如何確定村民住宅和宅基地管理的執(zhí)法邊界

曹健　龐然　海孝宇

案 例

修建某高鐵工程時，某村的幾十戶村民宅基地和地上房屋被征遷。村委會為解決村民的居住問題，在未報經(jīng)有關(guān)部門批準的情況下，組織被征收的村民出資，由村里統(tǒng)一施工，在村東頭新建一批聯(lián)體三層住宅。在建設(shè)過程中被自然資源主管部門執(zhí)法人員責令停工，并將其列入農(nóng)村亂占耕地建房問題專項整治行動整改臺賬。自然資源主管部門經(jīng)調(diào)查了解，新建房屋為住宅，建成后將用于被拆遷村民居住，占用土地有老村莊集體建設(shè)用地，也有農(nóng)用地，后續(xù)村民有完善宅基地手續(xù)的強烈意愿。為此，自然資源主管部門將該線索移交農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門處理。但農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門認為，雖然該行為占用了農(nóng)用地，卻是由村委會統(tǒng)一組織的建設(shè)，實施主體與新《土地管理法》第78條規(guī)定的“農(nóng)村村民”不一致，應(yīng)由自然資源部門按新《土地管理法》第75條“占用耕地建房”查處。

分 析

新《土地管理法》第62條第7款規(guī)定：“國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作?！眹覐姆蓪用姘压芾磙r(nóng)村宅基地的職能從自然資源主管部門調(diào)整到農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門。但由于相關(guān)配套法律規(guī)章細則尚未完善，各地在對農(nóng)村村民住房和宅基地實施具體監(jiān)督檢查工作中，存在執(zhí)法邊界模糊、職責分工不清等問題。

筆者認為，厘清宅基地和村民住宅執(zhí)法管理邊界，關(guān)鍵在于準確界定“農(nóng)村村民非法占用土地建住宅”這一行為，具體應(yīng)聚焦“房屋用途”“用地類型”“建設(shè)主體”三個爭議點來分析和把握。

首先，針對“房屋用途”。根據(jù)新

《土地管理法》第75條，占用耕地破壞種植條件的違法行為大部分應(yīng)由自然資源主管部門履行監(jiān)管職責，如建窯、建墳或者挖砂、采石、采礦、取土等，但“建房”這一行為應(yīng)具體區(qū)別對待。因為，違法占用耕地建房不僅包括建住宅，還包括建公共設(shè)施、產(chǎn)業(yè)類房屋等行為。因此，誰來履行監(jiān)管職責，應(yīng)以該建筑物建設(shè)的實際目的和用途來界定。如房屋實際用途為住宅，則按照第78條明確的“農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的”由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門監(jiān)管;如建筑物實際為住宅以外的其他用途，則由自然資源主管部門監(jiān)管和查處。對于部分用于居住、部分用于經(jīng)營的建筑物，要結(jié)合實際調(diào)查，看該建筑物建設(shè)時的主要目的和用途，了解使用者實際是否有其他住宅來綜合判定。

其次，針對“用地類型”。新《土地管理法》第78條明確“農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的”由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門監(jiān)管，這個“占用土地”，并沒有限定占用土地類型是農(nóng)用地、建設(shè)用地或是其他未利用地。國家之所以加強對宅基地使用的監(jiān)管，就是因為當前存在農(nóng)村村民在未取得宅基地批準手續(xù)之前就進行違法建住宅的行為，而違法占用的土地在沒有被批準為宅基地之前，顯然可能是各種地類。如認定農(nóng)村村民非法占用農(nóng)用地或耕地建住宅，不屬于第78條明確的違法情形，那就會推導(dǎo)出農(nóng)用地或耕地不是土地這一荒謬的結(jié)論，違背了該法條規(guī)定的實際含義。

最后，針對“建設(shè)主體”?！稗r(nóng)村村民非法占用土地建住宅”這一行為，從字面上理解建設(shè)主體限定為農(nóng)村村民，對于單戶村民實施的違法行為并不存在爭議，關(guān)鍵在于現(xiàn)實中，體現(xiàn)單戶村民意愿的“聯(lián)合體”是否屬于“農(nóng)村村民非法占用土地建住宅”這個范疇呢？筆者認為，此類行為體現(xiàn)的是每戶農(nóng)村村民的共同意志，不管形式上如何，都實質(zhì)性體現(xiàn)了農(nóng)村村民建住宅的主觀意愿，違法行為的實現(xiàn)形式不同，并不能改變其違法建住宅行為的本質(zhì)，所以也應(yīng)納入“農(nóng)村村民非法占用土地建住宅”行為范疇由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門進行監(jiān)管。當然，這種行為與房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)商品住宅時，對原住村民進行補償所建的安置房是有本質(zhì)區(qū)別的，后者的建設(shè)主體往往是帶有城中村改造意愿的政府或帶有商業(yè)開發(fā)意愿的房地產(chǎn)商，也不可能是農(nóng)村村民這一特定主體。

綜上所述，要解決自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村兩部門基層執(zhí)法單位在對法律條款的主觀理解上的不一致問題，還需在深入研究探討法律條款的基礎(chǔ)上，進一步出臺表述明確的指導(dǎo)性意見和細則，將大的政策和原則細化為便于操作的具體規(guī)范性意見，從而推動新修訂法律法規(guī)在執(zhí)法實踐和具體操作層面的有效落實。（作者單位：鄭州市自然資源和規(guī)劃局執(zhí)法監(jiān)察支隊）