市域社會基層治理法治化研究*
——以警務(wù)網(wǎng)格化管理為視角

李 璐，劉秋麟

(中國人民公安大學(xué) 法學(xué)院，北京 100038)

隨著社會治理手段的創(chuàng)新，面對基層工作日新月異的變化，基層治理的重點已落實到社會最基礎(chǔ)單元、社會基層治理最后一公里的城鄉(xiāng)社區(qū)。在城市社區(qū)、農(nóng)村村屯治理中推進(jìn)網(wǎng)格化服務(wù)管理已經(jīng)成為政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良好選擇，這在我國不少地區(qū)已經(jīng)取得了顯著的成果。黨的十八大以來，黨和政府通過不斷地推動網(wǎng)格化服務(wù)管理工作，深入推進(jìn)基層治理法治化，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，力求把問題解決在基層，把矛盾化解在基層。公安機關(guān)作為社會治理的重要力量，面對新的治理格局及治理方式，如何在具體工作中結(jié)合公安機關(guān)職能，探究推進(jìn)網(wǎng)格化管理工作、提升公共安全治理能力、依法提升網(wǎng)格化服務(wù)管理水平，從而深入推進(jìn)基層治理法治化，夯實全面依法治國的根基，值得我們加強研究、探討和實踐。

一、網(wǎng)格化服務(wù)管理和公安基層治理的內(nèi)在聯(lián)系

(一)區(qū)域劃分上的重合

在城市地區(qū)，網(wǎng)格劃分的原則復(fù)雜，涉及到重點區(qū)域治安管理、行政區(qū)域管轄、地理布局、管理對象整體性等諸多因素?，F(xiàn)實中常以居民區(qū)和非居民區(qū)為標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)人口產(chǎn)業(yè)的整體變化而編號設(shè)定網(wǎng)格。而農(nóng)村地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，常住居民相對穩(wěn)定、人口流通性低等原因，采用的是固定區(qū)域面積劃分方式，以1平方公里為一個網(wǎng)格進(jìn)行劃分與排列。

從實際的基層治理環(huán)節(jié)來看，多數(shù)地方在開展網(wǎng)格化服務(wù)管理工作中，均由當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)和社區(qū)工作人員共同承擔(dān)起主要的管理職責(zé)。本文以公安機關(guān)舉例，在基層公安治理中提出了“警格”的概念，并實行“網(wǎng)格+警格”的聯(lián)動方式，這正是對于公安工作網(wǎng)格化管理的一種探索，此處的警格雖然與社區(qū)內(nèi)部的網(wǎng)格存在一定重合，但無論是區(qū)域劃分還是工作內(nèi)容上，都具有一定區(qū)別。比如，城市中警格的設(shè)置會因為警力限制、城市重點治安區(qū)域的不同，而產(chǎn)生一個警格包含多個社區(qū)網(wǎng)格、一個網(wǎng)格內(nèi)可能存在多個警格的情況，二者屬于交叉重合的關(guān)系。在農(nóng)村地區(qū)，因為采用固定區(qū)域面積劃分的原因，網(wǎng)格在現(xiàn)實面積上只可能小于警格的劃分，屬于縱向的重合關(guān)系。

(二)基于大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)的實現(xiàn)

無論是普通的社區(qū)網(wǎng)格化管理還是專門的公安工作網(wǎng)格化管理，都需依靠大數(shù)據(jù)分析功能，從網(wǎng)格的編號排列到網(wǎng)格內(nèi)人口、衛(wèi)生防疫、經(jīng)濟(jì)、公共安全數(shù)據(jù)的收集，再到研判決策前的分析過程，都離不開大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)的支撐。[1]

通過此次疫情我們不難看出，行程掃碼這種防控手段的實施，不僅在新冠病毒的防治上取得了良好的成效，同時也因為人口真實流動信息的大量匯總，許多藏匿的犯罪嫌疑人也得以歸案。大數(shù)據(jù)發(fā)展為城市智慧治理提供了技術(shù)支撐，為公共安全管理的發(fā)展指出了方向。公安警務(wù)大數(shù)據(jù)則是公安信息化工作的方向和要點，科技賦能為落實公安工作網(wǎng)格化提供了內(nèi)在動力。公安機關(guān)既是落實該工作的實施者，也是大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)的提供者，通過立體化視頻巡查系統(tǒng)、遍布街巷村頭的警務(wù)工作站、智能交通安防體系等舉措，運用“智慧型網(wǎng)格”信息采集，統(tǒng)一研判，這正是依法開展“網(wǎng)格+警格化”管理，提升基層治理能力之根本。

(三)網(wǎng)格化服務(wù)管理與基層治理法治化

基層治理法治化，是我國實現(xiàn)全面依法治國，乃至全面建成小康社會的前提。當(dāng)前，我國社會矛盾呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化的趨勢?；鶎幼鳛檎麄€社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，如何實現(xiàn)基層社會的有序管理，特別是城市社區(qū)以及農(nóng)村村屯的法治化管理，已經(jīng)成為社區(qū)管理發(fā)展的中心工作。對此，我們必須使管理活動獲得法律的授權(quán)，既要在法律法規(guī)的認(rèn)可下推進(jìn)網(wǎng)格化服務(wù)管理工作，又要在開展網(wǎng)格化服務(wù)管理工作中積極落實各項行政法規(guī)，在提升服務(wù)能力的同時，推動網(wǎng)格化工作更具執(zhí)行力，從而推進(jìn)基層治理法治化，夯實全面依法治國的根基。

二、當(dāng)前開展網(wǎng)格化治理工作的現(xiàn)狀與問題

(一)網(wǎng)格員職責(zé)清單模糊

就絕大多數(shù)地區(qū)而言，城市網(wǎng)格員設(shè)置的體系是較為完善的，已經(jīng)形成了規(guī)范化的招考分配流程，在網(wǎng)格體系發(fā)達(dá)的地區(qū)，甚至設(shè)有負(fù)責(zé)公共事務(wù)調(diào)解、衛(wèi)生環(huán)境、公共安全聯(lián)防的專門人員。但在部分地區(qū)，依然存在著除社區(qū)工作人員外，由公安“獨家”承擔(dān)職能的情況。盡管公安機關(guān)可以依法對刑事犯罪、治安違法行為予以相應(yīng)的處理或者處罰，但面對其他大量的不屬于公安機關(guān)管轄范圍的行政違法行為、甚至民事侵權(quán)等行為，公安機關(guān)只能告知其向有關(guān)部門進(jìn)行投訴或到法院提起自訴等。人民群眾往往因為不懂法而不理解，使矛盾都集中在公安機關(guān)的網(wǎng)格員身上。

這些情況的產(chǎn)生，正是因為沒有一套專門的法律法規(guī)來對網(wǎng)格員具體可從事的職責(zé)范圍進(jìn)行規(guī)定和授權(quán)，也沒有解決網(wǎng)格員的職能重合沖突，各單位各自為政，甚至出現(xiàn)發(fā)生矛盾統(tǒng)一推給公安的問題；加之，群眾對法律法規(guī)的不了解，對網(wǎng)格員甚至是網(wǎng)格民警的抗拒、質(zhì)疑、不信任，致使網(wǎng)格員處于尷尬位置，打擊網(wǎng)格員工作積極性，久而久之必定會影響社區(qū)網(wǎng)格化管理的推進(jìn)。

(二)網(wǎng)格員選拔考評機制不完善

不可否認(rèn)，我國目前仍然是一個重視人情關(guān)系的熟人社會，網(wǎng)格管理的人員多為居住在本地甚至本社區(qū)的公民，如果篩選考評機制不嚴(yán)，負(fù)責(zé)各類職能的網(wǎng)格員極易因為親屬、熟人等原因產(chǎn)生提供錯誤公共安全信息、充當(dāng)權(quán)力掮客的行為，甚至由于復(fù)雜的人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、利益訴求與取得無序，網(wǎng)格員錄用成為關(guān)系崗、人情崗，從而使網(wǎng)格化落空，不利于社會的長治久安。

(三)網(wǎng)格員法治思維欠缺

網(wǎng)格員須具備專業(yè)化的法治思維和管理素養(yǎng)，這是推行社區(qū)網(wǎng)格化的必要條件。但當(dāng)前存在很大一部分網(wǎng)格工作人員的年齡、專業(yè)素養(yǎng)、法律意識乃至科技信息化知識儲備都難以滿足工作需求的情況，這在不發(fā)達(dá)地區(qū)的基層中尤為明顯。由于法治思維和法律知識的欠缺，使得他們在開展工作的過程中不能夠掌握好行政執(zhí)法的限度和邊界，從而降低了網(wǎng)格化管理的行政效能和基層治理的法治化水平。

(四)多方數(shù)據(jù)平臺缺少聯(lián)動機制

以公安為例：實踐中網(wǎng)格員參與警務(wù)工作常常會受制于警務(wù)信息保密要求的限制，為了保證案件的順利辦理、偵破，受案民警基于保密原則，很少、甚至不能和社區(qū)中的網(wǎng)格員進(jìn)行深入溝通，網(wǎng)格員的問題詢問也接收不到民警的及時回饋，久而久之就造成了社區(qū)網(wǎng)格員和民警在協(xié)調(diào)配合上的沖突，網(wǎng)格員工作積極性下降、民警無法及時掌握網(wǎng)格內(nèi)各項警務(wù)工作開展情況。

從公共安全事務(wù)的網(wǎng)格化管理的常態(tài)化、持續(xù)化要求上看，其內(nèi)在需要一種穩(wěn)定的、長效的、積累的過程，但在實行網(wǎng)格化管理的同時，依然伴有臨時性突擊警務(wù)活動的開展，這在很大程度上擾亂了警務(wù)網(wǎng)格工作的穩(wěn)定性和節(jié)奏。各社區(qū)網(wǎng)格員、警務(wù)輔助人員、網(wǎng)格負(fù)責(zé)民警等為了應(yīng)對各類活動的開展和檢查的到來，會產(chǎn)生應(yīng)付心理，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)樾问街髁x，使公安網(wǎng)格工作落空。

究其根本原因，是因為各單位網(wǎng)格數(shù)據(jù)平臺難以及時地獲取有效信息，各部門、層級間的數(shù)據(jù)壁壘嚴(yán)重，缺乏數(shù)據(jù)共享渠道和分級評定機制，在實踐中缺少聯(lián)動，常會產(chǎn)生“孤島式”的數(shù)據(jù)整合，使得網(wǎng)格信息收集終端難以獲取足夠的樣本進(jìn)行分析活動，難以發(fā)揮數(shù)據(jù)平臺的作用。

三、對策建議

(一)明確主體責(zé)任、提高治理水平

地方人民政府作為城市的管理者，在推行社區(qū)網(wǎng)格管理模式時，必須要明確管理的主體。[2]其中最重要的是，就是依法界定主體資格，特別是網(wǎng)格執(zhí)法人員的法律地位和執(zhí)法權(quán)限問題，只有厘清法律資格才能使網(wǎng)格工作人員在實際的工作中能夠有據(jù)可依，確保各種管理活動都能夠順利開展。此外，社區(qū)網(wǎng)格化管理是社區(qū)管理的一種新型模式，原有的法律規(guī)范在應(yīng)對目前的管理需求方面可能存在漏洞和缺陷，因此在實踐工作中，人民政府應(yīng)當(dāng)在不違背上位法的前提下，依法制定有關(guān)規(guī)章，盡力彌補漏洞和缺陷，地方人大應(yīng)遵循立法程序及時進(jìn)行相應(yīng)的立法，為社會基層治理提供法治保障。[3]對于規(guī)范公安網(wǎng)格化管理工作，可采用《警察法》法律解釋的模式對職能進(jìn)行細(xì)化，在厘清民警職責(zé)的同時，為公安網(wǎng)格建設(shè)提供法律保障。

公安治理視角下的社區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))網(wǎng)格建設(shè)，以黑龍江省佳木斯市公安局網(wǎng)格化管理工作為例，通過對社區(qū)網(wǎng)格進(jìn)行重新調(diào)整，建立城鄉(xiāng)警務(wù)網(wǎng)格化試點，以“警格+網(wǎng)格”“網(wǎng)絡(luò)警務(wù)+智慧安防”的融合模式，探索建立警務(wù)網(wǎng)格化管理“四長四員”制度，在劃定好基層民警的責(zé)任網(wǎng)格、責(zé)任警格時，分別細(xì)化“四長四員”職責(zé)劃分，建立權(quán)力職責(zé)清單，用以明確各層級參與者的具體職責(zé)，建立事有專人、人有專責(zé)、上下貫通、權(quán)責(zé)明確的基層治理新模式，有力推進(jìn)網(wǎng)格信息化、精細(xì)化、法治化建設(shè)，實現(xiàn)“有效治理”向“長效治理”的轉(zhuǎn)變。

在此基礎(chǔ)之上，公安機關(guān)網(wǎng)格民警作為社區(qū)網(wǎng)格中的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者，其具體職責(zé)可以由相關(guān)部門協(xié)同，采用公安帶頭，市場監(jiān)督等其他部門融入的模式開展網(wǎng)格化管理服務(wù)工作，公安網(wǎng)格員履行依法維護(hù)治安穩(wěn)定、走訪收集人口信息、了解輿情民意的職責(zé)。各單位、各部門網(wǎng)格員能以一種接地氣的方式，走入群眾當(dāng)中，開展群眾工作，依法提升網(wǎng)格服務(wù)管理的工作水平。

(二)完善選拔考評、穩(wěn)定人才保障

治國經(jīng)邦，人才為急。在采取招考聘任方式選拔優(yōu)秀網(wǎng)格員的同時，可以通過提高工資收入待遇、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化政治生態(tài)的方式鼓勵和吸引更多的年輕人、志愿者投身于公共管理建設(shè)，使網(wǎng)格員發(fā)揮更大的作用。在警務(wù)實踐中可根據(jù)不同網(wǎng)格地區(qū)的駐村輔警與公安網(wǎng)格員人數(shù)配比進(jìn)行調(diào)整，避免因職能重合帶來的人力資源浪費。同時加強對網(wǎng)格員的考察和監(jiān)督，定期對網(wǎng)格員進(jìn)行培訓(xùn)，特別是法治培訓(xùn)，提升網(wǎng)格員的工作和業(yè)務(wù)輔助技能，把各類不適宜網(wǎng)格工作的人員及時剔除出隊伍，為深入推進(jìn)基層治理法治化提供穩(wěn)定的組織和人才保障。[4]

(三)提升執(zhí)法能力、加強法治宣傳

公正是法治的生命線。有執(zhí)法資格的網(wǎng)格員(如網(wǎng)格民警等)在社區(qū)內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法活動時要始終堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。通過業(yè)余時間自學(xué)、統(tǒng)一組織培訓(xùn)、以案釋法等方式提升網(wǎng)格員的法律素質(zhì)、提升執(zhí)法人員的執(zhí)法能力，堅決做到執(zhí)法規(guī)范化、法治化。無論是公安網(wǎng)格民警，還是其他具有行政處罰權(quán)的政府部門工作人員，在從事網(wǎng)格化服務(wù)管理工作中，查處違法行為、犯罪案件時，都要堅持以事實為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，堅持實體正義與程序正義相統(tǒng)一。公安機關(guān)網(wǎng)格工作人員在辦理治安案件時，要嚴(yán)格按照《治安管理處罰法》等有關(guān)公安業(yè)務(wù)的法律規(guī)定，[5]對每一起案件的辦理、每一名違法行為人的行政處罰，均要做到政治效果、法律效果與社會效果有機統(tǒng)一；其他行政執(zhí)法部門也要嚴(yán)格執(zhí)行《行政處罰法》和涉及到本部門執(zhí)法的有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，讓人民群眾真切地感受到公平正義，讓人民群眾信服和滿意。

同時也應(yīng)當(dāng)注重網(wǎng)格化服務(wù)管理工作的法治宣教活動，開展法治下基層等各類宣傳活動，根據(jù)普法受眾群體的不同，制定相應(yīng)的宣傳計劃，從而提升人民群眾的法治意識。在社區(qū)內(nèi)落實“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制和考核評估機制，最大限度地爭取廣大人民群眾對依法開展網(wǎng)格化服務(wù)管理工作的支持。

(四)采取逆向數(shù)據(jù)收集方式

逆向數(shù)據(jù)收集是與智能數(shù)據(jù)系統(tǒng)被動獲取信息相對的概念，是在農(nóng)村公安工作網(wǎng)格化中主動獲取信息的方式。不同于傳統(tǒng)的走訪式人口信息收集，逆向數(shù)據(jù)收集采用的是“移動信息收集終端”+“主動掃碼”+“電子數(shù)據(jù)實時上傳”的信息化模式。

以新冠病毒疫情期間的大數(shù)據(jù)行程卡掃碼為例，流動人員進(jìn)入公共場所時的掃碼是自身的主動行為，對于數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)而言，數(shù)據(jù)來源于他人的自主提供，獲取方式顯然是被動的。但為了適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)格內(nèi)老年人和留守兒童較多，沒有、不會使用智能手機的現(xiàn)實狀況，農(nóng)村地區(qū)可以采用網(wǎng)格員“1+1”走訪到戶的方式，即第一次走訪到戶時統(tǒng)計不能使用智能手機的老人和兒童，第二次走訪到戶時向前次目標(biāo)人群發(fā)放根據(jù)其身份信息制作的二維碼胸牌。該二維碼胸牌在出行、進(jìn)入公共場所，以及外來入村人員入村時由相關(guān)工作人員使用手機終端或移動電子識別終端進(jìn)行主動掃碼，從而達(dá)到實時上傳數(shù)據(jù)、掌握農(nóng)村地區(qū)人口動向的目的。這種根據(jù)不同群體分別制定策略的方式，滿足了整體人群大數(shù)據(jù)覆蓋的全面性，助老年人跨越智能鴻溝，為農(nóng)村老年人出行、留守兒童治安管理、農(nóng)村治安和刑事案件的防治提供了有效路徑。筆者以為，大數(shù)據(jù)行程卡和逆向數(shù)據(jù)收集應(yīng)形成長效化的機制，尤其是對于治安事件頻發(fā)的地區(qū)，更應(yīng)通過此種手段進(jìn)行常態(tài)化的人口流動監(jiān)控，從而達(dá)到提高警務(wù)執(zhí)法能力、進(jìn)而預(yù)防犯罪的目的。

(五)注重網(wǎng)絡(luò)共建、暢通資源共享

網(wǎng)格化服務(wù)管理工作涉及社會治理領(lǐng)域的多個部門，要注重黨組織建設(shè)，堅持將黨的組織建在網(wǎng)格、黨建服務(wù)嵌入網(wǎng)格，實現(xiàn)黨的組織和工作全覆蓋、無遺漏。

此外，還應(yīng)注重強化網(wǎng)格內(nèi)部不同層級間的人員溝通。各級政府機關(guān)應(yīng)當(dāng)通過依法制定相應(yīng)的規(guī)章制度來加強網(wǎng)格負(fù)責(zé)人和網(wǎng)格員的日常聯(lián)系，通過開展定期的相互交流和培訓(xùn)來消解有關(guān)政府工作人員和網(wǎng)格員之間的配合矛盾，加強網(wǎng)格員的工作積極性，從而使有關(guān)政府工作人員能夠?qū)崟r掌握網(wǎng)格工作的進(jìn)展；[6]搭建一套從中央到地方的數(shù)據(jù)共享平臺，從城市到農(nóng)村實現(xiàn)多級政府間的數(shù)據(jù)共享，做到一格收集數(shù)據(jù)，全范圍共享，使網(wǎng)格與網(wǎng)格間破除數(shù)據(jù)壁壘，遏止個別單位為了部門利益所進(jìn)行的數(shù)據(jù)壟斷行為；作為政府自身，應(yīng)當(dāng)做機關(guān)數(shù)據(jù)共享交流的主要牽頭人，積極引領(lǐng)好各部門間數(shù)據(jù)資源的交互，為網(wǎng)格化信息平臺的搭建提供政策支持和資金技術(shù)扶持。

四、結(jié)語

提升網(wǎng)格化服務(wù)管理水平、深入推進(jìn)基層治理法治化，是堅持在法治軌道上推進(jìn)國家、政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，深入推進(jìn)全面依法治國的應(yīng)有之義、必然之舉，必須始終堅持習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，不斷完善各項管理機制，補短板、堵漏洞、強弱項，激發(fā)治理效能、彰顯制度優(yōu)勢，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家奠定堅實基礎(chǔ)。