“十四五”時期我國生態(tài)補償機制的政策需求與發(fā)展方向

建立并逐步完善多元化、市場化的生態(tài)補償機制是“十四五”時期推進生態(tài)文明建設的重點領域。長期以來，我國生態(tài)補償機制存在補償標準模糊、主客體識別不夠精準等問題，從而降低了生態(tài)補償機制的運行效率?！笆奈濉睍r期，必須將解決現(xiàn)有問題凝練為制度建設的政策需求和發(fā)展方向，將生態(tài)補償制度建設與國家重大發(fā)展戰(zhàn)略深度融合，進一步提高生態(tài)補償效率，建立健全多元化、市場化的生態(tài)補償機制。要吸收借鑒生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算的方法與思路，探索生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算在生態(tài)補償機制中的應用，確立既能兼顧公平和效率，又具有較強可操作性的生態(tài)補償標準。

伴隨著生態(tài)文明建設不斷深入推進，建立健全生態(tài)補償機制已成為新時代生態(tài)文明建設的重要領域。特別是黨的十九大以來，建立市場化、多元化的生態(tài)補償機制被提上議事日程，生態(tài)補償機制建設有序推進，逐步上升為生態(tài)文明體制改革的重要內容。然而，補償渠道單一、補償標準模糊、制度建設不完善等一系列問題，也制約著生態(tài)補償機制在我國的發(fā)展。“十四五”時期，要進一步破除思想上和體制機制上的障礙，進一步健全生態(tài)補償機制，實現(xiàn)生態(tài)補償制度化、規(guī)范化、常態(tài)化運作。

一、生態(tài)補償基本理論與政策分析框架

（一）生態(tài)補償?shù)母拍畋孀R與理論依據(jù)

現(xiàn)有文獻對“生態(tài)補償”雖未形成完全一致的定義，但對生態(tài)補償?shù)睦斫饣鞠嗤荷鷳B(tài)補償可視為以保護和持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務為目的，以財政轉移支付或市場交易等經(jīng)濟手段，以生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)系統(tǒng)服務價值為依據(jù)，通過各種現(xiàn)金或非現(xiàn)金途徑，對生態(tài)保護勞動所付出的直接成本和各種間接機會成本進行補償?shù)囊环N制度安排形式。［1-5］在國際上，“生態(tài)補償”的概念與“生態(tài)環(huán)境服務付費”（Payment for ecosystem services）的概念近似，即通過對土地所有者或其他利益相關方進行付費，以獲取一定生態(tài)服務，是通過經(jīng)濟手段解決生態(tài)環(huán)境問題的一種重要手段。作為一種將環(huán)境外部成本內部化的經(jīng)濟手段，生態(tài)補償具有豐富的經(jīng)濟學理論依據(jù)。

第一，公共物品理論。習近平同志在海南考察時曾指出：“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，最普惠的民生福祉?！保?］這一論斷充分體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境的公共屬性，人必須生活在客觀的生態(tài)環(huán)境中才能得以延續(xù)和發(fā)展，良好的生態(tài)環(huán)境是社會個體最基本的民生保障。與此同時，多數(shù)生態(tài)環(huán)境服務也是非競爭的，個人對生態(tài)產(chǎn)品與服務的消費不會降低其他人的效用。對于某些特定的生態(tài)資源，其使用具有競爭性，在公共物品理論中，此類物品屬于準公共物品，也被稱為“公共資源”或“公共池塘資源”。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，生態(tài)環(huán)境資源具有了稀缺性。在缺乏管理或協(xié)調的狀況下，公共物品或準公共物品面臨擁擠或過度使用的問題。為此，有必要通過生態(tài)補償機制實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源的有償使用。［7］［8］

第二，外部性理論。外部性理論是指個體經(jīng)濟活動單元的行為對社會其他成員造成影響，并且這種影響難以通過技術手段排除。行為對社會其他成員造成的積極影響被稱作正外部性，反之，則被稱作負外部性。外部性的存在導致個人收益與社會收益之間存在差別，這種差別的存在往往導致非社會最優(yōu)的結果。生態(tài)補償通過一系列市場化（產(chǎn)權交易等）或非市場（稅收與轉移支付等）手段，彌合了個人收益（成本）與社會收益（成本）的差別，是解決環(huán)境外部性問題的重要手段之一。

第三，生態(tài)資本理論。生態(tài)資本理論認為，生態(tài)資本是具有一定產(chǎn)權歸屬，并且能夠實現(xiàn)價值增值的生態(tài)資源，主要包括自然資源總量、環(huán)境質量與自凈能力、生態(tài)系統(tǒng)的使用價值以及能為未來產(chǎn)出使用價值的潛力資源等。生態(tài)系統(tǒng)和產(chǎn)品作為生產(chǎn)要素參與到價值創(chuàng)造過程中，需要通過生態(tài)補償?shù)男问奖Ｗo生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力，從而實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)補償制度是實現(xiàn)生態(tài)資產(chǎn)向生態(tài)資本跨越的重要舉措，通過明確生態(tài)資源產(chǎn)權，明確生產(chǎn)者和受益者的權利義務，有助于促進生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

（二）“十四五”時期生態(tài)補償?shù)恼呖蚣軜嫿ㄖ攸c

“十四五”時期生態(tài)文明建設的一個重要任務，就是實現(xiàn)“綠水青山”和“金山銀山”的有機統(tǒng)一。在這一價值導向下，生態(tài)補償不僅要在全社會樹立起自然資源有償使用的基本理念，實現(xiàn)自然資源的集約高效利用，還要通過經(jīng)濟激勵，加快轉變受償?shù)貐^(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式，促進“綠水青山”保質增量。因大多數(shù)受償?shù)貐^(qū)位于中西部欠發(fā)達地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)，生態(tài)補償還是落實脫貧致富、鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調發(fā)展等一系列國家重要發(fā)展戰(zhàn)略的重要政策手段。［9］因此，必須要用系統(tǒng)、全面的思維指導“十四五”時期生態(tài)補償政策框架的構建。

1.明確生態(tài)補償?shù)闹黧w與客體。“誰來補”“補給誰”是生態(tài)補償?shù)幕締栴}，這涉及生態(tài)補償主體與客體的關系問題。生態(tài)補償?shù)闹黧w是補償資金的支付者，主要包括生態(tài)環(huán)境的破壞者、生態(tài)資源的使用者和受益者。在自然資源資產(chǎn)國家所有的背景下，中央政府是生態(tài)補償?shù)闹黧w，以生態(tài)轉移支付的形式履行生態(tài)補償義務。近年來，隨著橫向生態(tài)補償機制不斷探索，地方政府、非政府組織、私人企業(yè)等其他受益者在生態(tài)補償過程中的主體作用也在日益凸顯。研究表明，自2011年以來，我國每年用于生態(tài)補償?shù)母黜椯Y金投入持續(xù)增加，從2011年的1100億元左右上升到2016年的1800億元左右。在資金構成上，中央政府資金投入占比從96.9%逐年下降，地方政府資金投入占比雖然連年提升，但占比仍然較小，其他利益相關方與社會資金比重更小。多主體的生態(tài)補償機制尚在建立完善過程中。［10］

補償客體是生態(tài)補償?shù)木唧w實施對象，決定生態(tài)補償“補給誰”。從制度設計角度來看，政府應當對生態(tài)系統(tǒng)直接保護者或因實施生態(tài)修復保護工程而減少或喪失發(fā)展機會的人或地區(qū)進行補償。當前，地方政府作為受償者接受補償，地方政府有義務保護好當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，并利用補償資金發(fā)展民生事業(yè)，促進地方經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。以重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償為例，2009年以來，中央政府首次開展了針對17個省級地區(qū)部分國家生態(tài)功能區(qū)范圍內的縣(市、區(qū))實施生態(tài)轉移支付試點的工作，目前，接收生態(tài)補償轉移支付的縣級行政單位已經(jīng)擴大到800余個，資金規(guī)模超過700億元人民幣。從政策效果來看，重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質量不斷向好，民生事業(yè)不斷推進，政策結果表明生態(tài)補償取得了一定成效。［11］［12］

2.厘定生態(tài)補償標準。厘定權責統(tǒng)一、市場運作的、可負擔的生態(tài)補償標準，是生態(tài)補償制度建設的重要任務之一，這一過程要充分考慮受償方的需求和支付方的意愿，既不能超過支付者現(xiàn)有支付能力，又要保障受償者發(fā)展利益。理論上講，補償標準既不能低于受償者的直接勞動成本或勞動者損失的機會成本，也不應高于生態(tài)系統(tǒng)所提供的服務價值。［13］［14］直接勞動成本或勞動者損失的機會成本過低，往往導致補償不足以彌補受償者的經(jīng)濟損失，而生態(tài)系統(tǒng)服務價值則是一個天文數(shù)字，難以實施。因此，在實踐過程中，補償標準的確立要考慮多種因素。根據(jù)財政部2019年發(fā)布的《中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法》，中央財政生態(tài)轉移支付主要由重點補助、禁止開發(fā)補助、引導性補助、生態(tài)護林員補助和績效考核獎懲資金五部分構成。其中，重點補助在補償金額中占據(jù)相當高的比例，其金額取決于財政收支缺口。當前我國生態(tài)補償標準的確立，以機會成本和直接成本為依據(jù)。

3.生態(tài)補償方式選擇?，F(xiàn)有生態(tài)補償方式主要分為現(xiàn)金補償和非現(xiàn)金補償兩種。現(xiàn)金補償是較為普遍的形式，支付者通過財政轉移支付、市場交易等方式，向受償?shù)貐^(qū)購買生態(tài)服務，受償?shù)貐^(qū)再用補償資金發(fā)展民生事業(yè)。此外，非現(xiàn)金形式的生態(tài)補償近年來也得到快速發(fā)展，補償主體通過向受償?shù)貐^(qū)提供項目援建，建設和完善道路交通、水利、電力、電信等基礎設施，改善當?shù)亟逃?、醫(yī)療等公共基礎服務水平，促進干部交流等途徑提供援助。在具體實踐過程中，選擇何種補償方式應結合當?shù)匕l(fā)展客觀實際需要進行取舍。

4.生態(tài)補償效率評價。作為一種力求實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護雙贏的政策工具，生態(tài)補償能否實現(xiàn)預期政策目標是各方關注的焦點。對生態(tài)補償效率進行政策評估要樹立“成本—收益”原則。既要對受償?shù)貐^(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務變化情況進行動態(tài)監(jiān)測，也要考慮補償帶來的社會收益。目前，合理的生態(tài)補償績效考核體系尚在建立之中，仍然面臨很多挑戰(zhàn)。其一，受償?shù)貐^(qū)以縣級行政單位為基本單元，然而縣一級行政單元往往受限于技術、資金等客觀因素，在生態(tài)環(huán)境保護方面的數(shù)據(jù)支撐不足、數(shù)據(jù)質量較差，給評估生態(tài)環(huán)境帶來了一系列問題。其二，評估方法的科學性有待提高。目前，生態(tài)補償績效評估往往以定性評價和時間上的縱向評估為主，然而，這種評價方式往往無法克服政策實施過程中的內生性問題，結果可信性有待提高。［15］

5.生態(tài)補償與國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的深度融合。與西方生態(tài)服務付費機制相比，我國現(xiàn)行的生態(tài)補償制度帶有更加明顯的戰(zhàn)略導向，以生態(tài)補償制度為政策工具，貫徹落實國家在污染防治、脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等領域的各項戰(zhàn)略規(guī)劃部署。在《中共中央國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中，明確提出將政府對生態(tài)功能重要區(qū)域的轉移支付作為健全生態(tài)環(huán)境保護經(jīng)濟政策體系的重要組成部分［16］；《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》將“生態(tài)補償脫貧一批”作為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、鞏固脫貧成果的重要任務目標［17］；在中共中央、國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中，也將“健全生態(tài)保護補償機制”作為加強鄉(xiāng)村生態(tài)保護與修復的重要手段［18］。這些政策表明，生態(tài)補償已經(jīng)與國家重大發(fā)展戰(zhàn)略深度融合，這也是我國生態(tài)補償制度建設區(qū)別于西方生態(tài)系統(tǒng)服務付費的重要特色。

二、“十四五”時期我國生態(tài)補償政策設計的創(chuàng)新需求

“十三五”時期，我國生態(tài)補償機制不斷發(fā)展完善，補償金額不斷增加，補償方式更加多樣，初步形成了以市場手段推動生態(tài)環(huán)境保護的動力機制。但與此同時，補償效率仍然不高，多元化、市場化的生態(tài)補償機制還不完善，生態(tài)補償與國家重大發(fā)展戰(zhàn)略之間的政策目標協(xié)同仍有待進一步推進。這些問題是“十四五”時期進一步完善生態(tài)補償機制所面臨的現(xiàn)實政策需求，需要予以重視并加以解決。

（一）提高生態(tài)補償效率

提高生態(tài)補償效率是完善生態(tài)補償制度的內在要求。當前，中國生態(tài)補償資金主要來源于中央與地方的財政資金，提高生態(tài)補償效率是合理利用財政資金、切實保護生態(tài)環(huán)境的必然要求。具體而言，提高生態(tài)補償效率要將研究重點放在如何增強生態(tài)產(chǎn)品供給能力、降低生態(tài)補償交易成本、提高生態(tài)補償參與者積極性等方面。

1.增強生態(tài)產(chǎn)品供給能力。生態(tài)產(chǎn)品包括清新的空氣、清潔的水源、宜人的氣候等生態(tài)要素，其使用價值在于滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。［19］［20］建立健全生態(tài)補償制度必須解決的一個重要問題就是扭轉生態(tài)系統(tǒng)失衡局面，增強生態(tài)產(chǎn)品供給能力。黨的十八大提出“增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”，十九大提出“提供更多優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品”。近幾年來，我國實施了一大批生態(tài)修復保護工程，用最嚴格制度、最嚴密的法制開展生態(tài)環(huán)境領域治理工作，生態(tài)環(huán)境質量明顯得以好轉，生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量與質量明顯提高。然而，由于現(xiàn)有生態(tài)補償制度多數(shù)為部門規(guī)章制度，且缺少“山水林田湖草是一個生命共同體”的系統(tǒng)性、科學性理念引領，生態(tài)補償往往難以達到政策目標，需要進一步提高科學決策水平，將增強生態(tài)產(chǎn)品供給能力放在生態(tài)補償制度設計的根本位置。

2.降低生態(tài)補償交易成本?，F(xiàn)有生態(tài)補償制度設計往往基于科斯手段或庇古手段。無論采用哪種補償機制，減少交易成本都是提高生態(tài)補償效率的核心任務。按照科斯手段，只要交易成本為零且產(chǎn)權界定明確，資源擁有者就可以通過談判機制使得環(huán)境消極外部性的內部化，依靠市場而無須政府介入就可提供社會所需要的生態(tài)產(chǎn)品。但是，從世界各地已有的大多數(shù)生態(tài)補償項目來看，科斯手段僅僅在利益相關者規(guī)模較小的范圍內才能得以發(fā)揮作用，當補償范圍過大時，交易成本過高的問題就難以有效解決。而基于庇古手段的生態(tài)補償制度，旨在以稅收或補貼的方式彌合個人成本（收益）與社會成本（收益）之間的背離，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)與消費過程中的外部性問題內部化。事實證明，基于庇古手段的制度設計雖然在理論上難以達到市場效率最優(yōu)，但在實際操作中，政府作為生態(tài)補償主體能夠最大限度地減少交易成本，促進生態(tài)補償?shù)目沙掷m(xù)發(fā)展。近年來，國內外一些案例表現(xiàn)出了超越科斯手段和庇古手段的思路，這種生態(tài)補償制度設計并非關注生態(tài)產(chǎn)品供給效率，而是以脫貧、綠色發(fā)展等議題為政策導向，借助生態(tài)補償制度設計，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉型。

3.提高生態(tài)補償參與者積極性。生態(tài)補償?shù)闹苯訁⑴c者包括支付方和受償方，此外，社區(qū)居民、非政府組織、第三方評估機構等其他利益相關方在生態(tài)補償制度設計與制度存續(xù)過程中也應發(fā)揮積極作用。支付者參與是生態(tài)補償制度得以運行的先決條件。為此，必須明確支付者的支付意愿。然而，公共物品理論和外部性理論表明，支付者往往會隱瞞自己的真實支付意愿，通過“搭便車”的方式實現(xiàn)自身利益最大化。針對生態(tài)補償制度設計中可能存在的“搭便車”問題，一方面，要通過一系列直接或間接的價值評估方法，來評估支付者真實支付意愿；另一方面，要加強宣傳和立法引導，樹立生態(tài)產(chǎn)品“使用者付費”的理念。受償者的參與積極性同樣重要，了解受償者的“受償意愿”，既要從量的角度考慮“受償意愿”，通過計算機會成本、問卷調查等方式了解受償者利益訴求，也要從質的角度考慮，在現(xiàn)金補償基礎上，為受償者提供急需的基礎設施、公共服務等項目補償。此外，政府可以通過召開聽證會、展開民意調查等方式了解社區(qū)居民利益訴求，加強第三方評估機構能力建設，提高生態(tài)補償標準的客觀性、公平性和可接受性。

（二）建立健全多元化、市場化的生態(tài)補償機制

生態(tài)補償制度實施以來，中央財政始終發(fā)揮著主導作用。相比之下，無論是地方政府間的橫向生態(tài)補償，還是企業(yè)或非政府組織等其他主體實施的補償，力量仍然薄弱。補償規(guī)模不足、資金渠道單一等問題制約了生態(tài)補償制度的進一步完善和發(fā)展，也阻礙了更多優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品的長效供給。為此，建立多元化、市場化的生態(tài)補償機制對于實現(xiàn)生態(tài)補償制度的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1.多元化生態(tài)補償機制的設計思路。多元化生態(tài)補償機制設計應從補償主體多元化、補償領域多元化和補償方式多元化三個角度著眼。構建補償主體多元化的生態(tài)補償制度，就是要在中央財政主導的縱向生態(tài)補償基礎之上，鼓勵地方政府跨行政區(qū)的橫向生態(tài)補償，鼓勵受益企業(yè)直接進行生態(tài)補償。在補償領域方面，以系統(tǒng)思維、整體思維進行設計，針對森林、草原、湖泊、海洋等多種生態(tài)系統(tǒng)的不同特性和生態(tài)功能區(qū)的不同職能，制定不同補償方案，實現(xiàn)分類補償和綜合補償?shù)挠袡C統(tǒng)一；在現(xiàn)金補償基礎之上，鼓勵將多種非現(xiàn)金補償方式納入補償機制設計中。

2.市場化生態(tài)補償機制設計思路。構建市場化補償機制，應將加快推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革、構建多層次生態(tài)保護補償市場體系等任務作為突破口。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革，在明確自然資源產(chǎn)權國家所有、集體所有的基礎上，要進一步委托中央和地方各級自然資源部門、集體經(jīng)濟部門代理行使產(chǎn)權職能，深入推進自然資源統(tǒng)一確權登記制度，明確所有權邊界。以此為基礎，實現(xiàn)自然資源所有權、經(jīng)營權、承包權的分置運行機制，為構建完善橫向生態(tài)補償機制奠定基礎。在多層次生態(tài)補償市場機制建設過程中，要加快排放權、排污權交易制度建設和排放監(jiān)測能力建設，將生態(tài)、社會效益顯著的林業(yè)碳匯等項目優(yōu)先納入全國市場，逐步推進區(qū)域碳交易試點向全國市場過渡。由中央政府引導協(xié)調，對跨區(qū)域橫向生態(tài)補償提供政策支持和指導。建立現(xiàn)代化的生態(tài)經(jīng)濟體系，在不破壞生態(tài)系統(tǒng)職能的前提下，生態(tài)補償應為探索市場化的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制提供便利，實現(xiàn)生態(tài)補償從“輸血”到“造血”的轉變。

（三）生態(tài)補償政策設計中的多政策目標權衡

中國正在探索的生態(tài)補償制度和西方一般意義上的“生態(tài)服務付費”制度在價值導向上存在明顯區(qū)別。生態(tài)服務付費往往建立在私有制產(chǎn)權基礎之上，僅僅用于解決環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾。

而在我國，生態(tài)補償制度被賦予了更多政策含義，即借助生態(tài)補償制度，縮小區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟社會發(fā)展差距，推動公共服務均等化。以生態(tài)補償為手段，實現(xiàn)多個政策目標。

其一，通過生態(tài)補償制度實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展。我國地大物博、幅員遼闊，但現(xiàn)有的區(qū)域經(jīng)濟分布格局呈現(xiàn)出明顯的非均衡發(fā)展態(tài)勢。生態(tài)補償制度的建立，將生產(chǎn)的環(huán)境外部性內部化處理，有助于縮小區(qū)域發(fā)展差距和實現(xiàn)區(qū)域間的均衡發(fā)展。均衡發(fā)展并不意味著攤大餅式的發(fā)展方式，通過行政命令實現(xiàn)地區(qū)間生產(chǎn)總值或人均生產(chǎn)總值的絕對收斂，而是發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，建立符合當?shù)匾胤A賦、發(fā)展階段的經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。其二，通過生態(tài)補償制度實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。中西部鄉(xiāng)村地區(qū)是生態(tài)產(chǎn)品供給地區(qū)，但長期以來，生態(tài)資源的貢獻卻難以通過金錢來衡量，生態(tài)價值被明顯低估。建立多元化、市場化的生態(tài)補償制度有助于發(fā)現(xiàn)生態(tài)價值，為盤活生態(tài)資產(chǎn)、消除生態(tài)貧困、推動鄉(xiāng)村振興注入新的活力。其三，通過生態(tài)補償制度推進公共服務均等化。在環(huán)境保護相關制度尚未建立完善的情況下，工業(yè)制造業(yè)未支付的治理成本實際上是全社會對污染企業(yè)的補貼，并直接影響了當?shù)鼐用竦纳硇慕】怠＝⑸鷳B(tài)補償制度有助于高污染企業(yè)改進生產(chǎn)工藝，降低污染排放對周邊居民身心健康的影響，讓城市居民也享受到綠水青山帶來的收益。同時，補償資金介入也有助于鄉(xiāng)村地區(qū)進一步改善教育、醫(yī)療、基礎設施等公共服務建設。

三、基于生態(tài)系統(tǒng)服務價值的生態(tài)補償機制探索

生態(tài)系統(tǒng)服務是生態(tài)學研究的熱點問題。20世紀六七十年代，國外學者提出“生態(tài)系統(tǒng)服務”概念，20世紀90年代，美國學者格雷琴·C.戴利、科斯坦薩等學者將“生態(tài)系統(tǒng)服務”正式定義為人類從生態(tài)系統(tǒng)中直接或間接獲得的利益福祉［21］［22］，并對生態(tài)系統(tǒng)服務價值展開測算，極大地推動了生態(tài)服務付費項目的開展。此后，生態(tài)系統(tǒng)服務概念被引入國內，一系列研究對我國特定地區(qū)、特定生態(tài)系統(tǒng)的服務價值的評估，為開展生態(tài)補償核算提供重要參考依據(jù)。［23］［24］

（一）生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算方法與思路

科斯坦薩等學者1997年提出的生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算方法，其創(chuàng)新性在于將全球生態(tài)系統(tǒng)服務帶給人類社會的福祉進行了定量分析，進而被世界各國和國際組織廣泛承認并使用。［22］目前國內常用的生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算辦法主要分為功能價值法與當量因子法兩種。功能價值法通過測算某一區(qū)域各種生態(tài)功能量，并根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟學所提供的各種直接或間接方法，測算生態(tài)功能的市場價格，進而求出生態(tài)系統(tǒng)服務的經(jīng)濟價值。這種方法兼顧功能量與價值量核算，流程復雜、核算成本較高，適用于較小區(qū)域的生態(tài)價值核算，內容上包括供給服務價值、調節(jié)服務價值和文化服務價值。在國內，中科院地理所的歐陽志云團隊是國內比較知名的功能價值法研究團隊。其團隊在浙江麗水、廣東深圳等地開展的生態(tài)產(chǎn)品價值核算目前已成為利用生態(tài)價值的典型案例。［25］

當量因子法以土地利用與覆蓋（LUCC）等地理信息數(shù)據(jù)為基礎數(shù)據(jù)，根據(jù)實地調研、專家評價等手段，計算得到當量因子表，結合預先設定的單位面積價值當量因子和生態(tài)系統(tǒng)利用與覆蓋面積對某一地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務價值進行測算。該方法優(yōu)點在于計算成本低，可以對生態(tài)系統(tǒng)服務進行多地區(qū)、多時間段考察。缺點是當量因子表和單位面積價值當量因子的確定具有主觀性，功能量計算精確度較低，進而影響后續(xù)的價值量測算。中科院謝高地團隊是國內比較知名的當量因子法生態(tài)價值核算團隊，參與我國當量因子表制定和修訂，并參與青藏高原等地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算工作。［26］［27］

（二）生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算在生態(tài)補償領域的應用

生態(tài)系統(tǒng)服務功能量和價值量核算不僅是評價生態(tài)系統(tǒng)功能的重要指標，也是制定生態(tài)補償制度的重要參考依據(jù)。將生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算納入生態(tài)補償標準核算，是生態(tài)補償理論的一大創(chuàng)新性突破。通過估算區(qū)域內各個生態(tài)系統(tǒng)服務價值，對于明確補償主體、補償邊界具有重要意義，更有助于喚醒人類社會對生態(tài)價值的關注，保證生態(tài)受損的地區(qū)重新得到相同的生態(tài)功能。

當前，基于生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算的生態(tài)補償可以分為以下步驟：（1）數(shù)據(jù)預處理。根據(jù)地理信息數(shù)據(jù)和經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)，獲取待研究區(qū)域的基礎數(shù)據(jù)，并按照生態(tài)系統(tǒng)和行政單元進行分類。（2）計算單位面積生態(tài)系統(tǒng)服務價值。借助已有研究，核算各生態(tài)系統(tǒng)市場價值與非市場價值。其中，可按市場價值計算的有農(nóng)林牧漁等產(chǎn)品的生產(chǎn)與供應，采用成交價格計算。非市場價值包括水源涵養(yǎng)、廢棄物處理、生物多樣性保護等，依據(jù)研究區(qū)單位面積的生態(tài)系統(tǒng)總服務價值、待研究土地利用類型的面積、土地利用類型的生態(tài)服務價值系數(shù)和待研究區(qū)域面積等數(shù)據(jù)，測算得到單位面積生態(tài)系統(tǒng)服務價值。（3）計算區(qū)域生態(tài)補償優(yōu)先級。一般而言，生態(tài)補償優(yōu)先級指數(shù)為單位面積生態(tài)系統(tǒng)非市場價值和單位面積地區(qū)生產(chǎn)總值之比，這一指數(shù)越高，補償優(yōu)先級越高。（4）根據(jù)補償優(yōu)先級和資金盤，確定補償額度。

現(xiàn)有國外一些成功案例經(jīng)驗表明，生態(tài)系統(tǒng)服務價值確實可以為制定生態(tài)補償標準提供參考。以英國保護生物多樣性的北約克摩爾斯農(nóng)業(yè)計劃為例，1985年，英國政府正式實施該計劃，英國政府從私有土地主購買生態(tài)服務，農(nóng)場主與國家公園主管機構按照自愿原則簽訂協(xié)議，力求增強自然景觀和野生動植物價值，長久保護英國北部傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生態(tài)，受償者需要花至少50%的時間在農(nóng)場工作且必須采用傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作方式等。受這一計劃影響，北約克摩爾斯國家公園的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)風光得以保留。英國在2013年實施的泥炭地生態(tài)補償項目也是基于生態(tài)系統(tǒng)服務價值的生態(tài)補償案例典型項目，通過核算泥炭地水源涵養(yǎng)、洪水調蓄、生物多樣性保護、碳儲存、休閑娛樂等多種文化服務功能制定支付標準。而墨西哥政府于21世紀初發(fā)起的森林生態(tài)基金項目也充分考慮了生態(tài)系統(tǒng)服務價值，政府按照森林生態(tài)服務能力的不同，將森林劃分為重要生態(tài)森林區(qū)和一般生態(tài)森林區(qū)，并依據(jù)不同類型給予不同等級的生態(tài)補償。

總的來看，雖然不同的生態(tài)補償項目對生態(tài)系統(tǒng)服務價值進行了考慮，但由于各經(jīng)濟體發(fā)展水平和補償內容的差異，補償標準存在一定差異，并且在厘定補償標準的過程中，綜合考慮所屬區(qū)域、機會成本以及補償各主體的意愿等，從而實現(xiàn)補償項目的可持續(xù)開展。

四、基于生態(tài)系統(tǒng)服務價值的生態(tài)補償標準確立

（一）基于生態(tài)系統(tǒng)服務價值的生態(tài)補償標準的發(fā)展現(xiàn)狀

20世紀90年代以來，生態(tài)系統(tǒng)服務概念及其價值評估被引入國內，基于生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算的生態(tài)補償標準在國內得到一定應用，為核算生態(tài)價值、建立完善生態(tài)補償機制、地方政府分擔生態(tài)補償支出等問題，提供理論和方法上的參考。特別是近年來，生態(tài)系統(tǒng)服務研究向區(qū)域化、精細化方向發(fā)展，圍繞某一生態(tài)系統(tǒng)或某一區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)服務價值研究較多，為生態(tài)補償提供了重要參考?；谏鷳B(tài)系統(tǒng)服務價值的生態(tài)補償標準，一方面將自然生態(tài)系統(tǒng)提供的各類服務和貢獻，統(tǒng)一計量為無差別的貨幣單位，從而大大降低了生態(tài)補償標準確立的主觀性；另一方面，基于生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算的生態(tài)補償標準的確立，在客觀上有助于進一步甄別自然資源的產(chǎn)權和使用權，為推動橫向生態(tài)補償制度的建立提供了依據(jù)。

國內學術界對基于生態(tài)系統(tǒng)服務價值的生態(tài)補償標準開展了一系列研究，這對于厘定補償主體與客體、明確補償標準具有重要意義。以生態(tài)系統(tǒng)服務價值為依據(jù)，設立生態(tài)補償標準已成為趨勢。以財政部等四部門2020年6月頒布的《支持引導黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》為例，該方案明確提出：“探索開展生態(tài)產(chǎn)品價值核算計量，逐步推進綜合生態(tài)補償標準化、實用化，為市場化、多元化生態(tài)補償機制建設提供有力支撐?！保?8］這表明，生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)服務價值核算對生態(tài)補償標準的支撐作用已經(jīng)從理論走向實踐。

總體來看，在我國生態(tài)補償機制仍不完善、補償標準不統(tǒng)一的現(xiàn)實背景下，基于生態(tài)系統(tǒng)服務價值所確立的生態(tài)補償標準提供了上限支付標準，避免了指標選取不確定性和數(shù)據(jù)可獲得性等條件限制，從理論上來說考慮更加全面，在實踐發(fā)展過程中更加成熟，具備一定科學性和可靠性，為建立健全中國生態(tài)補償制度體系提供了決策參考。然而，在實際操作中，僅僅依靠生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算會明顯超出地方政府財力承受范圍，因此，這種核算只能是理論上的補償上限。在現(xiàn)實的補償模式下，還要考慮修復保護生態(tài)環(huán)境所付出的直接成本，以及勞動者放棄經(jīng)濟發(fā)展所體現(xiàn)的機會成本，并且依據(jù)地區(qū)發(fā)展階段和支付能力、生態(tài)服務功能的不同，補償標準也應當有所差別。

（二）基于生態(tài)系統(tǒng)服務價值的生態(tài)補償標準確立的現(xiàn)實可行性

隨著我國遙感測繪等技術的發(fā)展，生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算難度和成本已經(jīng)大大降低。與此同時，生態(tài)補償制度建設不斷推動生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估從理論走向應用層面，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算結果界定生態(tài)補償標準具有現(xiàn)實可行性。

第一，要明確生態(tài)補償標準確立的導向。生態(tài)補償作為一種激勵機制，目的是激勵生態(tài)系統(tǒng)服務的提供者愿意提供具有外部性或者公共物品屬性的生態(tài)系統(tǒng)服務。相應地，提供者可以通過生態(tài)補償機制獲取相應勞動報酬。從某種意義上來講，生態(tài)補償?shù)母灸康脑谟诰S護國家生態(tài)安全，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的長期有效供給。生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估相當于提供了考核標準，為評估生態(tài)補償項目成本與收益提供科學基礎。

第二，要加強生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算的技術支撐。生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算之所以能成為生態(tài)補償標準的重要參考，關鍵在于其定量分析的方法實現(xiàn)了生態(tài)服務的可計量性和可比性，也側面證實了單純以GDP為核算標準的經(jīng)濟核算體系對生態(tài)環(huán)境考量的缺失，明確了環(huán)境生態(tài)效應的外部性造成的市場失靈，也進一步從理論上為生態(tài)補償標準制定提供了理論依據(jù)。生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算技術成熟，有助于為確立生態(tài)補償標準提供技術支撐。在條件許可的情況下，應實現(xiàn)對國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)系統(tǒng)進行常態(tài)化監(jiān)測，并逐年核算生態(tài)系統(tǒng)服務價值變化情況。

第三，明確生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算在生態(tài)補償制度建設中的定位。通過制度建設，實現(xiàn)生態(tài)補償機制的常態(tài)化運行。建立生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算規(guī)章制度，甄別出生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的自然貢獻和人類貢獻；建立完善意愿評估制度規(guī)范，對購買方的支付意愿和受償方的受償意愿進行調查評估；建立并完善生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算修正制度規(guī)范，按照生態(tài)系統(tǒng)核算價值、購買者支付能力、生態(tài)服務溢出效果等因素對服務價值進行修正，推算各主體之間補償額度的比例關系。建立完善生態(tài)系統(tǒng)服務動態(tài)監(jiān)測機制，定期安排生態(tài)系統(tǒng)服務價值的重新評估和補償談判。

（三）基于生態(tài)系統(tǒng)服務價值的生態(tài)補償標準的主要挑戰(zhàn)

生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估為生態(tài)補償標準的確立提供了新的理論與技術視角。然而，基于生態(tài)系統(tǒng)服務價值確立生態(tài)補償標準也面臨一系列理論與技術層面上的挑戰(zhàn)。

在理論層面上，生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算的是人類從自然界獲取的總效用，其核算標準過高，核算結果往往難以直接應用于實踐，并且不同地區(qū)、不同群體對生態(tài)服務的效用感知存在主觀差異。同時，生態(tài)系統(tǒng)服務價值未區(qū)分公共物品和準公共物品，因此生態(tài)補償標準往往難以被利益相關者接受。因此，在實際操作上，既要考慮生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估，也要按照市場價格補償勞動者直接投入的成本和間接機會成本。在實踐層面上，盡管生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算方法在技術上已經(jīng)取得了較大進步，但由于我國幅員遼闊，生態(tài)系統(tǒng)復雜多樣，因此需要大量人力物力，核算周期往往較長，數(shù)據(jù)時效性略顯不足。

綜合考量上述問題與現(xiàn)階段我國具體國情，“十四五”時期需要將反映生態(tài)系統(tǒng)服務特征及其價值、綜合考慮當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、明確界定生態(tài)補償主客體和補償標準、探索多樣化生態(tài)補償方式等作為生態(tài)補償機制亟待解決的重要任務。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務特征，確定受益區(qū)是當?shù)?、跨流域區(qū)域或全國，進而確定其相應的補償方式是就地補償、跨流域區(qū)域分攤補償或不補償，即對“生態(tài)系統(tǒng)服務—受益區(qū)—補償方式—補償標準—受償主體”等問題精準識別，并予以解決。

五、完善生態(tài)補償機制的政策建議

近年來，我國生態(tài)補償機制建設有序推進，并取得了明顯成效，資金使用效益有效提升，生態(tài)保護地區(qū)造血能力得到增強，生態(tài)保護者的主動參與度明顯提升，與地方經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的生態(tài)保護補償機制基本建立，為改善生態(tài)環(huán)境、保護生物多樣性、維護國家生態(tài)安全發(fā)揮了重要作用。然而，在生態(tài)補償制度建設過程中仍然存在企業(yè)和公眾參與意識不強、補償資金渠道單一、市場化和多元化的補償機制仍未完全建立等一系列問題，需要進一步加強政策引導。

第一，要進一步進行產(chǎn)權界定，明確生態(tài)補償機制的利益相關方。市場化、多主體的生態(tài)補償制度能否進一步完善，關鍵在于產(chǎn)權制度能否得到進一步完善。借助生態(tài)系統(tǒng)服務監(jiān)測，明確生態(tài)系統(tǒng)服務的生產(chǎn)區(qū)和受益區(qū)，推動“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”基本原則的切實落地。特別是要重視作為利益相關方的企業(yè)和公眾的參與。既要加強生態(tài)補償制度設計的精準化，讓響應國家和政府號召的生態(tài)產(chǎn)品提供者們真正地享受到生態(tài)補償所帶來的實際收益，也要讓城鎮(zhèn)居民和企業(yè)等生態(tài)服務消費者們了解到生態(tài)價值，樹立起生態(tài)付費的基本理念。

第二，進一步完善生態(tài)補償標準體系制定，提高生態(tài)補償機制運行效率。當前，生態(tài)補償標準偏低的問題仍未得到根本解決。當前，補償下限為生態(tài)補償?shù)闹苯映杀竞蜋C會成本，補償上限為生態(tài)系統(tǒng)服務價值增量。然而補償成本過低，無法對受償者形成有效激勵，補償標準偏高則會加重政府財政支出負擔。因此，有必要綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)勞動的直接勞動投入價值以及生態(tài)保護機會成本，切實提高生態(tài)補償機制運行效率。與此同時，加快非資金補償方式的探索，不斷嘗試項目援建、園區(qū)共建、飛地經(jīng)濟、干部交換等非資金補償方式，并將其納入生態(tài)補償績效核算。

第三，進一步鞏固現(xiàn)有的市場化、多主體的生態(tài)補償機制建設成果。進一步加強生態(tài)補償市場體系建設。圍繞自然資源有償使用、污染物排放補償、碳排放權抵消補償、水資源節(jié)約補償?shù)戎贫仍O計，合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權利，健全交易平臺，加強相關領域立法工作。積極探索生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式，建立健全綠色標識、綠色采購、綠色金融、綠色利益分享機制，進一步培育橫向生態(tài)補償市場。在生態(tài)環(huán)境良好但經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，積極探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，進一步加強產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)質量控制，鼓勵利用電子商務平臺擴寬銷售渠道，促進生態(tài)產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)補償從“輸血”補償向“造血”補償?shù)霓D型。

第四，加強生態(tài)系統(tǒng)核算能力建設，開展基于生態(tài)系統(tǒng)服務價值的生態(tài)補償標準試點工作。進一步完善自然資源資產(chǎn)負債表編制辦法，培育生態(tài)服務價值評估、自然資源資產(chǎn)核算、生態(tài)保護補償基金管理等相關機構。選取有條件的區(qū)域，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務常態(tài)化監(jiān)測。以生態(tài)系統(tǒng)服務價值為基礎，充分考慮生態(tài)保護直接投入和機會成本，探索出一套兼顧公平和效率，并且可操作性強、對市場波動較為敏感的生態(tài)補償標準確立技術規(guī)范，更好地指導生態(tài)補償標準確立。

第五，注重分類補償和綜合補償、短期政策和長期政策的有效結合。要實現(xiàn)分類補償和綜合補償?shù)挠袡C結合。目前，生態(tài)補償政策正在從分類補償向綜合補償過渡，并且從長期來看，實施綜合補償是大的方向與趨勢，但從短期來看，部分分類生態(tài)補償項目對于維護草原、森林等生態(tài)系統(tǒng)安全起到重要作用，仍有繼續(xù)存在的意義。協(xié)調分類補償和綜合補償之間的關系，避免重復補償?shù)葐栴}，進一步提高補償制度設計的科學性。