我國農(nóng)村宅基地管理存在的問題及有效利用對策

吳月蕊 杜金向

（天津財經(jīng)大學金融學院，天津 300222）

1 我國農(nóng)村宅基地管理存在的主要問題

農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村居民合法使用或者依法批準，用于建造住宅（包括附屬用房和庭院等）的集體所有土地。2018 年中央一號文件明確提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)”分置的改革方案，并在一些地區(qū)優(yōu)先開展了試點試驗，針對之前宅基地不合理利用問題提出了有效的解決方案，增加了宅基地的流通性，間接為農(nóng)民增加了財富。但是，目前我國在農(nóng)村地區(qū)宅基地管理方面還面臨許多難題。

1.1 閑置宅基地流轉(zhuǎn)困難，價格機制尚未完善

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)困難，主要體現(xiàn)在以下3 個方面：

①“三權(quán)”分置改革之前，農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸村集體所有，農(nóng)戶只有使用權(quán)，因此，宅基地流轉(zhuǎn)會受到受讓人資格的限制，基本不能正常進行流轉(zhuǎn)；②偏僻地區(qū)閑置宅基地受所處位置和交通狀況的影響，難以流轉(zhuǎn)出去［1］；③對于一些城中村或者離縣城或市區(qū)較近的村莊，閑置宅基地的流轉(zhuǎn)雖然受到大多數(shù)有購買需求的人的追捧，但是，由于宅基地價格機制并不完善，導致無法對流轉(zhuǎn)房屋進行合理定價，隨意要價和不合理定價的糾紛問題時常發(fā)生，這種流轉(zhuǎn)存在很大的不確定性［2］。

1.2 農(nóng)村宅基地利用不合理，占地面積較大

1.2.1 宅基地面積大，資源浪費嚴重。目前，我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地共計22 萬km2，其中，城市建成區(qū)面積只有5 萬km2，而宅基地面積達17 萬km2，宅基地面積足足是城市建設(shè)用地面積的3 倍多［3］。同時，改革開放以來，農(nóng)村人口不斷減少，但宅基地沒有隨之減少，反而在增長，造成了土地資源浪費嚴重。

1.2.2 部分住宅閑置。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人們文化水平的提高，多數(shù)年輕人選擇在基礎(chǔ)設(shè)施較為完善且更能發(fā)揮自身才干的城市發(fā)展，這就使年輕人會在城市中租房或者貸款買房。另外，一定數(shù)量有經(jīng)濟條件的村民會選擇在縣城或大、中城市給子女買房，并在城市安家落戶，父母年老時子女會將他們接到城市贍養(yǎng)，久而久之，村民在農(nóng)村地區(qū)所擁有的住宅就會被閑置。這既占用了土地資源，又無法通過閑置宅基地來創(chuàng)造價值，產(chǎn)生嚴重的浪費問題。

如今，管理和有效利用宅基地的話題非常熱門，如何在不損害農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上合理合法地解決宅基地管理問題值得相關(guān)部門重視。政府有關(guān)部門和相關(guān)學者需要在全面了解宅基地現(xiàn)狀后，提出一些有效的解決方案，在“三權(quán)”分置制度下，加大對農(nóng)村宅基地的管理力度，利用好閑置宅基地資源。

2 我國農(nóng)村宅基地合理利用案例

在宅基地“三權(quán)”分置制度的支撐下，黨的十八屆三中全會后，國務(wù)院在全國14個縣啟動了宅基地制度改革試點，這些試點地區(qū)均取得了明顯的效益。

2.1 安徽省六安市金寨縣宅基地改革

安徽省六安市金寨縣實施宅基地騰退復墾項目：農(nóng)民自愿退出自家宅基地并獲得一定補償，政府將原有住房拆除后復墾為耕地，原有宅基地戶主擁有優(yōu)先承包土地的權(quán)利，并且在規(guī)劃點中村民可以通過統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建方式，先交3萬元左右預付款，等待原有住宅被騰退、搬入新居后再結(jié)清補償款和建新房款的方式獲得新房用于居住。在項目實施的一年時間中，金寨縣自愿申請有償退出宅基地14 476 戶，已騰退復墾宅基地1 533.41 hm2，扣除規(guī)劃村莊建設(shè)自用地333.33 hm2，其余大部分新復墾耕地上已種植農(nóng)作物，新增耕地1 200.06 hm2。在自愿申請退出宅基地的這些村民中，原有住宅大多數(shù)為危房，政策的實施使這些村民在獲得土地承包權(quán)增加經(jīng)濟收入的同時，利用原有房屋的補貼，花費少量的錢建造新房屋，在改善村民生活的同時增加了耕地，創(chuàng)造了經(jīng)濟效益［4］。

2.2 北京市懷柔區(qū)渤海鎮(zhèn)田仙峪村“鄉(xiāng)村民宿”

田仙峪村位于北京市箭扣長城腳下，四面環(huán)山，村中有一條由2股泉水形成的小河流過。得天獨厚的地理位置和自然條件使得這個小村莊290 多戶住宅中有近100戶作為民宿用來招待游客，許多城市居民可以租住這里的房屋，既可以長租，也可以短租。當?shù)卮迕癫粌H僅追求民宿的“床板經(jīng)濟”，還將當?shù)氐奶厣幕彤a(chǎn)品融入進來，開發(fā)了許多美食和休閑娛樂項目。他們并沒有選擇宅基地流轉(zhuǎn)，而是憑借自身能力開辦民宿，創(chuàng)造了較高的經(jīng)濟效益。

宅基地合理利用的案例還有許多，如江西省余江縣、福建省晉江市農(nóng)村宅基地制度改革等。這些模式和案例的出現(xiàn)及成功實行均符合當?shù)卮迕竦囊蠛彤數(shù)卣噩F(xiàn)狀，其他地區(qū)可以在分析所在地區(qū)宅基地現(xiàn)狀后，依據(jù)已經(jīng)得到的有效模式和相關(guān)經(jīng)驗，與當?shù)卣貭顩r相匹配，在當?shù)剡M行應用。但是，這些模式和案例并不適用于所有農(nóng)村地區(qū)，各地仍需根據(jù)地方的實際情況提出適合當?shù)氐慕鉀Q路徑。

3 我國農(nóng)村宅基地有效利用措施

3.1 建立價格評價機制，促進宅基地更好流轉(zhuǎn)

在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方面，政府需要建立合理的價格評價機制。雖然農(nóng)村流轉(zhuǎn)宅基地的情況較少，但也存在流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，可以參考樓房和已經(jīng)流轉(zhuǎn)的農(nóng)村宅基地的交易價格，綜合考慮農(nóng)村宅基地所處地理方位、周邊環(huán)境、房屋和土地質(zhì)量、農(nóng)民意愿等因素對閑置宅基地合理定價。實施農(nóng)村宅基地制度改革，有利于建成城鄉(xiāng)一體化的房地產(chǎn)市場，但是需要避免炒房事件發(fā)生，制定的價格機制要符合當?shù)貙嶋H情況。

3.2 改善宅基地閑置狀況

3.2.1 改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，給予特定資金補貼。解決農(nóng)村宅基地閑置問題的根本方法是創(chuàng)造良好條件，吸引村民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、吸引游客住宿等，在環(huán)山環(huán)水、風景優(yōu)美的地區(qū)開展農(nóng)家樂、特產(chǎn)商店、特色小吃店等各種商業(yè)活動；通過村民入股等方式建設(shè)特產(chǎn)工廠；通過改善村莊的基礎(chǔ)設(shè)施、綠化等創(chuàng)建美麗鄉(xiāng)村，發(fā)展旅游業(yè)；對部分貧困地區(qū)的人民給予一定的補貼和幫助等，增加村民的就業(yè)機會，在增加經(jīng)濟效益的同時吸引當?shù)鼐用穹掂l(xiāng)創(chuàng)業(yè)，增加農(nóng)村的居住人數(shù)，這樣可以在一定程度上改善宅基地閑置狀況。

3.2.2 易地搬遷，有效利用閑置房屋。在偏僻落后的地區(qū)，村民生活條件十分惡劣。由于貧窮等因素，居民初始建房時房屋質(zhì)量較差，經(jīng)過多年風吹日曬，房屋更是破舊不堪，很多房子無人管理、年久失修，形成了危房，對村民的生命健康造成了很大的威脅。針對這種狀況，可以實行易地搬遷政策：由政府出面租賃閑置房屋，讓村民搬遷至生活環(huán)境較為適宜的地方；條件較好的村莊，使閑置房屋得到有效利用［5］。

3.3 加快宅基地試點試驗步伐

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道?！钡牵渣h的十八屆三中全會提出宅基地改革以來，試點數(shù)量仍較少，因此，要求政府部門要加快宅基地改革步伐。目前，我國城鄉(xiāng)居民收入差距較大，宅基地改革有利于增加農(nóng)民財富，可以利用已有的改革經(jīng)驗在多個村莊同時進行宅基地改革，增強經(jīng)濟發(fā)展動力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，節(jié)約資源，縮小城鄉(xiāng)貧富差距。

3.4 繼續(xù)推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作

國家級農(nóng)房抵押貸款試點實施后，由于新實施的民法典仍然禁止抵押宅基地，所以目前這一信貸產(chǎn)品處于停滯狀態(tài)。因此，要結(jié)合宅基地“三權(quán)”分置的改革原則，打破宅基地不能抵押的瓶頸，在試點地區(qū)繼續(xù)開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作。在保證農(nóng)戶資格權(quán)的基礎(chǔ)上，以宅基地的使用權(quán)和房屋的所有權(quán)作為抵押，即使貸款到期不能償還，抵押權(quán)人也可以通過處置宅基地的使用權(quán)優(yōu)先受償。

4 結(jié)語

農(nóng)村宅基地管理是農(nóng)村管理中極其重要的一部分，需要探索有關(guān)宅基地的合理利用機制和途徑。合理利用宅基地，對提升和改善農(nóng)民生活有非常重要的作用，可以有效節(jié)約土地資源，有利于整體社會經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。