秦嶺生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展之法治保障三論

王 濤，王偉琪

(西北工業(yè)大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院，陜西 西安 710129)

一、從西部生態(tài)保護(hù)透視國家對秦嶺生態(tài)保護(hù)理念的轉(zhuǎn)變

習(xí)近平總書記于2020年4月20日來到秦嶺①牛背梁國家級自然保護(hù)區(qū)了解秦嶺生態(tài)保護(hù)工作情況時強(qiáng)調(diào)，“秦嶺違建是一個大教訓(xùn)。從今往后，在陜西當(dāng)干部，首先要了解這個教訓(xùn)，切勿重蹈覆轍，切實(shí)做守護(hù)秦嶺生態(tài)的衛(wèi)士”[1]。秦嶺山脈是我國重要的生態(tài)屏障，涉及甘陜豫三省十五市。它不僅是長江、黃河的重要水源地，更是我國南北氣候的分界線，擁有寶貴且豐富的自然資源。秦嶺生態(tài)系統(tǒng)的整體性和秦嶺生態(tài)法治保護(hù)的一體性在客觀上要求秦嶺所涉陜甘豫三省十五市的生態(tài)保護(hù)法律規(guī)制必須具有一體性和協(xié)調(diào)性。

2007年，在《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》中對包括秦嶺在內(nèi)的西部地區(qū)的資源節(jié)約、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境保護(hù)提出了較為具體的要求。特別是針對秦嶺的生態(tài)保護(hù)建設(shè)問題，在專欄15“部分限制開發(fā)區(qū)域功能定位及發(fā)展方向”中將“秦巴生物多樣性功能區(qū)”定位為“適度開發(fā)水能，減少樹木采伐，保護(hù)野生物種”，為秦嶺的生態(tài)保護(hù)建設(shè)指明了方向，提出了要求。然而，需要指出的是，《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》對自然資源的發(fā)展理念仍具有歷史局限性：一方面提出要“統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，正確處理生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系”；另一方面卻規(guī)定了要“開發(fā)節(jié)約并重、節(jié)約優(yōu)先”?？墒?，在開發(fā)與節(jié)約“并重”的前提下，如何能夠?qū)崿F(xiàn)節(jié)約“優(yōu)先”？此外，從理念上看，“開發(fā)”和“節(jié)約”均體現(xiàn)的是對自然資源和生態(tài)環(huán)境的“利用”，而不是對自然資源和生態(tài)環(huán)境的“保護(hù)”。地方政府在實(shí)際操作中根本難以把握“開發(fā)”和“節(jié)約”之間的微妙關(guān)系，這為之后秦嶺，尤其是秦嶺北麓出現(xiàn)亂挖、亂采和亂建等違法現(xiàn)象埋下了隱患。

2010年5月，國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步支持甘肅經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的若干意見》，該意見將“著力加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會”作為指導(dǎo)思想之一，將“要以生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)為前提，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)為切入點(diǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會與人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展”作為支持甘肅經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本原則之一。毫無疑問，上述指導(dǎo)思想和基本原則也適用于甘肅境內(nèi)秦嶺生態(tài)保護(hù)工作。由此可以看出，國家對于西部地區(qū)尤其是秦嶺生態(tài)保護(hù)理念已經(jīng)發(fā)生了從“開發(fā)與節(jié)約并重”到“以生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)為前提”的轉(zhuǎn)變，生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)了從理念上優(yōu)于資源開發(fā)的跨越式轉(zhuǎn)變，為“資源的開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合”的制度實(shí)現(xiàn)奠定了理念基礎(chǔ)。有學(xué)者認(rèn)為，“資源的開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合”就是要在自然資源和生態(tài)環(huán)境可更新、可再生的限度內(nèi)實(shí)現(xiàn)自然資源保護(hù)與開發(fā)之間的平衡，兼具“經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會效益”[2]，這也是秦嶺生態(tài)法治保護(hù)的核心要義。

2012 年的《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》依然是將“開發(fā)節(jié)約并重、節(jié)約優(yōu)先”作為適用于包括秦嶺在內(nèi)的西部地區(qū)資源節(jié)約與管理的指導(dǎo)思想。同時，將秦嶺納入重要森林生態(tài)功能區(qū)，作為生態(tài)補(bǔ)償示范區(qū)建設(shè)。2017 年的《西部大開發(fā)“十三五”規(guī)劃》則表現(xiàn)出國家對包括秦嶺在內(nèi)的西部地區(qū)生態(tài)保護(hù)有了全新的認(rèn)識，特別是國家在《西部大開發(fā)“十三五”規(guī)劃》中用“筑牢國家生態(tài)安全屏障”這一章節(jié)名稱來替代《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》中“生態(tài)環(huán)境”這一章節(jié)名稱的行為，進(jìn)一步證實(shí)了國家對生態(tài)保護(hù)的理念已經(jīng)上升為“生態(tài)安全”的高度這一論斷。該規(guī)劃在第五章“加大生態(tài)保護(hù)力度”一節(jié)中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了要加大對秦嶺的生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，這一舉措再次表明國家對秦嶺的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的重視達(dá)到了新的高度。

習(xí)近平總書記2020年4月20日在陜西調(diào)研秦嶺生態(tài)保護(hù)和修復(fù)等工作時做出的“當(dāng)好秦嶺生態(tài)衛(wèi)士”等一系列重要指示批示，對秦嶺生態(tài)保護(hù)具有重大意義。秦嶺兼具地域上的跨區(qū)域性和生態(tài)系統(tǒng)上的整體性，這就在客觀上要求秦嶺生態(tài)法治保障肩負(fù)起探索跨區(qū)域山川協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治保障路徑、豐富和發(fā)展國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重任。要將秦嶺生態(tài)保護(hù)構(gòu)建在最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度之上，以法治的力量推動秦嶺生態(tài)保護(hù)與開發(fā)利用之間的平衡，實(shí)現(xiàn)更高程度的秦嶺生態(tài)保護(hù)。

二、秦嶺之生態(tài)法治發(fā)展中存在的問題

1.沒有充分體現(xiàn)秦嶺生態(tài)保護(hù)法治體系化的發(fā)展理念

(1)秦嶺生態(tài)保護(hù)對生態(tài)文明理念的構(gòu)建不充分

盡管在日常生活、公文寫作或?qū)W術(shù)研究中存在將“生態(tài)”與“環(huán)境”放在一起作為“生態(tài)環(huán)境”使用或者將兩者等同的現(xiàn)象，但實(shí)際上“環(huán)境”的概念偏重于環(huán)境內(nèi)部各種不同的環(huán)境要素之間的關(guān)系，而生態(tài)的概念則從更為綜合的視角考查不同環(huán)境要素彼此之間以及環(huán)境要素作為一個整體與其他要素之間的關(guān)系，更為強(qiáng)調(diào)環(huán)境要素的系統(tǒng)性與動態(tài)性，具有更為豐富的內(nèi)涵和意義[3]。目前在針對或涵蓋秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法規(guī)及其規(guī)范性文件中，沒有統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法，僅有針對動植物、土地、礦產(chǎn)等自然資源的分別立法。針對單一的環(huán)境要素的立法模式的優(yōu)點(diǎn)在于，立法對象清晰，便于主管部門的環(huán)境行政管理。但是需要注意的是，此種立法模式人為地割裂了秦嶺生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，故而不利于系統(tǒng)性、整體性的保護(hù)秦嶺生態(tài)。

(2) 秦嶺生態(tài)保護(hù)制度構(gòu)建不完備

首先，國家雖然制定了如京津冀經(jīng)濟(jì)一體化、長江三角洲區(qū)域一體化等區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，但是針對秦嶺區(qū)域，國家卻未根據(jù)不同地區(qū)的不同環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿?，從協(xié)同治理的角度出發(fā)制定區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃。其次，秦嶺區(qū)域生態(tài)保護(hù)未銜接全國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)。上述制度的缺失，體現(xiàn)出秦嶺所涉三省十五市仍未樹立尊重自然規(guī)律以謀發(fā)展的理念，并由此導(dǎo)致秦嶺近乎所有區(qū)域都以“加大經(jīng)濟(jì)開發(fā)力度”為導(dǎo)向，進(jìn)而給秦嶺區(qū)域自然資源的可持續(xù)利用及環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展帶來了較大的負(fù)面影響。

2.秦嶺生態(tài)保護(hù)法治體系不健全

(1)地方立法缺乏相互支撐

秦嶺橫跨陜甘豫三省，雖然它們針對秦嶺生態(tài)保護(hù)立法數(shù)量大致相同，然而上述三省關(guān)于秦嶺生態(tài)保護(hù)立法層級和內(nèi)容卻存在較大差異。這不僅反映出各地對秦嶺生態(tài)保護(hù)的重視程度和側(cè)重點(diǎn)不同，更反映出地方立法缺乏相互支撐這一深層次的問題。從立法層級上看，陜西省立法和其他省份立法差距較大，陜西省立法以地方性法規(guī)為主，以規(guī)范性文件為輔；但甘肅、河南兩省則相反。從立法內(nèi)容上看，相較于陜西省，秦嶺所涉其他省份的省級立法缺乏直接針對秦嶺生態(tài)保護(hù)的法律規(guī)范，只有間接性地適用于秦嶺生態(tài)保護(hù)的法規(guī)規(guī)定[4]。如《甘肅省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》等。實(shí)踐中，秦嶺生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域大部分省份缺乏針對秦嶺生態(tài)保護(hù)規(guī)定以及法律文件位階不同的現(xiàn)狀，導(dǎo)致秦嶺生態(tài)保護(hù)工作中難以形成有效的省級協(xié)同生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法。

(2)地方立法沒有實(shí)現(xiàn)政策靈活性與法律穩(wěn)定性的平衡

由于秦嶺區(qū)域所跨省份較多，各省的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展差異較大，故而地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)將政策靈活性和法律穩(wěn)定性相結(jié)合，在國家統(tǒng)一立法后，根據(jù)各省具體情況出臺相關(guān)政策。但就目前情況而言，秦嶺周邊各省立法并沒有實(shí)現(xiàn)兩者較好的結(jié)合，導(dǎo)致了地方立法缺少創(chuàng)新，嚴(yán)重阻礙了地方政府對生態(tài)治理能力的提升和生態(tài)治理體系的建設(shè)。

(3) 地方立法內(nèi)容和立法技術(shù)有待提升

秦嶺周邊各省市在具體立法過程中主要出現(xiàn)了兩大問題。一是立法過程中過于偏重體例形式的完整，抄襲上位法條款嚴(yán)重，真正依據(jù)本地實(shí)際制定的條款比較少。以《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》及其下位法《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》為例，后者幾乎完全照搬前者的體例和內(nèi)容，補(bǔ)充和修改的內(nèi)容寥寥無幾。二是法律內(nèi)容過于原則化，缺乏法律責(zé)任和具體的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。以《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第9條為例，該條雖規(guī)定了經(jīng)濟(jì)扶持手段為專列財(cái)政預(yù)算和建立專項(xiàng)資金，但是對于如何建立及其資金來源渠道、資金額度、實(shí)施主體等都未作出具體的界定，也缺少專門的細(xì)則或?qū)嵤┺k法。類似情況在各地針對秦嶺生態(tài)保護(hù)立法中屢見不鮮。三是處罰方式隨意，方式有效性存疑。以《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》為調(diào)查對象，發(fā)現(xiàn)其在罰款、限期整治、警告、停產(chǎn)停業(yè)、吊銷證書等五六項(xiàng)環(huán)境執(zhí)法手段的使用中，罰款使用頻數(shù)最高，占到總頻數(shù)的三分之二，而實(shí)踐中普遍認(rèn)為最有效的處罰手段“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”使用頻數(shù)則不到六分之一[5]。

3.秦嶺生態(tài)保護(hù)環(huán)境政策沒有與其他政策之間實(shí)現(xiàn)良性互動

習(xí)近平總書記在浙江考察時強(qiáng)調(diào)：“經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能以破壞生態(tài)為代價，生態(tài)本身就是經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)就是發(fā)展生產(chǎn)力。”[6]因此，應(yīng)當(dāng)以綠色發(fā)展理念為指引，將秦嶺生態(tài)文明建設(shè)貫穿于秦嶺高質(zhì)量發(fā)展的全過程，在制定相關(guān)法律法規(guī)和政策時，不僅要在生態(tài)法治領(lǐng)域體現(xiàn)“生態(tài)文明建設(shè)”，更要在其他相關(guān)領(lǐng)域體現(xiàn)該理念。

(1) 缺乏財(cái)稅制度與秦嶺生態(tài)法治保護(hù)的結(jié)合

國務(wù)院早在2016年便出臺了《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》，陜西省亦在2018年出臺了《陜西省人民政府關(guān)于印發(fā)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革實(shí)施方案的通知》，但是在針對秦嶺生態(tài)保護(hù)的重要法規(guī)《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》和《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》中雖有其思想體現(xiàn)，但卻并未出現(xiàn)有關(guān)自然資源資產(chǎn)有償使用的具體制度設(shè)計(jì)，而這會嚴(yán)重影響秦嶺自然資源的可持續(xù)利用和永續(xù)發(fā)展。

(2)缺乏商事經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與秦嶺生態(tài)法治保護(hù)的結(jié)合

西部地區(qū)在謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中往往以效率、成本為價值導(dǎo)向，并將其與以公平、可持續(xù)為價值導(dǎo)向的環(huán)境資源保護(hù)與防治相對立，而這也給秦嶺生態(tài)法治保護(hù)帶來了阻力。實(shí)踐過程中，由于立法空白和監(jiān)管不當(dāng)?shù)仍?，秦嶺范圍內(nèi)多地出現(xiàn)亂搭亂建、亂砍亂伐、亂采亂挖、亂排亂放、亂捕亂獵等“五亂”問題，嚴(yán)重毀壞了秦嶺生態(tài)環(huán)境。

(3) 缺乏旅游業(yè)與秦嶺生態(tài)法治保護(hù)的結(jié)合

我國雖然在《旅游法》中明確規(guī)定：“旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則?！钡聦?shí)上，在秦嶺各省市的旅游開發(fā)管理?xiàng)l例中鮮少出現(xiàn)將旅游資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相結(jié)合的具體規(guī)定，這也就導(dǎo)致了近年來秦嶺多地多次出現(xiàn)游客私自開發(fā)、游玩給生態(tài)環(huán)境帶來不良影響的事件。由于生態(tài)旅游資源在一定程度上具有不可再生性，故而必須要將旅游業(yè)與秦嶺生態(tài)法治保護(hù)相結(jié)合。

三、 秦嶺生態(tài)法治保護(hù)的完善

秦嶺生態(tài)保護(hù)的根本在于法治。習(xí)近平總書記于2020年11月16日至17日出席依法治國工作會議時指出：“要堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托?！盵7]在秦嶺生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移的貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，在法治軌道上推進(jìn)秦嶺生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。具體而言，應(yīng)當(dāng)從健全秦嶺生態(tài)保護(hù)理念、加強(qiáng)秦嶺生態(tài)法治規(guī)范體系建設(shè)、推動環(huán)境政策與其他政策相協(xié)同三方面著手，推動秦嶺生態(tài)法治保護(hù)的完善。

1.秦嶺地區(qū)生態(tài)保護(hù)的理念構(gòu)成

(1)正確處理秦嶺開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系

充分考慮秦嶺所涉三省十五市的政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展?fàn)顩r和水平，正確處理好秦嶺的開發(fā)與保護(hù)關(guān)系問題。黨的十九大報(bào)告指出：“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！盵8]現(xiàn)階段，秦嶺生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域與落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地和森林資源依賴性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、旅游資源無序開發(fā)等社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾難以調(diào)解[9]，“五亂”問題已經(jīng)成為秦嶺生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的突出問題[10]。因此，面對秦嶺生態(tài)保護(hù)問題，應(yīng)當(dāng)結(jié)合秦嶺地區(qū)的實(shí)際情況，特別是秦嶺生態(tài)保護(hù)過程中存在的諸多矛盾、痛點(diǎn)和突出問題。

(2)應(yīng)當(dāng)充分重視其生態(tài)的系統(tǒng)性

人類始終是生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，人類的可持續(xù)發(fā)展是建立在生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)之上的[11]。生態(tài)系統(tǒng)的系統(tǒng)性和綜合性在客觀上決定了秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)必須將秦嶺的山水林田湖草視作一個生命共同體，必須樹立“全方位、全過程、全地域”的系統(tǒng)化保護(hù)理念。

(3)要始終堅(jiān)持以綠色發(fā)展理念為引領(lǐng)

綠色發(fā)展是我國五大新發(fā)展理念的具體化表達(dá)。落實(shí)到秦嶺保護(hù)中，則是要在保護(hù)好秦嶺生態(tài)環(huán)境的同時推動秦嶺地區(qū)經(jīng)濟(jì)的永續(xù)發(fā)展，做到“既要綠水青山又要金山銀山”。特別是應(yīng)當(dāng)將“在秦嶺地區(qū)實(shí)施最嚴(yán)苛的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”與“秦嶺地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”相結(jié)合，將貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于“要做守護(hù)秦嶺生態(tài)的衛(wèi)士”的重要指示與實(shí)現(xiàn)秦嶺地區(qū)綠色生態(tài)發(fā)展相結(jié)合，將以建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、避免“貧困—掠奪式開發(fā)—生態(tài)退化—更貧困”的惡性循環(huán)[12]與在善用秦嶺生態(tài)資源的基礎(chǔ)上打贏精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)相結(jié)合。

2.加強(qiáng)秦嶺生態(tài)保護(hù)法治規(guī)范體系建設(shè)

由于“體系不僅可以保障最大可能的概觀性，同時亦可保障法的安定性”[13]，故而，秦嶺生態(tài)保護(hù)法治體系作為社會主義法治體系的組成部分，應(yīng)當(dāng)建立以憲法中有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的條款為依據(jù)，以我國環(huán)境保護(hù)基本法、單行法、行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定為核心的法治體系[14]。

(1)要構(gòu)建完備的秦嶺生態(tài)保護(hù)制度

一是要運(yùn)用區(qū)域協(xié)同治理的思想推進(jìn)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理，劃定一體化秦嶺發(fā)展區(qū)域，充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)各地的比較優(yōu)勢，以實(shí)現(xiàn)各地協(xié)同發(fā)展。二是要將秦嶺生態(tài)保護(hù)與全國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)相銜接。要將秦嶺作為一個整體劃入全國生態(tài)功能區(qū)中，不斷增強(qiáng)秦嶺生態(tài)服務(wù)功能，以促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展、推動生態(tài)文明建設(shè)。

(2)構(gòu)建國家與地方層面相互支撐的多層次秦嶺生態(tài)立法體系

完善有關(guān)秦嶺生態(tài)保護(hù)的立法體系，使國家和地方立法形成相互支撐，形成多層次立法共同推進(jìn)的秦嶺生態(tài)法治工作格局。秦嶺生態(tài)保護(hù)法治的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性在客觀上要求改變秦嶺所涉三省地方立法規(guī)范混亂、標(biāo)準(zhǔn)多樣、不成體系的現(xiàn)狀，使地方立法形成相互支撐。筆者認(rèn)為，可以從國家立法和地方立法兩個層面著手，以解決上述問題。首先，在國家立法層面，需要制定在秦嶺生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域具有統(tǒng)領(lǐng)地位的《秦嶺法》。建議在出臺《長江法》《黃河法》等流域管理立法之后制定并出臺《秦嶺法》，以確立秦嶺所涉三省環(huán)境協(xié)同執(zhí)法、協(xié)同保護(hù)的法律基礎(chǔ)。在秦嶺地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展方面，針對秦嶺所涉三省十五市在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面存在明顯差異的現(xiàn)狀，通過國家層面的統(tǒng)一立法合理平衡秦嶺所涉三省十五市生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系，不斷推動和促進(jìn)整個秦嶺地區(qū)的整體聯(lián)動發(fā)展。其次，在地方立法層面，秦嶺所涉三省十五市應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各自的積極主動性，依據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，對國家層面的《秦嶺法》進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充[15]，秦嶺所涉三省十五市應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有立法基礎(chǔ)之上，對不同部門、不同級別的地方法規(guī)、政府規(guī)章進(jìn)行整合，形成相互支撐、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、協(xié)同合作的地方立法體系。

(3)推動地方立法實(shí)現(xiàn)政策靈活性和法律穩(wěn)定性的平衡

秦嶺生態(tài)法治保護(hù)應(yīng)走政策與法律相配合的發(fā)展路徑，在通過政策靈活性彌補(bǔ)法律滯后性的同時，通過法律的強(qiáng)制性彌補(bǔ)政策的任意性。具體而言，應(yīng)從國家層面入手，制定針對秦嶺生態(tài)保護(hù)的統(tǒng)一規(guī)劃和目標(biāo)，由秦嶺所在各省市根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)自身具體的政治、經(jīng)濟(jì)和社會情況，制定與國家層面相統(tǒng)一的軟法或硬法以此推動秦嶺生態(tài)法治保護(hù)。

(4)地方立法在過程中應(yīng)完善立法內(nèi)容并提升立法技術(shù)

秦嶺各省市在立法時應(yīng)當(dāng)落實(shí)以下三點(diǎn)：一是要保障條文在具備上位法的宣誓性條款、兜底性條款、授權(quán)性條款的同時，結(jié)合本地具體實(shí)際情況，因地制宜，制定具體法律規(guī)則；二是要細(xì)化條文中的法律責(zé)任及配套實(shí)施細(xì)則，使其條文在執(zhí)行中更具有針對性和操作性；三是要嚴(yán)格設(shè)定處罰方式，并依據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)選擇行之有效的處罰方式。以西安市落實(shí)《陜西省秦嶺生態(tài)保護(hù)條例》為例，立法部門應(yīng)針對在秦嶺保護(hù)中遇到的如基層執(zhí)法部門執(zhí)法權(quán)缺失等具體問題做出具體規(guī)定。

3.推動秦嶺生態(tài)保護(hù)政策與其他政策之間實(shí)現(xiàn)良性互動

秦嶺地區(qū)生態(tài)法治建設(shè)不僅需要健全秦嶺生態(tài)保護(hù)法治規(guī)范體系，還需要推動其生態(tài)法治保護(hù)政策與財(cái)政稅收、商事經(jīng)濟(jì)、旅游觀光等其他政策之間實(shí)現(xiàn)良性互動。

(1) 推動財(cái)稅制度與秦嶺生態(tài)法治保護(hù)相結(jié)合

針對上文所提出的問題，一方面，應(yīng)當(dāng)推動秦嶺自然資源資產(chǎn)有償使用制度的確立與完善，根據(jù)秦嶺各省市的實(shí)際情況，制定自然資源產(chǎn)權(quán)確認(rèn)及登記制度；另一方面，應(yīng)當(dāng)推動秦嶺地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅制度的完善，強(qiáng)化秦嶺各省市公共財(cái)政功能，完善秦嶺生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)財(cái)政制度及秦嶺生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)制度[16]。秦嶺所涉省市應(yīng)從加大扶貧協(xié)作和對口支援的力度方面著手，實(shí)施“組團(tuán)式”幫扶、“網(wǎng)格化”管理，通過政府的有效引導(dǎo)，將秦嶺地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)與秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)有效銜接。

(2) 推動商事經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與秦嶺生態(tài)法治保護(hù)相結(jié)合

秦嶺所在的陜甘豫三省地處中西部地區(qū)，且秦嶺的主體在西部地區(qū)，不僅是關(guān)中平原的生態(tài)屏障，更是長江、黃河中上游地區(qū)的水源涵養(yǎng)地和流域分界點(diǎn)，秦嶺的生態(tài)保護(hù)狀況將直接關(guān)系和影響到黃河、長江中下游地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展質(zhì)量。因此，陜甘豫三省在秦嶺問題上，應(yīng)當(dāng)牢固樹立“不搞秦嶺大開發(fā)，共抓秦嶺大保護(hù)”的意識，用制度的籠子制約盲目開發(fā)秦嶺自然資源而忽視對秦嶺環(huán)境質(zhì)量和動植物資源保護(hù)的行為，尤其是不能為了追求經(jīng)濟(jì)增長而對商事經(jīng)濟(jì)過度予以傾斜。在習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”和“環(huán)境扶貧”思想的指引下，地方政府應(yīng)將秦嶺地區(qū)生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)槊撠毺?，因地制宜地發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，在保護(hù)環(huán)境中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。具體而言，就是要清楚的認(rèn)識到“人與自然是生命共同體，必須站在人與自然和諧共生的高度來謀劃和推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”[17]，在“生態(tài)優(yōu)先”思想下，推動第一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。政府要發(fā)揮秦嶺地區(qū)的農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢，引導(dǎo)市場積極運(yùn)用農(nóng)產(chǎn)品加工以及資源高效利用的技術(shù)，進(jìn)一步整合分散資源，完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。要推動工業(yè)綠色發(fā)展，不斷提升能源利用效率、資源利用水平、清潔生產(chǎn)水平，打造綠色產(chǎn)業(yè)體系。要大力推動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在生態(tài)環(huán)境得到充分保護(hù)的前提下形成特色旅游產(chǎn)業(yè)鏈條，打破常規(guī)的發(fā)展模式，打造旅游精品項(xiàng)目，滿足消費(fèi)者需求。

(3) 推動旅游業(yè)與秦嶺生態(tài)法治保護(hù)相結(jié)合

地方政府在發(fā)掘秦嶺旅游資源優(yōu)勢的同時應(yīng)當(dāng)注重秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)。要在貫徹綠色發(fā)展理念的大前提下，堅(jiān)持生態(tài)紅線觀念、完善環(huán)境影響評價機(jī)制等約束制度、健全約束制度、完善獎懲機(jī)制[14]，不斷促進(jìn)秦嶺旅游產(chǎn)業(yè)的綠色發(fā)展。

注釋

① 本文所討論的“秦嶺”是廣義上的大秦嶺，涉及甘肅、陜西、河南三省。