中國人口政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)移：從人口數(shù)量控制到養(yǎng)老風(fēng)險化解研究

陳 希，陳岱云

(山東社會科學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002；濟(jì)南大學(xué) 政法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022)

新中國成立以來，為實現(xiàn)國家富強(qiáng)、人民幸福，中國政府不失時機(jī)制定出臺了系列人口政策，并采取了一定的措施，為中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造了前所未有的人口環(huán)境。正如習(xí)近平總書記在黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中所講，“新中國成立七十年來，我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造了世所罕見的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡，中華民族迎來了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍。”(1)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》,http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.一方面，我國大踏步趕上時代，用幾十年時間走完了發(fā)達(dá)國家?guī)装倌曜哌^的工業(yè)化進(jìn)程，躍升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，綜合國力、科技實力、國防實力、文化影響力、國際影響力顯著提升，人民生活顯著改善，中華民族以嶄新姿態(tài)屹立于世界的東方。另一方面，我國長期保持社會和諧穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)，成為國際社會公認(rèn)的最有安全感的國家之一(2)新華日報評論員：《偉大成就彰顯中國制度優(yōu)勢》，轉(zhuǎn)引自：http://jsnews.jschina.com.cn/jsyw/201911/t20191118_2425992.shtml?isappinstalled=0.。可以說，在人類文明發(fā)展史上，除了中國特色社會主義制度和國家治理體系外，沒有任何一種國家制度和國家治理體系能夠在這么短的歷史時期內(nèi)創(chuàng)造出我國所取得的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會長期穩(wěn)定這樣的兩大奇跡。這正說明了人口與經(jīng)濟(jì)、人口與社會的相互促進(jìn)與相互制約，即良好的人口環(huán)境促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會發(fā)展。“中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度之快、社會長期穩(wěn)定”就是新中國成立七十多年來中國共產(chǎn)黨執(zhí)政期間構(gòu)建的人口治理體系中科學(xué)的人口政策對人口控制發(fā)揮了巨大作用，為中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了前所未有的良好人口環(huán)境，提供了豐厚的人口紅利所致。但是在取得經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展巨大成就的同時，也帶來了新問題——人口老齡化，是人口轉(zhuǎn)變之后續(xù)人口發(fā)展的重要課題。可以說中國的人口政策為社會的發(fā)展既帶來了機(jī)遇又帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，它要求中國政府以新的姿態(tài)以及全新的理念出臺新的政策來應(yīng)對人口的新態(tài)勢、新問題以化解養(yǎng)老風(fēng)險。所以中國政府自20世紀(jì)末以來將人口政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，相繼出臺具有時代特征的關(guān)于養(yǎng)老問題的政策，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系，積極應(yīng)對人口老齡化。因此，中國人口控制和養(yǎng)老風(fēng)險化解是中國人口發(fā)展過程中兩大重要的且有必然聯(lián)系的策略，是根據(jù)國情變化對人口政策作出的科學(xué)選擇。

一、人口控制：化解人口數(shù)量危機(jī)政策

回顧新中國成立以來人口發(fā)展的歷史，令國人難以忘懷的是20世紀(jì)下半葉中國開展的人口革命，即在人口政策主要是計劃生育政策干預(yù)下開展的節(jié)育運(yùn)動，使中國的人口再生產(chǎn)類型僅用了三十幾年的時間就完成了歷史性的轉(zhuǎn)變，人口年齡結(jié)構(gòu)由年輕型經(jīng)過成年型直至今天的老年型。人口年齡結(jié)構(gòu)的變化不僅影響著家庭結(jié)構(gòu)，也影響著人們的投資行為、消費(fèi)行為和生活追求。這些變化最終波及經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口質(zhì)量等方面。這正是人口年齡結(jié)構(gòu)變動所產(chǎn)生的人口紅利效應(yīng)。人口紅利效應(yīng)最有代表性的綜合指標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的數(shù)據(jù)，即1979—2015年，中國的GDP平均每年以9.6%的速度遞增，2001—2015年平均增幅為9.7%。這在各個國家的現(xiàn)代化歷史上是一個十分罕見的現(xiàn)象(3)吳忠民：《矯正對社會矛盾的幾個誤判》，《中國特色社會主義研究》，2017年第5期。。因此，中國人口數(shù)量控制政策為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)幦×藭r間，加快了發(fā)展速度。

(一)計劃生育政策是人口與社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境矛盾解決的需要

在20世紀(jì)中后期，中國的人口政策主要是人口規(guī)模的控制政策，即計劃生育政策。1949年新中國建立時，中國人口已經(jīng)達(dá)到5.4億，與此同時，人口也出現(xiàn)了快速增長。在1949—1957年的8年時間里，中國的人口出生率均在30‰以上，平均一對夫婦生育超過6個孩子；到1957年中國人口已經(jīng)超過6.4億，8年間人口凈增1億；在1962—1970年的8年時間里，人口凈增1.7億。特別是在當(dāng)時的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于人口持續(xù)高速增長，政府幾乎無力滿足入托、就學(xué)、糧食和生活必需品供應(yīng)、住房、交通運(yùn)輸、就業(yè)等需求，人口問題越來越顯性化，政府壓力越來越大，解決人口多的問題成為中國當(dāng)時最緊迫的任務(wù)。政府已經(jīng)無力從供給側(cè)來推動人口增速過快問題的解決，不得不從需求方，即從降低人口增長速度上來解決人口問題。我們要正視人口增長太快阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀事實，正如1979年8月11日國務(wù)院副總理陳慕華所講，“在我國目前條件下，控制不控制人口增長，決不僅僅是什么多生少生幾個孩子的問題，而是關(guān)系到我國社會生產(chǎn)力的發(fā)展，關(guān)系到四個現(xiàn)代化的實現(xiàn)，關(guān)系到社會主義建設(shè)和向共產(chǎn)主義過渡的戰(zhàn)略性的大問題”(4)陳慕華：《陳慕華在有關(guān)會議上的講話》(1979年12月18日)，載《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人論人口與計劃生育》，北京：中國人口出版社，1997年版，第26、47頁。。為此，從20世紀(jì)70年代開始，中國政府果斷地提出全面實行計劃生育、嚴(yán)格控制人口過快增長的人口政策，以此解決人口與社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境不相適應(yīng)的問題(5)喬曉春：《中國計劃生育政策的演變》，《歐亞經(jīng)濟(jì)》，2016年第3期。。

(二)計劃生育政策的演變

中國計劃生育政策經(jīng)歷了四個主要時期：第一時期是計劃生育政策的醞釀時期，時間大約在1949年新中國成立至20世紀(jì)70年代；第二個時期是人口理論研究與人口計劃工作得到黨和國家的政策指導(dǎo)、得到國務(wù)院行政法規(guī)和地方法規(guī)規(guī)范的時期，這一時期從20世紀(jì)的70年代到20世紀(jì)末；第三個時期是人口政策的成熟立法、穩(wěn)定的低生育水平時期，這個時期是指2000年至2006年12月；第四個時期是人口政策進(jìn)一步完善到全面加強(qiáng)人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的時期(6)陳岱云：《中國人口政策與社會可持續(xù)發(fā)展》，《齊魯學(xué)刊》，2010年第1期。?？傊?，中國的計劃生育源自人口與經(jīng)濟(jì)、環(huán)境資源的矛盾。中國計劃生育政策隨社會發(fā)展、人口與經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境問題的矛盾不斷得以解決而不斷改變詳見下頁表1。

(三)中國人口控制政策目標(biāo)的實現(xiàn)

20世紀(jì)末期，中國人口政策的人口控制目標(biāo)經(jīng)過短短的30多年已經(jīng)實現(xiàn)。1998年中國第一次實現(xiàn)人口自然增長率低于10‰(即9.14‰)(7)《中國統(tǒng)計年鑒2013》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm.的目標(biāo)，完成了人口再生產(chǎn)類型歷史性的轉(zhuǎn)變，即中國人口再生產(chǎn)類型由傳統(tǒng)的高出生率、低死亡率、高自然增長率到現(xiàn)代型的人口低出生率、低死亡率、低自然增長率的轉(zhuǎn)變。中國人口出生率由1970年的33.43‰下降且穩(wěn)定在20‰以下，婦女總和生育率從1971年的5.44降至更替水平僅用了20年時間。同樣的出生和生育水平過低，在西方發(fā)達(dá)國家則分別用了70年、175年以上，有的甚至更長時間。如果沒有1971年開始推行“晚、稀、少”的政策和1980年開始的“一胎化”政策，我國1970年以后人口生育率的變化情形應(yīng)該與印度較為相似(8)林毅夫：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與現(xiàn)行生育政策調(diào)整》，載《生育政策調(diào)整與中國發(fā)展》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年版，序。。中國人口出生率及生育率的這種轉(zhuǎn)變，計劃生育和《公開信》所帶來的少生四億人的巨大成績，是世界上所罕見的(9)王琳：《中國人口政策與社會發(fā)展》，《中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報》，2019年第5期。。

總之，中國人口生育率的變化經(jīng)歷了從超高下降至更替水平，然后繼續(xù)下降到更替水平之下的急劇轉(zhuǎn)變。中國人口生育率的這種劇烈變化離不開計劃生育之基本國策的實施。中國的人口政策經(jīng)歷了從建國初期的鼓勵生育階段到后來的限制生育階段的轉(zhuǎn)變，從實行一孩政策轉(zhuǎn)變到2011年的單獨(dú)二孩政策，再到全面二孩政策。從總和生育率的視角看，在1949—1971年中國的總和生育率平均超過了6，所以在計劃生育政策制定的初期，降低人口生育率、緩解人口數(shù)量危機(jī)是首要目標(biāo)。經(jīng)過三十多年的人口計劃生育政策使婦女總和生育率降到了更替水平以下。據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，中國2010年生育率僅為1.18，相當(dāng)于更替水平的一半左右，低于大多數(shù)發(fā)達(dá)國家水平。顯然，中國人口數(shù)量增長已經(jīng)得到有效控制，甚至從長期看人口數(shù)量減少已經(jīng)不可避免。從這個意義上說，中國計劃生育政策化解人口數(shù)量危機(jī)的目標(biāo)已經(jīng)達(dá)到(10)宋旭光：《中國生育政策改革與政策體系構(gòu)建》，《改革》，2013年第8期。。

(四)人口態(tài)勢改變、人口政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，人口工作中心轉(zhuǎn)變

在人口政策完成其控制人口快速增長目標(biāo)的同時，中國與世界上其他國家相比人口老齡化的速度加快形成。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計和預(yù)測，1950—2000年期間，世界老年人口增長176%，中國增長217%；2000—2025年期間，世界老年人口增長90%，中國增長111%。另據(jù)美國人口普查局的統(tǒng)計和預(yù)測，65歲及以上人口比例從7%上升到14%需要經(jīng)歷的時間，法國為115年、瑞典為85年、美國為66年、英國為45年，中國走完這段歷程大約只要25年(11)熊必?。骸吨袊丝诶淆g化趨勢》，載中國人口學(xué)會編：《第23屆國際人口科學(xué)大會中國人口論壇文選》，北京：1997年10月，第224頁。。根據(jù)國家統(tǒng)計局最新公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2000年65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎刂挥?.96%，2010年占8.87%。2019年我國的人口總數(shù)為140005萬人，從人口的年齡構(gòu)成來看，16至59周歲的勞動年齡人口為89640萬人，占總?cè)丝诘谋戎貫?4%；60周歲及以上人口為25388萬人，占總?cè)丝诘谋戎貫?8.1%；65周歲及以上人口為17603萬人，占總?cè)丝诘谋戎貫?2.6%。因此，隨著計劃生育政策的落實以及人口控制目標(biāo)的實現(xiàn)，我國政府對人口管理機(jī)構(gòu)及其職能都做出了調(diào)整和改變，人口政策的重點(diǎn)作出轉(zhuǎn)移。

1981年國家應(yīng)計劃生育工作的需要成立國家計劃生育委員會，在2003年更名為國家人口和計劃生育委員會，其工作不僅只是計劃生育還包括研究解決人口轉(zhuǎn)變之后續(xù)的其他人口問題。2013年國家人口和計劃生育委員會與衛(wèi)生部合并為國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，2018年改設(shè)國家衛(wèi)生健康委員會。至此，在國家人口管理機(jī)構(gòu)名稱上存在了37年的“計劃生育”第一次消失，而內(nèi)設(shè)21個機(jī)構(gòu)中僅剩一個與人口和計劃生育有關(guān)，即人口監(jiān)測與家庭發(fā)展司，主要職能是承擔(dān)人口監(jiān)測預(yù)警工作并提出人口與家庭發(fā)展和有關(guān)政策建議，完善生育政策并組織實施，建立及完善計劃生育特殊家庭扶助制度(12)周長洪：《新中國人口政策史話(六)放寬生育政策 人口工作重心轉(zhuǎn)變(2013—)》，《人口與社會》，2018年第6期。。

在人口控制目標(biāo)實現(xiàn)后，人口政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)移、人口工作中心轉(zhuǎn)變，即人口健康促進(jìn)、化解養(yǎng)老風(fēng)險、建設(shè)積極老齡化社會成為中國人口政策的重點(diǎn)、人口工作的重心。同時，它也是中國人口工作的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。因此，從中央到地方，從組織機(jī)構(gòu)到法律條文都做出了重要部署和調(diào)整。例如，國家衛(wèi)生健康委員會新增4個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，即基層衛(wèi)生健康司、老齡健康司、婦幼保健司、職業(yè)健康司。2013年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》，提出健康服務(wù)業(yè)目標(biāo)是：維護(hù)和促進(jìn)人民群眾身心健康；2016年國務(wù)院公布《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，明確“健康中國”的戰(zhàn)略目標(biāo)。2017年2月國務(wù)院印發(fā)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，提出到2020年老齡事業(yè)發(fā)展整體水平明顯提升，養(yǎng)老體系更加健全完善的總目標(biāo)；2017年3月國家衛(wèi)計委、國家發(fā)改委等13個部門聯(lián)合印發(fā)《“十三五”健康老齡化規(guī)劃》，大力推動醫(yī)療保健與養(yǎng)老結(jié)合；2018年6月全國老齡工作委員會發(fā)布《(“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃)評估指標(biāo)體系》，由此可見，采取綜合措施積極應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)成為中國人口工作的重要方向。

中國控制人口目標(biāo)實現(xiàn)后人口工作的重心有兩個：一是健康促進(jìn)；二是應(yīng)對人口老齡化，建設(shè)積極老齡化社會。人口的健康促進(jìn)工作是人口工作永恒的主題，而建設(shè)積極老齡化社會、解決人口的養(yǎng)老問題是新時代中國社會人口工作的新課題。化解人口養(yǎng)老風(fēng)險的社會政策與控制人口數(shù)量的計劃生育政策相比同等重要，只是二者分別是不同人口態(tài)勢下解決不同人口問題的不同政策。前者是中國人口控制政策，以化解人口數(shù)量危機(jī)為目標(biāo)；后者是保持人口政策銜接性、連續(xù)性的重要政策。

二、積極應(yīng)對人口老齡化、實施社會支持化解養(yǎng)老風(fēng)險的政策

(一)養(yǎng)老風(fēng)險及其化解

所謂養(yǎng)老風(fēng)險，是指人年老之后身體素質(zhì)逐漸降低，各項生理功能逐漸衰退，如不宜登高、行走不便、各種慢性疾病不約而至，特殊的生活需要得不到滿足，影響頤養(yǎng)天年的生活狀況。養(yǎng)老風(fēng)險是人類社會產(chǎn)生以來普遍存在的自然現(xiàn)象。但是，在生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)的社會，養(yǎng)老風(fēng)險不會構(gòu)成社會問題，其原因有二：一是人口類型是年輕型，老年人口少；二是子女多，可通過家庭養(yǎng)老而頤養(yǎng)天年。然而如今的中國，由于計劃生育政策對人口的控制，人口老齡化呈現(xiàn)超經(jīng)濟(jì)發(fā)展的態(tài)勢，形成了人口年齡結(jié)構(gòu)老年型、少子化的新常態(tài)。因此，養(yǎng)老依靠傳統(tǒng)社會進(jìn)行家庭養(yǎng)老的模式顯得不足，即老年人的特殊需要得不到滿足，因而引發(fā)社會問題，需要采取集體行動實施社會支持政策予以解決，或者說實施社會支持政策為老年人口提供服務(wù)以滿足老年人口生活的需要，從而解決老年人口的養(yǎng)老問題，即化解養(yǎng)老風(fēng)險問題。當(dāng)今中國人口老齡化帶來的養(yǎng)老危機(jī)與30年前的人口數(shù)量問題相比同等嚴(yán)重，應(yīng)對人口老齡化化解人口養(yǎng)老風(fēng)險的政策與控制人口規(guī)?；馊丝跀?shù)量膨脹危機(jī)的計劃生育政策相比同等重要。今天， 如何正確評估與應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)， 不僅事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，且事關(guān)當(dāng)前正處于工作年齡這一代人的切身利益，必須成為當(dāng)前人口政策干預(yù)中的核心問題?！?13)宋旭光：《中國人口政策改革的目標(biāo)與政策體系重構(gòu)》，《改革》，2013年第8期。因此，近二十多年中國政府人口工作的重心是應(yīng)對人口老齡化，人口政策的重要目標(biāo)是化解養(yǎng)老風(fēng)險，建設(shè)積極的老齡化社會。

(二)化解養(yǎng)老風(fēng)險的政策是對老年人口進(jìn)行正式支持之策，是國家確保老年人社會權(quán)益實現(xiàn)的重要人口思想

從社會支持理論的視角來看，中國政府化解養(yǎng)老風(fēng)險是通過社會支持政策為老年人口提供社會支持或者說為老年人口提供所需要的服務(wù)，克服養(yǎng)老過程中的困難，確保老年人口享有諸多社會權(quán)益，促使老年人口積極參與社會各項活動，從而推動社會向著文明的積極老齡化社會邁進(jìn)。為應(yīng)對人口老齡化，中國政府在20世紀(jì)90年代已做了相關(guān)制度設(shè)計，如不斷出臺系列法律法規(guī)和相關(guān)社會支持政策來保障老年人口的社會權(quán)益，進(jìn)而化解養(yǎng)老風(fēng)險。此舉彰顯了中國政府與時俱進(jìn)積極應(yīng)對人口老齡化的態(tài)度和決心。這就是中國政府為中國人民生命全過程負(fù)責(zé)任的道德情懷，也就是習(xí)近平總書記所講的“共產(chǎn)黨人的政績，就是做得人心、暖人心、穩(wěn)人心的事，就是解決群眾最關(guān)心、最迫切需要解決的問題，就是全面建設(shè)小康社會，促進(jìn)人的全面發(fā)展”(14)習(xí)近平：《之江新語》，杭州：浙江人民出版社，2019年版，第34頁。的政績觀之內(nèi)涵。

(三)基于人口轉(zhuǎn)變完成，中國陸續(xù)出臺應(yīng)對老齡化的政策

近二十幾年來，中國政府出臺了一系列化解養(yǎng)老風(fēng)險的相關(guān)法律政策文件。1996年8月29日八屆全國人大常委會第21次會議通過了《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，而現(xiàn)行版《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》于2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議上通過的。此法是保障老年人合法權(quán)益，發(fā)展老齡事業(yè)，弘揚(yáng)中華民族敬老、愛老、助老的美德而制定的法律。第三條強(qiáng)調(diào)“國家和社會應(yīng)當(dāng)采取措施，健全保障老年人權(quán)益的各項制度，逐步改善保障老年人生活、健康、安全以及參與社會發(fā)展的條件，實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所教、老有所樂”；第四條指出“國家保護(hù)老年人依法享有的權(quán)益。老年人有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，有享受社會發(fā)展成果的權(quán)利”。這首先在法律的層面為中國在人口新常態(tài)下實現(xiàn)健康老齡化直至積極老齡化提供了法律保障。

中國政府對老年人口社會支持的重視不僅體現(xiàn)在對老年人權(quán)益保障的立法上，還體現(xiàn)于自2000年以來出臺的一系列具體的指導(dǎo)意見書中。自2013年以來，中央政府和部委一級的養(yǎng)老文件已經(jīng)出臺130多個，從無到有搭建起了養(yǎng)老政策框架和養(yǎng)老服務(wù)體系(15)郭晉暉：《國家出臺100多個政策后，百萬億養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的春天何時到來》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1633064005983323685&wfr=spider&for=pc。下文列舉其中某些文件，以管窺中國政府關(guān)于老年人口社會支持以化解養(yǎng)老風(fēng)險問題理念和思路。

2013年9月6日，中央政府、國務(wù)院基于積極應(yīng)對人口老齡化、加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展以不斷滿足老年人持續(xù)增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，同時，亦為適應(yīng)保障老年人權(quán)益，使其共享改革發(fā)展成果，進(jìn)而拉動消費(fèi)、擴(kuò)大就業(yè)、保障和改善民生、促進(jìn)社會和諧、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展之需要，以國發(fā)(2013)35號文件的形式發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》。該《意見》有四大部分內(nèi)容：第一部分對我國發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提出總要求，第二部分明確我國發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主要任務(wù)，第三部分制定了切實可行的政策措施。第四部分指出養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的根本保障即堅強(qiáng)的組織領(lǐng)導(dǎo)?？傊?，《意見》以把不斷滿足老年人日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在激發(fā)社會活力，充分發(fā)揮社會力量的主體作用，健全養(yǎng)老服務(wù)體系，滿足多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求，保障和改善民生、擴(kuò)大內(nèi)需、增加就業(yè)、促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展的思想指導(dǎo)下，堅持深化體制改革、堅持保障基本、注重統(tǒng)籌發(fā)展、完善市場機(jī)制的原則，為實現(xiàn)中國老年人口老有所養(yǎng)構(gòu)建積極老齡化社會的目標(biāo)制定了多項切實可行的配套政策，并且提出了這項重要事業(yè)完成的重要保障，即堅強(qiáng)的組織領(lǐng)導(dǎo)及其相關(guān)的監(jiān)管督促檢查機(jī)制。

2017年2月28日國務(wù)院為積極開展應(yīng)對人口老齡化、推動老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，健全養(yǎng)老體系，根據(jù)《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》和《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》而印發(fā)、實施《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，規(guī)劃提出了到2020年養(yǎng)老服務(wù)體系的目標(biāo)——“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系更加健全。養(yǎng)老服務(wù)供給能力大幅提高、質(zhì)量明顯改善、結(jié)構(gòu)更加合理，多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)更加方便可及?！?/p>

2019年由國家衛(wèi)生健康委負(fù)責(zé)制定，2019年6月底前完成了《健康中國行動(2019—2030年)》計劃書。該計劃書圍繞疾病預(yù)防和健康促進(jìn)兩大核心，提出將開展15個重大專項行動，促進(jìn)以治病為中心向以人民健康為中心轉(zhuǎn)變，努力使群眾不生病、少生病。其中第10個重大專項行動方案是“實施老年健康促進(jìn)行動”，“老年人健康快樂是社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。面向老年人普及膳食營養(yǎng)、體育鍛煉、定期體檢、健康管理、心理健康以及合理用藥等知識。健全老年健康服務(wù)體系，完善居家和社區(qū)養(yǎng)老政策，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，探索長期護(hù)理保險制度，打造老年宜居環(huán)境，實現(xiàn)健康老齡化。到2022年和2030年，65至74歲老年人失能發(fā)生率有所下降，65歲及以上人群老年癡呆患病率增速下降?！庇媱潟P(guān)于“實施老年健康促進(jìn)行動”的計劃是在2013年9月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》基礎(chǔ)上為應(yīng)對當(dāng)今人口老齡化社會在宏觀層面進(jìn)一步提出的更加具體、操作性更強(qiáng)的社會行動指導(dǎo)性策略。這是老年人口在促進(jìn)健康方面獲得的最有力的社會正式支持計劃。

2019年11月21日中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》，這一規(guī)劃提出了應(yīng)對老齡化的“路線圖”，即到本世紀(jì)中葉，與社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國相適應(yīng)的應(yīng)對人口老齡化制度安排成熟完備。規(guī)劃從五個方面部署了應(yīng)對人口老齡化的具體工作任務(wù)，包括夯實應(yīng)對人口老齡化的社會財富儲備，改善人口老齡化背景下的勞動力有效供給，打造高質(zhì)量的為老服務(wù)和產(chǎn)品供給體系，強(qiáng)化應(yīng)對人口老齡化的科學(xué)創(chuàng)新能力，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老的社會環(huán)境(16)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/21/content_5454347.htm.。

綜上所述，中國政府近些年來接二連三緊鑼密鼓出臺關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要政策文件，旨在不斷完善構(gòu)建一個“推動醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，讓老年人有病治療能住院、康復(fù)階段有護(hù)理、穩(wěn)定階段有照料、健康階段社會參與很方便一體化的養(yǎng)老服務(wù)，全程促進(jìn)家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與慢性病防治管理密切結(jié)合”的社會支持體系。有了這個體系就可以化解老年人口的養(yǎng)老風(fēng)險，讓老年人的合法權(quán)益得到充分保障，頤養(yǎng)天年以實現(xiàn)人的壽終正寢的社會境地。這一系列高屋建瓴的綱領(lǐng)性文件充分彰顯了中國政府應(yīng)對人口老齡化的積極姿態(tài)和不忘初心為中國人民謀幸福的崇高理念及其戰(zhàn)略思想。

三、中國化解養(yǎng)老風(fēng)險的政策特征

21世紀(jì)初中國的老年人口有三個特點(diǎn)：其一，在老年人口規(guī)模上，中國是世界上老年人口數(shù)量最多的國家；其二，在老年人口增長上，老齡化速度最快；其三，中國社會“應(yīng)對老齡化任務(wù)最重”(17)唐鈞，劉蔚瑋：《中國老齡化發(fā)展的進(jìn)程和認(rèn)識誤區(qū)》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2018年第4期。。尤其是針對中國社會老齡化呈現(xiàn)的第二個特點(diǎn)，老齡化速度最快產(chǎn)生的原因是由中國政府制定實施的人口計劃生育政策帶來的，更需要養(yǎng)老政策的配套與銜接，使老年人口尤其是獨(dú)生子女父母能夠老有所養(yǎng)、頤養(yǎng)天年，體現(xiàn)中國政府的公信力，兌現(xiàn)政府計劃生育政策實施當(dāng)初對中國人民的承諾：“只生一個好，政府來養(yǎng)老”。這是當(dāng)今中國以前所未有的氣勢，通過權(quán)威性、強(qiáng)制性的立法形式和行政手段推動老年人口社會支持政策實施來化解養(yǎng)老風(fēng)險的根本原因，亦與具有中國特色、時代特色的社會政策相適應(yīng)。

(一)中國化解人口養(yǎng)老風(fēng)險政策的現(xiàn)代性，即適應(yīng)新時代人口新常態(tài)

現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性相比較而存在?，F(xiàn)代性的人口政策與現(xiàn)代型的人口再生產(chǎn)類型相適應(yīng)。傳統(tǒng)性的政策與傳統(tǒng)型的人口再生產(chǎn)類型相適應(yīng)。上千年來，中國建立在代際傳遞基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老，核心內(nèi)涵是養(yǎng)老的職責(zé)由老年人的家庭成員(主要是老年人的兒孫)承擔(dān)，所謂的“養(yǎng)兒防老”。為確保家庭養(yǎng)老的實施，智慧的中國古人營造并形成了確保家庭養(yǎng)老實施的軟硬兩方面環(huán)境，即尊老敬老文化環(huán)境及懲治不孝行為的法制環(huán)境(18)崔恒展，劉雪：《中國養(yǎng)老制度運(yùn)行中的政府職責(zé)完善研究》，《山東社會科學(xué)》，2018年第8期。。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老之所以沒有構(gòu)成社會問題，主要由于為人口再生產(chǎn)類型決定的人口結(jié)構(gòu)是年輕型或成年型，老年人撫養(yǎng)成本系數(shù)低，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕，人口壓力小，養(yǎng)老可以由家庭承擔(dān)。同時，傳統(tǒng)家庭的養(yǎng)老模式和制度是歷朝歷代政府精心設(shè)計的一種制度安排，或者說歷代政府既是傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老制度建立的推動者，又是傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老制度實施的保障者，主要發(fā)揮倡導(dǎo)、引導(dǎo)、監(jiān)督、規(guī)范作用。在當(dāng)今傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式與制度在化解養(yǎng)老風(fēng)險方面依然發(fā)揮重要的作用，只是在此基礎(chǔ)上為適應(yīng)現(xiàn)代型人口再生產(chǎn)類型又進(jìn)一步地發(fā)展形成了新的養(yǎng)老模式和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，并出臺了相關(guān)的政策。

1.現(xiàn)代性的養(yǎng)老模式及相關(guān)政策?，F(xiàn)代養(yǎng)老模式包括三種：居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。居家養(yǎng)老是指以個人的房屋為生活的主要居所而度過老年生活的養(yǎng)老方式，區(qū)別于家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老；社區(qū)養(yǎng)老是指政府在加大對社區(qū)日間照料中心、助餐點(diǎn)、助浴點(diǎn)、公共文化中心等投入的同時，通過政策引導(dǎo)激發(fā)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與居家養(yǎng)老的融合，讓養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在提供入院服務(wù)的同時為周邊老人提供日間照料服務(wù)或其他的上門服務(wù)。通過政策引導(dǎo)，把養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)嵌入社區(qū)，再與固有的社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心連接形成網(wǎng)狀。然而，參照國際社會的情況，一般認(rèn)為養(yǎng)老體系的建設(shè)達(dá)到“90—7—3” 的比例比較合適，即90%的老年人居家養(yǎng)老，7%的老年人在社區(qū)養(yǎng)老，3%的老年人在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老(19)李萌：《支持養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的財稅政策分析》，《中國財政》，2014年第4期。。因此，社會大眾能夠接受和迫切需要的是一種普適性的居家養(yǎng)老，即相比于社會機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，面廣量大的應(yīng)該是居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老。所以，居家養(yǎng)老政策應(yīng)是當(dāng)今老齡化社會中國養(yǎng)老服務(wù)政策的重點(diǎn)。居家養(yǎng)老是一條普惠養(yǎng)老之路，居家養(yǎng)老政策是普適性的惠及面最廣的養(yǎng)老政策。這是中國社會構(gòu)建多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)政策，或者說對老年人口社會支持最根本的是對老年人居家養(yǎng)老提供支持，創(chuàng)造不僅有利于老年人健康生活，而且更有利于老年人社會參與的條件。所以說居家養(yǎng)老是一種適應(yīng)人口新常態(tài)的基本養(yǎng)老模式，而它的概念內(nèi)涵也產(chǎn)生于對老年人口社會支持的政策。

對老年人口的社會支持政策引致了居家養(yǎng)老概念、社區(qū)養(yǎng)老政策。20世紀(jì)90年代，在民政部等八部門聯(lián)合發(fā)布的《中國老齡工作七年發(fā)展綱要(1994—2000年)》中，要求建立適合我國國情的國家、社區(qū)、家庭、個人相結(jié)合的社會養(yǎng)老保障體系；大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)，幫助解決老年人特別是高齡老人和殘疾老年人生活照料問題，廣泛建立老年家庭病床，送醫(yī)上門；積極興辦托老所、敬老院、福利院和各種照料老年的社區(qū)服務(wù)組織，逐步形成以社區(qū)為中心的生活服務(wù)、疾病醫(yī)護(hù)、文體活動、老有所為四大服務(wù)體系。《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法(1996)》更是以立法的形式來保障老年人權(quán)益。這說明這一時期養(yǎng)老問題在政策層面明顯被重視起來。該法就老年人的醫(yī)療保障如家庭病床、巡回醫(yī)療、社區(qū)服務(wù)和鄰里互助的傳統(tǒng)進(jìn)行了規(guī)定，為保障老年人權(quán)益提供了法律依據(jù)(20)《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，http://www.mca.gov.cn/article/gk/fg/ylfw/202002/20200200024078.shtml.。通過對政策文件的分析，可以得出20世紀(jì)90 年代社區(qū)成為承載養(yǎng)老服務(wù)的一大重要主體，發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)成為該時期的重點(diǎn)。同時，依舊強(qiáng)調(diào)家庭贍養(yǎng)的重要功能。另外，老年人權(quán)益保障和老年醫(yī)療也是該階段的工作重點(diǎn)。雖然此時還未提出“居家養(yǎng)老”概念，但已有居家養(yǎng)老的思想，如立足于社區(qū)，建立家庭病床，送醫(yī)上門，發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)，建立以社區(qū)為中心的保障老年人生活、醫(yī)療、娛樂的服務(wù)體系等，與80年代相比，養(yǎng)老內(nèi)容更加豐富，體系更加完善。因此，20世紀(jì)90年代我國養(yǎng)老政策的一大特色就是強(qiáng)調(diào)將社區(qū)作為承接改革開放前由單位負(fù)責(zé)的養(yǎng)老重任的重要主體，已有很明顯的居家養(yǎng)老的思想和雛形，社區(qū)居家養(yǎng)老在此階段處于萌芽狀態(tài)(21)楊成虎：《我國社區(qū)居家養(yǎng)老政策發(fā)展研究——基于1982—2018年國家政策文本的分析》，《安徽行政學(xué)院學(xué)報》，2019年第2期。。2000年我國進(jìn)入老齡化社會，國家對養(yǎng)老問題的重視程度明顯提高，認(rèn)識到單主體力量難以應(yīng)對人口老齡化威脅，因此出臺多項政策，動員社會廣泛參與，協(xié)同應(yīng)對養(yǎng)老問題。該階段政策文本中已明確提及居家養(yǎng)老概念，居家養(yǎng)老成為養(yǎng)老服務(wù)中的一項重要內(nèi)容在政策文本中多次出現(xiàn)。在《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》中提出要“建立家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老機(jī)制”；在《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》中，提法已經(jīng)改變，開始用“居家”概念，指出“將堅持以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以社會福利機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充作為福利供養(yǎng)方式”的發(fā)展方向，提出構(gòu)建以居家供養(yǎng)為基礎(chǔ)的多主體多形式的社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的要求，強(qiáng)調(diào)了居家養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)體系中的基礎(chǔ)性作用(22)《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，http://www.nwccw.gov.cn/2017-04/28/content_152523.htm.。從此之后，“居家養(yǎng)老理念”已被人們所接受。《“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計劃”實施方案》要求“建立和完善社區(qū)老年福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為居家養(yǎng)老提供支持，為社區(qū)照料提供載體，為老年人活動提供場所”，“居家養(yǎng)老”首次進(jìn)入政策文本(23)楊成虎：《我國社區(qū)居家養(yǎng)老政策發(fā)展研究——基于1982—2018年國家政策文本的分析》，《安徽行政學(xué)院學(xué)報》，2019年第2期。。

居家養(yǎng)老在養(yǎng)老體系中的基礎(chǔ)地位愈來愈堅實，中國政府對老年人口社會支持重視程度不斷提高，養(yǎng)老服務(wù)體系內(nèi)容不斷完善?；仡檱鴦?wù)院2013年、2017年、2019年出臺的積極應(yīng)對人口老齡化構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系的文件，可以看出國家已通過行政立法的手段對老年人口進(jìn)行社會支持，表現(xiàn)在養(yǎng)老方式由傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老演變成通過社區(qū)對老年人口正式社會支持的居家養(yǎng)老為主。在這些文件中對養(yǎng)老服務(wù)體系的目標(biāo)不斷提高、內(nèi)容不斷充實。在2013年的文件中提出“到2020年，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品更加豐富，市場機(jī)制不斷完善，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展”；在2017年的文件中提出“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系更加健全”；2019年10月31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議表決通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“積極應(yīng)對人口老齡化，加快建設(shè)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)，醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系?！?019年11月21日中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》指出，“健全以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)有機(jī)結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系”。仔細(xì)分析這幾次下發(fā)的文件，可以發(fā)現(xiàn)，中國政府關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建提出的要求越來越高、目標(biāo)越來越完善。

“居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”這三個層次的養(yǎng)老方式構(gòu)成一個相互補(bǔ)充的完整的不可分割的養(yǎng)老體系，實現(xiàn)對不同老年人口群體養(yǎng)老社會支持的完整網(wǎng)絡(luò)體系。這其中養(yǎng)老方式的基礎(chǔ)(居家養(yǎng)老)由建成到健全，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老由支撐、補(bǔ)充到充分發(fā)展，由單純養(yǎng)老到醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。這一完整的養(yǎng)老服務(wù)體系與經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平相適應(yīng)，以滿足老年人口馬斯洛“需求層次理論”所涉及到的人的五種需求，以提升老年人生活質(zhì)量為目標(biāo)，面向所有老年群體，提供基本生活照料、護(hù)理康復(fù)、精神關(guān)愛、緊急救援和社會參與的設(shè)施、組織、人才和技術(shù)要素形成的網(wǎng)絡(luò)，以及配套的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督制度。這是中國政府應(yīng)對老齡化社會構(gòu)建全覆蓋、讓老年人口通過三種養(yǎng)老模式度過老年生命歷程、實現(xiàn)頤養(yǎng)天年目的的養(yǎng)老服務(wù)體系做出的科學(xué)安排。居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三種模式是協(xié)調(diào)關(guān)系，居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托實現(xiàn)健康老人的養(yǎng)老，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老充分發(fā)展?jié)M足失能老人、病患老人的養(yǎng)老需要。這一系列的宏觀政策再三強(qiáng)調(diào)以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，肯定了居家養(yǎng)老在老齡化社會中的重要性。

中國政府圍繞居家養(yǎng)老這一基礎(chǔ)性、普惠型養(yǎng)老模式“出重拳下大力”，創(chuàng)建適老居設(shè)施改善居所條件，主要表現(xiàn)在中央政府不斷出臺具體政策，基層相繼落實并且已有成效。2019年9月9日，國家發(fā)改委官網(wǎng)發(fā)布了《普惠養(yǎng)老城企聯(lián)動專項行動實施方案(2019年修訂版)》，要求綜合利用各種政策工具，制定養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)短板組合融資實施方案。這是為深入貫徹習(xí)近平總書記的重要指示精神，在做好“?；?、兜底線”的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推動增加普惠型養(yǎng)老服務(wù)有效供給，充分發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)投資示范帶動作用和地方政府引導(dǎo)作用，進(jìn)一步激發(fā)社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)積極性，促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，在社會服務(wù)兜底工程專項下開展普惠養(yǎng)老城企聯(lián)動專項行動，制定本方案。該方案在社會服務(wù)兜底工程專項下開展普惠養(yǎng)老城企聯(lián)動專項行動建設(shè)內(nèi)容中明確提出“加強(qiáng)社區(qū)居家基礎(chǔ)設(shè)施適老化改造”。國務(wù)院總理李克強(qiáng)在《2018政府工作報告》中指出：“有序推進(jìn)‘城中村’、老舊小區(qū)改造，完善配套設(shè)施，鼓勵有條件的加裝電梯?！尵用裆畹梅奖恪⑹嫘摹薄?019年3月5日，李克強(qiáng)總理在十三屆全國人大二次會議做政府工作報告時用108個字強(qiáng)調(diào)老樓加裝電梯?！俺擎?zhèn)老舊小區(qū)量大面廣，要大力進(jìn)行改造提升，更新水電路氣等配套設(shè)施，支持加裝電梯，健全便民市場、便利店、步行街、停車場、無障礙通道等生活服務(wù)設(shè)施。新型城鎮(zhèn)化要處處體現(xiàn)以人為核心，提高柔性化治理、精細(xì)化服務(wù)水平，讓城市更加宜居，更具包容和人文情懷”(24)《2018年政府工作報告》，http://www.gov.cn/guowuyuan/2018zfgzbg.htm.。

顯然，在創(chuàng)建適老居設(shè)施、改善居所條件方面，舊樓加裝電梯是至關(guān)重要的，這是風(fēng)險管理學(xué)養(yǎng)老風(fēng)險管理的關(guān)鍵舉措，已引起中國政府直至國務(wù)院總理李克強(qiáng)的高度重視，是因為它是一項影響廣泛的民生工程。之所以如此說，是因為舊樓加裝電梯從對老年人口社會支持的主、客體兩個方面都有重大意義。首先，舊樓加裝電梯對社會支持的客體—老年人，起到直接的養(yǎng)老風(fēng)險化解作用。從生理學(xué)上講，每個人到一定年齡都會走向衰老，身體的生理功能必定會發(fā)生退化，行走登高不方便。身體衰老是人生命周期中影響健康的不可控的風(fēng)險因素。但是，從風(fēng)險管理的原理上可以選擇適應(yīng)老年人特點(diǎn)的生活起居方式方法，讓老年人能夠安度晚年。當(dāng)今，舊樓加裝電梯是養(yǎng)老風(fēng)險的最佳規(guī)避和化解的保險措施之一。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有許多老年人因上下樓梯不方便而很少下樓，宅在家中而獨(dú)居，久而久之而抑郁；有些老年人因上下樓梯摔倒骨折致癱瘓；有些在家患急性(心腦血管病)病的老年人由于上下樓延遲了救治時間而導(dǎo)致猝死等。加裝電梯之后，老年人可輕松下樓、安全出行，擴(kuò)大社會參與、人際交往的范圍，繼而有利于實現(xiàn)積極老齡化社會的建設(shè)。其次，舊樓加裝電梯對老年人口社會支持主體有間接作用：它可使家政護(hù)理員、商品快遞員、醫(yī)護(hù)工作者輕松、方便、快捷提高工作效率。因此，自2019年以來，中國各個城市已有許多社區(qū)在政府資助下相繼將舊樓加裝電梯，從而改善了老年人的生活質(zhì)量，使居家養(yǎng)老模式成為最佳養(yǎng)老方式。

鑒于居家養(yǎng)老是90%以上老年人的養(yǎng)老模式，因此中國已將居家養(yǎng)老確定為國家養(yǎng)老服務(wù)的重要發(fā)展方向。自2007年開始，居家養(yǎng)老服務(wù)與信息科技結(jié)合的研究進(jìn)入研究視野，十年來推出了大量的研究成果，主要集中在智慧養(yǎng)老服務(wù)實施的必要性、重要性、可行性研究，內(nèi)涵與性質(zhì)研究，運(yùn)作模式、管理機(jī)制、技術(shù)分析、信息安全與專業(yè)人才研究方面，研究范圍與內(nèi)容不斷擴(kuò)展與深化(25)余曉艷，趙銀俠：《以政策支持體系助推智慧居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展》，《陜西行政學(xué)院學(xué)報》，2018年第1期。。中國政府已將智慧居家養(yǎng)老提升到國家老齡事業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的戰(zhàn)略高度，出臺了一系列政策進(jìn)行重點(diǎn)推進(jìn)。

2.現(xiàn)代性的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)及相關(guān)政策。中國的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)有兩大類型，即養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。從概念和內(nèi)容上講二者既有本質(zhì)的區(qū)別又有密切聯(lián)系?！梆B(yǎng)老事業(yè)”是政府作為對老年人口直接支持的主體，“是為老年人基本生活服務(wù)的部分，是由政府主辦的以老年人為對象提供服務(wù)的公共服務(wù)事業(yè)，以法律形式保證其公平和公正性”。即中國的養(yǎng)老事業(yè)是通過中國的不斷完善的社會保障制度來保證和發(fā)展的。“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”是以老年人為對象，以滿足他們高層次生活、文化需求為目標(biāo)，提供商品和服務(wù)的營利活動的總稱(26)商楠：《統(tǒng)籌發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)》，《智慧中國》，2017年第11期。。二者性質(zhì)不同，“養(yǎng)老事業(yè)”屬政府提供公共物品、公共服務(wù)的范疇，體現(xiàn)了保障老年人基本生活需求的政府責(zé)任，是普遍性福利概念 ；“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”是滿足老年人生活多樣化、更高層次生活需求的市場經(jīng)濟(jì)模式的產(chǎn)業(yè)概念。二者既有聯(lián)系又各有側(cè)重，共同組成我國的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。也就是說政府通過對企業(yè)管理、市場調(diào)節(jié)促使養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)得到更好發(fā)展，在實現(xiàn)企業(yè)運(yùn)營利潤較大化的同時滿足老年人口“六個老有”供給需求，達(dá)到對老年人口社會支持的目標(biāo)，實現(xiàn)化解中國人口養(yǎng)老風(fēng)險、建設(shè)積極老齡化社會的初衷。國務(wù)院、民政部、衛(wèi)計委、食藥監(jiān)局、財政部、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等部門分別自2013年至2019年分別制定發(fā)布了關(guān)于推動養(yǎng)老業(yè)發(fā)展政策的14個文件(27)《國務(wù)院發(fā)文推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展 中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策匯總》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1630965618655120677&wfr=spider&for=pc，從不同角度對中國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展給予政策部署并加以支持，這是中國歷史上前所未有的，充分體現(xiàn)了人口政策適應(yīng)人口新常態(tài)、適應(yīng)養(yǎng)老新模式、養(yǎng)老業(yè)政策的現(xiàn)代性。

(二)中國化解人口養(yǎng)老風(fēng)險政策的福利性、公正性

健康長壽是個體的生命追求，人口長壽是社會發(fā)展的文明標(biāo)志，化解養(yǎng)老風(fēng)險問題是社會、政府的義務(wù)。因此，作為負(fù)責(zé)任的中國政府出臺了具有中國特色的化解養(yǎng)老風(fēng)險的社會政策，圍繞建設(shè)健康中國促使人口延長壽命而構(gòu)建完善的具有中國特色的養(yǎng)老服務(wù)體系，使現(xiàn)有老年人口老有所養(yǎng)，未來老年人口養(yǎng)老放心。

中國政府自20世紀(jì)90年代以來出臺的適應(yīng)老齡化社會養(yǎng)老等有關(guān)的法律文件，對老年人實施權(quán)益保障，不僅使老年人口有基本的生活保障，而且給老年人口以社會支持政策以確保老年人口享有“六個老有”的權(quán)益，進(jìn)而使老年人口依然享有發(fā)展權(quán)以滿足更好生活的需要，實現(xiàn)頤養(yǎng)天年。這是由我們國家的性質(zhì)決定的，是社會主義制度優(yōu)越性的充分體現(xiàn)。我們國家的一切政策都是為了人民，老年人口當(dāng)然也不例外。對老年人口實施的保障措施，可以有利于老年人口安度幸福的晚年，也有利于老年人口的子女安心目前事業(yè)，解除對家中父母的掛念。中國政府構(gòu)建老年人社會支持的配套政策，是中國政府公正、平等的社會主義科學(xué)價值觀的充分體現(xiàn)。老年人口都是為社會的建設(shè)、發(fā)展貢獻(xiàn)出青春年華、輸出了辛勤勞動的一代人，尤其是當(dāng)今中國社會的老年人口對新中國從站起來到富起來到強(qiáng)起來做出了巨大的貢獻(xiàn)。根據(jù)政府責(zé)任倫理，養(yǎng)老服務(wù)政策理應(yīng)確立兩個基本理念：第一，所有的老年人都應(yīng)當(dāng)?shù)玫缴鐣С植⑾碛蝎@得國家社會的各項保障的權(quán)利；第二，養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)滿足老年人的多樣化需求。這是中國政府建立老年人口社會支持配套政策體系的理論基礎(chǔ)和應(yīng)有的科學(xué)價值理念。

(三)積極應(yīng)對人口老齡化化解養(yǎng)老風(fēng)險政策的主體多元化

隨著社會發(fā)展，老年人消費(fèi)需求升級態(tài)勢明顯，需求結(jié)構(gòu)已從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，我國老年人越來越追求物質(zhì)生活的高品質(zhì)、精神生活的高品位，老人們的需求多元化，發(fā)展多樣性。為此，政府出臺諸多對老年人口社會支持優(yōu)惠政策，激勵社會多元主體的廣泛參與，推動養(yǎng)老服務(wù)政策的落地生效，化解養(yǎng)老風(fēng)險。激勵是管理最基本、最重要的職能，激勵相容是評價政策好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)。激勵相容理論由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈維(Leonid Hurwiez) 提出，是指使理性經(jīng)濟(jì)人追求個人利益的行為恰好能與組織實現(xiàn)集體利益最大化的目標(biāo)相一致的制度安排。中國政府正是應(yīng)用了激勵相容理論和科學(xué)的管理方法來調(diào)動市場主體、社會主體的積極性，創(chuàng)造有效的激勵相容機(jī)制，實現(xiàn)對老年人口社會支持以化解養(yǎng)老風(fēng)險的目標(biāo)。一方面可以采用物質(zhì)激勵方式，如補(bǔ)貼、獎勵、設(shè)立專項資金、稅費(fèi)優(yōu)惠等; 另一方面也可以采用精神激勵方式，如評獎評優(yōu)、表揚(yáng)表彰等(28)玄冬冬，高傳勝：《養(yǎng)老服務(wù)政策: 瓶頸與突破》，《南京工程學(xué)院學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2019年第1期。。2001年民政部實施了“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計劃”，通過發(fā)行福利彩票籌集的資金資助城市社區(qū)的老年人福利服務(wù)設(shè)施、活動場所和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的建設(shè)，這對于在短時間內(nèi)在全國范圍迅速建立起老年人服務(wù)設(shè)施起了推動作用。同時在各項政策文本中提出要多渠道籌集資金，加大養(yǎng)老服務(wù)的財政投入，對參與養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的主體給予財政補(bǔ)貼，以及稅收減免、用水用電用氣用地方面的優(yōu)惠。此外，政策文本中也提出明確養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)主體及職能，加強(qiáng)老年服務(wù)隊伍建設(shè)，發(fā)揮志愿者作用，強(qiáng)化法律保障和績效考核等要求。這為多元主體參與養(yǎng)老服務(wù)提供了保障(29)楊成虎：《我國社區(qū)居家養(yǎng)老政策發(fā)展研究——基于1982—2018年國家政策文本的分析》，《安徽行政學(xué)院學(xué)報》，2019年第2期。，從而使中國的養(yǎng)老風(fēng)險在化解的道路上越走越暢通。

多元主體在政策的支持下發(fā)展形成五種養(yǎng)老服務(wù)模式的兩大類型。據(jù)余曉艷和趙銀俠研究員對近年來陜西西安市出臺的智慧養(yǎng)老服務(wù)政策的研究，當(dāng)今中國政策支持居家養(yǎng)老服務(wù)涌現(xiàn)出五種模式。我們認(rèn)為這是我們研究推廣養(yǎng)老服務(wù)化解養(yǎng)老風(fēng)險的工作模式和范本。一是以政府為主導(dǎo)的“公建民營”模式 。其基本特征是政府出資建設(shè)，交由社會機(jī)構(gòu)運(yùn)營，政府每年撥付一定運(yùn)營經(jīng)費(fèi)，平臺為政府提供老齡人口基本信息，為轄區(qū)老人免費(fèi)提供信息咨詢服務(wù)、派單服務(wù)以及政府購買養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管等業(yè)務(wù)，具有顯著的公共服務(wù)性質(zhì)。二是以企業(yè)為主導(dǎo)、 政府支持建設(shè)運(yùn)營的 PPP 模式 。其基本特征是企業(yè)籌建并自主運(yùn)營，政府為平臺建設(shè)提供一定的資金支持，為轄區(qū)老人提供低償?shù)木€上線下服務(wù)。三是社會機(jī)構(gòu)嵌入社區(qū)、以健康管理服務(wù)為重點(diǎn)內(nèi)容的連鎖自營模式。其基本特征是社區(qū)提供業(yè)務(wù)用房，社會機(jī)構(gòu)自建信息網(wǎng)絡(luò)平臺、自購智能設(shè)備，以社區(qū)老人健康管理服務(wù)為主業(yè)，以日常生活服務(wù)為延伸，連鎖經(jīng)營、自負(fù)盈虧的運(yùn)行方式。四是以市場為主導(dǎo)的健康管理服務(wù)企業(yè)模式。其基本特征是由社會資本或企業(yè)資本支撐，以健康管理服務(wù)為專營業(yè)務(wù)的智慧服務(wù)平臺。五是社區(qū)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)信息化管理模式。其基本特征是，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資建立信息化管理平臺，主要用于老年人基本信息、服務(wù)情況的管理與老人家屬的互動(30)余曉艷 ，趙銀俠：《以政策支持體系助推智慧居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展》，《陜西行政學(xué)院學(xué)報》，2018年第1期。。根據(jù)《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015 年)》的要求，社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)遵循“政府主導(dǎo)、多方參與” 的原則，更突顯了財稅政策在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的重要作用。因此，中國社會正在努力為建設(shè)完善的養(yǎng)老服務(wù)體系以適應(yīng)老齡化社會及化解養(yǎng)老風(fēng)險提供經(jīng)濟(jì)支持和制度保障，同時，形成了多元主體參與的多種養(yǎng)老服務(wù)模式，以滿足不同老年人群的養(yǎng)老需求。

(四)基于中國政府的公信力實施支持政策的差異性，獎勵優(yōu)惠對社會貢獻(xiàn)較大的老年人口，激勵公眾對社會的奉獻(xiàn)精神

中國政府之所以實施差異性支持政策，是因政府基于公平公正理念應(yīng)對特殊的人口老齡化問題而做出的重要決定。中國人口的快速的老齡化是超經(jīng)濟(jì)發(fā)展的類型，是政府主導(dǎo)干預(yù)性的。即中國的人口快速老齡化是由于中國實施計劃生育政策少生子女導(dǎo)致的人口年齡結(jié)構(gòu)快速變動的結(jié)果。但中國人口年齡結(jié)構(gòu)的變動為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了豐厚的人口紅利，產(chǎn)生了巨大經(jīng)濟(jì)社會效益，其一是促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長；其二是推動了人口產(chǎn)業(yè)升級；其三是為全社會提供了大量身體健康的勞動力；其四是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了充足的人力資本(31)陳岱云，張世青：《新中國70年人口年齡結(jié)構(gòu)變動與人口紅利效應(yīng)嬗變》，《江海學(xué)刊》，2019年第4期。。并且，當(dāng)今中國人口老齡化速度之快是史無前例的，使中國政府應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)非常嚴(yán)峻。因此，作為負(fù)責(zé)任的中國政府，在進(jìn)入21世紀(jì)以來，為應(yīng)對人口老齡化相繼出臺若干政策，尤其是在2019年3月召開的中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會形成的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，對養(yǎng)老等有關(guān)的民生保障問題又作出了部署和提出了新的要求，使中國共產(chǎn)黨和中國政府的政策保持連續(xù)性、銜接性，生育既然有管控，養(yǎng)老就應(yīng)有保障。即，理應(yīng)對當(dāng)今中國的老年人口尤其是響應(yīng)政府號召計劃生育的老年人口的養(yǎng)老有保障，此決定指出：“必須健全幼有所養(yǎng)、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務(wù)制度體系，盡力而為，量力而行，注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，保障群眾基本生活，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，鼓勵支持社會力量興辦公益事業(yè)，滿足人民多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”，這里的全體人民包括了為中國社會建設(shè)做出貢獻(xiàn)的老年人口。中國特殊的老齡化，為中國人口的養(yǎng)老服務(wù)提出了新要求，要創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)的提供方式。傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)是家庭養(yǎng)老，子女為老人提供服務(wù)，即老年人靠非正式社會支持來化解養(yǎng)老風(fēng)險以實現(xiàn)頤養(yǎng)天年。當(dāng)今，在少子化的人口態(tài)勢下，中國老年人養(yǎng)老風(fēng)險的化解主要依靠正式社會支持，并形成了前所未有的養(yǎng)老服務(wù)配套政策。這主要表現(xiàn)在三個方面：

第一個方面，直接對老年人口養(yǎng)老支持，即我國財政對老齡事業(yè)的投入中，相當(dāng)大的比重投入到了需求方，形成了對老年居民個人收入的直接經(jīng)濟(jì)支持。投入的主要方式是“采用直接補(bǔ)助的方式，對老年人進(jìn)行貨幣補(bǔ)貼，主要項目有 ：建立前所未有的覆蓋全體群眾的養(yǎng)老保險體系、支持老年人參加醫(yī)療保險、實施農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度、進(jìn)行貧困老年人口社會救助 (包括城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度和農(nóng)村五保供養(yǎng)制度)、發(fā)放高齡老年人生活補(bǔ)貼以及對部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行財政補(bǔ)貼。這些財政投入在一定程度上保障了老年人的物質(zhì)需求?！?32)李萌：《支持養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的財稅政策分析》，《中國財政》，2014第4期。尤其是獨(dú)生子女父母退休加發(fā)養(yǎng)老金體現(xiàn)了政府的公信力，這是對計劃生育做出貢獻(xiàn)的老年人口采取的具有政策銜接性、差異性的獎勵。

第二方面，間接對老年人口養(yǎng)老支持，即通過對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)(社會支持)供給方的稅收優(yōu)惠和照顧時間安排等方面。在國家三部、一局、兩委(財政部 、商務(wù)部、民政部，稅務(wù)總局，發(fā)展改革委員會、衛(wèi)生健康委員會)2019年第76號《關(guān)于養(yǎng)老、托育、家政等社區(qū)家庭服務(wù)業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策的公告》中做出了規(guī)定：有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)項目免征增值稅；養(yǎng)老服務(wù)項目建設(shè)用地免征契稅、免征不動產(chǎn)登記稅開墾稅等等五類稅賦(33)《關(guān)于養(yǎng)老、托育、家政等社區(qū)家庭服務(wù)業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策的公告》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-07/04/content_5406294.htm。以此實現(xiàn)對社會支持主體的支持，繼而提高對老年人口的社會支持力度。

第三方面，區(qū)別對待在人口再生產(chǎn)中作出貢獻(xiàn)、促使中國人口發(fā)展的老年人口，并對其實施優(yōu)惠政策。即從中央到地方出臺了關(guān)于獨(dú)生子女納稅等優(yōu)惠政策，增加獨(dú)生子女對父母陪護(hù)等養(yǎng)老的支持從而化解養(yǎng)老風(fēng)險。國務(wù)院在2018年8月印發(fā)且于2019年1月1日起開始執(zhí)行的《關(guān)于印發(fā)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》中做出了規(guī)定：對計劃生育家庭經(jīng)濟(jì)上予以全國統(tǒng)籌的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)一致的補(bǔ)貼(34)《關(guān)于印發(fā)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-08/13/content_5313489.htm通知規(guī)定：“計劃生育補(bǔ)貼主要包含以下3個項目：①計劃生育家庭特殊補(bǔ)貼；②計劃生育家庭獎勵補(bǔ)貼；③計劃生育家庭少生快富補(bǔ)貼。這3個項目是全國統(tǒng)籌的，也就是說發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)是一致的，當(dāng)然每個地方的具體落實政策不一樣，其他標(biāo)準(zhǔn)可能有所差異”。?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)個人所得稅專項附加扣除暫行辦法的通知》(國發(fā)〔2018〕41號)提到“納稅人為獨(dú)生子女的，贍養(yǎng)老人支出按照每月2000元的標(biāo)準(zhǔn)定額扣除”(35)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)個人所得稅專項附加扣除暫行辦法的通知》(國發(fā)〔2018〕41號)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-12/22/content_5351181.htm。全國各個省市也相繼出臺關(guān)于獨(dú)生子女養(yǎng)老優(yōu)惠政策，如山西省在2018年10月出臺的《關(guān)于開展老年人照顧服務(wù)工作實施意見》明確指出：“對于父母年滿60周歲的計劃生育家庭，父母患病住院期間，用人單位應(yīng)當(dāng)支持子女照料陪護(hù)，并給予每年不超過15天的照料假，其間工資福利待遇不變”(36)《關(guān)于開展老年人照顧服務(wù)工作實施意見》，http://www.shanxi.gov.cn/sxszfxxgk/sxsrmzfzcbm/sxszfbgt/flfg_7203/bgtgfxwj_7206/201810/t20181018_482133.shtml。這些政策是從老年人口家庭贍養(yǎng)和撫養(yǎng)、社會救助、社會福利、社會優(yōu)待、宜居環(huán)境、社會參與等方面制定的政策。正是因為這些從中央到地方各個省市有關(guān)獨(dú)生子女家庭父母及其子女的社會支持政策，使中國人民感知到中國政府具有強(qiáng)大的公信力，實施銜接性、連續(xù)性的人口管理的重要策略。這是中國共產(chǎn)黨不忘初心解決人口轉(zhuǎn)變之后續(xù)人口問題的重要制度安排。

總之，國家在制定政策以及提供福利時能夠考慮養(yǎng)老的問題，讓贍養(yǎng)老人、孝敬父母再也不會成為一個沉重的話題。當(dāng)今中國關(guān)于養(yǎng)老的政策緩解了現(xiàn)代很多人感受到的極大的生活壓力，使養(yǎng)老尤其是獨(dú)生子女父母養(yǎng)老這個不容忽視的問題得到了重視和逐步解決。

四、結(jié)語

綜上所述，在當(dāng)今中國，老年人口依靠養(yǎng)老事業(yè)得到社會的正式支持實現(xiàn)各項權(quán)益保障，但在通過中國日益發(fā)展的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)滿足更好生活需求的道路上還存在瓶頸。例如，關(guān)于適老居建設(shè)的舊樓加裝電梯工作還存在意見不一致，使這一關(guān)系到老年人積極社會參與的民生工程不通暢、不能普遍展開。這既影響了老年人的身心健康，又影響基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的產(chǎn)業(yè)(養(yǎng)老產(chǎn)業(yè))發(fā)展。再如目前醫(yī)養(yǎng)結(jié)合存在最大問題是政策銜接不暢，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往享受不到與衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的財政支持，而醫(yī)療機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老護(hù)理床位也難以享受到政策優(yōu)惠(37)劉松輝：《醫(yī)養(yǎng)結(jié)合制度性障礙的破解路徑》,《中國集體經(jīng)濟(jì)》，2019年第15期。。所以說中國在推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展以化解養(yǎng)老風(fēng)險進(jìn)而建設(shè)積極老齡化社會依然在路上，存有某些前進(jìn)的瓶頸，需要政府繼續(xù)出臺相關(guān)的協(xié)調(diào)政策，既不要使政府的養(yǎng)老責(zé)任無限放大、無所不包，又不要完全推給市場和個人，同時，還不要使資源錯配、供需錯位從而導(dǎo)致巨大的浪費(fèi)。應(yīng)結(jié)合我國老齡化的具體情況和現(xiàn)實國情，突出重點(diǎn)，明確規(guī)劃，穩(wěn)步推進(jìn)。

國際上養(yǎng)老服務(wù)體系的“90—7—3”合適比例格局說明“居家養(yǎng)老”就是中國養(yǎng)老業(yè)的重點(diǎn)。前面已述，舊樓加裝電梯、居家養(yǎng)老、老年人社會參與三者間對于建設(shè)積極的老齡化社會有嚴(yán)密的邏輯關(guān)系：即，居家養(yǎng)老需要居住樓房加裝電梯，加裝電梯可使老年人方便社會參與，老年人社會參與這是積極老齡化社會不可忽視的重大社會問題。 2002年聯(lián)合國第二屆世界老齡大會《政治宣言》指出“積極老齡化”為老齡觀帶來了革命性變革，而積極老齡化的核心和精髓在于促進(jìn)老年人口之社會參與。發(fā)展型社會政策中與老年人相關(guān)的主張可以概括為：“通過各種途徑增加老年人對經(jīng)濟(jì)與社會的參與率。提倡‘健康老齡化’和‘積極老齡化’，使老年人在整個生命周期中，在肌體、社會、經(jīng)濟(jì)和心理方面保持良好狀態(tài)，按照自己的需要、愿望和能力來參與社會活動?！币虼?，在這種理念下，中國對老年人口社會支持政策的重點(diǎn)就顯而易見，實施居家養(yǎng)老政策就是解決中國養(yǎng)老業(yè)問題的明智之舉。因此，更好地服務(wù)于老年人的社會參與，化解養(yǎng)老風(fēng)險關(guān)鍵是應(yīng)創(chuàng)建優(yōu)良的社會環(huán)境。這里有兩個問題需要特別關(guān)注，實施相關(guān)政策。一是適應(yīng)老年人生理性素質(zhì)退化問題，實施適老居建設(shè)政策，使老年人方便、愿意社會參與，提高老年人社會參與的積極性。二是克服老年人口自組織性較差的弱點(diǎn)，實施服務(wù)于老年人社會參與的組織建設(shè)政策，使老年人活動有組織保障、經(jīng)濟(jì)保障?？傊?，在新時代人口新常態(tài)的背景下，中國政府正將人口戰(zhàn)略重心即人口數(shù)量控制轉(zhuǎn)向養(yǎng)老風(fēng)險的化解，既是中國人口政策的與時俱進(jìn)又是人口政策的連續(xù)和銜接，充分彰顯中國政府的公信力(38)陳岱云：《促進(jìn)老年人社會參與的思考》，《中國人口報》，2016年2月15日。。

總之，當(dāng)今中國人口老齡化及其速度之快是史無前例的，它催生出多層次、多樣化的養(yǎng)老需求，亟待增加社會對老年人口支持或服務(wù)的供給。中國政府基于社會支持理論的視角、馬斯洛”人的生理需求”理論邏輯，積極應(yīng)對養(yǎng)老風(fēng)險，圍繞老年人口權(quán)益保障的內(nèi)容發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，正如習(xí)近平總書記所講，要著力健全老齡工作體制機(jī)制，要適應(yīng)時代要求創(chuàng)新思路，做好四個轉(zhuǎn)變：推動老齡工作向主動應(yīng)對轉(zhuǎn)變；向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變；向加強(qiáng)人們?nèi)芷陴B(yǎng)老準(zhǔn)備轉(zhuǎn)變；向同時注重老年人物質(zhì)文化需求、全面提升老年人生活質(zhì)量轉(zhuǎn)變(39)習(xí)近平：《推動老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展》，http://www.xinhuanet.com/politics/2016-05/28/c_1118948763.htm.。因此，當(dāng)今中國應(yīng)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，優(yōu)化對老年人口的社會支持政策，把養(yǎng)老風(fēng)險降到最低限度，創(chuàng)造“六個老有”的社會環(huán)境，使中國社會邁向積極老齡化社會的美好境地。