習近平總書記關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督制度體系建設(shè)重要論述的四維闡讀

常 晨

黨內(nèi)監(jiān)督是全面從嚴治黨的“基礎(chǔ)性工程”，也是執(zhí)政黨防錯糾錯、扶正祛邪的內(nèi)在機制。加強黨內(nèi)監(jiān)督，必須有科學系統(tǒng)完善的制度體系支撐。黨的十八大以來，習近平圍繞新時代強化黨內(nèi)監(jiān)督，構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督制度體系作出了系列重要論述和部署安排，反復強調(diào)要積極探索長期執(zhí)政條件下加強黨內(nèi)監(jiān)督的方式和途徑，健全完善黨內(nèi)監(jiān)督的制度體系，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，使監(jiān)督的制度優(yōu)勢充分彰顯和釋放，有效提高黨內(nèi)監(jiān)督制度的執(zhí)行力和約束力，真正做到向制度建設(shè)要長效，確保黨內(nèi)監(jiān)督的各項制度在實踐中落地生根、貫徹落實。

一、堅持問題導向：黨內(nèi)監(jiān)督制度體系建設(shè)的切入點

問題是實踐的起點、開拓創(chuàng)新的著力點。只有敏銳地覺察問題，抓住問題存在的癥結(jié)，才能牽住解決矛盾的“牛鼻子”。在構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督制度體系中突出問題意識，就是以解決存在的矛盾問題為切入點和著力點，引領(lǐng)目標導向，確保黨內(nèi)監(jiān)督制度體系建設(shè)有的放矢、取得扎扎實實的效果。

黨的十八大以來，針對新形勢下黨的建設(shè)存在的問題，習近平明確提出依規(guī)治黨、制度治黨的戰(zhàn)略舉措，強調(diào)制度優(yōu)勢是政黨最鮮明的政治優(yōu)勢，要把制度建設(shè)擺在更加顯著的位置，把構(gòu)建和完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系作為全面從嚴治黨的固本之方和長效之策。加強黨內(nèi)監(jiān)督制度體系建設(shè)，也必須以針對問題、解決問題為突破口和著力點，緊緊抓住影響全局和影響深遠的“內(nèi)疾之害”，針對黨內(nèi)監(jiān)督的制度短板，不斷深化構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的規(guī)律性認識，有效提升新時代黨內(nèi)監(jiān)督的科學化、制度化水平，讓黨內(nèi)監(jiān)督植根和運行于規(guī)范化、定型化的制度土壤。

事與時轉(zhuǎn)，制與時變。制度是科學理念和實踐經(jīng)驗的固化形式，并隨著認識深化和實踐發(fā)展不斷完善，不能設(shè)想搬來一座恒久不變的“飛來峰”。伴隨新的時代發(fā)展和世情國情黨情的深刻變化，傳統(tǒng)黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)制度存在的弊端和問題也開始顯現(xiàn)，這些制度缺陷主要體現(xiàn)在兩個方面。一是存在一些制度短板，即與新的時代要求相比，在一些領(lǐng)域存在黨內(nèi)監(jiān)督制度缺位現(xiàn)象，包括上級監(jiān)督主體責任制度缺失、同級組織相互監(jiān)督制度乏力、黨員民主監(jiān)督制度空轉(zhuǎn)等，出現(xiàn)“破窗效應(yīng)”。二是黨內(nèi)監(jiān)督制度體系不完善，操作性和執(zhí)行力受影響。在制度設(shè)計層面，實體性法規(guī)相對較多、程序性制度相對較少，定性要求相對較多、定量規(guī)定相對較少，銜接不緊密、相互不配套；在制度執(zhí)行層面，有些法規(guī)制度抽象籠統(tǒng)，缺乏明晰的實施細則和實操性規(guī)定，導致監(jiān)督制度執(zhí)行難；在宏觀制度體系層面，也存在監(jiān)督制度新舊共存、數(shù)量龐雜、復雜煩瑣、交叉重復等“制度陷阱”。正如習近平所指出的，在推進全面從嚴治黨和加強黨內(nèi)監(jiān)督方面，“各地不同程度存在管黨治黨失之于寬、失之于軟現(xiàn)象，主體責任落實不力，監(jiān)督責任落實不到位”(1)《習近平關(guān)于全面從嚴治黨論述摘編》，中央文獻出版社2016年版，第228頁。。

綜觀傳統(tǒng)黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，權(quán)力監(jiān)督制約機制仍是實踐中亟待破解的難題。分析長期執(zhí)政條件下我們黨面臨的各種嚴峻風險挑戰(zhàn)，黨內(nèi)存在的消極腐敗現(xiàn)象是最大威脅，也是最致命的風險。面對人民群眾深惡痛絕的腐敗現(xiàn)象，以習近平同志為核心的黨中央高舉反腐敗斗爭旗幟，采取零容忍態(tài)度，強勢肅風、高壓反腐，推動反腐敗斗爭取得壓倒性勝利。但在既定成果基礎(chǔ)上如何鞏固和發(fā)展壓倒性勝利，在標本兼治上取得突破性進展，仍然是深入開展反腐敗斗爭需要進一步深入破解的課題。

腐敗的滋生是錯綜復雜的社會問題，涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會和法律等諸多層面，但本質(zhì)上講，腐敗與權(quán)力缺乏監(jiān)督制約存在必然聯(lián)系。權(quán)力本身具有擴張性、腐蝕性特點，容易導致腐敗，不受監(jiān)督制約的權(quán)力必然滋生腐敗，這是實踐證明的“鐵律”。習近平指出：“權(quán)力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用?！?2)《習近平關(guān)于全面從嚴治黨論述摘編》，中央文獻出版社2016年版，第201頁。從現(xiàn)實情況看，腐敗屢禁不止的重要原因，就是權(quán)力監(jiān)督制約機制建立了但仍不完善，甚至存在一些制度真空和漏洞，形成了權(quán)力監(jiān)督制約機制中的無權(quán)監(jiān)督有權(quán)、小權(quán)監(jiān)督大權(quán)、弱權(quán)監(jiān)督強權(quán)的“空監(jiān)”“弱監(jiān)”“虛監(jiān)”現(xiàn)象，而且是權(quán)力越大，越容易出現(xiàn)監(jiān)督制度的“燈下黑”。正如習近平在談到監(jiān)督制度存在的問題時所指出：“我們的制度有些還不夠健全，已經(jīng)有的鐵籠子門沒關(guān)上，沒上鎖。或者柵欄太寬了，或者柵欄是用麻稈做的，那也不行。”(3)《習近平關(guān)于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社2016年版，第81頁。如果權(quán)力監(jiān)督制約機制弱化，甚至淪為擺設(shè)，就有可能導致“牛欄關(guān)貓”。

“善為政者，弊則補之，決則塞之?！贬槍h內(nèi)監(jiān)督制度體系建設(shè)存在的問題，習近平敏銳地指出，必須要堅持對癥下藥，“亡羊補牢，未為晚也”，既要刮骨療毒治“已病”，更要持之以恒治“未病”。伴隨新的時代要求和全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，黨內(nèi)監(jiān)督制度體系建設(shè)必須與時俱進，在健全完善現(xiàn)有的黨內(nèi)監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上，以改革創(chuàng)新精神革除體制機制弊端，推進黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，形成科學管用的防錯糾錯機制；要聚焦權(quán)責設(shè)計制度，圍繞制度構(gòu)建體系，缺項盲點的要填充補漏，雜亂無序的要健全完善，成功經(jīng)驗要及時推廣，切實把法規(guī)制度建設(shè)貫穿到黨內(nèi)監(jiān)督的各個層面，真正使黨內(nèi)監(jiān)督制度體系在標準上明晰起來、在內(nèi)容上完善起來、在程序上嚴密起來、在措施上銜接起來，真正做到在嚴肅監(jiān)督中見常態(tài)，在健全制度體系中要長效。

小智治事，大智治制。法規(guī)制度建設(shè)是監(jiān)督制約權(quán)力的根本性建設(shè)。針對黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約存在的問題，習近平還特別強調(diào)，深入開展反腐敗斗爭，有效遏制權(quán)力腐敗，就必須把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。這里所說的“籠子”就是要依法確權(quán)、依規(guī)限權(quán)、依制控權(quán)，特別是“首先要建好籠子?；\子太松了，或者籠子很好但門沒關(guān)住，進出自由，那是起不了什么作用的”(4)《習近平關(guān)于全面從嚴治黨論述摘編》，中央文獻出版社2016年版，第200頁。。為此，要謹記“蠹眾而木折,隙大而墻壞”的道理,牢牢抓住限權(quán)控權(quán)制權(quán)這個重點和關(guān)鍵，堅持刀刃向內(nèi)，通過扎緊權(quán)力監(jiān)督制約的制度籠子，健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體制，形成震懾腐敗的懲戒機制、遏制腐敗的防范機制、預警腐敗的保障機制，真正做到依法確權(quán)、依規(guī)限權(quán)、依制控權(quán)，有效壓縮消極腐敗現(xiàn)象的滋生空間和蔓延土壤，從源頭上預防和遏制腐敗。

二、遵循科學理念：構(gòu)建務(wù)實管用的監(jiān)督制度體系

科學有效的制度是科學理論和先進理念的固化形式。習近平從頂層設(shè)計角度提出科學理念和具體要求，以改革創(chuàng)新精神構(gòu)建科學的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，為加強新時代黨的制度建設(shè)注入新的理論內(nèi)涵，對于健全完善黨內(nèi)監(jiān)督制度體系具有重要的指導意義。

首先，建立健全科學有效、配套銜接、務(wù)實管用的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，必須加強頂層設(shè)計，辯證地做好“破”和“立”兩篇文章。強勢肅風、高壓反腐、強化監(jiān)督、嚴肅執(zhí)紀是“破”，是一場披荊斬棘的“攻堅戰(zhàn)”；總結(jié)經(jīng)驗、探索規(guī)律、建章立制、構(gòu)建體系是“立”，是一場需要長期堅持的“持久戰(zhàn)”。兩篇文章要相向而行，互動共進。一方面，要按照全面從嚴治黨的總體要求，以踏石留印、抓鐵有痕的韌勁肅風反腐，堅持有腐必反，有貪必肅，始終保持監(jiān)督執(zhí)紀的高壓態(tài)勢，讓監(jiān)督執(zhí)紀發(fā)力，讓鐵規(guī)禁令生威，為建章立制、夯實制度基礎(chǔ)贏得時間。另一方面，要堅持破立結(jié)合，總結(jié)經(jīng)驗教訓，把繼承傳統(tǒng)和改革創(chuàng)新有機結(jié)合起來，既要堅持實踐證明的科學有效的法規(guī)制度，又要及時清理廢止不適應(yīng)新時代節(jié)奏的陳規(guī)舊制；既要積極探索長期執(zhí)政條件下強化黨內(nèi)監(jiān)督的有效制度，又要把肅風反腐的實踐成果固化為科學嚴謹?shù)闹贫确ㄒ?guī)。概言之，就是要“堅持以實踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新推動制度創(chuàng)新，堅持和完善現(xiàn)有制度，從實際出發(fā)，及時制定一些新的制度，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”(5)《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第76頁。。

為構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，習近平從黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的規(guī)律性角度提出了具體要求。

首先，注重黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的系統(tǒng)性。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，要堅持宏觀思考、系統(tǒng)思維和總體規(guī)劃，“注重歷史和現(xiàn)實、理論和實踐、形式和內(nèi)容有機統(tǒng)一”(6)《十八大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2016年版，第59頁。，關(guān)鍵是“要搞好配套銜接，做到彼此呼應(yīng)，增強整體功能”(7)《習近平關(guān)于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社2016年版，第55頁。。同理，黨內(nèi)監(jiān)督制度體系建設(shè)是一項錯綜復雜的系統(tǒng)工程，單靠某個局部、某項制度的孤軍突進、單打獨斗不行，必須總攬全局、高屋建瓴，推動全方位系統(tǒng)性立體化的改革創(chuàng)新，注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，形成系統(tǒng)整合效應(yīng)，取得整體綜合效果。

強調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的系統(tǒng)性，就是要站在系統(tǒng)思維的視角，把黨內(nèi)監(jiān)督制度看作是一項系統(tǒng)工程。按照系統(tǒng)論原理，系統(tǒng)由相關(guān)要素組合而成，各種要素之間鏈接互動，構(gòu)成不可分割的整體?！罢w大于部分之和”是系統(tǒng)思維最基本的概念原則。應(yīng)當看到，傳統(tǒng)黨內(nèi)監(jiān)督制度設(shè)計相對比較微觀、靜態(tài)，系統(tǒng)動態(tài)思維尚未完全建立，黨內(nèi)監(jiān)督制度存在一定程度的“區(qū)隔”問題，可能會出現(xiàn)一定程度的“空監(jiān)”“虛監(jiān)”“弱監(jiān)”現(xiàn)象。按照系統(tǒng)性要求構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，就是要重點把握各種相關(guān)監(jiān)督要素之間的共生共濟、互動互補關(guān)系，使黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的各種要素相互銜接、環(huán)環(huán)相扣、良性循環(huán)，從動態(tài)運行角度最大限度發(fā)揮系統(tǒng)整合功能和互動效應(yīng)，把黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的整合優(yōu)勢充分彰顯出來。

從系統(tǒng)性框架結(jié)構(gòu)看，加強黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的系統(tǒng)性建設(shè)，需要抓好宏觀和微觀兩個方面。在宏觀設(shè)計方面，要以黨章為根本遵循，以民主集中制為核心，以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》為主線，以黨規(guī)黨紀為基本準繩，鏈接各種相關(guān)監(jiān)督制度，搭建黨內(nèi)監(jiān)督體系的四梁八柱。黨章是“萬規(guī)之基”，是構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的基石。民主集中制是黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的核心，“強化黨內(nèi)監(jiān)督，必須堅持、完善、落實民主集中制，把民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導下的民主有機結(jié)合起來，把上級對下級、同級之間以及下級對上級的監(jiān)督充分調(diào)動起來，確保黨內(nèi)監(jiān)督落到實處、見到實效”(8)《習近平關(guān)于全面從嚴治黨論述摘編》，中央文獻出版社2016年版，第207頁。。按照民主集中制原則構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，必須堅持民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導下的民主有機結(jié)合，把自上而下的監(jiān)督、同級相互監(jiān)督、自下而上的監(jiān)督和黨員民主監(jiān)督有機鏈接起來；要把民主集中與嚴格紀律有機結(jié)合起來，嚴守黨的紀律和規(guī)矩，時時處處講原則、方方面面守規(guī)矩，絕不能“你有你的關(guān)門計，我有我的跳墻法”；要把弘揚黨內(nèi)民主和嚴肅黨內(nèi)監(jiān)督有機貫穿起來，最大限度激發(fā)全黨監(jiān)督活力，真正把民主集中制的優(yōu)勢變成我們黨的監(jiān)督優(yōu)勢、制度優(yōu)勢。

在微觀布局層面，構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，“要圍繞責任設(shè)計制度，圍繞制度構(gòu)建體系，強化上級黨組織對下級黨組織和黨員、領(lǐng)導干部的監(jiān)督，做到責任清晰、主體明確、制度管用、行之有效，并加強同黨內(nèi)其他法規(guī)的銜接，把制度框架確立起來”(9)《習近平關(guān)于全面從嚴治黨論述摘編》，中央文獻出版社2016年版，第209頁。。具體而言，就是要針對黨內(nèi)監(jiān)督制度不健全、監(jiān)督責任不明晰、監(jiān)督覆蓋不到位等方面存在的問題，把握各項監(jiān)督制度之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，健全完善包括黨內(nèi)政治生活制度、巡視巡查制度、考核考察制度、黨務(wù)公開制度、述責述廉制度、個人事項報告制度、問責追責制度等在內(nèi)的各項制度，統(tǒng)籌推進各種單項制度的相互銜接、相互貫通、系統(tǒng)配套、集成整合，避免制度建設(shè)零散化、碎片化現(xiàn)象，形成以黨內(nèi)監(jiān)督條例為主線，各種相關(guān)配套性法規(guī)融會貫通、互為補充的黨內(nèi)監(jiān)督制度群，有效增強黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的系統(tǒng)性、整合性和協(xié)同性。

第二，提高黨內(nèi)監(jiān)督制度的科學性。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，最根本的要求就是“嚴格遵循執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律進行制度建設(shè)，不斷增強黨內(nèi)生活和黨的建設(shè)制度的嚴密性和科學性”(10)習近平：《加強和改進新形勢下黨的建設(shè)的綱領(lǐng)性文獻》，《人民日報》2009年10月9日。，使黨內(nèi)監(jiān)督體系契合黨的領(lǐng)導體制。具體而言，就是“要本著于法周延、于事簡便的原則”(11)《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第318頁。，制定新的法規(guī)制度?！坝诜ㄖ苎?、于事簡便”的概括，定位精準，言簡意賅，深刻闡釋了黨的制度建設(shè)的基本規(guī)律，指明了構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督制度體系必須遵循的基本原則。

所謂于法周延，是法規(guī)制度建設(shè)的理念性、邏輯性要求。周延屬于邏輯學范疇，意指概念的全部外延,強調(diào)的是整體而不是部分。按照于法周延的要求，構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督制度體系要以法理為依據(jù)，做到科學系統(tǒng)、嚴密配套，切實增強制度體系的權(quán)威性和指導性；要堅持實體性規(guī)范和保障性規(guī)范相結(jié)合，既要明確規(guī)定實施黨內(nèi)監(jiān)督的基本要件，又要明晰違反監(jiān)督規(guī)定的相應(yīng)處置性措施，減少法規(guī)制度執(zhí)行過程的自由裁量空間；要注重實體性制度和規(guī)范性制度相配套，從黨內(nèi)監(jiān)督流程角度細化操作規(guī)范，形成有章可循、執(zhí)行有據(jù)的制度鏈條，從而增強黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的科學性、規(guī)范性，避免出現(xiàn)監(jiān)督制度盲點、鉆監(jiān)督制度空子等問題。

所謂于事簡便，是法規(guī)制度建設(shè)的實踐性、操作性要求，強調(diào)的是黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的各種相關(guān)制度要含義明確、言簡意賅、規(guī)范細化、簡便易行。按照于事簡便的要求，構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督制度體系僅注重法理周延、系統(tǒng)完備還遠遠不夠，還要防止制度建設(shè)復雜化與煩瑣化的問題，避免制度設(shè)計籠而統(tǒng)之、大而化之、原則寬泛、機械照搬、不利操作的弊端，更要力避為制度而制度的形式主義歪風。建章立制的目的是為了執(zhí)行，如果制度成為有名無實的“客里空”，必然貶損制度價值，導致制度執(zhí)行錯位。為此，黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)要把原則性要求進一步細化，制定更具體、更具操作性的實施細則，真正使監(jiān)督制度簡便易行，切實增強黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的針對性、操作性和適用性。

于法周延和于事簡便有機結(jié)合、相輔相成、密不可分，體現(xiàn)了理論邏輯和實踐應(yīng)用的有機統(tǒng)一，構(gòu)成了黨內(nèi)監(jiān)督制度體系建設(shè)的基本原則和根本標準。

第三，增強黨內(nèi)監(jiān)督制度的實用性。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，要把握的基本要求就是務(wù)實管用，“制度不在多，而在于精，在于務(wù)實管用，突出針對性和指導性。如果空洞乏力，起不到應(yīng)有的作用，再多的制度也會流于形式”(12)《習近平關(guān)于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社2016年版，第55頁。。這里重點強調(diào)科學合理的制度，必然是務(wù)實管用、利于執(zhí)行的制度。同樣，建立健全黨內(nèi)監(jiān)督制度體系重在切合實際、務(wù)實管用，緊盯具體問題，針對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有的放矢、精準發(fā)力、靶向施治，解決實際問題。

增強黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的實用性、實效性，必須堅持從問題意識入手，針對黨內(nèi)監(jiān)督制度中存在的矛盾和問題，不斷深化監(jiān)督制度改革，從體制制度上破解監(jiān)督難題，建立和完善科學合理的監(jiān)督管理機制，真正實現(xiàn)從目前的“有形監(jiān)督”轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W的“有效監(jiān)督”，延伸拓展監(jiān)督鏈條，把監(jiān)督責任落實到每個領(lǐng)域、每個角落，做到黨內(nèi)監(jiān)督制度沒有盲區(qū)、不留死角、不見空白。要進一步完善精準覺察問題的防范機制、有效化解矛盾的矯正機制，切實增強監(jiān)督的整合效率和功能，形成最優(yōu)化的黨內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)效應(yīng)，有效夯實黨內(nèi)監(jiān)督制度執(zhí)行的基礎(chǔ)。

增強黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的實用性、實效性，必須構(gòu)建用監(jiān)督制度管權(quán)、管事、管人的體制機制。要在正確認識和把握權(quán)力運行規(guī)律的基礎(chǔ)上，建立健全有權(quán)必有責、有責要擔當，用權(quán)受監(jiān)督、濫權(quán)必追責的具體監(jiān)督制度，使權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)植入有效的監(jiān)督要素，堵塞公權(quán)私用、以權(quán)謀私的通道，把黨內(nèi)權(quán)力運行置于嚴密監(jiān)督之下；要深入剖析權(quán)力腐敗的運行軌跡，緊盯權(quán)力運行的重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)，緊扣容易滋生權(quán)力腐敗的重要節(jié)點，建章立制，重點發(fā)力，壓縮任性行使權(quán)力的空間，減少權(quán)力“尋租”的機會，根除權(quán)力腐敗滋生的土壤和條件，最大限度地堵塞濫用職權(quán)、利益輸送的體制機制漏洞，從源頭上預防和遏制權(quán)力腐敗。

三、突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)：強化黨內(nèi)監(jiān)督制度的執(zhí)行力

法規(guī)制度的生命就在于執(zhí)行。同理，黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的功能效力必須在執(zhí)行中體現(xiàn)。習近平指出：“要提高制度執(zhí)行力，讓制度、紀律成為帶電的‘高壓線’，使查處違紀違法問題制度化、經(jīng)常化，使黨員、干部心有所畏、言有所戒、行有所止?！?13)《十八大以來中央文獻選編》(中)，中央文獻出版社2016年版，第195頁。

徒有“良法”，不足以“善治”。目前涉及黨內(nèi)監(jiān)督的法規(guī)制度在貫徹執(zhí)行中仍不同程度存在著有制不循、有規(guī)不行等突出問題，有的是把監(jiān)督制度束之高閣，不想執(zhí)行、不愿執(zhí)行，甚至不敢執(zhí)行，抱著“鴕鳥心態(tài)”，缺乏制度執(zhí)行的底氣；有的是制度執(zhí)行尺度放寬，先緊后松、上緊下松、外緊內(nèi)松，制度成了“橡皮筋”。黨內(nèi)監(jiān)督制度體系建設(shè)絕不能“紙上談兵”，否則再好的制度也難以產(chǎn)生應(yīng)有監(jiān)督效應(yīng)，甚至會損害法規(guī)制度的公信力。因此，建立健全有效提升執(zhí)行力的制度機制，強化法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行，也是加強黨內(nèi)監(jiān)督制度體系建設(shè)的應(yīng)有之義。

建立健全提升黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)行力的制度，首先要完善監(jiān)督系統(tǒng)運行管控機制。按照系統(tǒng)控制論原理，系統(tǒng)的持續(xù)穩(wěn)定運行是對系統(tǒng)內(nèi)部各種相關(guān)要素有效控制的結(jié)果。要實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的有效控制，必須構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督運行的閉環(huán)系統(tǒng)，形成全覆蓋的制度執(zhí)行監(jiān)控體系。這個體系包括完善黨內(nèi)監(jiān)督運行可查詢、可追溯的反應(yīng)機制，搭建黨內(nèi)投訴、受理、督辦、回復、反饋的閉合式監(jiān)督工作流程；完善及時有效發(fā)現(xiàn)問題的預警機制，構(gòu)建發(fā)現(xiàn)問題、督辦受理、糾正偏差相統(tǒng)一的協(xié)調(diào)、高效、有序的黨內(nèi)監(jiān)督運行體系；完善黨內(nèi)監(jiān)督制度實施后的考核、評估、督查機制，對不想監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督的黨組織和黨員干部按照有關(guān)黨規(guī)黨紀予以責任追究；完善黨內(nèi)監(jiān)督回應(yīng)機制，對黨組織和黨員提出的意見、建議和要求，給予及時主動的回應(yīng)，使黨內(nèi)監(jiān)督更加貼近基層、服務(wù)黨員，形成黨內(nèi)良好的監(jiān)督反饋互動關(guān)系。

建立健全提升黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)行力的制度，必須強化監(jiān)督責任制，特別是實施精準問責。權(quán)力對應(yīng)責任，這就是責權(quán)關(guān)系中的“對等原則”。目前一些黨組織監(jiān)督責任制的缺失，是導致黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)行力欠缺的重要原因?！安恢v責任，不追究責任，再好的制度也會成為紙老虎、稻草人”(14)《習近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社2014年版，第81頁。。實踐證明，嚴格落實監(jiān)督責任制，啟動監(jiān)督問責制，是撬動黨內(nèi)監(jiān)督制度執(zhí)行力“杠桿”的有力“支點”。為此，必須緊緊圍繞監(jiān)督責任設(shè)計制度，形成明晰監(jiān)督責任、細化監(jiān)督責任、落實監(jiān)督責任、倒查責任追究的完整鏈條，壓緊壓實各級黨組織和黨員干部的監(jiān)督責任，把黨內(nèi)監(jiān)督的“軟指標”變成責任倒逼的“硬任務(wù)”?！皠訂T千遍，不如問責一次?！痹诿鞔_細化監(jiān)督責任的基礎(chǔ)上，要健全完善黨內(nèi)監(jiān)督問責機制，把落實執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督制度情況納入黨風廉政建設(shè)責任制考核考察范疇，納入黨政領(lǐng)導干部述職述廉范圍，堅持有責必問、問責必嚴，通過嚴肅追究監(jiān)督主體責任和領(lǐng)導責任，以強有力的問責推動黨內(nèi)監(jiān)督制度執(zhí)行力的提升。

建立健全提升黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)行力的制度，要把“嚴”的主基調(diào)貫穿于制度建設(shè)之中，長期堅持下去。政貴有恒，治須有常。貫徹執(zhí)行好黨內(nèi)監(jiān)督制度的關(guān)鍵是一以貫之地嚴抓、嚴管和嚴格監(jiān)督，把嚴的標準、嚴的要求、嚴的措施縱貫黨內(nèi)監(jiān)督始終，突出監(jiān)督制度“緊箍咒”的剛性約束，用從嚴監(jiān)督傳遞制度壓力，用壓力推動監(jiān)督制度執(zhí)行。明制度于前，重威刑于后。要強化黨內(nèi)監(jiān)督制度的權(quán)威性和執(zhí)行力，還必須嚴肅查處各種違背黨內(nèi)監(jiān)督制度的行為，堅決糾正有令不行、有禁不止現(xiàn)象，對黨內(nèi)監(jiān)督制度執(zhí)行不力、落實不好、問題突出的，要敢于掏黃牌、亮紅牌，切實維護黨內(nèi)監(jiān)督制度的嚴肅性和權(quán)威性，確保各項監(jiān)督制度成為必須遵守的剛性約束。對嚴重違規(guī)違紀、破壞監(jiān)督制度的現(xiàn)象和行為，必須嚴厲查處、嚴加懲治，并點名道姓通報曝光，打好“威懾戰(zhàn)”，以高壓懲治落實監(jiān)督職責，以監(jiān)督實效維護監(jiān)督權(quán)威，真正讓“鐵規(guī)生威”“法紀生效”，確保黨內(nèi)監(jiān)督制度成為“硬約束”。

四、重視文化要素：加強黨內(nèi)監(jiān)督制度文化建設(shè)

制度文化是制度研究中一種新的切入視角，以全新的理念為制度體系建設(shè)提供了新的思路和方法。馬克思指出：“權(quán)利決不能超出社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟結(jié)構(gòu)制約的社會的文化發(fā)展?！?15)《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1995年版，第305頁。政治制度和政權(quán)的運行始終同社會文化發(fā)展相對應(yīng)。習近平也清楚地看到黨的政治建設(shè)與黨內(nèi)政治文化的內(nèi)在關(guān)系，特別強調(diào)要注重加強黨內(nèi)政治文化建設(shè)，為黨內(nèi)制度運行提供強有力的文化支持。

所謂制度文化,亦稱規(guī)范文化，是制定和實施制度過程中形成的思想意識和道德倫理規(guī)范，隸屬精神層面的范疇。從表象看，制度和文化是不同概念。制度是規(guī)則程序，解決的是秩序和規(guī)范層面的問題。文化屬于精神理念，對應(yīng)的是精神價值層面的問題。但制度和文化也是辯證統(tǒng)一關(guān)系，相互依存、不可分割，絕不存在沒有文化理念和文化價值的制度。制度是文化的根基和載體，促進制度文化形成，支撐制度文化存在，是制度文化的固化形態(tài)；文化是制度的精髓和價值反映，反作用于制度的制定和實施，影響制度認同并引領(lǐng)制度創(chuàng)新。

構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，需要借助制度文化的力量。從制度文化視角研究黨內(nèi)監(jiān)督制度體系建設(shè)，是一種新的探索和突破。黨內(nèi)監(jiān)督制度文化是中國共產(chǎn)黨在長期制度建設(shè)實踐中，逐漸沉淀形成的關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的思想意識、價值理念和道德倫理規(guī)范，亦屬于黨內(nèi)政治文化的范疇。在黨內(nèi)監(jiān)督制度體系建設(shè)過程中，制度文化是一種軟環(huán)境，潛移默化地滲透于黨員、干部的思想意識之中，主導著人們對監(jiān)督制度的認識和態(tài)度，決定著監(jiān)督制度的執(zhí)行和效果。因此，構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，必須在解決制度建設(shè)這個“形”的同時，認真研究制度文化建設(shè)這個“神”的問題，把制度建設(shè)和文化建設(shè)有機結(jié)合起來，在細化監(jiān)督制度和制度執(zhí)行過程中，注重發(fā)揮制度的文化要素，使黨內(nèi)監(jiān)督制度體系充分體現(xiàn)制度文化的內(nèi)涵要求。

其一，肅清消極文化霧霾，涵養(yǎng)健康的制度文化。從長期以來黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)實踐情況看，傳統(tǒng)消極文化影響不容忽視。雖然封建社會早已消亡，但傳統(tǒng)政治文化并沒有隨著舊時代而完全消失，許多舊觀念仍然根深蒂固。習近平認為，當前黨內(nèi)存在的“特權(quán)意識”“官僚習氣”“圈子文化”“等級觀念”“臣民意識”“潛規(guī)則思維”等，都是影響黨內(nèi)監(jiān)督制度運行的消極文化因素。正是由于這些消極文化的影響，“有的地方和部門正氣不彰、邪氣不祛；‘明規(guī)矩’名存實亡，‘潛規(guī)則’大行其道”(16)《習近平談治國理政》第2卷，外文出版社2017年版，第167頁。?！皾诧L易漸，淳化難歸”，加強黨內(nèi)監(jiān)督制度文化建設(shè)，必須正本清源、激濁揚清、扶正祛邪，大力弘揚“黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒有例外”“信任不能代替監(jiān)督”“黨內(nèi)決不允許存在不受紀律約束的特殊組織和特殊黨員”(17)《十八大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2018年版，第425—561頁。等先進的制度理念，不斷增強對黨內(nèi)制度文化的自信和自覺。

其二，加強監(jiān)督制度教育，強化監(jiān)督制度理念?！坝铝?，須是心立。”思想認同是行動的先導。制度理念是執(zhí)行制度的內(nèi)心認同，決定著人們對制度的態(tài)度、判斷和選擇。習近平指出，要“引導廣大黨員、干部牢固樹立法治意識、制度意識、紀律意識，懂法紀、明規(guī)矩，知敬畏、存戒懼，形成尊崇制度、遵守制度、捍衛(wèi)制度的良好氛圍”(18)《習近平關(guān)于全面從嚴治黨論述摘編》，中央文獻出版社2016年版，第111頁。。同樣，加強監(jiān)督制度教育，強化監(jiān)督制度理念是構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。監(jiān)督理念為監(jiān)督主體和被監(jiān)督者認識監(jiān)督規(guī)律，選擇監(jiān)督行為方式提供一定的立場方法和道德倫理準則。構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，必須筑牢思想理念基礎(chǔ)，堅持思想教育先行，構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督制度“大宣教”工作格局，通過廣泛深入的思想教育，著力培養(yǎng)“監(jiān)督就是愛護”“信任不能代替監(jiān)督”的理念，使黨員認識監(jiān)督制度的內(nèi)容和價值，規(guī)范黨員、干部執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督制度的具體行為。實踐證明，只有牢固樹立黨內(nèi)監(jiān)督制度的權(quán)威意識，對監(jiān)督制度產(chǎn)生敬畏之心，才能使黨員、干部高度重視黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)，牢固樹立遵守和執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督制度的思想意識，并引領(lǐng)全社會增強監(jiān)督制度意識，自覺維護監(jiān)督制度權(quán)威，營造實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督制度有效執(zhí)行的良好政治環(huán)境。

其三，凈化黨的政治生態(tài)、營造監(jiān)督制度氛圍。政治生態(tài)是群體成員政治思想和行為方式的凝聚，是政治文化氛圍的沉淀，對群體行為具有政治導向作用，形成“潤物細無聲”的功效。涵養(yǎng)積極健康的黨內(nèi)政治文化，是凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，營造良好監(jiān)督制度環(huán)境氛圍的文化基礎(chǔ)。習近平指出：“黨內(nèi)政治生活、政治生態(tài)、政治文化是相輔相成的，政治文化是政治生活的靈魂，對政治生態(tài)具有潛移默化的影響?！?19)《習近平關(guān)于全面從嚴治黨論述摘編》，中央文獻出版社2016年版，第74頁。要通過涵養(yǎng)政治文化，教育引導黨員、干部追求積極健康的文化生活，在黨內(nèi)努力營造崇尚清廉、貶斥腐敗的心理評價，倡導形成黨內(nèi)清爽和諧、規(guī)矩干凈的同志關(guān)系和上下級關(guān)系，形成全方位、多角度、多層次的監(jiān)督制度氛圍，讓黨內(nèi)正氣弘揚，歪風邪氣無處遁形，為推進黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)創(chuàng)造良好的心理文化環(huán)境。