農(nóng)村社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理的價(jià)值困境及對策

崔航航，房建恩

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，河北 保定071000）

2017年6月12日中共中央國務(wù)院正式印發(fā)實(shí)施《關(guān)于加強(qiáng)和改善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟范啻翁岬缴鐣?huì)組織是社會(huì)協(xié)同力量，強(qiáng)調(diào)了社會(huì)組織在社區(qū)治理和公共服務(wù)中的作用。2018年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出“大力培育服務(wù)性、公益性、互助性農(nóng)村社會(huì)組織，積極開展農(nóng)村社會(huì)工作和志愿服務(wù)。”[1]對社會(huì)組織的研究已成為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系建設(shè)的重要課題。農(nóng)村中的社會(huì)組織是引導(dǎo)、參與和促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的重要力量。因此如何更好地發(fā)揮社會(huì)組織在鄉(xiāng)村治理中的作用，已成為亟待解決的問題。梅長青等[2]基于馬斯洛需求層次理論闡明在鄉(xiāng)村居民溫飽等基本需求得到滿足后，對基本公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)的需求上升為社會(huì)需求，這種需求要通過社會(huì)領(lǐng)域的建設(shè)和發(fā)展來彌補(bǔ)。殷爍[3]指出社會(huì)組織協(xié)同參與的鄉(xiāng)村治理模式是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的必要選擇，將成為我國鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)的民意平臺(tái)和基層民主政治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基點(diǎn)。賴晨野[4]認(rèn)為基于社會(huì)組織的基層民主管理是現(xiàn)代國家建構(gòu)的歷史邏輯的產(chǎn)物，應(yīng)將創(chuàng)制社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)體系納入至國家治理的結(jié)構(gòu)中。劉寧等[5]認(rèn)為，國家建構(gòu)、市場發(fā)育和社會(huì)生長3個(gè)方面為社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展釋放了空間、提供了生存的土壤，構(gòu)成了其生長的外部環(huán)境；而伴隨社會(huì)分化所出現(xiàn)的利益分化、利益沖突和利益整合為社會(huì)組織的生長提供了內(nèi)部條件和動(dòng)力。何蘭萍等[6]認(rèn)為，從社會(huì)組織逐步崛起的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)來看，農(nóng)村社會(huì)控制的弱化在客觀上為農(nóng)民組織的生存和發(fā)展供應(yīng)了良好的社會(huì)空間和社會(huì)環(huán)境。劉義強(qiáng)[7]認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)組織建設(shè)的歷史邏輯和根本驅(qū)動(dòng)力是因?yàn)橹袊F(xiàn)代國家建構(gòu)中對社會(huì)整合的需要，社會(huì)組織建設(shè)發(fā)展的一個(gè)核心目標(biāo)是建構(gòu)社會(huì)自治能力，并且形成農(nóng)村社會(huì)的自我規(guī)則化機(jī)制；社會(huì)組織是促進(jìn)農(nóng)村民主體制改革深化的一項(xiàng)重要推動(dòng)力量，應(yīng)該形成健全與基層民主制度之間的聯(lián)結(jié)機(jī)制。目前學(xué)者們的研究重點(diǎn)傾向于發(fā)掘多元協(xié)同治理的優(yōu)勢，而對如何更好發(fā)揮和發(fā)展社會(huì)組織作用機(jī)理研究甚少。因此如何更好地發(fā)揮社會(huì)組織在鄉(xiāng)村治理中的作用，仍有待進(jìn)一步研究。

1 農(nóng)村社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理的優(yōu)勢

李克強(qiáng)總理在2014年《政府工作報(bào)告》中首次提出“推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新。注重運(yùn)用法治方式，實(shí)行多元主體共同治理?！盵8]這既是國家改革開放的新思想境界，又是我國在社會(huì)治理實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。多元治理理論是以法治為基礎(chǔ)，推動(dòng)公共事務(wù)管理的主體、方式和目標(biāo)等多元化發(fā)展的一種理論[9]?？傮w來說，多元治理包括治理主體的多元性、手段多樣化和目標(biāo)多元化，農(nóng)村社會(huì)組織是多元治理至關(guān)重要的選擇。隨著鄉(xiāng)村治理工作的逐漸完善，自治法治德治“三治”結(jié)合逐漸深入，善治的目標(biāo)便相距不遠(yuǎn)。其作為多元治理的重要組織部分，是政府與鄉(xiāng)村社會(huì)溝通的重要橋梁。如山東省新泰市依靠平安協(xié)會(huì)構(gòu)建的平安共建機(jī)制，就政府與社會(huì)組織合作參與地方治理進(jìn)行了有益探索，形成的“新泰模式”體現(xiàn)了政府權(quán)力向社會(huì)的回歸和還政于民的治理趨勢，為地方政府推進(jìn)治理創(chuàng)新、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“善治”提供了理論分析框架和實(shí)踐范式[10]。與此同時(shí)，平安協(xié)會(huì)在通過平和方式處理解決矛盾糾紛，減少了行政費(fèi)用，推動(dòng)了文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值理性回歸，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展等方面具有重要現(xiàn)實(shí)意義[11]。其發(fā)展不僅可以有效降低政府直接管理鄉(xiāng)村而導(dǎo)致的高昂行政成本，而且也使得整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部充滿活力，有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村多元治理機(jī)制的形成和完善。因此，建設(shè)和諧美麗鄉(xiāng)村，既需要培育和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織，也需要推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)組織積極參與。

1.1 距離優(yōu)勢

農(nóng)村社會(huì)組織在解決問題過程中有天然的距離優(yōu)勢。這種優(yōu)勢不僅體現(xiàn)地理距離，而且還表現(xiàn)在心理距離。地理距離優(yōu)勢表現(xiàn)為社會(huì)組織日常深入基層、能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、參與鄉(xiāng)村治理過程相對簡易等，從而能有效率解決難題，提高治理效率；心理距離優(yōu)勢表現(xiàn)為關(guān)心農(nóng)民實(shí)際困難、解決實(shí)際問題等，有利于增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)組織與村民之間的信任，農(nóng)民更容易配合與支持，實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。費(fèi)孝通[12]以經(jīng)驗(yàn)事實(shí)為基礎(chǔ)，分析了中國現(xiàn)代社會(huì)中各種社會(huì)人際關(guān)系結(jié)構(gòu)特征，認(rèn)為中國傳統(tǒng)社會(huì)以血緣、親緣、地緣為基礎(chǔ)形成人際交互關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，是一個(gè)熟人社會(huì)，沒有陌生人的社會(huì)。“講人情”“給面子”是“熟人社會(huì)”普遍的社會(huì)心理和行動(dòng)邏輯，所以對同屬熟人社會(huì)的農(nóng)村社會(huì)組織而言，更容易獲得農(nóng)民的信任，更容易獲得行為上的配合。

1.2 彌補(bǔ)社會(huì)發(fā)展失衡

鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展失衡是指政府無法對當(dāng)前出現(xiàn)的“三農(nóng)”問題進(jìn)行有效預(yù)判，并且采取及時(shí)有效的措施，無法滿足鄉(xiāng)村社會(huì)公眾需求多樣化的問題。而農(nóng)村社會(huì)組織較政府而言，具有工作方式細(xì)致、機(jī)制靈活等特點(diǎn)，能夠準(zhǔn)確針對需要幫助的人群，有效傳遞資源，簡化中間環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)方式創(chuàng)新，可以承擔(dān)鄉(xiāng)村社會(huì)中具有一定專業(yè)性的服務(wù)和管理工作[13]。研究指出，農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求是多樣化的，而地方政府基本只能根據(jù)大多數(shù)農(nóng)民的需求來提供一般性的、普通性的公共產(chǎn)品，難以滿足部分農(nóng)民具體的、特殊的需求。農(nóng)村社會(huì)組織實(shí)際上是以廣大農(nóng)民群眾為主體構(gòu)成的組織，能充分體現(xiàn)不同農(nóng)民群體的特殊利益和需求，對農(nóng)民的需求反映靈敏，能夠更有效地滿足農(nóng)民多元化需求[14～16]。在疫情防控期間，政府負(fù)責(zé)抗疫的整體任務(wù)，在有效控制住疫情的過程中，也隨之出現(xiàn)了很多社會(huì)問題。例如對弱勢群體的醫(yī)療服務(wù)、對孕產(chǎn)婦的專業(yè)照護(hù)、大眾的心理疏導(dǎo)與干預(yù)等，政府在把主要精力投入到疫情防控主戰(zhàn)場時(shí)很難兼顧全面，而社會(huì)組織更多專注于及時(shí)回應(yīng)社會(huì)多元化的需求，所以在這種情況下，社會(huì)組織可以發(fā)揮屬性優(yōu)勢參與其中[17]。

1.3 完善治理體系

（1）農(nóng)村社會(huì)組織機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)完善，人員素質(zhì)較高，可以較好地理解國家政策方針，有效指導(dǎo)、培訓(xùn)農(nóng)民。（2）農(nóng)村社會(huì)組織通過廣泛開展文化教育活動(dòng)，可以鞏固和促進(jìn)農(nóng)村的優(yōu)良傳統(tǒng)與淳樸民風(fēng)的發(fā)展。（3）農(nóng)村社會(huì)組織通過普法宣傳、幫扶維權(quán)等工作的開展，提高鄉(xiāng)村社會(huì)的法治水平，最終提升農(nóng)村的自治能力和水平[18]。

2 農(nóng)村社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理的困境

2.1 農(nóng)村社會(huì)組織設(shè)立困難

從現(xiàn)有的法律條例來看，我國現(xiàn)存的法律條例包括《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等，這些法律法規(guī)在一定程度上已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展的需求?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，地方性的社會(huì)團(tuán)體注冊登記需要資金30 000元以上，成為農(nóng)村社會(huì)團(tuán)體獲得合法身份的主要障礙之一。

2.2 培育進(jìn)度滯緩且力度不足

中國農(nóng)村正處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，鄉(xiāng)村振興是當(dāng)前和今后一段時(shí)期的重大政治課題，而積極培育農(nóng)村社會(huì)組織，構(gòu)建“政府—農(nóng)村社會(huì)組織—農(nóng)民”多個(gè)主體協(xié)同共治的農(nóng)村社會(huì)管理新模式是鄉(xiāng)村振興建設(shè)的必然選擇[16～20]。目前我國農(nóng)村社會(huì)組織存在培育進(jìn)度滯緩且力度欠缺，治理低效等問題，主要體現(xiàn)在以下2個(gè)方面：

（1）農(nóng)村社會(huì)組織總體數(shù)量少，運(yùn)行機(jī)制不健全。在中國社會(huì)組織政務(wù)服務(wù)平臺(tái)（http：//www.chinanpo.gov.cn/search/orgcx.html）檢索“農(nóng)村”結(jié)果顯示，共有3 576條信息，其中僅10個(gè)組織在民政部門進(jìn)行了登記備案。大多數(shù)的組織沒有理事會(huì)、沒有規(guī)范的工作流程，沒有長期規(guī)劃和短期目標(biāo)，不能有效的開展社會(huì)服務(wù)活動(dòng)。

（2）多元治理格局不清晰，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)組織無法準(zhǔn)確定位。多元治理格局需要基層政府、社會(huì)組織和村民協(xié)作構(gòu)建和諧共處的治理環(huán)境。目前各主體責(zé)任模糊，“越位”“缺位”問題頻發(fā)，加之農(nóng)村社會(huì)組織未能處理好與各主體之間的關(guān)系，不能有效地服務(wù)于鄉(xiāng)村治理。

2.3 各主體配合度較低

各主體與農(nóng)村組織之間配合度較低，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)組織在鄉(xiāng)村治理中的作用難以體現(xiàn)。（1）村民配合度較低。一方面許多自然村風(fēng)土習(xí)俗延續(xù)千年，另一方面農(nóng)村的“3860”人群接受新思想、新事物的能力較低，導(dǎo)致對農(nóng)村社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理配合度低。（2）基層政府支持力度較低。政府對農(nóng)村社會(huì)組織資金支持力度不足，有關(guān)部門沒有搭建有效管理平臺(tái)，農(nóng)村社會(huì)組織無法有序發(fā)展社會(huì)服務(wù)活動(dòng)。

3 推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理的對策

3.1 明確各主體職責(zé)

（1）要加強(qiáng)黨對社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)[21]，充分發(fā)揮黨在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。農(nóng)村社會(huì)組織要組建黨支部，并且定期學(xué)習(xí)、匯報(bào)，積極開展黨員活動(dòng)，積極發(fā)揮黨員干部帶頭作用。（2）以法治理念規(guī)范行為。以公平、公正、公開為準(zhǔn)則，制定行之有效的保障制度，確保各個(gè)主體有效參與到鄉(xiāng)村治理中。（3）采取適宜的治理方式。在參與農(nóng)村治理過程中，要根據(jù)治理對象的具體情況制定行之有效的治理方式。

3.2 培育農(nóng)村社會(huì)組織

（1）加強(qiáng)立法，確保法制保障。全面依法治國是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，同時(shí)也事關(guān)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。應(yīng)建立適宜新時(shí)代新發(fā)展要求的法律法規(guī)，為農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展提供重要基石。（2）優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。有關(guān)部門要依據(jù)具體情況進(jìn)行分類施策，采取最有力的手段為社會(huì)組織營造合適的發(fā)展平臺(tái)，促進(jìn)其蓬勃發(fā)展。同時(shí)注意釋放自主空間。自主性是社會(huì)組織的基本特性[21]，釋放適度的自主空間，讓組織有適宜的成長環(huán)境，更好的和政府及私人部門溝通合作，有利于發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)組織在鄉(xiāng)村治理中的更大效用。（3）拓寬籌資渠道。農(nóng)村社會(huì)組織在參與鄉(xiāng)村治理過程中，要開源節(jié)流，一方面積極爭取政府專項(xiàng)資金予以支持，另一方面要積極自籌資金，爭取各方力量的資本投入到鄉(xiāng)村治理建設(shè)中來。

3.3 加強(qiáng)宣傳與教育

采用廣播、微信公眾號(hào)、視頻等各種渠道和方式加強(qiáng)自治法治德治“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理理念的宣傳，加強(qiáng)成功案例的宣傳與推廣，讓村民可以切實(shí)感受到鄉(xiāng)村治理成效，引導(dǎo)其積極參與到鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中來。