基于環(huán)境質(zhì)量改善的排污許可制改革實踐與思考

文_劉建 黃艷 侯興 江蘇環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院股份公司

1 背景與形勢

環(huán)評制度改革為排污許可證制度發(fā)展帶來新的契機。近年來，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，為深化生態(tài)文明體制改革，補齊環(huán)境保護短板，優(yōu)化營商環(huán)境，把握“放管服”改革總體方向，我國深入開展了環(huán)評制度改革。2016年，《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》為環(huán)評改革提供了路線圖。環(huán)評制度改革以來，生態(tài)環(huán)境部已將原來的環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)管理、建設(shè)項目試生產(chǎn)審批、竣工環(huán)保驗收和部門預(yù)審等四項行政許可精簡為建設(shè)項目環(huán)評審批一項。同時，兩次修訂建設(shè)項目分類管理名錄，將部分環(huán)評表、登記表實行備案管理。另一方面強化了建設(shè)項目環(huán)境保護事中事后監(jiān)管，持續(xù)推進由“重審批”向“重監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，對依法實施排污許可管理的排污單位，建立健全以排污許可制度為核心，環(huán)評和排污許可有機銜接的環(huán)境管理體系。

自1985年上海市開始在黃浦江上游地區(qū)試行排污許可證制度以來，排污許可證制度在我國推行已有30余年歷史。在1989年第三次全國環(huán)境保護會議上，我國正式將排污許可制度確立為環(huán)境管理八項基本制度之一。排污許可證制度的實施對我國環(huán)境污染防治，規(guī)范企事業(yè)單位排污行為發(fā)揮一定的積極作用。但原排污許可證制度存在核心地位不突出、頂層設(shè)計不到位、“重發(fā)證輕監(jiān)管”，企業(yè)負擔(dān)加重等問題和不足，原排污許可證制度已不能滿足新形勢下我國對污染源管控需求，亟需改革和創(chuàng)新。

為從根本上改善環(huán)境質(zhì)量，我國采取了一系列措施來保障排污許可制的改革與實施?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“完善污染物排放許可制”；《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制”。新修訂的《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》均明確規(guī)定排污許可證制度，加大對無證排污懲罰力度。推動環(huán)境質(zhì)量改善已成為現(xiàn)階段我國環(huán)境管理的核心，控制污染物排放許可制為實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的提供了重要制度保障。

2 我國排污許可制改革的主要成效

2.1 建立更廣泛的固定污染源管控范圍

《固定污染源排污許可分類管理名錄》按照遵循法律、覆蓋主要污染源和滿足各類環(huán)境管理需要原則劃定了納入固定污染源排污許可證的管控范圍。同時規(guī)定，屬于重點排污單位和污染物排放量符合規(guī)定的，也被納入排污許可證管控范圍。

雖然有研究人員對照第二次全國污染源普查定義的工業(yè)源范圍、《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》《固定污染源排污許可分類管理名錄》，以行業(yè)小類為區(qū)分研究，發(fā)現(xiàn)排污許可名錄覆蓋范圍與按行業(yè)分布實現(xiàn)固定污染源的全覆蓋仍然存在差距，但改革后的排污許可證管控范圍較原我國各地試點，僅以重點行業(yè)和重點污染源為主的許可證核發(fā)范圍有了大幅擴展，且排污許可分類管理名錄系本著輕重緩急、有序推進和服務(wù)管理的理念制定的，基本滿足了現(xiàn)階段的管控需求。

2.2 基本形成固定污染源“一證式”管理核心制度

《控制污染物排放許可制實施方案》明確了我國排污許可立法的基本方向和主要內(nèi)容?！董h(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《排污許可管理條例》等法律法規(guī)健全了排污許可制度法律體系。另外，生態(tài)環(huán)境部還建立了一套系統(tǒng)完備的技術(shù)支撐體系，滿足排污許可證的申請、核發(fā)與監(jiān)管等執(zhí)行實施。主要包括《排污許可申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》《污染防治可行技術(shù)指南》《排污單位自行監(jiān)測指南》《環(huán)境管理臺賬及排污許可證執(zhí)行報告技術(shù)規(guī)范》4類環(huán)保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和排污單位編碼規(guī)則1個規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)等。

2.3 逐步扭轉(zhuǎn)企業(yè)環(huán)境保護管理守法理念

作為固定污染源管理的核心制度，排污許可制度被法制化后，各方責(zé)任更加清晰明確，企事業(yè)排污單位不落實治污主體責(zé)任，污染源不能全面達標(biāo)排放，將受到嚴(yán)格的法律制裁和處罰。排污許可制要求企事業(yè)排污單位應(yīng)當(dāng)及時申領(lǐng)排污許可證，并及時進行申請內(nèi)容信息公開，承諾嚴(yán)格執(zhí)行許可證規(guī)定排的污濃度、排污總量和污染控制措施等要求，加強自行監(jiān)測，自覺接受監(jiān)督檢查，排放情況發(fā)生變動的及時向環(huán)保部門報告和說明情況。改革后的排污許可制建立了從過程到結(jié)果的完整守法鏈條，推動企事業(yè)單位從“要我守法”向“我要守法”意識的根本轉(zhuǎn)變。

3 存在問題及改進建議

3.1 深化全鏈條制度銜接，強化排污許可制核心

雖然我國基本建立了以排污許可制為核心的“一證式”污染源管控制度，也出臺了有關(guān)制度銜接的管理措施，但由于固定源環(huán)境管控涉及到環(huán)境影響評價、“三同時”、總量控制及環(huán)保稅等一系列制度，在建立全鏈條和聯(lián)動化的制度銜接體系方面仍然存在一定的不足和障礙。

建議通過強化與環(huán)評制度的對接，進一步強化許可證的事中和事后監(jiān)管，統(tǒng)一污染源源強核算方法，實現(xiàn)環(huán)境影響預(yù)測、環(huán)境質(zhì)量改善及總量管控措施的落實；通過建立與環(huán)境執(zhí)法制度銜接，有效推動排污許可證“一證式”管理效果，提高監(jiān)管效率，明確監(jiān)管職責(zé)；通過打通排污許可證與環(huán)保稅的銜接，實現(xiàn)排污單位實際污染物排放量核算的數(shù)據(jù)共享共用，減輕企業(yè)負擔(dān)等。

3.2 嚴(yán)格許可證證后監(jiān)管，發(fā)揮污染物控制能效

制度的效能發(fā)揮關(guān)鍵一環(huán)在于監(jiān)督管理。雖然我國已在頂層設(shè)計、制度建設(shè)和推動落實方面都取得了較好的進展，但囿于制度建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，在排污許可證證后監(jiān)管方面仍然存在監(jiān)管技術(shù)規(guī)范不健全、執(zhí)法部門主體不清晰、監(jiān)察人員專業(yè)技能不足及企業(yè)重視度不強等問題。

為充分發(fā)揮排污許可證污染物排放和環(huán)境污染防治管控能效，提升排污許可制作為環(huán)境管理的核心地位，建議盡快制定與排污許可證制度體系有機銜接的執(zhí)法規(guī)范制度，加強培訓(xùn)學(xué)習(xí)快速提高一線執(zhí)法人員的排污許可證監(jiān)管能力，加大排污許可證的宣傳力度，錄制和播放排污許可證違法警示案例宣傳片，強化和提升排污單位的守法意識。

3.3 運用大數(shù)據(jù)智能手段，優(yōu)化許可證信息平臺

我國排污許可證制度建立目標(biāo)是實現(xiàn)固定污染源全覆蓋，但由于牽涉行業(yè)繁雜，企業(yè)數(shù)量眾多，國家生態(tài)環(huán)境部按照先易后難、分級分類、有序推進的原則開展了排污許可制度組織實施。目前國家建設(shè)的排污許可證管理統(tǒng)一信息平臺仍然存在與其他環(huán)保管理制度銜接不暢、智能化不強、大數(shù)據(jù)運用不夠等問題。有相關(guān)專家針對排污許可證信息平臺建設(shè)優(yōu)化改善開展了研究，提出信息平臺應(yīng)加強完善環(huán)境大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的對接、建設(shè)與應(yīng)用，盡快完善排污許可證大數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用，整合污染源監(jiān)測、環(huán)境統(tǒng)計、視頻監(jiān)控、執(zhí)行報告填報等制度體系，盡快實現(xiàn)和發(fā)揮排污許可證對總量管控和環(huán)境質(zhì)量改善的設(shè)計初衷和目標(biāo)。

4 結(jié)語

在推動環(huán)境質(zhì)量根本改善，滿足人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境需求的新形勢下，我國以極大的決心和力度積極推動了控制污染物排放許可的制度改革，并付諸于實施落地。通過建立健全法律法規(guī)體系、技術(shù)支撐體系和工作機制，基本建立了滿足實際需求的體制機制，但該項制度效能作用的發(fā)揮，仍然需要在制度銜接、證后監(jiān)管和信息化應(yīng)用等方面進一步加大改革力度，不斷完善制度體系，才能使之成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，才能真正通過排污許可證制度的實施實現(xiàn)污染物的總量控制，實現(xiàn)污染防治措施的有效落實。不斷增強企業(yè)持證排污自證清白的守法意識，全面落實排污者主體責(zé)任，持續(xù)提升環(huán)境治理能力和水平，從而加快改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。