我國鄉(xiāng)村治理歷史沿革與經(jīng)驗(yàn)借鑒

倪雨辰 蔡東宏

(海南大學(xué)管理學(xué)院，海南 海口 570228)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的二十字方針提出了“治理有效”的要求，“治理有效”是鄉(xiāng)村振興的社會基礎(chǔ)，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。鄉(xiāng)村治理是政府部門和村支兩委對鄉(xiāng)村村落布局、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域進(jìn)行的資源整合和綜合管理，目的是促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境，提高廣大農(nóng)村居民的物質(zhì)生活水平和精神文明水平[1]。我國鄉(xiāng)村治理由來已久，經(jīng)過數(shù)千年的發(fā)展，最終形成了今天的基層群眾自治制度與各級政府間接管理相結(jié)合的綜合管理體系，在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的逐步振興中，這一管理體系將迎來更大的考驗(yàn)。

1 古代中國的鄉(xiāng)村治理體系

1.1 概況

我國農(nóng)村面積廣闊，人口眾多，要建立一套行之有效的鄉(xiāng)村治理體系，是國家治理的一大難題。而對于古代中國來說，道路交通、基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)條件都不發(fā)達(dá)，各地的文化和習(xí)俗也是千差萬別，要維系廣袤鄉(xiāng)村的有效治理，就對古代政權(quán)的基層制度設(shè)計(jì)提出了很高的要求。在漫長的發(fā)展中，古代中國的鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了由國家主導(dǎo)，到官府與地方士紳共管，最終形成近代的以鄉(xiāng)村宗族自治為核心，統(tǒng)一接受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，從而實(shí)現(xiàn)國家間接控制的管理體制，經(jīng)歷了“官方主導(dǎo)”到“官紳結(jié)合”再到“鄉(xiāng)紳主導(dǎo)”的發(fā)展歷程。

1.2 各朝變遷

先秦時(shí)代，鄉(xiāng)村治理工作一般由國家主導(dǎo)。西周實(shí)行國野分治的鄉(xiāng)遂制，鄉(xiāng)是王公貴族、手工業(yè)者和商人(國人)的生活區(qū)域；遂則是普通農(nóng)民(野人)生產(chǎn)生活的耕地和居所，鄉(xiāng)、遂下設(shè)置多級單位，由天子或諸侯分配官員管理。鄉(xiāng)遂制下的社會組織具備監(jiān)控輿情、軍事操練和教化民眾的職能。春秋戰(zhàn)國時(shí)期社會動蕩，鄉(xiāng)遂制為適應(yīng)時(shí)代需求出現(xiàn)了一些變化，一些諸侯國在轄區(qū)內(nèi)設(shè)縣，縣下設(shè)置鄉(xiāng)、里，作為國家的基層行政組織，任命官員管理。但這時(shí)的鄉(xiāng)里制度還沒有在全國范圍內(nèi)普及，而且?guī)в袧夂竦能娛陆M織色彩。

秦帝國統(tǒng)一后推行郡縣制，在縣下設(shè)鄉(xiāng)、亭、里等行政單位，鄉(xiāng)中設(shè)置三老、有秩、嗇夫、游徼4個(gè)官職，四職各有分工，三老負(fù)責(zé)民眾教化，有秩掌管地方行政，嗇夫聽取訴訟、征納賦稅，游徼維護(hù)地方治安，緝捕盜賊[2]。到漢代又進(jìn)一步豐富了里以下的結(jié)構(gòu)，建立起什伍制度；鄉(xiāng)原有的官職不變，但除有秩是郡里委任的官員以外，其余都是各鄉(xiāng)推舉，由縣授權(quán)同意，經(jīng)此變革后既沒有行政權(quán)，也不再享受俸祿。負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村事務(wù)的主要管理者逐漸脫離官員體系，國家直接控制鄉(xiāng)村的模式發(fā)生動搖，本地宗族、士紳獲得了一些管理權(quán)。

到隋唐時(shí)代，鄉(xiāng)的權(quán)力逐漸弱化，里的職能得到完善，出現(xiàn)了皇權(quán)不下縣的顯著特點(diǎn)。隋文帝時(shí)期，在鄉(xiāng)以下設(shè)置保、里、族等行政單位，負(fù)責(zé)所在轄區(qū)內(nèi)的人口核查、征收賦稅和徭役等工作。唐朝由里正負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村的具體工作，鄉(xiāng)的功能進(jìn)一步簡化，管理者多由沒有實(shí)權(quán)的員外擔(dān)任。到宋初里正、戶長等完全脫離官員體制，更類似于官府的服役人員，其幫助官府征收賦稅、維持社會穩(wěn)定，日常事務(wù)則不受過多干預(yù)。王安石變法推行的募役制度和保甲制度，又將這些基層管理人員的職役屬性強(qiáng)化。明朝中后期，內(nèi)憂外患愈演愈烈，政府在實(shí)行里甲制度的同時(shí)，建立保甲組織，力求穩(wěn)定瀕臨混亂的社會秩序。清朝將明朝的鄉(xiāng)里制度進(jìn)一步完善，將保甲制度和里甲制度相結(jié)合，仍由保甲維護(hù)治安，里甲負(fù)責(zé)日常管理等工作。至此，古代鄉(xiāng)村治理體系最終完成，基層管理者幾乎完全脫離國家官員隊(duì)伍，只是接受官府的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)，宗族領(lǐng)袖、士紳成為鄉(xiāng)村治理工作的實(shí)際執(zhí)行者，在國家的間接控制下實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會自治。

1.3 古代鄉(xiāng)村治理特點(diǎn)

中國鄉(xiāng)村治理歷史悠久，特色突出。鄉(xiāng)村治理體系的每次調(diào)整，都伴隨著當(dāng)時(shí)社會政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的劇烈變革。如，奴隸制下的西周實(shí)行土地國有制(井田制)，全國土地被層層分封，奴隸主貴族階層作為分封土地的所有者，對鄉(xiāng)、遂設(shè)置各級官員管理，可以有效控制封地內(nèi)的臣民。經(jīng)歷了春秋戰(zhàn)國的戰(zhàn)亂和破壞，原有的社會體制和經(jīng)濟(jì)體制被徹底摧毀，封建制度和封建土地私有制確立起來，新興地主階級崛起并不斷為自身謀求政治利益，秦漢時(shí)期推行鄉(xiāng)里制，部分下放對鄉(xiāng)村的控制權(quán)就是在一定程度上滿足地主階級的訴求。唐初實(shí)行的租庸調(diào)制到唐朝中后期沒落，被唐德宗頒布的兩稅法取代，兩稅法規(guī)定不再區(qū)分本地戶籍和外來流民，只要在當(dāng)?shù)赜型恋丶纯缮隙?，賦稅由戰(zhàn)國以來的以人頭稅為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋囟悶橹?，國家對土地私有的干預(yù)大為減少，一定程度上放寬了對農(nóng)民的人身控制。賦稅制度的調(diào)整使得政府對鄉(xiāng)村的管制進(jìn)一步放開，原先由官府和士紳共同控制的鄉(xiāng)里制度，開始向帶有職役制色彩的方向轉(zhuǎn)化。

鄉(xiāng)村官職的設(shè)置由政府規(guī)定，行使的權(quán)力由政府賦予，鄉(xiāng)村始終處于國家的管制之中。隨著國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的下放，鄉(xiāng)村管理者逐漸由內(nèi)部的能力出眾者、經(jīng)濟(jì)優(yōu)越者、德高望重者以及各宗族的領(lǐng)袖擔(dān)任，其雖不由政府直接任命，但手中的權(quán)力卻來源于政府的認(rèn)可，具有濃厚的官方色彩。

同時(shí)，鄉(xiāng)村社會管理制度的變化體現(xiàn)了國家權(quán)力與鄉(xiāng)村宗族、士紳追求的自治權(quán)之間的博弈和妥協(xié)。國家對鄉(xiāng)村社會的控制由直接委派官員，到利用宗族士紳在鄉(xiāng)村中的地位，賦予其職權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村的政治掌控、經(jīng)濟(jì)管理和文化引導(dǎo)。在這種管理體制下，國家完成了對鄉(xiāng)村的有效控制(也是間接的控制)，同時(shí)使鄉(xiāng)村社會獲得了一些自治權(quán)。

2 現(xiàn)代中國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展與不足

2.1 現(xiàn)代鄉(xiāng)村發(fā)展情況

十一屆三中全會之后，人民公社逐漸被撤銷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為我國基層政府單位，基層群眾自治制度開始在全國推廣起來，在農(nóng)村地區(qū)，“村”成為基層群眾自治單位，廣大農(nóng)民通過這一制度享受到充分的自治權(quán)利，激發(fā)起參與村務(wù)的熱情，提高了生產(chǎn)積極性[3]。農(nóng)村居民自治制度隨著1998年《村民委員會組織法》的正式通過而完全形成。但在此之后，國家將農(nóng)業(yè)資源投入到工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的方針沒有得到根本轉(zhuǎn)變，使得鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)關(guān)系依舊緊張，農(nóng)民負(fù)擔(dān)未能減輕，農(nóng)業(yè)發(fā)展仍舊落后于其它產(chǎn)業(yè)，“三農(nóng)”問題不斷浮出水面。近年來，我國提出了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的發(fā)展方針，先后推行社會主義新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，力求實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村的和諧發(fā)展。

十九大報(bào)告提出，加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容[4]。但是，我國在鄉(xiāng)村治理方面，還是存在一定的漏洞和缺陷，如何正確處理這些問題，將成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必要條件。

2.2 存在的問題

我國的縣、鄉(xiāng)政府進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的方法和重點(diǎn)出現(xiàn)偏差，很多地區(qū)的基層政府都把主要精力投入到招商引資和各種工程建設(shè)中，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)增長目的。但這種一味追求政績和GDP，不顧地方綜合發(fā)展的行為是不符合可持續(xù)發(fā)展要求的。同時(shí)，基層政府在鄉(xiāng)村治理方面投入的資金也十分有限，內(nèi)部缺乏專業(yè)技術(shù)人才，容易造成鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、工程項(xiàng)目、環(huán)境保護(hù)和公共服務(wù)等環(huán)節(jié)缺少統(tǒng)籌安排和科學(xué)規(guī)劃，達(dá)不到既定的效果。

縣鄉(xiāng)政府與所屬村支兩委、鄉(xiāng)村內(nèi)部、各個(gè)村落之間缺少明確的職責(zé)分工。鄉(xiāng)村治理是一項(xiàng)十分繁雜的系統(tǒng)工作，涉及到村落布局、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等諸多方面，需要上級政府的科學(xué)指導(dǎo)和基層兩委間的默契配合，保證工作的順利開展。但在實(shí)際工作中，經(jīng)常出現(xiàn)各單位工作權(quán)限劃分不清的現(xiàn)象，一項(xiàng)工作可能由多個(gè)部門同時(shí)負(fù)責(zé)，而有的工作甚至?xí)霈F(xiàn)“三不管”的情況，這就容易導(dǎo)致各部門相互推諉扯皮，嚴(yán)重影響工作進(jìn)度和質(zhì)量。雖然一些地區(qū)認(rèn)識到這些問題，建立起劃分明確的權(quán)力清單和責(zé)任清單，但是由于適用范圍較小，執(zhí)行力度不夠，還是沒有完全解決工作效率低下的問題。

同時(shí)，縣鄉(xiāng)政府作為鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)部門還不能充分發(fā)揮市場的作用和優(yōu)勢，經(jīng)常缺乏資金，村一級單位也很難充分地利用上級調(diào)撥的資金，在鄉(xiāng)村文化、宣傳教育、法律普及等軟實(shí)力方面投入不足。資金是鄉(xiāng)村治理工作順利進(jìn)行的重要支撐，以現(xiàn)在的狀況來看，許多基層單位籌措資金的能力和水平不高，主要依靠上級政府的撥款和項(xiàng)目資金，尚未充分吸收社會上的流動資金，市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下市場的活力和優(yōu)勢沒有被調(diào)動起來。單純依靠政府撥款，鄉(xiāng)村治理工作很難得到充足的資金投入，容易造成進(jìn)度緩慢，效率不高的現(xiàn)象。很多單位其實(shí)也認(rèn)識到這一問題，但因?yàn)閾?dān)心市場化運(yùn)作的方式需要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)望而卻步，這就需要正確認(rèn)識、積極融入市場經(jīng)濟(jì)體制，采用多種方式爭取資金支持，建立容錯(cuò)機(jī)制，為鄉(xiāng)村創(chuàng)建寬松合理的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政治環(huán)境。

3 經(jīng)驗(yàn)借鑒與解決措施

解決好上述鄉(xiāng)村治理中存在的問題，對建設(shè)美好鄉(xiāng)村，推動鄉(xiāng)村振興來說至關(guān)重要，這不僅需要結(jié)合實(shí)際分析問題，還有借鑒古代鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)的必要。

3.1 與時(shí)俱進(jìn)，適時(shí)調(diào)整

自古以來，鄉(xiāng)村治理制度的調(diào)整都與當(dāng)時(shí)的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境息息相關(guān)，因此需要積極調(diào)整鄉(xiāng)村治理的手段和方法，使之與快速發(fā)展的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)。村支兩委要重視起鄉(xiāng)村治理工作，找對方法，抓準(zhǔn)重心，不斷改進(jìn)工作方法、完善工作內(nèi)容以滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，合理規(guī)劃工程，加強(qiáng)民生建設(shè)，改善鄉(xiāng)村面貌。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，注重維護(hù)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境，形成健康、綠色的發(fā)展模式。有條件的村落可以通過當(dāng)?shù)鬲?dú)特的自然環(huán)境和文化遺產(chǎn)，或是創(chuàng)新創(chuàng)意項(xiàng)目(如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)園、壁畫村等)，開發(fā)鄉(xiāng)村旅游資源，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)揮潛力。

3.2 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，明確權(quán)責(zé)

古代鄉(xiāng)村治理人員職責(zé)分工明確、層次分明。自秦漢時(shí)期，鄉(xiāng)里的官員就有明確的職責(zé)劃分，各司其職，之后里甲制度、募役制度和保甲制度先后確立，將鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容充實(shí)完善，各職位的權(quán)力都有明確的規(guī)定，使鄉(xiāng)村可以更好地接受政府的控制和監(jiān)督。因此，當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理工作，也要在上級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，明確劃分各部門、各崗位的工作內(nèi)容和權(quán)限。同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)各地區(qū)、各部門之間的默契合作，就要求具備全局觀念，積極接納上級的指導(dǎo)和建議，發(fā)揮自身的優(yōu)勢和長處，為鄉(xiāng)村治理事務(wù)建言獻(xiàn)策，杜絕推諉扯皮的現(xiàn)象。在完成本職工作的同時(shí)，樹立大局意識，主動幫助、積極配合其他相關(guān)單位，帶動鄉(xiāng)村治理工作的全面發(fā)展。

3.3 重視教育，宣傳引導(dǎo)

我國古代十分重視對村民的教化工作，盡管當(dāng)時(shí)是出于維護(hù)封建統(tǒng)治的需要，但仍值得后世借鑒。西周鄉(xiāng)遂制就有教化百姓的功能，秦漢時(shí)由鄉(xiāng)里地位最為崇高的三老負(fù)責(zé)掌管教化，表現(xiàn)出我國古代政府對教化工作的重視。當(dāng)下更需要加強(qiáng)對村民的思想文化教育和普法教育，形成良好的鄉(xiāng)村文化氛圍，使村民更加理性的參與和解決鄉(xiāng)村內(nèi)部事務(wù)，維護(hù)鄉(xiāng)村的正常秩序。濃郁的文化氛圍也有利于人才的培養(yǎng)，為鄉(xiāng)村建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展提供源源不斷的后備力量。

3.4 扎根基層，獲取民望

國家將鄉(xiāng)村控制權(quán)下放的過程中，地方士紳和富戶逐漸掌握了當(dāng)?shù)氐淖灾螜?quán)，鄉(xiāng)村的管理者多從內(nèi)部產(chǎn)生。其對所在區(qū)域的情況十分了解，在村民中擁有一定的威望，作出的決定通常可以得到多數(shù)村民的認(rèn)可，日常工作可以正常運(yùn)行。今天的基層政府和村支兩委更是要做到從群眾中來到群眾中去，積極從鄉(xiāng)村內(nèi)部選拔人才，同時(shí)號召鄉(xiāng)村走出的人才回歸參與家鄉(xiāng)建設(shè)。在工作中認(rèn)清實(shí)際，扎根基層，贏得村民的支持和理解，引導(dǎo)村民主動參與到鄉(xiāng)村治理的工作中，為鄉(xiāng)村發(fā)展建言獻(xiàn)策，營造鄉(xiāng)村開放民主的氛圍。

4 總結(jié)

我國鄉(xiāng)村治理工作經(jīng)過數(shù)千年的不斷變革與完善，經(jīng)歷了由國家主導(dǎo)到士紳主導(dǎo)再到今天群眾自治的過程，隨著我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和民主制度的深化完善，現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理機(jī)制也必將進(jìn)行深刻的改革?；鶎诱谵r(nóng)村居民自治充分實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，解決好資金、項(xiàng)目建設(shè)和內(nèi)部管理等相關(guān)問題；基層群眾也要充分理解和行使自身的權(quán)利；村支兩委要借鑒古代成功的管理經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、切實(shí)解決鄉(xiāng)村治理工作中出現(xiàn)的問題，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)和深化提供有力的保障。