未能按協(xié)議從事中小學(xué)教育工作的，要按規(guī)定退還已享受的公費(fèi)教育費(fèi)用并繳納違約金，并記入誠信檔案［6］。

由于權(quán)力的非對(duì)稱性和各行動(dòng)主體對(duì)信息掌握程度的不對(duì)稱，各行動(dòng)主體對(duì)決策的控制程度和信息的掌握程度各不相同。教育部等部委所代表的中央政府和地方政府是直接的決策者與制定者，是完全信息擁有者，是第一梯隊(duì)的政策執(zhí)行者。地方政府的教育部門、培養(yǎng)院校（師范院校）、用人單位是第二梯隊(duì)的政策執(zhí)行者，它們所擁有的信息處于中間水平。師范院校一方面是根據(jù)教育部與地方的政策規(guī)定實(shí)施政策，同時(shí)又是具體招生和培養(yǎng)過程的決策者，在公費(fèi)師范生培養(yǎng)過程中發(fā)揮主體作用；地方政府的教育部門、用人單位是具體就業(yè)過程的決策者，在公費(fèi)師范生就業(yè)與職業(yè)發(fā)展過程中也發(fā)揮主體作用。公費(fèi)師范生歸屬于第三梯隊(duì)，是政策過程中最底層的參與者，對(duì)決策的控制能力最小，只擁有極其有限的建議權(quán)和被動(dòng)的解釋權(quán)。至于行動(dòng)結(jié)果的成本與收益，它是行動(dòng)與結(jié)果的激勵(lì)因子與阻礙因子?；谟邢蘩硇匀说那疤幔鱾€(gè)行動(dòng)主體如果致力于實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，就會(huì)致力于尋求制度漏洞，搭便車與機(jī)會(huì)主義盛行，從而導(dǎo)致投機(jī)行為的出現(xiàn)。

三、行為解釋：師范生公費(fèi)教育政策的行動(dòng)者模式

1.行動(dòng)者對(duì)師范生公費(fèi)教育政策的總體態(tài)度

（1）政策制定者對(duì)師范生公費(fèi)教育政策持積極的肯定態(tài)度。國家公費(fèi)師范生與地方公費(fèi)師范生雙管齊下的良好局面，在一定程度上緩解了中西部地區(qū)與農(nóng)村貧困地區(qū)學(xué)校師資短缺和結(jié)構(gòu)性矛盾突出的問題，有效緩解了“下不去，留不住，教不好”的問題，完善了義務(wù)教育階段師資的均衡配置，提升了教育事業(yè)作為公共產(chǎn)品與服務(wù)的意識(shí)。即，基本上實(shí)現(xiàn)了預(yù)設(shè)的政策目標(biāo)，這些都有利于上述政策制定者行動(dòng)偏好的實(shí)現(xiàn)。

（2）培養(yǎng)院校對(duì)師范生公費(fèi)教育政策持消極態(tài)度。從師范院校的發(fā)展角度而言，由中央財(cái)政補(bǔ)貼的公費(fèi)師范生教育經(jīng)費(fèi)，實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，師范院校本身并未得到過多的財(cái)政補(bǔ)貼，費(fèi)用的“嫁接”未能調(diào)動(dòng)師范院校開展公費(fèi)師范生教育的積極性。首先，公費(fèi)師范生的首次招生選拔標(biāo)準(zhǔn)單一，忽視學(xué)生是否適合從教和是否熱愛教育事業(yè)的特質(zhì)，二次選拔機(jī)制仍未健全。其次，培養(yǎng)院校對(duì)學(xué)生進(jìn)入與退出“公費(fèi)師范生”群體沒有直接的決定權(quán)，培養(yǎng)過程中自主權(quán)缺失。再次，培養(yǎng)院校由于自身的功能定位、價(jià)值取向和組織運(yùn)行等社會(huì)公益性、教育性特點(diǎn)內(nèi)生性地決定了難以對(duì)教師的教學(xué)工作建立有效的激勵(lì)機(jī)制，因此，教育質(zhì)量難以得到保證［7］。最后，培養(yǎng)院校對(duì)公費(fèi)師范生的激勵(lì)與競(jìng)爭手段的不健全致使部分學(xué)生的學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)與學(xué)業(yè)表現(xiàn)不佳。

（3）地方行政部門、用人單位對(duì)師范生公費(fèi)教育的政策態(tài)度不一致。教師補(bǔ)給與編制供給之間的矛盾致使公費(fèi)師范生數(shù)量與當(dāng)?shù)刂行W(xué)之間的需求不平衡。一方面，當(dāng)編制供給大于教師補(bǔ)給時(shí)，公費(fèi)師范生的選擇權(quán)占主導(dǎo)地位，此時(shí)處于不利區(qū)位的地區(qū)、學(xué)校難以吸引優(yōu)質(zhì)公費(fèi)師范畢業(yè)生；另一方面，當(dāng)教師補(bǔ)給大于編制供給時(shí)，教育行政部門與用人單位有優(yōu)先選擇權(quán)，可利用自身優(yōu)勢(shì)地位選擇符合其發(fā)展需求的公費(fèi)師范生?！坝芯幱袓彙钡木蜆I(yè)政策需要各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)配合，而各個(gè)部門自成體系的運(yùn)作方式再加上信息渠道的不通暢，通常會(huì)導(dǎo)致合作困境。地方政府的教育部門、用人單位對(duì)于公費(fèi)師范生能否扎根服務(wù)于基層教育的意愿不明晰，處于不完全信息動(dòng)態(tài)博弈的后行動(dòng)方，只能根據(jù)公費(fèi)師范生一方所采取的“支付函數(shù)”調(diào)整自身行動(dòng)，呈現(xiàn)出被動(dòng)的行動(dòng)特征。

（4）公費(fèi)師范生對(duì)師范生公費(fèi)教育政策的態(tài)度不一致。中西部地區(qū)及偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的優(yōu)秀高中畢業(yè)生正處于人生選擇的關(guān)鍵期，大多對(duì)師范生公費(fèi)教育的政策信息來源有限與未來職業(yè)發(fā)展規(guī)劃不明晰，從而導(dǎo)致報(bào)考的盲目性。該政策的出臺(tái)對(duì)于熱愛教育事業(yè)的學(xué)生而言，有了更好地實(shí)現(xiàn)自身利益訴求的機(jī)會(huì)，是極其有利的選擇。但是，對(duì)于功利性動(dòng)機(jī)占據(jù)主導(dǎo)地位的公費(fèi)師范生而言，此機(jī)會(huì)即為一個(gè)“跳板”。

2.公費(fèi)師范生招生培養(yǎng)管理過程中行動(dòng)者的行為模式

（1）教育部及地方政府的行為選擇。在“公費(fèi)師范生”政策制定與實(shí)施的過程中，教育部等所代表的政策制定者是社會(huì)公眾的“代言人”。為了促成其行動(dòng)偏好的達(dá)成，自2018年以來，教育部等部門通過接連不斷的政策安排，完善了公費(fèi)師范生進(jìn)入與退出機(jī)制及二次遴選機(jī)制，明確了公費(fèi)師范生就業(yè)過程中地方各行政部門之間的責(zé)任分工等。教育部與地方政府不斷出臺(tái)各項(xiàng)方針政策促進(jìn)公費(fèi)師范生政策的穩(wěn)步實(shí)施，鼓勵(lì)地方政府結(jié)合自身實(shí)際積極開展師范生免費(fèi)教育，建立了公費(fèi)生師范生從招生、培養(yǎng)、就業(yè)較為完善的政策管理體系，使政策期望效應(yīng)達(dá)到了最大化。

（2）培養(yǎng)院校的選擇。在師范生公費(fèi)教育的政策執(zhí)行過程中，高校擁有了一定的自主權(quán)，但與此同時(shí)，“政策紅利”未能吸引到的教育資源均由培養(yǎng)院校內(nèi)部自主承擔(dān)。因此，培養(yǎng)院?；谟邢蘩硇缘牟呗赃x擇是：一方面，穩(wěn)固當(dāng)前招生名額；另一方面，減少培養(yǎng)成本。公費(fèi)師范生作為國家或地方的“專項(xiàng)”招生，同批次招生分?jǐn)?shù)低于普通考生。以北京師范大學(xué)為例，2018年在山西的錄取分?jǐn)?shù)線，公費(fèi)師范生文科最低錄取分584分，理科最低錄取分599分；普通考生文科最低錄取分614分，理科最低錄取分625分?？梢哉f，師范院校的生源是不發(fā)愁的。但是培養(yǎng)方面，目前絕大多數(shù)師范院校缺乏自主權(quán)，并沒有跳出政府所安排的路徑［8］。雖然，政策給予了培養(yǎng)院校可以進(jìn)行適度動(dòng)態(tài)調(diào)整的自主權(quán)，但出于服從行政壓力與節(jié)約培養(yǎng)成本的原因，各培養(yǎng)院校依舊處于“動(dòng)不了”的狀態(tài)。從培養(yǎng)方案上來說，各師范院校中普遍存在的問題是未突出公費(fèi)師范生的培養(yǎng)特殊性，只是將其融入普通師范生的培養(yǎng)方案中。這樣，政策執(zhí)行時(shí)就會(huì)出現(xiàn)培養(yǎng)策略與政策目標(biāo)相偏離的現(xiàn)象，大大削弱了政策執(zhí)行的力度和效果。

（3）公費(fèi)師范生的理性選擇。已有研究表明，出于熱愛教師職業(yè)而選擇公費(fèi)師范生的學(xué)生不足1/3，而因追求功利性外部動(dòng)機(jī)的學(xué)生超過半數(shù)。學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)是影響學(xué)習(xí)效果的一個(gè)重要因素。對(duì)教師職業(yè)的熱愛而選擇公費(fèi)師范生的內(nèi)部動(dòng)機(jī)，行動(dòng)本身就是一種動(dòng)力。內(nèi)外兩種行為動(dòng)機(jī)所形成的學(xué)習(xí)效果之間是存在著差異的。在針對(duì)湖南地區(qū)公費(fèi)師范生教師職業(yè)認(rèn)同感調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)，由于內(nèi)心對(duì)教育事業(yè)的熱愛而選擇公費(fèi)師范生的學(xué)生具有較高的教師職業(yè)認(rèn)同感，而由于追求體制內(nèi)部的就業(yè)機(jī)會(huì)、應(yīng)對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的原因選擇公費(fèi)師范生的學(xué)生具有較低的教師職業(yè)認(rèn)同感［9］。再者，嚴(yán)苛的就業(yè)保障等措施也會(huì)導(dǎo)致部分公費(fèi)生出現(xiàn)學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)不足、學(xué)習(xí)目標(biāo)不明確、學(xué)業(yè)表現(xiàn)欠佳等不良狀況，他們對(duì)未來幾乎已經(jīng)確定的職業(yè)生涯甚至?xí)錆M恐懼感。

3.師范生公費(fèi)教育就業(yè)時(shí)行動(dòng)者的行為模式

（1）地方行政部門、用人單位的理性選擇。以山西省長治市教育部門2020年發(fā)布的招聘信息為例，招聘對(duì)象為部屬師范院校2021屆山西籍公費(fèi)師范畢業(yè)生及2022屆有意向者。其中，用人單位在招聘過程中優(yōu)先考慮國家公費(fèi)師范生。為“嚴(yán)格”落實(shí)公費(fèi)師范生“有編有崗”的就業(yè)問題，卻出現(xiàn)了公費(fèi)師范生到崗所教科目常常與所學(xué)專業(yè)不對(duì)口現(xiàn)象。另外，事業(yè)單位人事招聘“逢進(jìn)必考”的政策與設(shè)立公費(fèi)師范生專項(xiàng)周轉(zhuǎn)編制在操作上也容易出現(xiàn)矛盾和問題［10］。有的地區(qū)為了給年輕的公費(fèi)師范生提供崗位，甚至出現(xiàn)“清除”老教師的現(xiàn)象。

（2）公費(fèi)師范生的理性選擇。就業(yè)是高校畢業(yè)生最為關(guān)注的問題。對(duì)于部分公費(fèi)師范生而言，在歷經(jīng)4年的大學(xué)學(xué)習(xí)之后，面臨發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)的誘惑、同學(xué)間的事業(yè)攀比、教師職業(yè)的福利待遇較低等現(xiàn)象致使從事教育事業(yè)與服務(wù)家鄉(xiāng)的意識(shí)下降，從而出現(xiàn)違約行為。幾乎所有的具有招生資格的師范院校都遭受過學(xué)生毀約的尷尬。選擇遵守契約的學(xué)生中，大城市基層學(xué)校就業(yè)當(dāng)為首選，城鎮(zhèn)學(xué)校次之，農(nóng)村地區(qū)只能作為“兜底”選擇。總之，就業(yè)過程中的城市化取向?qū)е铝素毨мr(nóng)村地區(qū)的邊緣化傾向，影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

這樣，在“公費(fèi)師范生”的行動(dòng)舞臺(tái)上，各個(gè)行動(dòng)者的個(gè)體有限理性會(huì)導(dǎo)致集體非理性，從而導(dǎo)致政策目標(biāo)與政策執(zhí)行的偏差。

四、政策評(píng)析：師范生公費(fèi)教育政策的效率、公平、問責(zé)與適應(yīng)

如前所述，“公費(fèi)師范生”政策的出臺(tái)與執(zhí)行，取得了一定成效，積極推動(dòng)了我國教師教育體制的變革，為中西部和農(nóng)村貧困地區(qū)輸送了優(yōu)質(zhì)師資，緩解了教育資源配置不均衡的狀況，但也出現(xiàn)了人才培養(yǎng)方面功利性的問題、信息不暢的問題和各部門之間協(xié)調(diào)合作出現(xiàn)障礙的問題等等。下面，本文在借鑒理性制度主義理論的基礎(chǔ)上，從政策效率、政策公平、政策問責(zé)、政策適應(yīng)四個(gè)方面評(píng)析我國的師范生公費(fèi)教育政策。

1.政策效率

首先，在政策系統(tǒng)內(nèi)部，各個(gè)行動(dòng)主體的深層核心價(jià)值信仰缺乏一致性，各個(gè)行動(dòng)主體出于自身利益最大化的考量，會(huì)選擇符合自身利益的行動(dòng)，滿足自身的工具性需求，而忽視價(jià)值性需求。其次，政策制定者、地方行政部門、培養(yǎng)院校、用人單位、公費(fèi)師范生五個(gè)行為主體之間并未建立溝通、反饋機(jī)制，各方之間信息不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致政策信息的“誤解”。再次，公費(fèi)師范生在畢業(yè)之際面臨更具誘惑性的選擇時(shí)，未能遵照協(xié)議規(guī)定回到生源地基層學(xué)校就業(yè)，造成單方面違約的情況，會(huì)致使培養(yǎng)成本與收益之間出現(xiàn)巨大落差。最后，培養(yǎng)院校內(nèi)部培養(yǎng)機(jī)制不健全，激勵(lì)與競(jìng)爭機(jī)制缺乏，培養(yǎng)質(zhì)量難以保障。總之，諸多原因?qū)е鹿M(fèi)師范生教育成本大于教育收益，政策效率降低。

2.政策公平

首先，學(xué)生間的公平性。在培養(yǎng)過程與就業(yè)安排上，對(duì)于公費(fèi)師范生與非公費(fèi)師范生的區(qū)別對(duì)待、強(qiáng)制性的就業(yè)安排、用人單位的特殊偏好等不利于將真正有意愿從教的學(xué)生吸引進(jìn)入教師隊(duì)伍。尤其是對(duì)于地方財(cái)政補(bǔ)貼支持的地方公費(fèi)師范生而言，由于地方各級(jí)政府互相推諉、責(zé)任不明晰、經(jīng)費(fèi)不足等，難以保障地方公費(fèi)師范生教育的有效開展和培養(yǎng)質(zhì)量的保障。其次，程序上的公平性。例如，強(qiáng)制性的服務(wù)措施與簡化攻讀研究生的程序等規(guī)定，不符合以人為本和全面發(fā)展的教育本質(zhì)，不利于公費(fèi)師范生形成終身學(xué)習(xí)與發(fā)展的意識(shí)。再次，區(qū)域間的公平性。雖然地方師范生公費(fèi)教育政策的出臺(tái)有效緩解了“下不去”的問題，但公費(fèi)師范生的就業(yè)取向仍以發(fā)達(dá)地區(qū)、大城市為中心，不發(fā)達(dá)地區(qū)及偏遠(yuǎn)農(nóng)村的“邊緣化”狀態(tài)依舊存在。

3.政策問責(zé)

鑒于師范生公費(fèi)教育執(zhí)行過程中的政策監(jiān)督、問責(zé)機(jī)制空白，從而會(huì)導(dǎo)致地方行政部門、用人單位和公費(fèi)師范生之間機(jī)會(huì)主義的出現(xiàn)。在經(jīng)費(fèi)方面，由于師范生公費(fèi)教育的教育經(jīng)費(fèi)籌措、分配、監(jiān)管、使用等方面的職責(zé)不明確，可能出現(xiàn)私吞、占用教育經(jīng)費(fèi)的情況；在教育過程方面，目前尚未建立起相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制對(duì)公費(fèi)師范生的學(xué)業(yè)表現(xiàn)進(jìn)行及時(shí)追蹤、調(diào)整以至對(duì)于學(xué)業(yè)表現(xiàn)不佳的同學(xué)無法及時(shí)“清理”出公費(fèi)師范生隊(duì)伍；從就業(yè)的角度而言，在“人情社會(huì)”中，雙向選擇、有編有崗的就業(yè)指導(dǎo)方針，給予用人單位過多的選擇權(quán)，卻增加了選擇雙方徇私舞弊的概率，從而導(dǎo)致優(yōu)秀的公費(fèi)師范生不能“人盡其用”。

4.政策適應(yīng)

師范生公費(fèi)教育政策先在六所部屬師范院校中試點(diǎn)實(shí)施，后經(jīng)過不斷地修正和完善。地方師范生公費(fèi)教育政策就是其修正下的產(chǎn)物，但其政策的適應(yīng)性仍有待增強(qiáng)。例如，政策執(zhí)行過程中就暴露出了大量的就業(yè)彈性、進(jìn)入與退出機(jī)制、政策宣傳、違約等問題。其中有些問題可以通過政策的合理動(dòng)態(tài)調(diào)整得以解決，如公費(fèi)師范生區(qū)域間的流動(dòng)、培養(yǎng)院校人才培養(yǎng)模式的完善與激勵(lì)、競(jìng)爭機(jī)制的健全等。還有一部分問題需要政策的再設(shè)計(jì)才能得以解決，如師范生公費(fèi)教育免費(fèi)的所謂界限問題、強(qiáng)制性就業(yè)與市場(chǎng)化的人才流動(dòng)相矛盾的問題，等等。

五、行動(dòng)舞臺(tái)的完善：政府的宏觀調(diào)控與配套制度建設(shè)

鑒于以上分析表明，當(dāng)前公費(fèi)師范生政策的不盡如人意，是由政策設(shè)計(jì)本身存在的缺陷與政策執(zhí)行過程中各個(gè)行動(dòng)主體的行為方式缺乏科學(xué)性共同導(dǎo)致的。因此，政府的宏觀調(diào)控與科學(xué)合理的配套制度建設(shè)將會(huì)促進(jìn)公費(fèi)師范生政策行動(dòng)舞臺(tái)的完善。

1.加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控，引導(dǎo)師范生公費(fèi)教育走公共化路徑

師范生公費(fèi)教育的生命力在于“公共性”，因此，政策實(shí)施的全過程必須緊緊圍繞這一原則。首先，要以師范生公費(fèi)教育為引領(lǐng)促進(jìn)我國教師教育體制改革，增加師范生公費(fèi)教育的培養(yǎng)路徑，構(gòu)建以師范院校為培養(yǎng)主體、其他類型高校積極參與的局面，吸引基層學(xué)校名師參與培養(yǎng)，努力達(dá)成開放式的教師教育培養(yǎng)體系。其次，保證師范生公費(fèi)教育具有充足的教育經(jīng)費(fèi)投入，通過吸納社會(huì)資金等方式拓寬資金來源渠道，明確各級(jí)政府的財(cái)政權(quán)限。再次，堅(jiān)守“以人為本”的原則，破除強(qiáng)制性的服務(wù)措施，消除公眾對(duì)于“免費(fèi)”的誤解。最后，增加教師職業(yè)的吸引力和身份認(rèn)同感，加大農(nóng)村貧困地區(qū)的教師補(bǔ)助與政策傾斜，提升公費(fèi)師范生的服務(wù)意識(shí)?？傊?，要形成各個(gè)行動(dòng)主體工具性取向與價(jià)值性取向相結(jié)合，以及個(gè)人利益、集體利益與社會(huì)利益相結(jié)合的良好局面。

2.完善配套制度建設(shè)，增加制度的彈性與適應(yīng)性

公費(fèi)師范生政策實(shí)施效果與預(yù)期目標(biāo)出現(xiàn)差異，其中最主要的原因在于政策的不完善。因此，要破除目前所存在的政策困境，必須創(chuàng)設(shè)良好的政策實(shí)施環(huán)境。

（1）進(jìn)入與退出機(jī)制。選拔真正熱愛教育事業(yè)且適合從教的優(yōu)秀畢業(yè)生是保證公費(fèi)師范生政策有效實(shí)施的第一步，初次選拔采用高考成績與面試相結(jié)合的方式，要注重學(xué)生從教意愿與職業(yè)取向的調(diào)查；完善二次遴選機(jī)制，依靠學(xué)校評(píng)價(jià)體系對(duì)公費(fèi)師范生的去留問題進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)；因事制宜，合理界定違約成本，切忌千篇一律的處理方式。

（2）免費(fèi)機(jī)制。優(yōu)化由中央財(cái)政與地方財(cái)政共同補(bǔ)貼的師范生公費(fèi)教育，既要縮小中央與地方間的差異、不同區(qū)域間的差異，也要改進(jìn)免費(fèi)機(jī)制。例如，可以采用“選擇題”的方式，既要提高學(xué)生在校期間由財(cái)政補(bǔ)貼的生活費(fèi)用與住宿費(fèi)用，也落實(shí)“到崗?fù)藢W(xué)費(fèi)”制度，增加學(xué)生的選擇自主權(quán)。

（3）培養(yǎng)機(jī)制。首先，要給予師范院校培養(yǎng)自主權(quán)，充分發(fā)揮其在招生培養(yǎng)過程中的主體地位，允許其對(duì)培養(yǎng)過程進(jìn)行科學(xué)合理的動(dòng)態(tài)調(diào)整；其次，構(gòu)建內(nèi)部激勵(lì)與競(jìng)爭機(jī)制，提升公費(fèi)師范生的危機(jī)意識(shí)，增強(qiáng)公費(fèi)師范生的誠信與服務(wù)基層意識(shí)；再次，將形成性評(píng)價(jià)與過程性評(píng)價(jià)相結(jié)合，建立公費(fèi)師范生培養(yǎng)的質(zhì)量評(píng)價(jià)體制?？傊?，要積極構(gòu)建培養(yǎng)院校、地方教育行政部門與中小學(xué)教師教育為一體的新機(jī)制，推動(dòng)教師教育體制機(jī)制改革。

（4）溝通反饋機(jī)制。首先，針對(duì)潛在政策目標(biāo)群體實(shí)施政策宣講，擴(kuò)寬學(xué)生信息來源渠道；其次，保證各行動(dòng)者之間的信息互通，使其就人事、財(cái)政、編制、培養(yǎng)等問題達(dá)成良好合作；再次，加強(qiáng)行為主體之間的溝通反饋機(jī)制，減少因信息不對(duì)稱而導(dǎo)致的政策執(zhí)行效率過低的狀況。

（5）就業(yè)機(jī)制與流動(dòng)機(jī)制。首先要引入就業(yè)競(jìng)爭機(jī)制，打破原有的畢業(yè)后有編有崗的培養(yǎng)模式；其次要對(duì)所有在職公費(fèi)師范生進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，允許其在區(qū)域范圍內(nèi)流動(dòng)；再次，要在考慮公費(fèi)師范生家庭、婚姻等特殊情況下，允許其跨省流動(dòng)并簡化流動(dòng)程序?qū)徟?/p>

（6）監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。健全監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，既要對(duì)培養(yǎng)機(jī)制、經(jīng)費(fèi)使用機(jī)制、就業(yè)機(jī)制等進(jìn)行定期巡查，切實(shí)保證公費(fèi)師范生政策實(shí)施的全過程追蹤，也要對(duì)那些違反政策規(guī)定的個(gè)體或群體通過法定程序來追究其法律責(zé)任。

注釋：

①由教育部直屬的六所師范院校承擔(dān)的師范生公費(fèi)教育學(xué)生稱為國家公費(fèi)師范生，由地方政府結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際開設(shè)的師范生公費(fèi)教育稱為地方公費(fèi)師范生。