論突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的公民知情權(quán)
——以《傳染病防治法》 中的信息傳導(dǎo)機制為視角

趙軒毅

內(nèi)容提要：突發(fā)公共衛(wèi)生事件中公共權(quán)力行使之目的在于最大程度地保障公民生命健康安全，要確保公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中各項疫情預(yù)防與控制舉措圍繞此目的來展開，就有必要依法保障公民的知情權(quán)，在《傳染病防治法》 中建立完備的信息傳導(dǎo)機制。目前《傳染病防治法》 在信息傳導(dǎo)機制的具體規(guī)定上仍然存在模糊地帶，應(yīng)當在規(guī)范層面重新審視信息預(yù)警的主體資格與層級上報的程序設(shè)計，以立法的形式強化各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)的職責與權(quán)限，避免《傳染病防治法》 與其他法律規(guī)范之間的規(guī)則沖突。而針對現(xiàn)行規(guī)范在信息搜集與披露規(guī)則上存在的限制，應(yīng)當進一步拓寬疫情信息搜集的法定渠道，在規(guī)范上明確授予地方各級政府在其行政區(qū)域內(nèi)及時公布信息的行政權(quán)能。通過建立透明公開的信息傳導(dǎo)機制，對行政行為予以規(guī)范與監(jiān)督，運用比例原則協(xié)調(diào)個體權(quán)利訴求與公共衛(wèi)生管理政策之間的緊張關(guān)系，方能確保公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中各項舉措有法可依，增強政府公信力的同時減少不必要的輿論壓力，進而建構(gòu)以權(quán)利保障為導(dǎo)向的常態(tài)化疾病預(yù)防控制機制。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是法治社會建設(shè)過程中不可避免的一種非常態(tài)現(xiàn)象，也是考驗各國政府執(zhí)政能力與疾病預(yù)防控制能力的一大難題。2020 年初，一場突如其來的新型冠狀病毒肺炎疫情蔓延至我國各地，在疫情防控的關(guān)鍵時期，法治作為治國理政的基本方式，為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供了制度保障。2020 年1 月20 日，國家衛(wèi)建委發(fā)布2020 年第1 號公告，將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱《傳染病防治法》）規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施，標志著疫情正式進入“依法防控”的階段。中央與地方各級政府機關(guān)、各級疫情預(yù)防與控制機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)等在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防疫工作、開展聯(lián)防聯(lián)控，使疫情防控工作得以順利開展，體現(xiàn)出我國在社會動員與公共衛(wèi)生應(yīng)急管理方面的制度優(yōu)勢，亦為重新審視《傳染病防治法》 等一系列與疫情防控相關(guān)的法律法規(guī)及規(guī)范之間的協(xié)同問題提供了契機。

針對目前突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對體系呈現(xiàn)出的經(jīng)驗與問題，中央明確提出“要有針對性地推進《傳染病防治法》 等法律修改和制定工作，健全權(quán)責明確、程序規(guī)范、執(zhí)行有力的疫情防控執(zhí)法機制，明確中央和地方、政府和部門、行政機關(guān)和專業(yè)機構(gòu)的職責”。①習(xí)近平：《構(gòu)建起強大的公共衛(wèi)生體系 為維護人民健康提供有力保障》，載 《求是》 2020 年第18 期。在“強化公共衛(wèi)生法治保障，全面加強和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)”②習(xí)近平：《全面提高依法防控依法治理能力 健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，載 《求是》 2020 年第5 期。的政策背景下，《傳染病防治法》 業(yè)已納入修訂日程，因此有必要進一步反思《傳染病防治法》 中的相關(guān)規(guī)則，重新審視《傳染病防治法》 中疫情預(yù)警階段、疫情綜合控制階段的信息傳導(dǎo)機制，厘清公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)下公民知情權(quán)的規(guī)范保障及其限度問題。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中公民知情權(quán)保障的法理依據(jù)與規(guī)范困境

（一）公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)下保障公民知情權(quán)的法理依據(jù)

公民的知情權(quán)，又被稱為公民的信息自由權(quán)利，是指公民在公共生活中知悉、獲取信息的權(quán)利。③參見斯蒂格利茨、宋華琳：《自由、知情權(quán)和公共話語——透明化在公共生活中的作用》，載《環(huán)球法律評論》 2002 年第3 期。從知情權(quán)的發(fā)展來看，聯(lián)合國大會1946 年通過第59 號決議承認了信息自由是一項基本人權(quán)，這一原則在1948 年12 月聯(lián)合國大會通過并頒布的《世界人權(quán)宣言》 中得以體現(xiàn)。作為第一份關(guān)于人權(quán)問題的國際文件，《世界人權(quán)宣言》 第19 條明確指出，公民的表達自由權(quán)利包括“通過任何媒介和不分國界以獲取、接受并傳播消息意見之自由”。④參見柳華文：《聯(lián)合國與人權(quán)的國際保護》，載 《世界經(jīng)濟與政治》 2015 年第4 期。這一條款也在聯(lián)合國大會于1966 年12 月通過的 《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》 第19 條第2 款再次確認，以公民信息表達自由的形式確立了公民知情權(quán)的國際人權(quán)法基礎(chǔ)。

我國關(guān)于公民知情權(quán)的理論研究與政府信息公開的實踐，與對之前SARS 等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的反思不無關(guān)聯(lián)。2003 年SARS 疫情中信息預(yù)警與披露的不及時，引起了社會輿論對信息公開制度的關(guān)注，在疫情結(jié)束后進行行政問責的同時，也為政府正視公民知情權(quán)提供了外在的壓力。⑤參見王錫鋅：《傳染病疫情信息公開的障礙及克服》，載 《法學(xué)》 2020 年第4 期。2003年至2006 年，全國已有31 個省級（含自治區(qū)、直轄市）政府建立了政務(wù)公開管理制度，國務(wù)院在綜合各地政府信息公開的基礎(chǔ)上，于2007 年4 月公布了《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱 《政府信息公開條例》），并于2019 年4 月予以修訂。該 《政府信息公開條例》 第一條明確提出頒布這一行政法規(guī)的目的是“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，建設(shè)法治政府，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用”。雖然這一立法目的并未明確提出公民知情權(quán)的概念，但確立了政府信息依法公開的原則，實質(zhì)上為公民知情權(quán)的行使提供了法律基礎(chǔ)。⑥參見章劍生：《知情權(quán)及其保障——以 〈政府信息公開條例〉 為例》，載 《中國法學(xué)》 2008 年第4 期。

從知情權(quán)的權(quán)利屬性來看，它不僅是一種個體的私法權(quán)利，還具有保障公法請求權(quán)與公共事務(wù)參與權(quán)的公法權(quán)利性質(zhì)。在政府機關(guān)行使涉及公民生命健康安全的公共權(quán)力時，知情權(quán)的保障更是維護公民生命健康安全，確保公共權(quán)力在合理限度內(nèi)行使的前提。根據(jù)《政府信息公開條例》 第二十條第十二項之規(guī)定，“突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對情況”屬于行政機關(guān)應(yīng)當主動公開的政府信息，這一條款明確了突發(fā)公共衛(wèi)生事件中疫情信息公開的制度。這就意味著在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的過程中，公民基于知情權(quán)可要求政府機關(guān)公開特定的行政信息，監(jiān)督政府的行政行為，減少公共權(quán)力的不作為與濫用權(quán)力的行為，增強公共權(quán)力行使的透明度，提升政府公信力與公民參與社會治理的程度。同時，也能讓公眾更及時地掌握傳染病預(yù)防與控制的動態(tài)信息，在出現(xiàn)突發(fā)疫情時能夠在最短時間內(nèi)進行社會動員與疫情防控。疫情信息公開既是為了實現(xiàn)公民知情權(quán)的目的，也是保障公民生命健康安全、規(guī)范公共權(quán)力行使的有效舉措；突發(fā)公共衛(wèi)生事件中公民的知情權(quán)既是不可褫奪的基本權(quán)利，也是實現(xiàn)公民其他權(quán)利、避免公民權(quán)利遭受不當克減的重要手段。⑦參見胡明：《疫情信息公開的法治反思》，載 《政治與法律》 2020 年第4 期。

（二）《傳染病防治法》 中信息傳導(dǎo)機制的規(guī)范困境

雖然突發(fā)公共衛(wèi)生事件中公民的知情權(quán)有正當?shù)姆ɡ硪罁?jù)，但是就前期疫情防控而言，部分地方政府及衛(wèi)生行政部門在疫情前期預(yù)警時選擇了“內(nèi)部預(yù)警”“酌情公布”的形式，在個人信息搜集與上報的過程之中也存在遲延，一定程度上加劇了疫情在國內(nèi)各地的擴散。從2019 年12 月8 日官方通報第一例確診病例，至2020 年1 月20 日國家衛(wèi)建委發(fā)布2020 年第1 號公告，將新型冠狀病毒感染的肺炎納入 《傳染病防治法》 規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施，標志著疫情正式進入“依法防控”的階段。具有專業(yè)資格的各級疾病預(yù)防與控制機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)由于不具有《傳染病防治法》 中規(guī)定的疫情預(yù)警與信息披露的職權(quán)，在行政主導(dǎo)、維穩(wěn)先行的綜合因素考量之下，這些專業(yè)機構(gòu)很難及時成為向政府及公眾呈報疫情專業(yè)判斷的“吹哨人”。疫情信息傳導(dǎo)機制的滯后性，可能導(dǎo)致在疫情暴發(fā)之初貽誤最佳的防控窗口期，在疫情正式暴發(fā)后容易引發(fā)社會輿論對于地方政府疫情防控舉措的質(zhì)疑。

但從法律規(guī)范的層面去審視地方政府及其衛(wèi)生行政部門所采取的舉措，《傳染病防治法》 并未規(guī)定疫情信息公開制度。作為我國應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律規(guī)范體系之中最為重要的一部法律，現(xiàn)行 《傳染病防治法》 于1989 年2 月21 日第七屆全國人大常委會通過，自2004 年“非典”疫情之后進行修訂以來，在2013 年完善了第三條、第四條關(guān)于傳染病病種公布權(quán)限與解除甲類傳染病防控措施的規(guī)定，其余內(nèi)容一直未作改動，也并未規(guī)定疫情信息公開義務(wù)及其具體程序。面對新的突發(fā)疫情時，受維護經(jīng)濟社會穩(wěn)定等因素的影響，政府機關(guān)對于疫情信息的處理采取了內(nèi)部傳達、層級上報、審慎公開的做法，而與此相對應(yīng)的是在《傳染病防治法》 中，“酌情公布”“層級上報”“授權(quán)方能發(fā)布”等舉措均能找到法律依據(jù)?！墩畔⒐_條例》 第二十條第十二項所提到的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)當予以公開的內(nèi)容在《傳染病防治法》 的規(guī)定中并未得到確認與細化，也使得這一條款被虛置。

因此，基于疫情信息公開制度面對的此種規(guī)范困境，有必要結(jié)合現(xiàn)行《傳染病防治法》 中關(guān)于信息傳導(dǎo)機制的相關(guān)規(guī)則，進一步探討突發(fā)公共衛(wèi)生事件中公民知情權(quán)的保障方式以及目前規(guī)范層面疫情信息傳導(dǎo)機制潛在的改進空間。

二、公民知情權(quán)的事前保障：疫情預(yù)警制度的規(guī)范化建構(gòu)

（一）前期預(yù)警的問題回溯：公開預(yù)警的必要性證成

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的前期預(yù)警，意味著即將從常態(tài)化預(yù)防轉(zhuǎn)向疫情的管理與控制階段。根據(jù)《傳染病防治法》 第二條之規(guī)定，“國家對傳染病防治實行預(yù)防為主的方針，防治結(jié)合、分類管理、依靠科學(xué)、依靠群眾”。通過傳染病預(yù)防，可以盡可能地減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生頻次，降低傳染病暴發(fā)、流行等突發(fā)公共衛(wèi)生事件所造成的生命與財產(chǎn)損失。如果說預(yù)防是常態(tài)化的制度，那么從傳染病日常預(yù)防到疫情暴發(fā)，“疫情預(yù)警”便成為法律規(guī)范面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的“第一道防線”。疫情預(yù)警，意味著即將從常態(tài)化預(yù)防轉(zhuǎn)向疫情的管理與控制階段。雖然 《傳染病防治法》將疫情預(yù)警制度規(guī)定在“傳染病預(yù)防”的章節(jié)之中，但“預(yù)警”不能被“預(yù)防”完全涵蓋，“預(yù)防”是政府衛(wèi)生行政部門所主導(dǎo)或授權(quán)的行政行為，而“預(yù)警”本身不僅僅是一種依職權(quán)行為，還涉及突發(fā)公共衛(wèi)生事件中公眾的“知情權(quán)”與“參與權(quán)”，直接影響到疫情是否能在最佳控制期予以有效地防控。

盡管目前疫情已經(jīng)得到較好地控制，但反觀疫情開始發(fā)生的階段，從2019 年12 月8 日首例不明原因肺炎患者發(fā)病，至1 月中下旬地方政府才正式開始采取疫情控制措施，由于疫情發(fā)生階段地方衛(wèi)生行政部門組織的流行病學(xué)調(diào)查與對疫情的分析研判存在一定失誤，部分地方政府就難以做到及時、準確的公開預(yù)警。⑧參見徐玉鎮(zhèn)、孫超群：《公共危機事件后的社會信任修復(fù)研究——以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例》，載 《上海行政學(xué)院學(xué)報》2019 年第6 期。在處理這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，地方政府及其衛(wèi)生行政部門出于防止社會恐慌、穩(wěn)定社會情緒的考量，采用了“內(nèi)部預(yù)警”的形式，但在媒體的報道與披露下，使得公眾在對疫情“不知情”的狀況下引發(fā)了更嚴重的社會輿論影響。而總結(jié)疫情防控的經(jīng)驗與問題，這些地方政府的做法其實是“于法有據(jù)”的，造成預(yù)警信息涉密與遲延，其主要原因還是在于法律規(guī)范本身的問題。

現(xiàn)行《傳染病防治法》 第十九條第一款規(guī)定，“國家建立傳染病預(yù)警制度”。但這種預(yù)警制度并未明確提出必須是“公開預(yù)警”，這也使得在突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴發(fā)時，疫情信息往往是通過嚴格保密的內(nèi)部文件進行上傳下達，如果“內(nèi)部預(yù)警”的涉密文件泄露或被公開報道，信息不對稱反而會更容易造成社會公眾的恐慌以及對政府公信力的質(zhì)疑。而通過預(yù)警信息公開，不僅能夠保證疫情信息的及時、透明，避免社會公眾基于不實消息、小道消息對疫情進行誤判，增強政府的公信力；同時也能夠通過動員社會公眾進行監(jiān)測預(yù)警，避免疫情突然擴大引發(fā)大面積恐慌，為疫情防控提前做好應(yīng)對措施。因此，就突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警而言，有必要建立和完善“疫情公開預(yù)警”制度，細化公開預(yù)警的主體與程序。公民愿意與政府合作，建立起良好的信息交流機制，社會更多的寬容與理解。⑨參見周漢華：《政府監(jiān)管與行政法》，北京大學(xué)出版社2007 年版，第336 頁。

（二）誰可以公開預(yù)警及如何預(yù)警：信息預(yù)警制度的授權(quán)主體與程序設(shè)計

就我國目前疫情預(yù)警制度的主體與程序而言，《傳染病防治法》 第十九條第二款規(guī)定：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預(yù)測，及時發(fā)布傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布?！睆倪@一條文來看，發(fā)布預(yù)警的主體應(yīng)當是國務(wù)院衛(wèi)生行政部門以及省級地方人民政府。公布預(yù)警的程序為“酌情公布”。對于預(yù)警主體的嚴格限制與預(yù)警程序的模糊處理，為地方政府及其衛(wèi)生行政部門留下了較大的自由裁量空間。對于“酌情預(yù)警”中“情況”的把握尺度不同，便會造成負有維護社會穩(wěn)定職責的地方政府及其衛(wèi)生行政部門在發(fā)布預(yù)警時往往更愿意首先選擇“內(nèi)部預(yù)警”，并將預(yù)警所依據(jù)的“情況”做嚴格控制。排除地方政府不作為的可能性，這種依職權(quán)的預(yù)警更符合行政權(quán)力的垂直位階，同時嚴格控制公開預(yù)警的程序，在一定程度上也是為了防止造成公眾不必要的恐慌，保證疫情信息的準確性。

在前期疫情防控過程中，疫情于2019 年12 月中上旬已開始發(fā)酵，但為公眾知曉卻并非首先通過官方途徑，而是源于網(wǎng)絡(luò)上流傳的一份內(nèi)部文件，即12 月30 日武漢衛(wèi)健委印發(fā)的《關(guān)于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》，通知要求嚴格疫情信息上報，“未經(jīng)授權(quán)，任何單位、個人不得擅自對外發(fā)布救治信息”；次日，武漢衛(wèi)健委首次發(fā)布肺炎疫情調(diào)查情況通報：“調(diào)查未發(fā)現(xiàn)明顯人傳人現(xiàn)象，未發(fā)現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員感染”，此后還由此引發(fā)了備受輿論關(guān)注的“李文亮事件”。⑩參見胡浩：《走進疫情風(fēng)暴中心——疫區(qū)一月記》，載 《中國記者》 2020 年第3 期。如果僅僅從規(guī)范視角來看，現(xiàn)行《傳染病防治法》 第十九條之中嚴格限制預(yù)警主體資格，且公布程序為“根據(jù)情況酌情公布”，則此次疫情防控過程之中被官方媒體曝光、又引起輿論熱議的這份內(nèi)部文件，其實是“有法可依”的。

但隨著之后疫情的擴散，疫情前期呈現(xiàn)出的預(yù)警不及時、疫情信息分析研判存在失誤等現(xiàn)象，卻也說明了這種“于法有據(jù)”的地方政府內(nèi)部文件與規(guī)范層面“酌情公布”的預(yù)警程序存在一定的問題。省級人民政府作為預(yù)警主體，由于要考量經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等綜合因素，同時也要受上級衛(wèi)生行政部門的約束，因此在本轄區(qū)內(nèi)并不會輕易做出公開發(fā)布預(yù)警的決定。11參見祝哲、彭宗超：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的政府角色厘定：挑戰(zhàn)和對策》，載 《東南學(xué)術(shù)》 2020 年第2 期。這使得“酌情公布預(yù)警”難以做到準確、及時，往往在疫情暴發(fā)后的控制階段才能做到明確、公開的信息公布，“預(yù)警制度”本身無法及時起到應(yīng)有的作用，以預(yù)警機制來提前防控風(fēng)險的條款便在事實上流于具文。而要防止預(yù)警機制“虛置”，就有必要在現(xiàn)有的規(guī)范基礎(chǔ)上進一步審思預(yù)警制度的主體及“酌情公布”的程序設(shè)計。

1.預(yù)警主體：疾病預(yù)防與控制機構(gòu)的權(quán)能擴展

在預(yù)警制度的主體設(shè)計上，由于傳染病預(yù)防與控制具有很強的專業(yè)性，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中對疫情暴發(fā)進行及時、公開的預(yù)警，就需要預(yù)警機制采用更專業(yè)、更審慎的權(quán)力主體。在本次新冠疫情中，中國疾病預(yù)防控制中心（CCDC）在2020 年1 月6 日時便已在疾控中心內(nèi)部啟動二級應(yīng)急反應(yīng)，相較于地方衛(wèi)生行政部門于1 月中下旬的通報中依然提到“未發(fā)現(xiàn)明確的人傳人證據(jù)”，國家疾控中心在對疫情預(yù)測的專業(yè)性上顯然更為準確。但各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)并無行政權(quán)能，《傳染病防治法》 第七條只是規(guī)定了各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)所應(yīng)承擔的工作，對于國家和地方疫情預(yù)防控制機構(gòu)的權(quán)限規(guī)定并不明確。在實踐中，各級疾控中心屬于衛(wèi)生行政部門領(lǐng)導(dǎo)下的技術(shù)部門與決策的支持機構(gòu)，無權(quán)作出決策和對外發(fā)布疫情預(yù)警信息，地方各級疾控中心掌握疫情監(jiān)測數(shù)據(jù)后也需要逐級上報。12參見鄧峰、呂菊紅等：《中國疾病預(yù)防控制體系發(fā)展與改革情況綜述》，載 《中國公共衛(wèi)生管理》 2019 年第4 期。這使得在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控之中疫情預(yù)警容易發(fā)生“滯后效應(yīng)”，各級疾控中心的專業(yè)性及其職能并未得到充分的發(fā)揮。相比于美國健康和公共事業(yè)部下屬疾病控制與預(yù)防中心明確規(guī)定了疾控中心的信息發(fā)布權(quán)、13Rodier G，Greenspan A.L，Hughes J.M，Heymann D.L.Global public health security，Emerging infectious diseases，Vol.13，No.10，2007，pp.1447-1452.德國《聯(lián)邦傳染病防治法》 第四條明確授權(quán)“羅伯特·科赫研究所”（Robert Koch-Institut）在疫情預(yù)防與控制階段向社會公眾提供行政援助和數(shù)據(jù)通報的權(quán)力，14§4.IfSG（Gesetz zur Verhütung und Bek?mpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen）.目前我國疾控中心（CDC）的功能定位和職責尚不清晰，本身的法律地位與職權(quán)有必要在法律規(guī)范中予以明確并在未來的機構(gòu)改革中進行加強，而授權(quán)其發(fā)布疫情預(yù)警便是一種可能的進路。

相較于層級行政審批機制，省級衛(wèi)生行政部門、國家與地方各級疾病預(yù)防控制中心可以更直接、及時地接觸到疫情信息，在突發(fā)疫情之中對原因不明的某種疾病或病毒的類型、毒性、傳播渠道等問題能夠進行更專業(yè)的分析評估；同時，這些關(guān)于病例、臨床癥狀與可能的傳播途徑等疫情信息，屬于事實信息且涉及社會公共利益，授權(quán)各級疾病預(yù)防控制中心對已經(jīng)發(fā)生的事實進行公開預(yù)警是對已經(jīng)發(fā)生的事實進行評估與公開報告，相反地，如果將預(yù)警權(quán)力限制在非專業(yè)的政府機構(gòu)，不僅可能錯過疫情最佳控制期，也可能在輿論信息處理不當?shù)那樾蜗掠绊懻墓帕?。因此，在現(xiàn)行《傳染病防治法》 第十九條關(guān)于公開預(yù)警的主體設(shè)計上，可將省級衛(wèi)生行政部門、國家與地方各級疾病預(yù)防控制中心納入公開預(yù)警的授權(quán)主體。當出現(xiàn)特定種類傳染病或某種傳染病病例累積到一定數(shù)量之后，直接由各級疾病預(yù)防控制中心根據(jù)疫情信息監(jiān)測資料與流行病學(xué)專業(yè)評估報告，決定是否向轄區(qū)范圍內(nèi)公眾發(fā)布疫情預(yù)警。通過國務(wù)院衛(wèi)生行政部門對國家疾病預(yù)防控制中心、地方人民政府及其衛(wèi)生行政部門對地方各級疾病預(yù)防控制中心分別授權(quán)的形式，賦予各級疾病預(yù)防控制中心擁有對外發(fā)布疫情預(yù)警的行政職責，明確各級防疫控制中心在其防控地域范圍之內(nèi)有權(quán)收集、分析疫情信息，根據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)及時向防控地域內(nèi)主管衛(wèi)生行政部門提出疫情防控建議，并在必要時直接發(fā)布防控地域內(nèi)傳染病預(yù)警。而在地方人民政府接到國務(wù)院衛(wèi)生行政部門或者地方各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)發(fā)出的傳染病預(yù)警后，應(yīng)當按照與地方同級疾病預(yù)防控制中心、疫情集中暴發(fā)所屬醫(yī)療機構(gòu)共同擬定傳染病預(yù)防、控制預(yù)案，針對疫情預(yù)警的評估報告采取相應(yīng)的預(yù)防、控制措施。

2.程序設(shè)計：“公開預(yù)警制度”的確立

此外，針對目前 《傳染病防治法》“酌情公布預(yù)警”的程序設(shè)計，公開發(fā)布傳染病預(yù)警，應(yīng)當是行政機關(guān)的公共責任而非“酌情考慮”的行政事項，“沒有公開則無所謂正義”。15[美] 伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1991 年版，第48 頁。對“公開”的責任要求在2006 年原衛(wèi)生部修訂的 《關(guān)于法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案》 之中便有所體現(xiàn)，該方案指出，“各省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門在本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行以及發(fā)生其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，有義務(wù)及時、準確地發(fā)布轄區(qū)內(nèi)的法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息”。類似的義務(wù)型條款在其他國家的傳染病防治法之中亦有明確規(guī)定，譬如德國《聯(lián)邦傳染病防治法》 第3 條規(guī)定：“告知和教育公眾有關(guān)傳染病的危險及其預(yù)防方法是公共責任。根據(jù)聯(lián)邦各州法律負責傳染病防控的主管部門必須提供有關(guān)主管部門必須提供一般性和具體針對個人的有關(guān)預(yù)防感染的一切可能信息，同時為公民預(yù)防傳染病提供防控建議、行政援助和醫(yī)療護理?！?6參見前引14，§3.IfSG。通過法律的形式對于疫情防控期間“公開預(yù)警”的公共責任予以確認和強調(diào)，這種立法思路亦值得借鑒。而重新審視《傳染病防治法》 第十九條“根據(jù)情況予以公布預(yù)警”之規(guī)定，便不難發(fā)現(xiàn)“酌情公布”并不具有清晰的規(guī)則指向性。何種情況予以公布，并無嚴格的程序與量化的標準，相反容易成為疫情暴發(fā)后地方政府規(guī)避責任的手段，進而容易引發(fā)社會輿論的質(zhì)疑。基于此，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中“酌情公布”的模糊程序應(yīng)當轉(zhuǎn)換為“公開預(yù)警”的公共義務(wù)，以推定公開為原則、涉密為例外，17參見馮巾桐：《試論知情權(quán)救濟的相關(guān)理論問題》，載 《人權(quán)》 2016 年第1 期。并以前述新增預(yù)警主體（地方衛(wèi)生行政部門、各級疫情預(yù)防控制中心）的專業(yè)性、科學(xué)性為依歸，針對可能引起大規(guī)模暴發(fā)、流行的傳染病，向管轄范圍內(nèi)社會公眾“公開”預(yù)警，提供專業(yè)性的防控建議，保障公民的知情權(quán)，維護公民的生命權(quán)和健康權(quán)。18參見陳云良：《健康權(quán)的規(guī)范構(gòu)造》，載 《中國法學(xué)》 2019 年第5 期；李廣德：《健康權(quán)為權(quán)利的法理展開》，載 《法制與社會發(fā)展》 2019 年第3 期。

三、公民知情權(quán)的實現(xiàn)方式：疫情信息傳導(dǎo)機制的過程控制

（一）信息收集與報告系統(tǒng)：信息傳導(dǎo)過程中的問題厘定

從日常預(yù)防到公開預(yù)警，再到突發(fā)傳染病的綜合防控階段，信息的收集、報告與披露貫穿始終，信息的準確性與披露的及時性是保障公民知情權(quán)、實現(xiàn)有效疫情防控的基礎(chǔ)，直接關(guān)系著國家及地方各級疾病預(yù)防與控制機構(gòu)對于疫情的專業(yè)評估效果，進而影響各級衛(wèi)生行政部門的疫情防控決策。從本次疫情防控的制度實踐來看，《傳染病防治法》 所設(shè)計的信息傳導(dǎo)機制在信息的收集與報告制度方面尚存在如下問題有待完善：

第一，在疫情信息收集方面，疫情信息收集的法定渠道較為單一。在收集疫情信息的過程中，“往往表現(xiàn)出更多的綜合性、協(xié)調(diào)性及合作性，這不僅意味著政府系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)、合作，也意味著政府和社會及公民之間的積極合作與配合”。19馬懷德：《法治背景下的社會預(yù)警機制和應(yīng)急管理體制研究》，法律出版社2010 年版，第23 頁。根據(jù)《傳染病防治法》 第十八條與第三十三條之規(guī)定，收集傳染病監(jiān)測信息是各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)的職責，疾病預(yù)防控制機構(gòu)應(yīng)當“主動收集、分析、調(diào)查、核實傳染病疫情信息”。但是，對于如何“主動收集”，疾病預(yù)防控制機構(gòu)是否有權(quán)力要求其他機構(gòu)提供個人信息或配合上報，條款本身語焉不詳，只是在第三十三條第二款規(guī)定在收集信息過程中發(fā)現(xiàn)傳染病暴發(fā)、流行時：“應(yīng)當立即報告當?shù)匦l(wèi)生行政部門，由當?shù)匦l(wèi)生行政部門立即報告當?shù)厝嗣裾瑫r報告上級衛(wèi)生行政部門和國務(wù)院衛(wèi)生行政部門”。同時為了督促各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)履行“主動收集”的職能，還在《傳染病防治法》 第六十八條規(guī)定了疾控機構(gòu)“未主動收集傳染病疫情信息”時應(yīng)當承擔的法律責任。這使得各級疾控機構(gòu)承擔著主動收集信息的責任，但卻未有明確的職權(quán)去收集信息。于是各級疾控機構(gòu)對于疫情信息的收集僅能依賴于轄區(qū)內(nèi)的醫(yī)療機構(gòu)與下級疾控機構(gòu)的報告，對于基層街區(qū)、農(nóng)村自治組織、社會團體、邊檢機構(gòu)所發(fā)出的信息無法及時地做到“主動收集與調(diào)查核實”。處在一線的醫(yī)療工作者提供的診療信息、邊檢機構(gòu)提供的境外歸國傳染病患者信息、基層社會服務(wù)工作者提供的街區(qū)和農(nóng)村的疫情信息，在疫情信息的層級審查程序之下就會有可能得不到及時、有效的回復(fù)和處理，甚至在上報醫(yī)療機構(gòu)、地方衛(wèi)生行政部門時產(chǎn)生“隱瞞、謊報、緩報疫情”的風(fēng)險。

因此，要發(fā)揮各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)“主動收集”疫情信息的職能，就不能僅僅依靠目前單一渠道的信息匯總，而應(yīng)當同時吸納社會中各個渠道的信息，利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)將各類疫情信息登記整合，并通過法律的形式明確各級疾病預(yù)防控制中心收集疫情信息時其他各個機構(gòu)的配合義務(wù)，以保證專業(yè)機構(gòu)能全面地搜集信息，對疫情狀況作出更加準確的分析與研判。在法定渠道之外，可以在各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)的組織下進一步增設(shè)非正式渠道的信息收集程序，按照程序歸口管理各種非正式渠道上報的信息，將來自醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)務(wù)工作人員、城市街道辦事處、基層社區(qū)、農(nóng)村自治組織、邊檢機構(gòu)、媒體機構(gòu)等各個渠道的疫情信息進行分類管理、主動收集，并針對其中一線醫(yī)務(wù)工作人員提供的疫情信息與專業(yè)意見給予回復(fù)。通過此種程序設(shè)計，各級疾病預(yù)防與控制中心能夠?qū)⒏鱾€渠道的信息進行管理、篩選與整合，通過專業(yè)判斷來審查信息的有效性，保證疫情信息搜集的及時、準確。

2.在疫情報告制度方面，網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)及其配套保障制度亟待完善。我國現(xiàn)行 《傳染病防治法》 第三十條至第三十八條業(yè)已確立了“疫情報告、通報與公布制度”。這一制度明確指出“疫情報告應(yīng)當遵循屬地管理原則”，即要求任何單位和個人發(fā)現(xiàn)傳染病病人時，按照行政管理區(qū)域，及時報告所在地的疾病預(yù)防控制機構(gòu)或者醫(yī)療機構(gòu)，由所在地的疾病預(yù)防控制機構(gòu)報告當?shù)匦l(wèi)生行政部門，再由當?shù)匦l(wèi)生行政部門逐級上報。這種逐級上報、縱向管理的信息報告制度確保了信息的權(quán)威性，但是，這種“屬地管理原則”也會導(dǎo)致疫情信息在經(jīng)過層層傳遞進行上報時容易失真，官方渠道下嚴格、復(fù)雜的報告程序會導(dǎo)致信息傳導(dǎo)延遲，來自醫(yī)療機構(gòu)的一手信息在“逐級上報”的信息傳導(dǎo)過程中亦容易受到行政管理體制上的制約和限制；在疫情發(fā)生初期這種信息傳導(dǎo)機制基于地方政府的維穩(wěn)壓力亦可能從“科學(xué)上報”演變?yōu)椤吧髦厣蠄蟆蹦酥劣凇氨M量不報”，使疫情信息報告制度難以發(fā)揮應(yīng)有的效果。

基于此，除了 《傳染病防治法》 規(guī)定的逐級上報制度之外，我國于2004 年還建立了一套“全國傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測信息系統(tǒng)”（簡稱為“傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)”），以便在醫(yī)院接診不明原因傳染病病人或者疑似病例的情況下能夠快速上報。20參見施小明、馬家奇等：《我國醫(yī)療機構(gòu)傳染病疫情報告管理工作中存在的問題及改進對策》，載《疾病監(jiān)測》 2006 年第5 期。同時衛(wèi)生部門與疾病預(yù)防控制機構(gòu)也能夠據(jù)此系統(tǒng)對疫情作出快速分析和研判。按照這一信息系統(tǒng)的程序規(guī)劃，一線醫(yī)護人員只要發(fā)現(xiàn)傳染性病例、不明原因肺炎，填寫紙質(zhì)或電子傳染病報告卡，最終匯總至醫(yī)院公共衛(wèi)生科或醫(yī)院感染管理科，這些部門負責將病例直接錄入直報系統(tǒng)，同時由疾控中心專人監(jiān)測實時傳染病數(shù)據(jù)。21參見郭青、張春曦等：《中國醫(yī)療機構(gòu)傳染病網(wǎng)絡(luò)直報管理工作現(xiàn)狀調(diào)查》，載 《疾病監(jiān)測》 2010 年第5 期。

傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)的設(shè)計本身可以彌補層級上報存在的信息延遲問題，為早期監(jiān)測預(yù)警、調(diào)查研究病例提供信息支撐，但在本次疫情暴發(fā)后的最初階段，這一系統(tǒng)在2020 年1 月24 日更新上線“傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)新冠肺炎動態(tài)監(jiān)測功能”22參見中國疾病與預(yù)防控制中心：《傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)新型冠狀病毒感染的肺炎動態(tài)監(jiān)測功能上線》，載 《疾病監(jiān)測》 2020年第1 期。之前未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。究其原因，是目前網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)對于“不明原因”肺炎的認定標準問題。這套網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)本來是專門設(shè)置了“針對不明原因肺炎”（Pneumonia of Unknown Etiology，PUE）的直報，即醫(yī)生一旦發(fā)現(xiàn)符合條件的不明原因肺炎病例，便可以在這個系統(tǒng)進行上報。而在此之前一批專家便曾統(tǒng)計過關(guān)于不明原因肺炎病例報告的情況，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“不明原因”肺炎的定義模糊，大部分病毒性肺炎由于找不到病原體，因此也很難做到所有的不明原因肺炎病例都能進行上報。23參見馮子健、李克莉等：《中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)及時性的研究》，載 《疾病控制雜志》 2008 年第2 期。此外，醫(yī)療機構(gòu)難以從病例報告、標本采集和送檢中獲知對臨床有意義的結(jié)果，上報信息如果存在瑕疵還需要承擔一定的責任，也會影響醫(yī)生采用網(wǎng)絡(luò)直報的積極性。而對于新型突發(fā)傳染性疾病，如果要通過系統(tǒng)上報，首先要由上級疾控部門、衛(wèi)生行政部門組織專家會診，在會診確定結(jié)果后才可以通過國家疾病預(yù)防與控制中心的信息監(jiān)測系統(tǒng)上報。監(jiān)測報告程序還需要逐級排查、采樣監(jiān)控，使得直報程序在疫情暴發(fā)初期未能有效運用?；诖耍瑸榱颂嵘齻魅静【W(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的效率與作用，建立健全傳染病監(jiān)測報告網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，有必要簡化疫情直報機制的程序，在專家會診前允許一線醫(yī)務(wù)工作人員人員能夠直接將不明原因的傳染病病例上傳進入信息系統(tǒng)。而對于疫情信息的報告可以由懲罰轉(zhuǎn)向激勵機制，如果不是故意或者重大過失而導(dǎo)致疫情信息存在瑕疵，報告人應(yīng)當免責，增強直報系統(tǒng)本身的可適用性；針對及時、準確的疫情信息報告，還可以對報告人予以組織嘉獎或物質(zhì)獎勵，保障一線醫(yī)務(wù)工作人員對突發(fā)疫情信息進行上報的積極性。同時，在日常預(yù)防工作中，可以運用大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字技術(shù)對監(jiān)測信息系統(tǒng)進行定期更新，實現(xiàn)傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)的智能化與規(guī)范化，并在《傳染病防治法》 中進一步明確傳染病監(jiān)測報告信息系統(tǒng)的法律地位，細化醫(yī)療機構(gòu)以及各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測信息系統(tǒng)中的職責，建立各級疾控中心定期組織下級疾控中心與本級醫(yī)療機構(gòu)展開監(jiān)測信息系統(tǒng)上報程序的定期培訓(xùn)制度，通過法律規(guī)范保障網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)的效能。

（二）“授權(quán)”的論爭與對策：傳染病疫情信息披露的主體審思

關(guān)于疫情信息披露的制度，由《傳染病防治法》 第三十八條予以確立，這一條款規(guī)定“國家建立傳染病疫情信息公布制度”，而哪些主體有權(quán)在疫情暴發(fā)階段直接披露疫情信息，也成為疫情信息公開制度中備受爭議的論題之一。不同于前述疫情預(yù)警制度直接規(guī)定國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府均具備發(fā)出預(yù)警的權(quán)力，《傳染病防治法》 第三十八條對于疫情信息公布的權(quán)限做了“二分法”的技術(shù)處理。一方面規(guī)定國務(wù)院衛(wèi)生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息，省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。另一方面，在傳染病暴發(fā)、流行時，規(guī)定國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息，同時“可以授權(quán)”省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。這就將省級人民政府衛(wèi)生行政部門的疫情信息公布的行政權(quán)能劃分為兩種樣態(tài)，即日常工作中具有“定期公布”的權(quán)力，而在傳染病暴發(fā)、流行時，這種公布疫情信息的權(quán)力“需經(jīng)授權(quán)”方可行使。此次疫情之中，武漢等地疫情信息披露不及時，所給出的理由正是作為地方政府，必須“依法披露”，24參見朱昌俊：《疫情大考：公共衛(wèi)生領(lǐng)域應(yīng)該加速補短板》，載《中國青年報》 2020 年3 月4 日。即在獲得疫情信息之后，需要經(jīng)過國務(wù)院衛(wèi)生行政部門的授權(quán)。

從文本解釋的視角來看這一法律問題，省級人民政府衛(wèi)生行政部門是否具有直接披露疫情信息的權(quán)力，主要涉及 《傳染病防治法》 第三十八條的理解和適用?！笆跈?quán)”條款適用的場合是“傳染病暴發(fā)、流行時”，那么面對新發(fā)的、不明原因的肺炎疫情時，是否也屬于“傳染病暴發(fā)、流行”的授權(quán)要件射程呢？如果結(jié)合第三十八條最后一句“公布傳染病疫情信息應(yīng)當及時、準確”這一要求來看，此次新型冠狀病毒疫情在武漢發(fā)生，在疫情原因不明，且尚未暴發(fā)、流行時如果已掌握充足的數(shù)據(jù)證明疫情的危險性，省級人民政府衛(wèi)生行政部門以“保證疫情信息及時、準確”為理由，在疫情暴發(fā)前，向社會公眾盡快發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)的疫情信息并作出提醒，也并不在“傳染病暴發(fā)、流行”的授權(quán)要件射程范圍之內(nèi)，省級人民政府衛(wèi)生行政部門在解釋學(xué)的視角來看完全有此權(quán)限用以履行其信息披露義務(wù)，保障公眾的知情權(quán)。

同時，就 《傳染病防治法》 第三十八條中“可以授權(quán)”的文義而言，本身便存在著雙重解釋：既可以視為國務(wù)院衛(wèi)生行政部門直接通過部門規(guī)章等形式直接賦予省級衛(wèi)生行政部門信息披露的職權(quán)，即除了國務(wù)院衛(wèi)生行政部門明確規(guī)定必須經(jīng)由其重新授權(quán)的事項之外，其他信息均可由省級人民政府衛(wèi)生行政部門發(fā)布；亦可以理解為每次遇到傳染病暴發(fā)、流行時，省級衛(wèi)生行政部門均需要報請國務(wù)院衛(wèi)生行政部門單獨進行授權(quán)，才能披露疫情信息。從本次疫情防控中武漢市政府針對信息披露不及時所提到的理由來看，是采取了后一種思路，認為未經(jīng)國務(wù)院衛(wèi)生行政部門授權(quán)，地方政府無權(quán)披露。但頗具吊詭意味的是，在原衛(wèi)生部印發(fā)的《衛(wèi)生部法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案》（2006 年3 月公布，以下簡稱《方案》）之中，曾明確提出“按照《傳染病防治法》 第三十八條第三款和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》 第二十五條規(guī)定第二款的規(guī)定，從本方案公布之日起，衛(wèi)生部授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門在本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行以及發(fā)生其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，及時、準確地發(fā)布轄區(qū)內(nèi)的法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息”。在處于更高法律位階的 《傳染病防治法》 規(guī)定了授權(quán)條款之后，原衛(wèi)生部其實已經(jīng)通過《方案》 的形式進行了抽象授權(quán)，直接賦予省一級人民政府衛(wèi)生行政部門以疫情信息披露的權(quán)限，無須再經(jīng)由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門于每一次疫情暴發(fā)、流行期間進行重復(fù)授權(quán)。

而從突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的防控經(jīng)驗來看，地方行政機構(gòu)由于掌握第一手疫情數(shù)據(jù)，公布疫情數(shù)據(jù)相應(yīng)地也會更及時、準確；報經(jīng)國務(wù)院衛(wèi)生行政部門授權(quán)，往往會造成疫情信息發(fā)布有所遲延，不僅容易引發(fā)社會公眾輿論的質(zhì)疑，還有可能錯過疫情防控最好的時機。因此，為了保證“公布傳染病疫情信息及時、準確”，增強疫情防控的專業(yè)性，有必要修改與完善現(xiàn)行《傳染病防治法》第三十八條中所規(guī)定的的授權(quán)條款，直接賦予省級衛(wèi)生行政部門披露本行政區(qū)域內(nèi)疫情信息的權(quán)力，規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門有權(quán)直接向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情，并將所公布的疫情信息向上級人民政府衛(wèi)生行政部門備案”。由“事前授權(quán)”改為“事后備案”，不僅可以避免 《方案》 中的“抽象授權(quán)”由于部委機構(gòu)改革所導(dǎo)致的效力爭議，防止地方政府以“授權(quán)條款”為由推脫疫情防控的主體責任，也能夠及時地動員社會公眾，做好本轄區(qū)內(nèi)的疫情防控工作。

四、公民知情權(quán)的保障限度：疫情防控中知情權(quán)與隱私權(quán)的沖突與衡平

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中對公民知情權(quán)予以合理的保護，除了要以《傳染病防治法》 為中心建構(gòu)疫情信息公開制度之外，疫情在綜合控制階段的信息公開往往牽涉公共權(quán)力的行使與公民權(quán)利的克減。論及公民的知情權(quán)，不僅意味著政府機關(guān)與地方衛(wèi)生行政部門發(fā)布預(yù)警和公布自身所采取的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對舉措，還意味著政府要行使公共權(quán)力搜集公民個人信息，并對確診病例、疑似病例和密切接觸者的信息予以公布，因此在信息傳導(dǎo)過程中如何調(diào)和公民個人的隱私權(quán)與社會公眾知情權(quán)之間的緊張關(guān)系便成為題中應(yīng)有之義。

依據(jù)國務(wù)院《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》 第三條、第四條之規(guī)定，在重大傳染病疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，國務(wù)院以及省一級人民政府應(yīng)依法成立突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，縣級以上其他地方人民政府有關(guān)部門，也應(yīng)當在所管轄區(qū)域與職責范圍內(nèi)做好突發(fā)事件應(yīng)急處理工作。在實行行政應(yīng)急狀態(tài)的區(qū)域內(nèi)，居民的生活也要進入應(yīng)急管理狀態(tài)。25參見王晨光：《從應(yīng)急措施向常態(tài)化健康促進過渡》，載《健康報》 2020 年3 月12 日第6 版。而這種應(yīng)急管理體現(xiàn)在疫情的綜合控制階段，最為典型的便是基層農(nóng)村、社區(qū)、街道辦、派出所、學(xué)校等不同組織機構(gòu)經(jīng)上級行政機關(guān)授權(quán)，收集公民隱私數(shù)據(jù)，并公布確診病例、疑似病例身份、活動信息的行為。26參見郝川、李立峰：《怎樣進行疫情控制》，載《檢察日報》 2020 年2 月25 日第3 版。為了應(yīng)對傳染病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件中產(chǎn)生的社會風(fēng)險，穩(wěn)定公眾對于突發(fā)風(fēng)險的恐慌情緒，在公共空間內(nèi)為了保障公共衛(wèi)生而進行的“大規(guī)模監(jiān)控”也隨之產(chǎn)生。27參見[美] 洛伊斯·N.瑪格納：《傳染病的文化史》，劉學(xué)禮等譯，上海人民出版社2019 年版，第19 頁。為了公共衛(wèi)生安全，就不得不對信息收集、存儲和適用進行階段性控制。28參見劉艷紅：《公共空間運用大規(guī)模監(jiān)控的法理邏輯及限度——基于個人信息有序共享之視角》，載《法學(xué)論壇》 2020 年第2 期。在此種情勢下，公共衛(wèi)生保障與公民個人隱私權(quán)之間就不免發(fā)生沖突，產(chǎn)生“公民權(quán)利基于公共利益而克減”29趙宏：《疫情防控下個人的權(quán)利限縮與邊界》，載 《比較法研究》 2020 年第2 期。的情形。

在重大傳染病疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件之中，首要目的是通過應(yīng)急管理來保障公眾生命健康。因此個人的隱私權(quán)與公共衛(wèi)生保障之間可能的沖突，本質(zhì)上是個體權(quán)益與群體生命健康安全之間如何衡平的問題。30參見張新寶：《從隱私到個人信息：利益再衡量的理論與制度安排》，載 《中國法學(xué)》 2015 年第3 期。根據(jù)《民法典》 第一百一十一條之規(guī)定，“自然人的個人信息受法律保護。任何組織或者個人需要獲取他人個人信息的，應(yīng)當依法取得并確保信息安全，不得非法收集、使用、加工、傳輸他人個人信息，不得非法買賣、提供或者公開他人個人信息”。關(guān)于個人信息保護的問題，在現(xiàn)行的 《傳染病防治法》 第十二條亦據(jù)此作出相應(yīng)的規(guī)定：“疾病預(yù)防控制機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)不得泄露涉及個人隱私的有關(guān)信息、資料?！辈⒃谠摲ǖ诹藯l、第六十九條分別規(guī)定了疾病預(yù)防控制機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)故意泄露個人隱私有關(guān)信息、資料的法律責任。從法律規(guī)范而言，在疫情信息的搜集、公布等方面的個人信息保護主要是對于疾病預(yù)防控制機構(gòu)與醫(yī)療機構(gòu)的約束。而在此次新冠疫情防控之中，除了疾控機構(gòu)與醫(yī)療機構(gòu)之外，村委會、居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司、街道辦、派出所等不同類型的組織，或基于地方各級人民政府及有關(guān)行政部門的委托，或基于管轄范圍內(nèi)疫情防控的實際需要，均實際上行使了收集個人信息的權(quán)力。而在個人信息的搜集過程之中，一方面這些機構(gòu)的搜集權(quán)限尚未得到 《傳染病防治法》 的授權(quán)，不免存在正當性與合法性的爭議；另一方面，不同地域、不同機構(gòu)對于個人信息搜集、發(fā)布內(nèi)容范圍的把控尺度不一，在疫情中哪些個人信息可以被收集，現(xiàn)行法律體系內(nèi)也并未有明確具體的限定，成為基層疫情防控中法律的“灰色地帶”。

鑒于基層疫情防控的實踐中對于感染者、疑似病例與密切接觸人群等信息進行收集、披露能夠更好地保障轄區(qū)的公共衛(wèi)生安全，因此這種疫情信息的收集、披露有一定的必要性且經(jīng)過政府機關(guān)的委托授權(quán)，但同時也要盡可能地避免對于個人隱私權(quán)的侵害，“僅在個人目的許可的情況下，對天然自由的限制才是正當?shù)暮蛻?yīng)當?shù)摹薄?1[德] 格奧爾格·耶利內(nèi)克：《主觀公法權(quán)利體系》，曾韜、趙天書譯，中國政法大學(xué)出版社2012 年版，第87 頁。所以在現(xiàn)行《傳染病防治法》 關(guān)于個人信息搜集的主體之外，可以明確授權(quán)縣級以上地方人民政府及其應(yīng)急處理指揮部，根據(jù)傳染病防控的需要，委托其他機構(gòu)對個人信息進行收集、發(fā)布，并對委托行為承擔相應(yīng)的法律責任，將不同類型組織在事實上已經(jīng)在實施的個人信息收集工作納入法律的監(jiān)管范圍之內(nèi)。同時，對于經(jīng)委托而進行的感染者、疑似病例等個人信息的收集、報告與公布，也應(yīng)當依據(jù)法律的限定，以比例原則為裁量基礎(chǔ)，譬如在基層社區(qū)中公布確診患者時，可以隱去其個人真實姓名與家庭信息；在公布確診患者信息以追查可能被傳染的人員時，可以提供具體行蹤軌跡但不能超過必要限度，應(yīng)當免去患者姓名、身份信息，確保信息收集合乎防控疫情與維護公眾身體健康的目的，在衡量公共利益與個人隱私權(quán)的基礎(chǔ)上選擇對相對人侵害最小的適當方式進行。

結(jié)語

從突發(fā)公共衛(wèi)生事件中疫情信息的前期預(yù)警到信息的搜集、披露，針對《傳染病防治法》 中尚未明晰的權(quán)責內(nèi)容，有必要強化公民知情權(quán)體系下的疫情信息傳導(dǎo)機制，建構(gòu)制度化、常態(tài)化的信息公開機制。在賦予地方各級政府及其衛(wèi)生行政部門自由裁量權(quán)的同時，“對公共權(quán)力的行使予以主動監(jiān)督”，32趙鵬：《疫情防控中的權(quán)力與法律——〈傳染病防治法〉 適用于檢討的角度》，載 《法學(xué)》 2020 年第3 期。將公共政策透明化，方能夠在緊急狀態(tài)下讓公民對權(quán)力的監(jiān)督與公共權(quán)力對公民權(quán)利的克減相衡平，為各項公共政策的實施提供正當性，形成一個閉合式的突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控法律體系。而在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的工作中，由于公共衛(wèi)生領(lǐng)域本身的專業(yè)性，33參見李廣德：《我國公共衛(wèi)生法治的理論坐標與制度構(gòu)建》，載 《中國法學(xué)》 2020 年第5 期。在未來的制度建構(gòu)中有必要更多地依靠國家及地方各級疾病預(yù)防控制中心作出專業(yè)判斷與及時的疫情評估，將專業(yè)判斷作為疫情公開預(yù)警、疫情信息評估與疫情控制策略的核心依據(jù)，并通過法律規(guī)范的形式將疫情防控的權(quán)限與程序予以明確，才能對公民身體健康和公共衛(wèi)生安全更及時的救濟。34參見黎慕、徐緩：《中國傳染病防治領(lǐng)域公民權(quán)利的法律淵源》，載 《中國衛(wèi)生事業(yè)管理》 2009 年第1 期。同時，通過疫情信息公開制度限縮政府機關(guān)的行政權(quán)能，避免不當涉密的行政事項延誤對公民生命健康安全的保障，進而增強社會動員能力，確保突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對過程中的防控措施有法可依、于法有據(jù)，亦能使得政府公信力在面對公眾輿論和社會質(zhì)疑時，避免受到不必要的誤解與損害。

在此邏輯進路下，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理必須以公眾的知情權(quán)作為保障，依靠專業(yè)機構(gòu)和公眾的輿論監(jiān)督作為內(nèi)在動力。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理也不僅僅是一種由政府主導(dǎo)的社會管理過程，而是“多元主體共同參與治理的過程”。35[美] 米格代爾：《社會中的國家——國家與社會如何相互改變與相互構(gòu)成》，李楊、郭一聰譯，江蘇人民出版社2013 年版，第269 頁。堅持依法防控，不僅要嚴格限制地方政府在“酌情公布”疫情信息等方面的自由裁量權(quán)，確保信息公開、透明；還應(yīng)當通過法律形式增強疫情防控中信息決策的專業(yè)性，確保信息披露的及時、準確，在應(yīng)急處置中堅持合目的性、合法性與正當性的統(tǒng)一。36參見江必新：《用法治思維和法治方式推進疫情防控工作》，載 《求是》 2020 年第5 期。因此若要建構(gòu)與完善中國的突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，保障公民的生命健康安全，那么行政權(quán)力對于法律漏洞的填補和續(xù)造既難以避免、也不可或缺。但這種行政權(quán)力的續(xù)造必須限制在法律規(guī)范的限度之內(nèi)，以保護公民生命健康與公共衛(wèi)生安全為目的，同時設(shè)立體系完備的疫情信息公開制度來保障公民的知情權(quán)，通過比例原則協(xié)調(diào)公民個人權(quán)利與公共衛(wèi)生保障之間的關(guān)系，方能為未來潛在的種種突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供持久、穩(wěn)定的法治保障。