民航智慧監(jiān)管分析與建議

□ 中國民航飛行學(xué)院 張 恒 楊驍勇/文

2021年4月6日，民航局馮正霖局長在智慧民航建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議上的講話中提出智慧民航建設(shè)是四個(gè)需要開拓的新局面之一，是民航業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的主攻方向；確定智慧民航的發(fā)展目標(biāo)為 “出行一張臉、物流一張單、通關(guān)一次檢、運(yùn)行一張網(wǎng)、監(jiān)管一平臺(tái)”；提出民航要加速與大數(shù)據(jù)、人工智能、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)等新一輪信息技術(shù)深度融合并廣泛應(yīng)用到民航的建設(shè)中。

民航局在2020年底印發(fā)的《中國民用航空局關(guān)于推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)五年行動(dòng)方案》中首次明確了“智慧監(jiān)管”的概念，提出了監(jiān)管要以“非現(xiàn)場監(jiān)管與現(xiàn)場監(jiān)管相融合、行業(yè)整體監(jiān)管與差異化監(jiān)管相協(xié)調(diào)、法定自查與行業(yè)檢查相促進(jìn)”為方向發(fā)展。

最近幾年是智慧民航建設(shè)的關(guān)鍵起步期，民航局提出圍繞“智慧空管、智慧機(jī)場、智慧航司、智慧監(jiān)管”等建設(shè)重點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)整個(gè)行業(yè)的智慧化轉(zhuǎn)型。作為智慧民航建設(shè)四大板塊之一的智慧監(jiān)管，對于整個(gè)智慧民航體系的建設(shè)，具有重要的支撐作用。本文嘗試對民航智慧監(jiān)管現(xiàn)狀、特點(diǎn)與存在的問題簡要分析，并為未來發(fā)展提出建議。

民航監(jiān)管的現(xiàn)狀分析

（一）現(xiàn)行民航監(jiān)管組織職責(zé)

我國民航基本的監(jiān)管體系由自上而下的三個(gè)層級(jí)組成，前兩個(gè)層級(jí)為民航局和民航地區(qū)管理局，民航監(jiān)管局是第三層級(jí)同時(shí)也是第一線的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，民航監(jiān)察員是第一線的執(zhí)法者，可依據(jù)《民用航空監(jiān)察員行政執(zhí)法手冊》對所在轄區(qū)單位和個(gè)人貫徹執(zhí)行民航法律、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的情況進(jìn)行檢查監(jiān)督；對違法行為進(jìn)行檢查處理并辦理行政處罰事項(xiàng)；參與行政復(fù)議和行政訴訟活動(dòng)；針對當(dāng)場發(fā)現(xiàn)的問題，可以要求其現(xiàn)場整改或定期整改；情況嚴(yán)重的或達(dá)到不安全事件以上級(jí)別的，報(bào)上級(jí)管理部門并輸入航空安全信息報(bào)告系統(tǒng)，同時(shí)進(jìn)行必要的調(diào)查。

（二）現(xiàn)行民航監(jiān)督管理模式

長期以來，民航監(jiān)管模式習(xí)慣于傳統(tǒng)行政管理體制，屬于全局保姆式監(jiān)管、被動(dòng)式監(jiān)管和高耗能監(jiān)管的模式，隨著時(shí)代的發(fā)展，原有民航監(jiān)管模式已呈現(xiàn)出不適應(yīng)性。特別是隨著通用航空的快速發(fā)展，尤其是無人機(jī)等新型監(jiān)管對象的不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的針對大型航空運(yùn)輸企事業(yè)單位的監(jiān)管模式，已經(jīng)無法涵蓋所有的民航運(yùn)行主體。

（三）現(xiàn)行民航監(jiān)管主體能力

隨著全球民用航空事業(yè)的飛速發(fā)展，各種新興技術(shù)不斷運(yùn)用于民航運(yùn)行實(shí)踐中，傳統(tǒng)的專業(yè)技術(shù)知識(shí)邊界不斷向外擴(kuò)展，對于民航監(jiān)管主體的專業(yè)技術(shù)要求越來越高。相較而言，民航監(jiān)管隊(duì)伍的數(shù)量規(guī)模有限，監(jiān)管人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)相對滯后。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，飛標(biāo)專業(yè)、適航專業(yè)、空管專業(yè)等對專業(yè)技術(shù)要求高的監(jiān)察員仍然十分緊缺。傳統(tǒng)的監(jiān)管工作又主要依賴于監(jiān)察員的經(jīng)驗(yàn)來執(zhí)法，這就導(dǎo)致監(jiān)察員在工作時(shí)很容易因?yàn)榕袛嗍д`或無相關(guān)經(jīng)驗(yàn)出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范的現(xiàn)象，無法讓監(jiān)管主體與監(jiān)管對象都滿意，不僅降低工作效率，而且不利于局方的執(zhí)法權(quán)威。

（四）現(xiàn)行民航監(jiān)管模式革新

面對現(xiàn)行民航監(jiān)管工作的不足，我國民航主管部門積極探索最合適的民航監(jiān)管模式，不斷創(chuàng)新監(jiān)管技術(shù)與方法。民航局于2018年正式提出并大力推進(jìn)采用“行業(yè)自律”監(jiān)管方式，倡導(dǎo)“誠信管理”，實(shí)施“精準(zhǔn)監(jiān)管”，指導(dǎo)企事業(yè)單位深入開展“法定自查”的新監(jiān)管模式。 新監(jiān)管模式重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)以信用為基礎(chǔ)，重點(diǎn)側(cè)重于“法定自查”，從一定程度上削弱了民航局的監(jiān)管范圍，增加了監(jiān)管對象的自由度?？傮w來講，這項(xiàng)改革取得了一定效果，在解決民航監(jiān)管領(lǐng)域所存在的突出問題上有一定的貢獻(xiàn)?！胺ǘㄗ圆椤笔蔷址綇谋Ｄ肥奖O(jiān)管向系統(tǒng)性監(jiān)管轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。但是，新監(jiān)管模式也存在由信任演變成隱患的危機(jī)，需要引起高度關(guān)注。

總之，雖然目前我國民航也在不斷改進(jìn)監(jiān)管機(jī)制，提升監(jiān)管效率，但是從智慧監(jiān)管的角度來看，整個(gè)監(jiān)管的效率仍然不高，尤其是對新興信息與通信技術(shù)優(yōu)勢的發(fā)揮還存在不足，整個(gè)行業(yè)監(jiān)管的數(shù)字化、智能化、智慧化轉(zhuǎn)型仍然存在很大的進(jìn)步空間。

民航智慧監(jiān)管的特點(diǎn)與作用

（一）智慧監(jiān)管是智慧民航建設(shè)的需要

智慧民航的建設(shè)任務(wù)催生了行業(yè)對智慧監(jiān)管的需求。馮正霖局長提出智慧民航強(qiáng)調(diào)對各種信息化和通信手段的應(yīng)用，對各種關(guān)鍵信息的分析整合，以達(dá)到對行業(yè)安全、服務(wù)、運(yùn)營、保障等需求做出數(shù)字化處理、智能化響應(yīng)和智慧化支撐的最終建設(shè)目標(biāo)。智慧監(jiān)管作為智慧民航建設(shè)的保障性機(jī)制，參與整個(gè)智慧民航建設(shè)過程，關(guān)注各個(gè)民航運(yùn)行關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于總體智慧化轉(zhuǎn)型的成功實(shí)現(xiàn)具有舉足輕重的作用。

（二）智慧監(jiān)管是新興技術(shù)的綜合運(yùn)用

在智慧監(jiān)管的應(yīng)用場景下，民航監(jiān)管部門將結(jié)合大數(shù)據(jù)、人工智能、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新興信息技術(shù)，開創(chuàng)新的監(jiān)管模式與系統(tǒng)，體現(xiàn)出高效、精準(zhǔn)、系統(tǒng)化等特點(diǎn)。相比于傳統(tǒng)監(jiān)管模式，智慧監(jiān)管可以收集全行業(yè)各種數(shù)據(jù)（如航空器的QAR數(shù)據(jù)、機(jī)場的音視頻數(shù)據(jù)等），實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)融合；利用5G技術(shù)，可以對數(shù)據(jù)進(jìn)行快速收集和識(shí)別，實(shí)現(xiàn)對全行業(yè)的實(shí)時(shí)監(jiān)管，并將發(fā)現(xiàn)的問題自動(dòng)反饋至監(jiān)管局，大大減輕監(jiān)察員的工作量；可以利用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，對收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行更及時(shí)的識(shí)別，并及時(shí)發(fā)出預(yù)警。對監(jiān)管對象進(jìn)行初步評估，并給出初步的改進(jìn)建議，對經(jīng)常出現(xiàn)問題的監(jiān)管對象單位進(jìn)行針對性的監(jiān)管；利用云計(jì)算技術(shù)對實(shí)時(shí)監(jiān)管的數(shù)據(jù)進(jìn)行云端處理，定期總結(jié)分析，可以優(yōu)化服務(wù)水平，提高民航的服務(wù)質(zhì)量，提升監(jiān)管對象單位的效益；利用人工智能與深度學(xué)習(xí)技術(shù)實(shí)現(xiàn)操作學(xué)習(xí)與進(jìn)化，逐步替代人完成復(fù)雜問題，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的人工智能化。

（三）智慧監(jiān)管是民航高質(zhì)量發(fā)展的必然之舉

上述技術(shù)的應(yīng)用可以大大提升民航監(jiān)管局的工作效率，提高監(jiān)管決策的準(zhǔn)確性，有效提升公共服務(wù)水平，提高民航發(fā)展的質(zhì)量，徹底改變傳統(tǒng)的保姆式監(jiān)管，被動(dòng)式監(jiān)管，高耗能監(jiān)管，有利于實(shí)現(xiàn)高效監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管、系統(tǒng)監(jiān)管的目標(biāo)。

智慧監(jiān)管體系的建設(shè)有利于提升局方的監(jiān)管效能，有利于提升民航的公共服務(wù)水平，有利于實(shí)現(xiàn)民航治理能力現(xiàn)代化，有利于智慧民航體系的建設(shè)，有利于我國民航高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的順利完成，有利于民航強(qiáng)國發(fā)展戰(zhàn)略的早日實(shí)現(xiàn)。

民航智慧監(jiān)管面臨的問題

新事物的出現(xiàn)，往往會(huì)伴隨著各種各樣的問題，民航智慧監(jiān)管的發(fā)展也不例外。有些問題來源于民航舊有體制的制約，有些問題來源于民航系統(tǒng)同新興技術(shù)應(yīng)用之間的磨合，還有些問題來源于新興技術(shù)本身的不完善。

（一）智慧監(jiān)管人力資源不足

民航智慧監(jiān)管的建設(shè)涉及大量高新技術(shù)，對這些技術(shù)的應(yīng)用需要大量的專業(yè)技術(shù)人才。而限于公共航空運(yùn)輸企事業(yè)單位的薪酬待遇問題，數(shù)量巨大的人才流失現(xiàn)象始終存在，這阻礙了新興技術(shù)在智慧監(jiān)管實(shí)際運(yùn)行過程中的推廣與實(shí)施。

（二）監(jiān)管主客體關(guān)系沒有理順

由于監(jiān)管主體與監(jiān)管對象的立場不同，看待智慧監(jiān)管系統(tǒng)發(fā)展的角度不同，且民航運(yùn)行管理模式多種多樣，各種利益權(quán)衡普遍存在于各個(gè)監(jiān)督管理環(huán)節(jié)。以上現(xiàn)象導(dǎo)致在智慧監(jiān)管系統(tǒng)的建設(shè)與使用過程中，難免會(huì)出現(xiàn)推諉扯皮、消極怠工、誠信自律程度不足等不良現(xiàn)象。另外，監(jiān)管主體與監(jiān)管對象也會(huì)因?yàn)闇贤ㄕ`差，導(dǎo)致系統(tǒng)對接時(shí)出現(xiàn)形式主義的現(xiàn)象。

（三）監(jiān)管技術(shù)自身存在缺陷

智慧監(jiān)管的實(shí)施需要監(jiān)管技術(shù)的創(chuàng)新與進(jìn)步，但是任何新興技術(shù)的應(yīng)用之初，都可能存在技術(shù)缺陷與誤用濫用。類似于乘客信息泄露、隱私侵犯等問題，在行業(yè)監(jiān)管過程中也可能重現(xiàn)。在智慧監(jiān)管過程中，所有監(jiān)管對象的海量數(shù)據(jù)匯聚于同一個(gè)系統(tǒng)平臺(tái)，任何具有監(jiān)管權(quán)限的監(jiān)管人員都可能接觸到一定范圍內(nèi)的原始數(shù)據(jù)，任何有技術(shù)能力違規(guī)侵入監(jiān)管系統(tǒng)的非授權(quán)人員都可能獲取隱私或保密信息。監(jiān)管技術(shù)本身的缺陷，可能帶來被監(jiān)管對象數(shù)據(jù)泄露和隱私侵犯的風(fēng)險(xiǎn)，甚至出現(xiàn)技術(shù)濫用、科技作惡的現(xiàn)象，這對于智慧監(jiān)管工作將帶來巨大的技術(shù)挑戰(zhàn)。

民航智慧監(jiān)管建議

針對目前民航智慧監(jiān)管工作遇到的問題，提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）完善智慧監(jiān)管的法律法規(guī)體系

智慧監(jiān)管工作的推進(jìn)需要完善的法律法規(guī)體系作為支撐，智慧監(jiān)管作為一種新型的監(jiān)管體系，必將面臨許多新的挑戰(zhàn)。監(jiān)管中的執(zhí)法規(guī)范、智能化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)安全體系等新問題，均需要合法有效的法律法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一。

（二）推進(jìn)新技術(shù)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

新技術(shù)需要新的設(shè)施設(shè)備進(jìn)行承載，例如5G移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)需要建設(shè)新的信號(hào)基站，云計(jì)算服務(wù)需要新的云端服務(wù)器與處理器等，因此在新技術(shù)廣泛應(yīng)用與推廣之前，必須要做好相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）強(qiáng)化智慧監(jiān)管人才隊(duì)伍建設(shè)

盡管智慧監(jiān)管更加依賴技術(shù)力量，但人的因素仍然是監(jiān)管工作的根本，人才隊(duì)伍建設(shè)仍然處于監(jiān)管工作的核心地位。那些既熟悉民航運(yùn)行業(yè)務(wù)，又掌握先進(jìn)數(shù)據(jù)挖掘與分析技術(shù)的監(jiān)管人才會(huì)十分緊缺。相關(guān)公共航空運(yùn)輸企事業(yè)單位要引進(jìn)人才，更要留住人才，應(yīng)制定詳細(xì)的人才培養(yǎng)計(jì)劃，重點(diǎn)培養(yǎng)高素質(zhì)科技創(chuàng)新人才和專業(yè)技能人才，打造一支能夠勝任未來民航智慧監(jiān)管業(yè)務(wù)創(chuàng)新的監(jiān)管人才隊(duì)伍。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管主客體的協(xié)調(diào)溝通

民航局與地區(qū)管理局作為監(jiān)管的主體單位，要積極與監(jiān)管對象單位進(jìn)行溝通交流，可制定相應(yīng)的法律法規(guī)條款要求監(jiān)管對象強(qiáng)化監(jiān)督措施實(shí)施力度，或利用獎(jiǎng)懲措施積極進(jìn)行調(diào)控引導(dǎo)，同時(shí)提供完備的技術(shù)支持與設(shè)備支持，讓監(jiān)管對象不再有后顧之憂。

（五）推進(jìn)信息安全體系建設(shè)

無論是監(jiān)管主體單位還是監(jiān)管對象單位，都應(yīng)積極推進(jìn)本單位監(jiān)管信息安全體系的建設(shè)，從技術(shù)源頭上杜絕和減少系統(tǒng)漏洞和安全風(fēng)險(xiǎn)。局方應(yīng)該加大對相關(guān)崗位工作人員的保密教育培訓(xùn)工作，對新的監(jiān)管系統(tǒng)安全性進(jìn)行定期考核并不斷升級(jí)安全權(quán)限等級(jí)，加強(qiáng)保密工作，避免個(gè)人隱私數(shù)據(jù)泄露；制定相關(guān)法律法規(guī)，縮小“數(shù)字鴻溝”，讓所有的民航乘客在新興技術(shù)面前保持平等、公正；警惕智慧監(jiān)管系統(tǒng)的安全漏洞，對技術(shù)的應(yīng)用進(jìn)行限制，保證相關(guān)技術(shù)只能用于特定的分析工作；最后，在維持系統(tǒng)智能化運(yùn)行的同時(shí)，也要保持外在監(jiān)督的“人為”掌控與把握。

總結(jié)與展望

民航智慧監(jiān)管建設(shè)將應(yīng)用大數(shù)據(jù)、人工智能、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，相比傳統(tǒng)的監(jiān)管模式做到實(shí)時(shí)監(jiān)管，精準(zhǔn)監(jiān)管，高效監(jiān)管，系統(tǒng)監(jiān)管，但是也面臨許多技術(shù)與發(fā)展上的問題，需要民航監(jiān)管主體與被監(jiān)管單位協(xié)同解決。智慧監(jiān)管的應(yīng)用可以完善我國智慧民航體系的建設(shè)，有利于提升民航治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，加速推進(jìn)我國成為民航強(qiáng)國的進(jìn)程。

按照當(dāng)前國家層面的“數(shù)字中國”轉(zhuǎn)型與行業(yè)層面的“智慧民航”轉(zhuǎn)型，展望民航智慧監(jiān)管未來可能實(shí)現(xiàn)的發(fā)展方向：一是智慧監(jiān)管會(huì)建立統(tǒng)一的信息監(jiān)管共享平臺(tái)，利用數(shù)字化技術(shù)網(wǎng)絡(luò)化、高效率、快響應(yīng)的特點(diǎn)，快速處理數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)管；二是智慧監(jiān)管會(huì)促進(jìn)通用航空的發(fā)展，相比于歐美民航發(fā)達(dá)地區(qū)，我國的低空空域政策相對保守，隨著智慧監(jiān)管的發(fā)展，未來可能會(huì)開放更多低空空域用于通用航空，這也會(huì)促進(jìn)我國通用航空的崛起；三是智慧監(jiān)管系統(tǒng)接入監(jiān)管對象（如機(jī)場）的基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備，提升監(jiān)管對象自身對于基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備的要求，進(jìn)而促使我國民航為旅客提供高質(zhì)量的服務(wù)；四是智慧監(jiān)管可以發(fā)展虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)用于監(jiān)察員的培養(yǎng)中，可以結(jié)合VR技術(shù)與AR技術(shù)，對監(jiān)察員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)與考核，可以有效解決我國相關(guān)專業(yè)監(jiān)察員人員緊缺的問題；五是利用人工智能與大數(shù)據(jù)技術(shù)建立智能客服中心，智能處理旅客的投訴或遇到的問題，收集并反饋給相應(yīng)監(jiān)管對象，要求其整改；六是未來智慧監(jiān)管可廣泛應(yīng)用于無人機(jī)領(lǐng)域。無人機(jī)技術(shù)近幾年來發(fā)展迅速，數(shù)量也越來越多，與此同時(shí)發(fā)生的不安全事件也越來越多，但是無人機(jī)的監(jiān)管工作卻沒有跟上，監(jiān)察員對無人機(jī)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)更多的是參考運(yùn)輸航空飛行器的監(jiān)管辦法。因?yàn)橹腔郾O(jiān)管的發(fā)展，無人機(jī)監(jiān)管將會(huì)越來越智能化和精準(zhǔn)化。

隨著行業(yè)間的互融與交流，民航智慧監(jiān)管中總結(jié)的成功經(jīng)驗(yàn)也可能跨出民航行業(yè)限制，整合擴(kuò)散到行業(yè)外的更廣闊空間，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)全方位的數(shù)字化、智能化和智慧化轉(zhuǎn)型貢獻(xiàn)“民航智慧”。（本文系中國民航飛行學(xué)院科研項(xiàng)目研究成果，項(xiàng)目編號(hào)XKJ2018-12/JD100-19）