司法實(shí)踐中的“誠信政府”

張青波

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》和中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》均提出建設(shè)“守法誠信的法治政府”。后者還將誠實(shí)守信作為依法行政的基本要求之一。那么，誠信對政府所提出的具體要求是什么？政府如何行政才能符合誠信？(1)國務(wù)院2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對行政管理相對人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償?！钡渲械某蜂N、變更條件尚須進(jìn)一步明確，而且行政決定的外延也未必等同于行政行為。對此予以明確，不僅將有助于實(shí)現(xiàn)依法治國和法治政府建設(shè)的一大目標(biāo)，督促政府有章可循地行使權(quán)力，而且也將為法院開展司法審查、合理監(jiān)督行政提供判斷標(biāo)準(zhǔn)。

一、 從比較法到司法實(shí)踐

基于對不同國家和地區(qū)法制的借鑒，在學(xué)理上理解“誠信政府”主要有兩個方向。很多學(xué)者按照德國和我國臺灣地區(qū)的傳統(tǒng)，主張將信賴保護(hù)作為“誠信政府”的規(guī)范準(zhǔn)繩，如主張誠信原則在行政法中直接體現(xiàn)、演繹為信賴保護(hù)，(2)參見黃學(xué)賢：《行政法中的信賴保護(hù)原則》，載《法學(xué)》2002年第5期；周佑勇：《行政許可法中的信賴保護(hù)原則》，載《江海學(xué)刊》2005年第1期；孫麗巖：《信賴保護(hù)與相對人授益權(quán)的實(shí)現(xiàn)》，載《政法論壇》2007年第3期。確立信賴保護(hù)原則是建立“誠信政府”的需要。(3)參見傅江浩：《行政信賴保護(hù)原則淺析》，載《理論月刊》2010年第2期。還有學(xué)者認(rèn)為行政許可法第8條大致表述了政府誠信和信賴保護(hù)的內(nèi)容，(4)參見李曉暉、尹建國：《論信賴保護(hù)原則及其在行政法中的適用》，載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2010年第3期。信賴保護(hù)是誠信原則對公民權(quán)益之法律保障。(5)參見楊臨宏：《行政法中的信賴保護(hù)原則研究》，載《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》(法學(xué)版)2006年第1期。這些觀點(diǎn)大多仿照德國和我國臺灣地區(qū)通說設(shè)定了如下信賴保護(hù)要件：(6)參見吳坤城：《公法上信賴保護(hù)原則初探》，載城仲模主編：《行政法之一般法律原則》(二)，臺北三民書局1997年版，第239-242頁；翁岳生主編：《行政法》(上冊)，中國法制出版社2009年版，第166頁；林三欽：《法令變遷、信賴保護(hù)與法令溯及適用》，臺北新學(xué)林出版股份有限公司2008年版，第10-14頁。也有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為要件(2)應(yīng)為信賴之存在，參見洪家殷：《論信賴保護(hù)原則之適用》，載《臺灣本土法學(xué)雜志》2001年第27期。(1) 作為信賴基礎(chǔ)的(合法甚至違法的)公權(quán)力行為；(2) 相對人對此的信賴表現(xiàn)；(3) 信賴值得保護(hù)。也有學(xué)者將公法上的誠實(shí)信用原則區(qū)別于信賴保護(hù)：認(rèn)為前者也會構(gòu)成對行政機(jī)關(guān)依職權(quán)撤銷或廢止行政處理的限制，從而與后者重合，但前者以存在具體法律關(guān)系為適用前提、同時(shí)拘束相對人且另外作用于行政契約和國家賠償責(zé)任中。(7)參見李洪雷：《行政法釋義學(xué)：行政法學(xué)理的更新》，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第103-104頁。這種觀點(diǎn)亦是德國和我國臺灣地區(qū)通說，參見翁岳生主編：《行政法》(上冊)，中國法制出版社2009年版，第165-166頁；陳敏：《行政法總論》，臺北新學(xué)林出版股份有限公司2013年版，第89頁。應(yīng)該說，拘束政府權(quán)力還應(yīng)主要訴諸學(xué)理上更為成熟的信賴保護(hù)原則，蓋誠實(shí)信用之規(guī)范內(nèi)涵，須結(jié)合個案情境逐案觀察。(8)參見陳鵬：《誠實(shí)信用原則對于規(guī)范行政權(quán)行使的意義》，載《行政法學(xué)研究》2012年第1期。

相反，受英國法影響的學(xué)者則訴諸合法預(yù)期保護(hù)原則以拘束行政機(jī)關(guān)。狹義上的合法預(yù)期是指相對人因行政機(jī)關(guān)的先前行為(如曾制定過政策、發(fā)出過通知、作出過指導(dǎo)或承諾等)，盡管沒有獲得某種權(quán)利或可保護(hù)利益，但卻合理地產(chǎn)生了對行政機(jī)關(guān)將來活動的某種預(yù)期(如行政機(jī)關(guān)將會履行某種程序或給予某種實(shí)質(zhì)利益)，并且可以要求行政機(jī)關(guān)將來滿足上述預(yù)期。行政機(jī)關(guān)除非有充分的公共利益理由，原則上不得拒絕。而廣義的合法預(yù)期還代指行政機(jī)關(guān)的行政行為，如果生成了相對人的權(quán)利或可保護(hù)利益，也會形成繼續(xù)保持已然狀態(tài)的合法預(yù)期。合法預(yù)期獲得保護(hù)的要件是：第一，行政機(jī)關(guān)在有關(guān)行為、意見或政策中所表達(dá)出的意思必須清晰、無歧義且沒有限定條件，或者至少存在某種固定的實(shí)踐或行為。第二，上述意思應(yīng)由行政機(jī)關(guān)中實(shí)際上或表面上有這方面職權(quán)的人作出。第三，行政機(jī)關(guān)改變行為損害相對人明白存在的預(yù)期或潛在利益，或使利益遭遇困難。但是，如果相對人能夠預(yù)測到行政機(jī)關(guān)的意思可能變化，相對人預(yù)期的內(nèi)容不合法，或者相對人知道、應(yīng)當(dāng)知道行政行為越權(quán)或以不當(dāng)手段促成行政機(jī)關(guān)作出行為，則不產(chǎn)生預(yù)期保護(hù)問題。(9)參見余凌云：《行政法講義》，清華大學(xué)出版社2014年版，第92-101頁。

鼓吹合法預(yù)期保護(hù)的學(xué)者認(rèn)為，合法預(yù)期保護(hù)相較信賴保護(hù)具有的優(yōu)勢是：(1) 獲得了英聯(lián)邦國家和歐共體的普遍認(rèn)同；(2) 不僅凸顯程序保護(hù)，而且其實(shí)體性保護(hù)之內(nèi)涵不限于阻止對行政行為的撤銷，還可要求行政機(jī)關(guān)積極公正行事；(3) 業(yè)已形成了成熟細(xì)膩的制度，因而更值得我國借鑒。(10)參見前引⑨，余凌云書，第90-92頁。

然而，抽象地聲稱源于大陸法系傳統(tǒng)的信賴保護(hù)原則抑或來自英國的合法預(yù)期保護(hù)孰優(yōu)孰劣，卻罔顧兩者賴以存在的制度環(huán)境和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，說服力恐怕有限。所謂“成熟細(xì)膩的制度”這一說法，只能在這種制度業(yè)已經(jīng)過多次調(diào)適、終于大體適應(yīng)現(xiàn)實(shí)各方面需要，并且為法官和執(zhí)法者熟悉掌握的前提下才能成立。而這只能說存在合法預(yù)期保護(hù)制度已于其中生根、成長的國度。何況英國不乏學(xué)者主張應(yīng)采行相當(dāng)于德國法上信賴保護(hù)的財(cái)產(chǎn)保護(hù)和存續(xù)保護(hù)。(11)參見李洪雷：《論行政法上的信賴保護(hù)原則》，載《公法研究》2005年第2期。而且，即使共享普通法的傳統(tǒng)，合法預(yù)期的實(shí)體性保護(hù)也未得到加拿大、澳大利亞、新西蘭等國的認(rèn)同。(12)參見余凌云：《英國行政法上合法預(yù)期的起源與發(fā)展》，載《環(huán)球法律評論》2011年第4期。這都構(gòu)成了懷疑我國也應(yīng)效仿英國的理由。此外，還有必要在內(nèi)容上界定合法預(yù)期保護(hù)的具體要求，才能供法官在裁判案件時(shí)據(jù)為判準(zhǔn)，并進(jìn)而有效影響政府的行政活動。于此必須要回答的問題有：“行政行為”的外延為何？其僅限于授益性的具體行政行為，還是波及其他類型？而要求行政機(jī)關(guān)積極公正行事，究竟又意味著什么？行政機(jī)關(guān)在變更抽象或具體的行政行為時(shí)，必須權(quán)衡相對人的合法預(yù)期？那么行政機(jī)關(guān)在何時(shí)才可變更而不顧相對人？如果犧牲相對人的合法預(yù)期，如何補(bǔ)償相對人？這些問題表明，由于我國行政法的基本概念迥異于英國，因而采擷合法預(yù)期保護(hù)制度尚面臨將其概念轉(zhuǎn)譯為我國術(shù)語的挑戰(zhàn)。

上述反省尚不足以排除鏡鑒合法預(yù)期保護(hù)之可能，亦不足以證成我國必須循行德國或我國臺灣地區(qū)的做法。借鑒域外法制必須要考慮到其中的復(fù)雜性。正如一些學(xué)者指出的，外來規(guī)則不僅刺激與本土有關(guān)的法律話語本身，而且還刺激某些條件下與法律具有緊密耦合關(guān)系的社會話語。作為法律刺激，它們迫使本土法律的特定認(rèn)知在區(qū)分網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行重構(gòu)；作為社會刺激，它們激發(fā)法律與之密切聯(lián)系的社會話語進(jìn)行自身的重構(gòu)。因此，它們引發(fā)了兩種不同系列的事件，這兩種事件之間的互動導(dǎo)致了一種演進(jìn)的動態(tài)過程，這個過程可以在相關(guān)話語的特征中達(dá)致新的平衡。(13)參見[德]貢塔·托依布納：《魔陣·剝削·異化》，泮偉江等譯，清華大學(xué)出版社2012年版，第150-151頁。換言之，有別于植物移植最壞的結(jié)果只是水土不服、南橘北枳——被移植的植物變異或枯死并不影響移栽的環(huán)境，法律移植或法律繼受所引發(fā)的連鎖反應(yīng)卻可能波及整個社會，甚至改變繼受國的社會狀況。被繼受來的域外規(guī)則未必為本國法官和執(zhí)法者所熟悉，若他們在實(shí)務(wù)操作中拿捏不準(zhǔn)，不僅可能導(dǎo)致本國法律系統(tǒng)在運(yùn)作上窒礙難行，而且還可能激擾本國的其他社會系統(tǒng)，產(chǎn)生某些意料之外的變化。一方面，如果法官過度拘泥于行政安定性原則，將會束縛行政機(jī)關(guān)靈活追求政策目標(biāo)或?qū)崿F(xiàn)公共利益，最終影響經(jīng)濟(jì)、科技、教育等領(lǐng)域的發(fā)展。另一方面，如果法官對行政機(jī)關(guān)的“自由意志”過于寬容，亦會危及法的安定性，影響經(jīng)濟(jì)等其他系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行。

故而，就需要摒棄合法預(yù)期保護(hù)或信賴保護(hù)的抽象優(yōu)劣之辯，轉(zhuǎn)而立足于我國的規(guī)范體系和制度現(xiàn)狀，依據(jù)現(xiàn)有的立法和判例，描述、辨別、提煉現(xiàn)行法和司法實(shí)踐對誠信政府所給定之要求，在借鑒域外法制前錨定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。這樣做的好處在于，通過尋找我國既有實(shí)踐與可供我國效仿的法制之間存在的最大公約數(shù)，進(jìn)而判斷借鑒繼受哪一國家或地區(qū)的法制更易與我國實(shí)踐銜接耦合、(14)按照系統(tǒng)理論，分化的各個社會系統(tǒng)按照各自的符碼封閉運(yùn)作，各系統(tǒng)只能經(jīng)由特定方式，即選擇性地借助結(jié)構(gòu)耦合相互關(guān)聯(lián)、相互影響，如法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)只能通過作為兩者共有結(jié)構(gòu)的憲法所規(guī)定的途徑相互作用，法律系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)也只能通過所有權(quán)和合同產(chǎn)生耦合。參見[德]尼克拉斯·盧曼：《生態(tài)溝通：現(xiàn)代社會能應(yīng)付生態(tài)危害嗎？》，湯志杰、魯貴顯譯，桂冠圖書股份有限公司2001年版，第28頁；Gralf-Peter Calliess, Prozedurales Recht, Baden-Baden 1999, S.150 f.借用耦合的概念，域外法可喻為我國法律系統(tǒng)之外的溝通信息，若域外法不能適應(yīng)我國司法實(shí)踐的實(shí)際，自然難以被司法實(shí)踐所接受和適用。域外法須能夠和我國法律系統(tǒng)相耦合，才能被我國法律系統(tǒng)識別認(rèn)同，切實(shí)影響我國法律系統(tǒng)。所產(chǎn)生的成本最小，從而推動所繼受的制度方案最終能夠順暢融入。通過分析實(shí)踐中存在的既有標(biāo)準(zhǔn)，才能辨明現(xiàn)實(shí)做法的功過得失，對其中的合理做法加以推廣普及，引導(dǎo)實(shí)務(wù)工作者循途守轍，不必再費(fèi)周折地從域外引進(jìn)相應(yīng)制度，避免可能產(chǎn)生的水土不服、系統(tǒng)紊亂的風(fēng)險(xiǎn)。也只有如此，方能聚焦于我國實(shí)踐中的不當(dāng)之處，提出有的放矢的因應(yīng)之策，以確定我國未來誠信政府建設(shè)的努力方向。

二、 誠信政府的司法實(shí)踐

以“誠信政府”“誠實(shí)信用”“信賴保護(hù)”為關(guān)鍵詞展開搜索，通過對2020年5、6月，中國裁判文書網(wǎng)和北大法寶、聚法、無訟數(shù)據(jù)庫中的法院觀點(diǎn)或理由部分含有的二審和再審行政判決書進(jìn)行分析，同時(shí)以最高人民法院“指導(dǎo)案例”、《最高人民法院公報(bào)》案例和《中國行政審判(指導(dǎo))案例》為樣本，可以管窺“誠信政府”在行政裁判實(shí)踐中的意蘊(yùn)。

(一) 行政許可

行政許可法第8條、第69條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對行政許可加以變更、撤回、撤銷的條件以及相應(yīng)的補(bǔ)償、賠償。此二條文之不足是：首先，沒有明確規(guī)定存續(xù)保護(hù)，只要公共利益需要或行政許可違法，就可撤銷(只是需要給予補(bǔ)償)。但信賴保護(hù)不只是補(bǔ)償保護(hù)，而且包括存續(xù)保護(hù)，因此在確定是否撤銷或廢止行政許可時(shí)，應(yīng)對公共利益和相對人利益加以衡量，只有在撤銷或廢止許可的公共利益超過相對人維持許可可得收益時(shí)才可撤銷或廢止。其次，除了相對人因欺詐、脅迫等不當(dāng)方式獲得許可外，行政機(jī)關(guān)依職權(quán)撤銷應(yīng)有之期限限制尚付闕如。再次，對賠償和補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)和程序均未規(guī)定。(15)參見前引⑦，李洪雷書，第96頁。亦有學(xué)者認(rèn)為，行政許可法未對違法許可提供存續(xù)保護(hù)，表明其并未體現(xiàn)信賴保護(hù)原則。參見劉飛：《信賴保護(hù)原則的行政法意義》，載《法學(xué)研究》2010年第6期。

除了撤銷的期限限制，對其余兩方面的不足，司法實(shí)踐已嘗試彌補(bǔ)。如有法院參照《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第14條、第15條就合法許可廢止之規(guī)定，要求相對人對違法許可被撤銷導(dǎo)致的損失請求賠償?shù)?，?yīng)由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理，法院不受理直接提起的訴訟；有法院認(rèn)為賠償標(biāo)準(zhǔn)為相對人基于對違法許可的信賴而實(shí)際投入所產(chǎn)生的損失；還有法院指出，確定賠償數(shù)額應(yīng)考慮到作出違法行政行為的行政機(jī)關(guān)和相對人各自的過錯程度。(16)福州市中級人民法院(2017)閩01行賠終19號，鎮(zhèn)江市中級人民法院(2013)鎮(zhèn)行賠再初字第1號，濱州市中級人民法院(2007)濱中行初字第12、14號。對于行政許可的存續(xù)保護(hù)，樣本中也有不少肯定的案例。如認(rèn)為縣政府對于有錯誤的頒證行為雖可自行糾正，但相對人信賴?yán)嬉笥谠摽h政府糾正行為所保護(hù)的公共利益，因而判決撤銷縣政府的撤銷決定。再如提出對于因行政機(jī)關(guān)有違法因素應(yīng)當(dāng)撤銷的行政許可，從保護(hù)相對人利益的角度出發(fā)，原則上不予撤銷，只有在特殊情形下，經(jīng)過科學(xué)的權(quán)衡后，才可撤銷違法許可。又如主張即便在行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)許后發(fā)現(xiàn)其在職權(quán)等方面存在違法，只要相對人是善意的，則該行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)許給相對人的利益，一般應(yīng)予保護(hù)。還有認(rèn)為相對人基于對行政機(jī)關(guān)不當(dāng)審批的信賴而進(jìn)行建設(shè)行為，不宜對違法建筑簡單予以無償拆除。更有法院基于相對人對瑕疵行政許可沒有過錯，并對許可產(chǎn)生了深厚信賴，判決保留原許可效力，由相對人補(bǔ)繳稅費(fèi)來補(bǔ)正行政行為的瑕疵。最高人民法院也主張，撤銷行政許可必須考慮被許可人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)，衡量撤銷許可對國家、他人和權(quán)利人造成的利益損失大小，不宜硬性地、無例外地撤銷已經(jīng)存續(xù)的、存在瑕疵甚至是違法情形的行政行為。(17)重慶市高級人民法院(2006)渝高法行終字第35號，牡丹江市中級人民法院(2016)黑10行終73號，杭州市中級人民法院(2019)浙01行終658號，日照市中級人民法院(2015)日行終字第74號，湖南省高級人民法院(2018)湘行終1771號，最高人民法院(2018)最高法行再6號。

(二) 許可外行為

行政允諾常常涉及誠信問題。樣本中存在多個判例要求行政機(jī)關(guān)履行針對特定相對人或以規(guī)范性文件形式發(fā)布的允諾，限制行政主體對允諾隨意解釋以推卸義務(wù)，或者賠償相對人為回應(yīng)允諾所遭受的損失或信賴?yán)鎿p失。(18)河南省高級人民法院(2016)豫行終2476號，湖南省高級人民法院(2016)湘行再21號、(2019)湘行終1264、(2019)湘行終1857號，安徽省高級人民法院(2015)皖行終字第00029號、(2019)皖行終22號，哈爾濱市中級人民法院(2016)黑01行終360號，重慶市高級人民法院(2014)渝高法行終字第00223號，南寧市中級人民法院(2017)桂01行終20號，福建省高級人民法院(2018)閩行終1186號，海南省高級人民法院(2019)瓊行終242號，周口市中級人民法院(2016)行終48號、(2017)豫16行終39號、(2019)豫16行終277號，江西省高級人民法院(2017)贛行終191號，文山壯族苗族自治州中級人民法院(2017)云26行終30號，永州市中級人民法院(2019)湘11行終279號，江蘇省高級人民法院(2016)蘇行終字第90、1271號，益陽市中級人民法院(2011)益法行終字第4號，杭州市中級人民法院(2017)浙01行賠終40號。唯允諾有效并非沒有前提。除了個別判例主張?jiān)手Z確定的補(bǔ)償數(shù)額超出補(bǔ)償方案規(guī)定并不影響其效力外，(19)遼寧省高級人民法院(2017)遼行終766號。多數(shù)裁判均要求允諾不得違法。但對于何謂“違法”，卻莫衷一是。有的要求不違反法律的禁止性規(guī)定，(20)洛陽市中級人民法院(2008)洛行終字第119號，湖南省高級人民法院(2016)湘行再21號，樂山市中級人民法院(2016)川11行終56號，江西省高級人民法院(2019)贛行終451號。有的要求不違背法律法規(guī)。(21)湖北省高級人民法院(2009)鄂行終字第46號，商洛市中級人民法院(2020)陜10行終3號。

在社會保障領(lǐng)域，也存在對相對人信賴的保護(hù)。如判例認(rèn)為行政機(jī)關(guān)之前一直認(rèn)定原告按1979年參加工作，原告已產(chǎn)生信賴保護(hù)利益，據(jù)此認(rèn)定原告繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的年限。行政主體認(rèn)可當(dāng)事人繳交社保費(fèi)方式或轉(zhuǎn)診申請的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保險(xiǎn)金的給付義務(wù)，不得事后以當(dāng)事人行為不符合規(guī)定為由推脫。(22)南昌鐵路運(yùn)輸中級法院(2018)贛71行終388號，山西省高級人民法院(2010)晉行終字第115號，遼寧省高級人民法院(2013)遼行提字第3號，懷化市中級人民法院(2016)湘12行終127號。但在相對人隱瞞情況致其信賴不值得保護(hù)，或相對人對具體行政行為錯誤并未產(chǎn)生信賴時(shí)，則無權(quán)依據(jù)行政主體先前的錯誤獲得給付。(23)廣州鐵路運(yùn)輸中級法院(2018)粵71行終38號，鄭州市中級人民法院(2015)鄭行終字第581號。

在行政確認(rèn)領(lǐng)域，有多個判例反對行政機(jī)關(guān)輕易變更土地房屋權(quán)證。如要求行政機(jī)關(guān)依據(jù)法定事由、遵循法定程序方可撤銷；指出行政機(jī)關(guān)糾正權(quán)證的行為事實(shí)不清、證據(jù)不足，僅以辦證瑕疵為由撤銷權(quán)證，或在相關(guān)文書仍有效的情況下將土地立項(xiàng)給他人開發(fā)建設(shè)，均違反信賴保護(hù)原則，判決撤銷糾正行為；也有判例主張相對人對錯誤登記沒有過錯，行政機(jī)關(guān)不得讓相對人補(bǔ)繳出讓金。(24)山西省高級人民法院(2018)晉行終498號，三明市中級人民法院(2014)三行終字第5、19號，廣東省高級人民法院(2013)粵高法行終字第495號，朔州市中級人民法院(2018)晉06行終16號。而且，有判例認(rèn)為行政機(jī)關(guān)已出具證明，再以相對人違法占地為由處罰，不符合信賴保護(hù)。(25)洛陽市中級人民法院(2019)豫03行終351號，平頂山市中級人民法院(2019)豫04行終93號。此外，還有判例要求行政機(jī)關(guān)按照先前的登記或?qū)徟?，作出新的許可、出讓行為。(26)銀川市中級人民法院(2015)銀行終字第129號，安徽省高級人民法院(2016)皖行申字142號，南陽市中級人民法院(2012)南行終字第85號。但相對人申請登記存在過錯時(shí)，不適用信賴保護(hù)。(27)廣東省高級人民法院(2015)粵高法行終字第326號。

裁判實(shí)踐表明，法院并未將信賴保護(hù)囿于行政許可領(lǐng)域，而是將其擴(kuò)及各種授益性行政行為。判例明確提出，對違法歸責(zé)于行政機(jī)關(guān)或相對人無過錯的授益性行政行為，基于信賴保護(hù)原則，行政機(jī)關(guān)不得擅自撤銷、改變，除非不撤銷或者不變更會嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益。為公益需要而撤銷、變更，應(yīng)補(bǔ)償相對人損失。(28)廈門市中級人民法院(2014)廈行終字第80號，北京市高級人民法院(2019)京行終918號，南充市中級人民法院(2019)川13行終32號，湖北省高級人民法院(2016)鄂行終751號，青海省西寧市中級人民法院(2020)青01行終37號，樂山市中級人民法院(2019)川11行終16號。

(三) 行政不作為

在行政不作為案件中，法院也時(shí)常援引誠實(shí)信用或信賴保護(hù)。如認(rèn)為被告拒絕提供信息，既違反政府信息公開條例，也違背了誠信政府、高效便民的原則，或認(rèn)為被告收到申請書后，未進(jìn)行調(diào)查處理，侵犯原告的信賴?yán)婧秃戏ɡ?，被告?yīng)積極推進(jìn)“誠信政府”建設(shè)，及時(shí)解決矛盾。再如認(rèn)為根據(jù)信賴保護(hù)原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)按其作出的行政行為所確定的義務(wù)履行職責(zé)。還有主張被告對工傷保險(xiǎn)待遇不及時(shí)足額支付，反而作出附條件的分期支付決定，屬于不按規(guī)定履行法定職責(zé)，亦違反了誠實(shí)信用和信賴保護(hù)原則。(29)河南省高級人民法院(2018)豫行終3979、3996號，江蘇省高級人民法院(2017)蘇行終917號，連云港市中級人民法院(2016)蘇07行終21號，宜昌市中級人民法院(2015)鄂宜昌中行終字第00108號。

(四) 行政協(xié)議

司法實(shí)踐對行政機(jī)關(guān)所提出的誠實(shí)信用要求，并不限于其單方行政行為。隨著行政協(xié)議被行政訴訟法引入，很多判例援引誠實(shí)信用或信賴保護(hù)，禁止行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由增加對方義務(wù)、單方變更解除或拒絕、拖延或不完全履約。(30)萍鄉(xiāng)市中級人民法院(2014)萍行終字第10號(指導(dǎo)案例76號)，阜陽市中級人民法院(2018)皖12行終315號，南京市中級人民法院(2018)蘇01行終746號、(2019)蘇01行終530號，江蘇省高級人民法院(2016)蘇行終1271號，固原市中級人民法院(2017)寧04行終70號、(2019)寧04行再2號，淮南市中級人民法院(2019)皖04行終3號，懷化市中級人民法院(2019)湘12行終53號，滁州市中級人民法院(2018)皖11行終89號，河南省高級人民法院(2017)豫行終2263、(2019)豫行終3535號，武漢市中級人民法院(2019)鄂01行終768號，黑龍江省高級人民法院(2018)黑行終15、400號，沈陽市中級人民法院(2019)遼01行終769號，承德市中級人民法院(2019)冀08行終18號，遼寧省高級人民法院(2017)遼行終178號、(2018)遼行終1464、1492號，江西省高級人民法院(2017)贛行終52、191號，南昌鐵路運(yùn)輸中級法院(2020)贛71行終70號，南平市中級人民法院(2015)南行終字第3號，綏化市中級人民法院(2018)黑12行終57號，貴州省高級人民法院(2017)黔行終125號，重慶市第三中級人民法院(2011)渝三中法行終字第30號。也有的認(rèn)為，協(xié)議所涉數(shù)據(jù)有誤，但行政機(jī)關(guān)無證據(jù)證明相對人惡意時(shí)，仍應(yīng)按約履行。(31)成都市中級人民法院(2019)川01行終453號。不過，行政協(xié)議何時(shí)會產(chǎn)生應(yīng)當(dāng)履行的法律效力？對此意見紛紜：從無重大明顯違法，到不違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定或禁止性規(guī)定，再到不違反法律、法規(guī)、政策規(guī)定，(32)黑龍江省高級人民法院(2018)黑行終42號，嘉興市中級人民法院(2019)浙04行終170號，貴陽市中級人民法院(2019)黔01行終271號，宿州市中級人民法院(2019)皖13行終68號，河南省高級人民法院(2017)豫行終3036號，黑龍江省高級人民法院(2018)黑行終317號。不一而足。

(五) 行政規(guī)劃與規(guī)范變動

按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法第50條，修改規(guī)劃(33)在司法實(shí)踐中，行政計(jì)劃并未如具體行政行為那樣被法院直接予以審查。參見鄭春燕：《論城鄉(xiāng)規(guī)劃的司法審查路徑》，載《中外法學(xué)》2013年第4期。這表明規(guī)劃在性質(zhì)上更接近規(guī)范。在最高人民法院(2018)最高法行申1616號行政裁定書中，規(guī)劃也被區(qū)別于行政許可。造成當(dāng)事人損失的，應(yīng)當(dāng)依法補(bǔ)償，這體現(xiàn)出在規(guī)劃修改時(shí)應(yīng)根據(jù)信賴保護(hù)原則，向當(dāng)事人適度提供財(cái)產(chǎn)保護(hù)的意涵，也意味著當(dāng)事人的信賴?yán)娌⒎且?guī)劃變更的障礙。(34)類似觀點(diǎn)參見臺灣行政法學(xué)會主編：《行政法爭議問題研究》(上)，臺北五南圖書出版公司2001年版，第131-132頁。最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》中規(guī)定，相對人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，法院審查具體行政行為的合法性時(shí)，通常對實(shí)體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定。上文業(yè)已述及規(guī)范性文件未被修改時(shí)，要求行政機(jī)關(guān)按照規(guī)范性文件踐諾的判例，在規(guī)范發(fā)生變化之后，司法實(shí)踐中亦存在對相對人信賴提供保護(hù)的適例。有很多判例要求規(guī)范修改不溯及既往，以保護(hù)相對人對舊法的信賴?yán)妗?35)最高人民法院(2008)行提字第2號，南京市中級人民法院(2008)寧行終字第163號，山東省高級人民法院(2010)魯行終字第157號，大慶市中級人民法院(2011)慶行終字第43號，焦作市中級人民法院(2015)焦行終字第00042號，安徽省高級人民法院(2016)皖行申字142號，常德市中級人民法院(2013)常行終字第27號。還有判例以立法雖導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)無法履行承諾，但由于承諾作出于立法之前，根據(jù)法不溯及既往，承諾仍應(yīng)履行。(36)廣東省高級人民法院(2010)粵高法行終字第88號。

學(xué)說上將法令溯及既往效力分為真正溯及既往與不真正溯及既往：前者為法令對其公布施行前已終結(jié)之事實(shí)的適用；后者為法令適用于其生效時(shí)業(yè)已存在、尚未終結(jié)之事實(shí)，但事實(shí)發(fā)生至法令變動之間的狀態(tài)，并不受溯及影響。(37)參見前引⑥，吳坤城文。立法法第93條和《座談會紀(jì)要》禁止侵益性規(guī)范的真正溯及既往，而司法實(shí)踐則一方面反對規(guī)范的真正溯及既往，甚至于要求兌現(xiàn)不合新法的承諾，另一方面在前引(2008)寧行終字第163號中，通過要求按照新舊規(guī)范的生效期間分別計(jì)算養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，承認(rèn)了法律規(guī)范的不真正溯及既往。

三、 對司法實(shí)踐的分析與反思

(一) 司法實(shí)踐規(guī)則提煉

按照現(xiàn)行法和司法實(shí)踐，“誠信政府”之規(guī)則可以總結(jié)如下：

(1) 對于包括行政許可在內(nèi)的合法或違法的授益性具體行政行為，政府不得隨意廢止、撤銷。只有在變更的公共利益大于相對人信賴?yán)鏁r(shí)，政府才能變更授益性具體行政行為，此時(shí)應(yīng)按相對人實(shí)際損失，并考慮各方過錯程度，對相對人補(bǔ)償，補(bǔ)償由相對人向行政機(jī)關(guān)先行請求。

(2) 除了政府消極地不得任意變更授益性具體行政行為外，“誠信政府”還包括政府不得違背先前行為之內(nèi)容而認(rèn)為相對人行為違法，以及要求政府根據(jù)先前行政行為之內(nèi)容積極作出新的行政行為。相對人此時(shí)的信賴基礎(chǔ)既可是政府以規(guī)范性文件或具體行政行為明確作出的允諾，也可是不直接含有允諾內(nèi)容的審批、登記等具體行政行為。相對人可要求行政機(jī)關(guān)及時(shí)依誠信原則兌現(xiàn)允諾或者依法在后續(xù)作出新的行政行為，行政機(jī)關(guān)不得拒絕、隨意解釋或拖延。

(3) 簽訂行政協(xié)議后，行政機(jī)關(guān)不得隨意增加相對人的義務(wù)、變更解除協(xié)議或拒絕、拖延履約。相對人只有在無惡意時(shí)，行政機(jī)關(guān)方應(yīng)履行協(xié)議。

(4) 變更規(guī)劃，應(yīng)補(bǔ)償當(dāng)事人的損失；規(guī)范變動，應(yīng)考慮當(dāng)事人的信賴?yán)?，不?yīng)對當(dāng)事人產(chǎn)生真正溯及既往的不利效果。

(5) 只有在相對人信賴值得保護(hù)(如信賴基礎(chǔ)并非由相對人過錯造成)時(shí)，法院才會主張行政機(jī)關(guān)受(1)和(2)的約束。但信賴值得保護(hù)并非信賴保護(hù)的充分條件。信賴保護(hù)原則主要針對人民信賴現(xiàn)存之法秩序，因該法秩序突然變更，致人民權(quán)益受損之保護(hù)。其重心在于持續(xù)性之保障與時(shí)間有關(guān)，卻與所信賴之國家行為的內(nèi)容或變動無關(guān)。(38)參見林明鏹：《行政規(guī)則變動與信賴保護(hù)原則》，載葛克昌、林明鏹主編：《行政法實(shí)務(wù)與理論》(一)，臺北元照出版有限公司2003年版，第592頁。換言之，必須有行政行為存在，方有應(yīng)保護(hù)之信賴可言。對此，判例多持肯定態(tài)度。(39)百色市中級人民法院(2017)桂10行終109號，日照市中級人民法院(2015)日行終字第14號，湘潭市中級人民法院(2015)譚中行終字第39號，江蘇省高級人民法院(2014)蘇行終字第0071號，莆田市中級人民法院(2013)莆行終字第53號，晉中市中級人民法院(2020)晉07行賠終2號，衡水市中級人民法院(2019)冀11行終109號，廈門市中級人民法院(2014)廈行終字第39號。但少數(shù)裁判主張涉案房屋雖無權(quán)利憑證，但政府在其建造未取得合法手續(xù)方面存在過錯，決定拆除違反信賴保護(hù)。(40)上海市高級人民法院(2019)滬行終96號。

行政行為是否還應(yīng)符合一定條件方可作為信賴基礎(chǔ)？正如上文對行政許可的存續(xù)保護(hù)之論述所示，很多判例并不要求行政行為必須合法，但也有判例提出允諾不得違背法律法規(guī)抑或法律禁止性規(guī)定。而且，對相對人應(yīng)當(dāng)是主觀上對行政行為存在信賴抑或客觀上須有信賴之表現(xiàn)，樣本中也存有不同立場。多數(shù)未作出明確要求，但也有判例認(rèn)為相對人須基于信賴有所安排，如相對人存在信賴表現(xiàn)或?qū)嵤┝讼鄳?yīng)處分行為，(41)莆田市中級人民法院(2013)莆行終字第53號，廈門市中級人民法院(2010)廈行終字第41號，大連市中級人民法院(2018)遼02行終77號，珠海市中級人民法院(2019)粵04行終123號。還有以“原告有理由相信(行政機(jī)關(guān))同意”為已足。(42)遼寧省高級人民法院(2013)遼行提字第3號。

可見，我國現(xiàn)行法和裁判實(shí)踐對政府誠實(shí)守信、踐約守諾的要求近似德國和我國臺灣地區(qū)的信賴保護(hù)原則，具體表現(xiàn)在：首先，很多裁判要求，相對人主張信賴保護(hù)的前提是存在作為信賴基礎(chǔ)的(合法或違法)行政行為以及信賴值得保護(hù)，這符合前述德國和我國臺灣地區(qū)信賴保護(hù)三要件中的兩個要件，卻不同于大體徘徊在合法性范疇內(nèi)的合法預(yù)期之實(shí)體性保護(hù)。(43)參見前引,余凌云文。在英國也有判例申明：如果允諾超越公共機(jī)構(gòu)的權(quán)限則信賴將得不到保護(hù)。參見[英]克雷格：《正當(dāng)期望：概念性的分析》，馬懷德、李洪雷譯，載《環(huán)球法律評論》2003年夏季號。其次，現(xiàn)行法與司法實(shí)踐將相關(guān)行政行為劃分為具體行政行為、規(guī)范性文件、行政協(xié)議、規(guī)劃等類型也較為接近大陸法系，尤其是引用信賴保護(hù)或誠實(shí)信用的判例數(shù)量遠(yuǎn)逾引用合法預(yù)期的判例，(44)筆者檢索到含有“合法預(yù)期”的二審和再審行政判決書只有3例：江蘇省高級人民法院(2019)蘇行再1號稱：只要舉報(bào)人實(shí)施的舉報(bào)行為客觀上滿足了行政獎勵條件，基于誠實(shí)信用和對舉報(bào)人合法預(yù)期的保護(hù)，行政獎勵機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照獎勵規(guī)定及時(shí)履行給付舉報(bào)人獎勵的義務(wù)；廣州鐵路運(yùn)輸中級法院(2016)粵71行終1828號稱：被告督促與告知原告的欠繳費(fèi)期限、金額及履行期限不一致，損害了其合法預(yù)期利益；臨汾市中級人民法院(2016)晉10行終82號稱：馮計(jì)生持有的隰國有(2001)字第0321號國有土地使用證，應(yīng)是合法有效的，其基于證書中登記的土地使用權(quán)益的合法預(yù)期亦應(yīng)得到法律保護(hù)。這足以表明，我國立法者和法官對大陸法系的原則和制度更為熟稔和倚重。而且，司法實(shí)踐對多種行政行為均課予誠信義務(wù)，也頗類似于學(xué)說上主張的信賴保護(hù)原則在適用上并未囿于撤銷或廢止授益行政處分，還囊括法規(guī)的變更廢止以及計(jì)劃、許諾和公法合同之改變的見解。(45)參見劉飛：《信賴保護(hù)原則的行政法意義》，載《法學(xué)研究》2010年第6期；莫于川、林鴻潮：《論當(dāng)代行政法上的信賴保護(hù)原則》，載《法商研究》2004年第5期；石佑啟、王貴松：《行政信賴保護(hù)之立法思考》，載《當(dāng)代法學(xué)》2004年第3期。再次，行政許可法對合法與違法的許可設(shè)置不同的變更條件與賠償補(bǔ)償后果，司法實(shí)踐也要求對授益性具體行政行為，只有在公共利益大于當(dāng)事人信賴?yán)鏁r(shí)，才可變更。這接近德國《聯(lián)邦行政程序法》第48條、第49條和我國臺灣地區(qū)“行政程序法”第117條以下的制度安排，迥異于英國不允許基于公共利益需要通過補(bǔ)償來撤銷合法決定，以及要求只有出于重大的公共利益，才可背棄先前政策或意思表示的做法。(46)參見前引，余凌云文。最后，如前所述，我國司法實(shí)踐中對信賴舊法的相對人給予保護(hù)，與德國和我國臺灣地區(qū)的學(xué)理均不無暗合。(47)有德國學(xué)者認(rèn)為，信賴保護(hù)導(dǎo)致，面對法律修改或至少是不利的行政措施，私人有權(quán)要求保護(hù)曾經(jīng)獲得的權(quán)利地位。參見Hans Peter Bull/Veith Mehde, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre, Heidelberg 2009, S.71.我國臺灣地區(qū)學(xué)者指出，法令變遷牽涉到人民對于舊法秩序的信賴，因此公權(quán)力主體于變動法秩序時(shí)，有義務(wù)保障人民于舊法秩序下已取得的權(quán)利地位。參見前引,林明鏹文；林三欽：《“行政爭訟制度”與“信賴保護(hù)原則”之課題》，臺北新學(xué)林出版股份有限公司2008年版，第305-322頁。歸根到底，我國法院更傾向于保護(hù)個人就已經(jīng)作出之行政行為所形成的信賴?yán)?，而不是支持個人要求行政機(jī)關(guān)作出公正的裁量決定。(48)信賴保護(hù)與合法預(yù)期保護(hù)之間的這種差別，參見劉飛：《信賴保護(hù)原則的行政法意義》，載《法學(xué)研究》2010年第6期。

但是，我國法院對政府誠信的理解也有不同于德國和我國臺灣地區(qū)的特點(diǎn)。這主要表現(xiàn)在：首先，規(guī)章以下的規(guī)范性文件亦可構(gòu)成允諾，與德國《聯(lián)邦行政程序法》第38條所定之允諾只是作為針對個案的行政行為不同。這是因?yàn)榘凑铡兜聡痉ā返?0條，行政機(jī)關(guān)只有基于法律授權(quán)才能制定作為有效規(guī)則的法規(guī)命令，行政機(jī)關(guān)自行制定的行政規(guī)則不被認(rèn)為是有效規(guī)則，不能直接拘束相對人。而我國行政機(jī)關(guān)并無這種限制。其次，我國司法實(shí)踐不僅著眼于限制行政機(jī)關(guān)更改有效行政行為，而且重視防范無視行政行為內(nèi)容、將有效具體行政行為所確認(rèn)之狀態(tài)視為違法而對相對人濫施處罰，還強(qiáng)調(diào)督促政府尊重先前行政行為的效力，積極作出符合其內(nèi)容的新行政行為。這不同于德國和我國臺灣地區(qū)學(xué)理專注于限制行政機(jī)關(guān)對有效行政行為的變更。這既涉及我國行政法治的整體水準(zhǔn)仍需進(jìn)一步提高，也與某些地方政府換屆或領(lǐng)導(dǎo)人員更替后“新官不理舊賬”、不按照上屆政府或前任領(lǐng)導(dǎo)所做的有效行政行為盡職履責(zé)的不良風(fēng)氣有關(guān)。(49)國務(wù)院僅在2018年就在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進(jìn)一步推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實(shí)的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》《國務(wù)院關(guān)于開展2018年國務(wù)院大督查的通知》和《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)，〈政府工作報(bào)告〉重點(diǎn)工作部門分工的意見》等政策文件中提到治理、處理或糾正“新官不理舊賬”問題，說明現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在這種問題。最后，與德國和我國臺灣地區(qū)不同，我國行政協(xié)議的司法實(shí)踐也非常強(qiáng)調(diào)誠信的拘束作用，這主要是因?yàn)槲覈姓f(xié)議法制未臻完善、尚不能有效防止行政機(jī)關(guān)肆意毀約，法院不得不訴諸誠信原則補(bǔ)充規(guī)則的缺漏。凡此種種表明，相比英國的合法預(yù)期保護(hù)，德國和我國臺灣地區(qū)的信賴保護(hù)制度雖然更易于為我國鏡鑒，但我們也不可能對它們的做法亦步亦趨，尚需在立足當(dāng)前司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上加以修正。

(二) 完善司法實(shí)踐的路徑

司法實(shí)踐對“誠信政府”所設(shè)定的要求以及對相對人所提供的保護(hù)，不能說是完美無瑕，因?yàn)閮H就樣本而言，對于在何種情形下，行政行為，如行政允諾、行政協(xié)議，能夠課予行政機(jī)關(guān)加以遵循的誠信義務(wù)，司法實(shí)踐尚未完全統(tǒng)一。因而，有必要結(jié)合我國實(shí)際與域外信賴保護(hù)制度，廓清行政機(jī)關(guān)對于各種類型的行政行為負(fù)擔(dān)誠信義務(wù)之不同前提。蓋借助類型化才可從無法預(yù)測的、變動不拘的多樣化行政中，提煉出基本的行為單元，使其遵守特定的法律要求，并具備特定的法律效果。(50)參見趙宏：《法律關(guān)系取代行政行為的可能與困局》，載《法學(xué)家》2015年第3期。實(shí)際上，就屬于我國行政訴訟受案范圍的行政行為而言，具體行政行為、行政協(xié)議、規(guī)范性文件有效標(biāo)準(zhǔn)并不相同，那么各類行政行為何時(shí)可以作為信賴基礎(chǔ)，也就未必一致。而在確認(rèn)滿足信賴保護(hù)要件，政府因此對一定行政行為負(fù)有誠信義務(wù)之后，可再根據(jù)對相對人信賴?yán)媾c變更行政行為的公共利益之間的權(quán)衡，進(jìn)而決定在實(shí)體上對相對人提供存續(xù)保護(hù)或財(cái)產(chǎn)保護(hù)。(51)參見前引⑥，吳坤城文；前引⑥，洪家殷文；前引,林明鏹文。只有在政府負(fù)有誠信義務(wù)的前提下，法院才可判決行政機(jī)關(guān)按照具體行政行為、規(guī)范性文件乃至行政協(xié)議之內(nèi)容，作出新的行政行為或在不能時(shí)予以賠償，以克制“懶政”“怠政”現(xiàn)象。

1. 相對人對具體行政行為主張信賴保護(hù)的前提

第一，存在有效具體行政行為作為信賴基礎(chǔ)。部分裁判以行政機(jī)關(guān)存有過錯為由而主張無行政行為時(shí)亦應(yīng)適用信賴保護(hù)，但此時(shí)相對人信賴之客體何在？如此也將使信賴保護(hù)擴(kuò)張過廣，不利于該原則適用之明晰。至于認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法不作為就有違誠信的，則有細(xì)分之必要：若行政機(jī)關(guān)拒不履行其所作出之允諾或具體行政行為確定的義務(wù)，應(yīng)有適用信賴保護(hù)之可能；若行政機(jī)關(guān)未履行法律、法規(guī)、規(guī)章或上級規(guī)范性文件規(guī)定義務(wù)，此即引入信賴保護(hù)有將“誠信政府”混淆于依法行政之嫌，況且也難以厘定對相對人信賴?yán)婕右员Ｗo(hù)的方式和范圍。若具體行政行為因重大且明顯違法而無效，其在法律性質(zhì)上等同于不存在，(52)在德國法上，對無效行政行為，任何人不必也不得遵從、尊重、執(zhí)行，即使無效尚未依程序確認(rèn)。公民不必在一定期限內(nèi)訴請撤銷無效行政行為，而是可以無視它，直至被強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)再提起針對執(zhí)行措施的救濟(jì)請求。參見Vgl.Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz Kommentar, Muenchen 2015, §43, Rn.46-48; Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, Muenchen 2011, S.277 f.不可作為信賴的客體。(53)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》限制的也只是行政機(jī)關(guān)對已經(jīng)生效之行政決定的撤銷變更權(quán)。相關(guān)學(xué)者觀點(diǎn)參見王貴松：《行政行為無效的認(rèn)定》，載《法學(xué)研究》2018年第6期；李沫：《激勵型監(jiān)管信賴保護(hù)的立法思考》，載《法學(xué)》2013年第8期；李洪雷：《行政法釋義學(xué)：行政法學(xué)理的更新》，中國人民大學(xué)出版社2014年版。根據(jù)行政訴訟法第75條，重大且明顯違法的具體行政行為可由法院判決確認(rèn)無效。反過來意味著非重大且明顯違法的具體行政行為即屬有效,從而可被信賴。而部分判例以違反法律的禁止性規(guī)定或違背法律法規(guī)，作為具體允諾不能被主張信賴保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，既缺乏實(shí)定法的依據(jù)，也不如“重大且明顯違法”在被《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第99條界定之后來得清晰。

第二，相對人客觀上具有信賴表現(xiàn)。雖然主觀上的信賴也必須有客觀的證據(jù)，法院肯定不能隨意認(rèn)定相對人有無信賴。但是，相對人信賴之落空未必一定需要法秩序介入，對行政機(jī)關(guān)予以譴責(zé)即已足夠，只有在主觀信賴形之于外時(shí)才可能發(fā)生行政機(jī)關(guān)對相對人權(quán)利的侵害?；蛘哒f，無信賴表現(xiàn)通常也就無信賴損失可言。(54)Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, Muenchen 2011, S.308.況且，前引主張抽象信賴即有必要保護(hù)之觀點(diǎn)所舉的案例，仔細(xì)看來，均有信賴表現(xiàn)存于其中。因而，信賴保護(hù)的對象客體只能是客觀實(shí)際化的信賴安排。(55)參見展鵬賀：《德國公法上信賴保護(hù)規(guī)范基礎(chǔ)的變遷》，載《法學(xué)評論》2018年第3期。此外，若當(dāng)事人沒有任何具體的信賴表現(xiàn)，將無法舉出任何信賴?yán)娴膿p失供與公益衡量，以決定應(yīng)否提供存續(xù)保護(hù)。(56)參見前引⑥，林三欽書，第9-11頁。在益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案中，法院也特別關(guān)注到了益民公司已經(jīng)開展的經(jīng)營活動，并有一定投入的事實(shí)。(57)參見余凌云：《蘊(yùn)育在法院判決之中的合法預(yù)期》，載《中國法學(xué)》2011年第6期。不過，德國對作為信賴表現(xiàn)之處置行為的理解，已逐步放寬，包含一切生活方式已為“深刻且持續(xù)之變更”在內(nèi)，以免保護(hù)門檻過高而對當(dāng)事人不公，(58)參見前引，林明鏹文。對我國不乏參考價(jià)值。

第三，相對人的信賴值得保護(hù)。信賴值得保護(hù)，要求相對人所信賴者確屬實(shí)體法或程序法所保護(hù)之地位、權(quán)利或利益，且無消極不值得保護(hù)之情形。(59)參見前引，林明鏹文。信賴不值得保護(hù)的情形，不應(yīng)局限于信賴基礎(chǔ)之違法由相對人過錯所造成和相對人對具體行政行為之違法明知或因重大過失而不知，具體行政行為事先保留了變更權(quán)，法律法規(guī)授權(quán)行政機(jī)關(guān)事后變更或者相對人未按期履行授益性具體行政行為以附款負(fù)擔(dān)的義務(wù)時(shí)，信賴也不值得保護(hù)。德國《聯(lián)邦行政程序法》第48條第2款、第49條第2款和我國臺灣地區(qū)“行政程序法”第119條、123條對此均設(shè)有明文，頗值得仿效。

在上述三個前提以外，還需說明，樣本中并無判例對行政機(jī)關(guān)廢止、撤銷授益性具體行政行為的期限表達(dá)立場。鑒于撤銷權(quán)“除斥期間”之規(guī)定，旨在避免法律關(guān)系處于久懸不決之狀態(tài)。(60)參見李建良：《行政處分之撤銷與信賴保護(hù)原則》，載臺北《月旦法學(xué)雜志》第61期。為社會安定與發(fā)展計(jì)，行政機(jī)關(guān)必須在法定期限內(nèi)行使撤銷權(quán)。(61)參見章劍生：《“有錯必糾”的界限》，載《中國法學(xué)》2013年第2期。此除斥期間德國《聯(lián)邦行政程序法》第48條第4款規(guī)定為行政機(jī)關(guān)自知悉相應(yīng)事由后的1年內(nèi)(但相對人以欺騙、威脅、賄賂引致行政行為的除外)，而按照我國臺灣地區(qū)“行政程序法”第121條第1款、第124條，撤銷應(yīng)自知悉撤銷原因后兩年、廢止應(yīng)自廢止原因發(fā)生后兩年為之。鑒于我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型與變遷的速率，并且顧及合法具體行政行為的相對人之信賴?yán)娓鹾弦婪ㄐ姓囊?，廢止合法具體行政行為須自廢止原因發(fā)生后1年內(nèi)，而撤銷違法具體行政行為則應(yīng)限于行政機(jī)關(guān)知悉相應(yīng)事由后1年內(nèi)(但相對人以欺騙、威脅、賄賂引致行政行為的除外)。

2. 相對人對規(guī)范主張信賴保護(hù)的前提

第一，存在作為信賴基礎(chǔ)的有效規(guī)范。這意味著它處于生效期內(nèi)、未作廢，且不得違反上位階規(guī)范。否則，一般人民均有機(jī)會經(jīng)由法律解釋而自行判斷該規(guī)范是否合法。(62)參見前引，林三欽書，第330頁。況且，如果不特定的眾多相對人尚可依據(jù)違反上位法之規(guī)范要求行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為或要求賠償損失，將在整體上顛覆法制統(tǒng)一和依法行政。樣本中也有判例提出違反上位法的規(guī)范性文件不能作為相對人主張信賴保護(hù)的依據(jù)。(63)商洛市中級人民法院(2020)陜10行終3號。第二，信賴表現(xiàn)。既然任何規(guī)范不可能永久不變，私人就不能僅以主觀上信賴規(guī)范不變而主張保護(hù)，而是應(yīng)在客觀上有信賴表現(xiàn)。(64)這是我國臺灣地區(qū)司法實(shí)務(wù)的穩(wěn)定見解。參見王貴松：《行政信賴保護(hù)論》，山東人民出版社2007年版，第173-175頁。但此信賴表現(xiàn)無須具體之處分行為，可以虛構(gòu)或推定，亦可體現(xiàn)在人民遵守原來的法狀態(tài)而不去違反之不作為。(65)參見前引⑥，吳坤城文。第三，信賴值得保護(hù)。如果舊規(guī)范未對特定私人設(shè)定明確清晰的權(quán)利，(66)在對權(quán)利的具體判定上，公權(quán)理論訴諸保護(hù)規(guī)范，而保護(hù)規(guī)范又將主觀公權(quán)利的存立系于客觀法規(guī)范的“個別利益保護(hù)指向”，其本質(zhì)是對客觀法的解釋。參見趙宏：《主觀公權(quán)利的歷史嬗變與當(dāng)代價(jià)值》，載《中外法學(xué)》2019年第3期?；蛘咚饺藢σ?guī)范之修改已有預(yù)見或因重大過失而未預(yù)見時(shí)，其信賴不值得保護(hù)。(67)我國臺灣地區(qū)學(xué)者認(rèn)為，由于對法秩序的信賴甚難具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，更難以估算其價(jià)值而為財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，因此，對規(guī)范的信賴保護(hù)僅指存續(xù)保護(hù)，這種存續(xù)保護(hù)也不必以公益小于信賴?yán)鏋榍疤?。參見前引，林明鏹書，第597-598頁。但在我國大陸，實(shí)踐中存在大量規(guī)范變動的情形，難以通過制定過渡條款或艱困條款提供存續(xù)保護(hù)，因而法院酌情賦予財(cái)產(chǎn)保護(hù)有其必要。估算的困難至少可以當(dāng)事人實(shí)際損失來克服。

3. 行政協(xié)議相對人主張信賴保護(hù)的前提

行政協(xié)議約定只有與依法行政要求吻合時(shí)，才能約束行政權(quán)的行使。(68)參見余凌云：《行政協(xié)議的判斷標(biāo)準(zhǔn)：以“亞鵬公司案”為分析樣本的展開》，載《比較法研究》2019年第3期。不過，并非只有合法的行政協(xié)議才能產(chǎn)生信賴保護(hù)。相對人要求行政機(jī)關(guān)重約踐諾的前提，首先是行政協(xié)議有效。按照《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件的規(guī)定》(以下簡稱《行政協(xié)議規(guī)定》)第12條，行政協(xié)議重大且明顯違法或按照民法規(guī)定無效的，方才無效，因而在司法解釋對協(xié)議效力設(shè)有明文后，應(yīng)據(jù)此判斷協(xié)議效力。類似于具體行政行為或規(guī)范性文件所受之法律約束，行政協(xié)議也要服膺各層階之法律規(guī)范，違反法律、法規(guī)、合法有效的規(guī)章以及規(guī)章以下規(guī)范性文件的行政協(xié)議行為，均屬違法。(69)最高人民法院(2017)最高法行申5250號行政裁定書。鑒于規(guī)章甚至規(guī)范性文件皆有維護(hù)公共利益的目的，(70)參見王敬波：《司法認(rèn)定無效行政協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)》，載《中國法學(xué)》2019年第3期。故行政機(jī)關(guān)也不得借由行政協(xié)議而對規(guī)章或規(guī)范性文件之規(guī)定擅加支配。但是，為了避免行政協(xié)議動輒違法而無效，參照《中華人民共和國合同法》第52條第5項(xiàng)和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋(二)》第14條，此處的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件之規(guī)定應(yīng)限于效力性強(qiáng)制性規(guī)定。如學(xué)者所言，既然是認(rèn)定協(xié)議的效力，自然應(yīng)是根據(jù)效力的相關(guān)規(guī)則來進(jìn)行，強(qiáng)制性規(guī)定不宜擴(kuò)大為與效力無關(guān)的強(qiáng)制性規(guī)定。迄今的實(shí)務(wù)也都突出了效力性強(qiáng)制性規(guī)定。(71)參見王貴松：《行政協(xié)議無效的認(rèn)定》，載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2018年第5期。所謂效力性強(qiáng)制性規(guī)定須是保護(hù)具有一定重要性的公益或私益的規(guī)范，保護(hù)較輕法益的規(guī)范則不屬之。(72)參見江必新：《行政協(xié)議的司法審查》，載《人民司法》(應(yīng)用)2016年第34期。質(zhì)言之，行政協(xié)議違反各層階效力性強(qiáng)制性規(guī)定且將對公共利益造成重大損失時(shí)，協(xié)議應(yīng)屬無效。而在違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定的其他情形，協(xié)議仍屬有效，但當(dāng)事人可依《行政協(xié)議規(guī)定》第9條第5項(xiàng)、第14條訴請撤銷。不同于具體行政行為或規(guī)范性文件有效方有信賴保護(hù)可言，行政協(xié)議若出于行政機(jī)關(guān)之原因而違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定無效，行政機(jī)關(guān)應(yīng)賠償相對人損失，此亦為《行政協(xié)議規(guī)定》第15條明定。

《行政協(xié)議規(guī)定》允許當(dāng)事人訴請撤銷行政協(xié)議，應(yīng)理解為系對相對人或第三人自主決定是否消滅協(xié)議效力的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得自行撤銷違法僅僅達(dá)到可撤銷程度之行政協(xié)議，并據(jù)此拒絕履約。否則行政主體違法就成了其主動違約的正當(dāng)理由，以至于得出“違法有理”的悖論。(73)廣州鐵路運(yùn)輸中級法院(2018)粵71行終1333號。那么對可撤銷行政協(xié)議，行政機(jī)關(guān)可否依《行政協(xié)議規(guī)定》第16條，單方解除協(xié)議？解除之優(yōu)益權(quán)應(yīng)系針對有效行政協(xié)議而言，履行違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定之協(xié)議若將造成公共利益之嚴(yán)重?fù)p失，此協(xié)議應(yīng)屬無效，對其履行行使優(yōu)益權(quán)即無從談起。換言之，對有效(包括可撤銷)行政協(xié)議，按照《行政協(xié)議規(guī)定》第16條、第19條，若無當(dāng)事人提起撤銷之訴，行政機(jī)關(guān)應(yīng)予履行，除非符合可以行使單方變更、解除權(quán)的情形，或者無法履行、履行無實(shí)際意義。存在可行使單方變更、解除權(quán)的情形時(shí)，行政機(jī)關(guān)實(shí)際上是經(jīng)由利益權(quán)衡，決定為相對人提供存續(xù)保護(hù)抑或財(cái)產(chǎn)保護(hù)。

其次，相對人與行政機(jī)關(guān)締約承擔(dān)協(xié)議義務(wù)足以彰顯其信賴表現(xiàn)。

最后，相對人的信賴應(yīng)值得保護(hù)，即相對人對協(xié)議違法并無過錯。如果相對人采取欺詐、賄賂方法，或者未提供完全準(zhǔn)確之信息，即使協(xié)議未達(dá)到重大且明顯違法之程度，相對人對協(xié)議履行也沒有正當(dāng)?shù)男刨嚴(yán)婵裳浴?/p>

綜上所述，信賴保護(hù)并非如學(xué)者所言，只能和(具體)行政行為的撤銷相聯(lián)系，以致其適用范圍不及合法預(yù)期。(74)參見前引，余凌云文；前引，余凌云文。毋寧說，大陸法系對提供信賴保護(hù)所要求的三個要件，不僅可用以限制撤銷或廢止具體行政行為，而且也可構(gòu)成判斷政府有無履行規(guī)范或行政協(xié)議之誠信義務(wù)的依據(jù)。

四、 結(jié) 語

上文對司法實(shí)踐的總結(jié)及提出的完善建議試圖說明“誠信政府”課予行政機(jī)關(guān)的種種法律義務(wù)及其前提要件。這種論說方式雖然明顯帶有德國和我國臺灣地區(qū)理論框架和概念術(shù)語的烙印，但卻是以我國判例作為立論的基礎(chǔ)，得以降低繼受域外法制的成本。法院所作出的裁判，既能間接反映相對人對政府在誠信方面的期待與訴求，也能昭示出政府所能承受的義務(wù)之現(xiàn)實(shí)限度。只有依循司法實(shí)踐，從中發(fā)掘提煉“誠信政府”所應(yīng)循行的可行標(biāo)準(zhǔn)，并對判例中未能協(xié)調(diào)一致或完備周詳加以處理的問題，借助可為我所用的他山之石，提出合理對策，才能切中肯綮地澄清“誠信政府”的規(guī)范內(nèi)蘊(yùn)，并使之有可能貫徹落實(shí)。換言之，對我國法律制度的省思不能單純從理念出發(fā)，還必須慮及既有實(shí)踐，在理念與現(xiàn)實(shí)之間追求一種平衡和綜合：既不能奉域外法制為圭臬，邯鄲學(xué)步般地描繪改革藍(lán)圖，也不能對我國既有做法抱殘守缺。畢竟，對于“誠信政府”的建設(shè)，一方面不能魯莽冒失地引入域外法律制度，而使“誠信政府”淪為難以企及的理想口號；另一方面也不能對司法審查設(shè)定過于寬松的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致某些行政活動失信于民。推而廣之，新時(shí)代中國特色社會主義法治體系的建構(gòu)，不僅要研究域外相應(yīng)制度的源流，而且還需要在掌握我國現(xiàn)實(shí)情況的基礎(chǔ)上展開。其中一個關(guān)鍵的方面就是對我國司法實(shí)踐的觀察和把握，并據(jù)此提出妥適可靠的制度改良方案。