輻射事故應(yīng)急預(yù)案管理現(xiàn)狀及對(duì)策研究

張 彥，楊端節(jié)，喬清黨，張少君

(生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心，北京 100082)

隨著核與輻射科學(xué)研究的不斷深入發(fā)展，涉及各類輻射活動(dòng)的企業(yè)數(shù)量迅速增加，截至2019年6月數(shù)據(jù)表明[1]，我國在用放射源142 607枚，各類射線裝置181 293臺(tái)(套)，從事生產(chǎn)、銷售、使用放射性同位素和射線裝置的單位已達(dá)到73 070家，同時(shí)在放射性廢物處置、鈾礦冶及伴生礦開發(fā)利用、放射性物質(zhì)運(yùn)輸?shù)确矫嫔a(chǎn)和實(shí)踐活動(dòng)也日益增多。伴隨行業(yè)發(fā)展的同時(shí)輻射事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大[2]，特別是2009年河南杞縣卡源事故、2014年南京丟源事故，都引起了公眾廣泛關(guān)注，對(duì)行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

為保證輻射產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，建立完善的輻射事故應(yīng)急預(yù)案體系、強(qiáng)化應(yīng)急體系運(yùn)行管理，是預(yù)防和減少輻射事故發(fā)生、高效應(yīng)對(duì)和處置事故的基礎(chǔ)和重要手段。目前我國從中央到地方各級(jí)政府、企事業(yè)單位，各級(jí)輻射事故應(yīng)急體系已基本建立[3]，但在輻射事故應(yīng)急預(yù)案管理上仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)，本文從加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)制定、出臺(tái)相關(guān)管理規(guī)定等方面給出相關(guān)意見建議，供各級(jí)輻射安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)參考和借鑒。

1 輻射事故應(yīng)急預(yù)案體系現(xiàn)狀

國家法規(guī)要求基本明確。2005年施行的《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)公安、衛(wèi)生、財(cái)政等部門編制輻射事故應(yīng)急預(yù)案，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)”，同時(shí)對(duì)生產(chǎn)、銷售、使用放射性同位素和射線裝置的企事業(yè)單位，也提出了制定本單位的應(yīng)急方案的要求；環(huán)境保護(hù)部2011年發(fā)布的《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)管理辦法》中[4]，沿用了以上法規(guī)要求。2007年施行的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，“危險(xiǎn)化學(xué)品、放射性物品等危險(xiǎn)物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲(chǔ)運(yùn)、使用單位，應(yīng)當(dāng)制定具體應(yīng)急預(yù)案”；2015年施行的《環(huán)境保護(hù)法》新增規(guī)定，“企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定制定突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案”；而對(duì)于突發(fā)環(huán)境事件的范疇，在2005版和2014版《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》中[5]，都將輻射污染事件納入應(yīng)對(duì)范疇。

各級(jí)監(jiān)管部門預(yù)案體系基本建立。早在2001年，國家環(huán)?？偩志幹频摹逗耸鹿逝c輻射事故應(yīng)急響應(yīng)方案》[6]，將輻射事故與核事故并列為同等重要的程度；2006年修訂完成《國家環(huán)境保護(hù)總局輻射事故應(yīng)急預(yù)案》[7]，明確了輻射事故分級(jí)響應(yīng)機(jī)制。其后根據(jù)實(shí)際變化，環(huán)境保護(hù)部輻射事故應(yīng)急預(yù)案先后多次修訂，形成了相對(duì)穩(wěn)定成熟的輻射事故應(yīng)急體系。與此同時(shí)，地方各級(jí)省、市、縣也積極抓緊推進(jìn)輻射事故應(yīng)急預(yù)案編制和體系建設(shè)工作，特別是通過2014—2018年開展的全國各省輻射事故應(yīng)急演習(xí)活動(dòng)[8-13]，進(jìn)一步督促各省完成了輻射事故應(yīng)急預(yù)案的最新修訂，并在演習(xí)過程中充分發(fā)揮了預(yù)案的指導(dǎo)作用，落實(shí)了地方政府的應(yīng)急主體責(zé)任。

企事業(yè)單位應(yīng)急意識(shí)不斷提高。隨著法規(guī)要求的明確和各級(jí)監(jiān)管力度逐步加強(qiáng)，輻射行業(yè)各類企事業(yè)單位積極主動(dòng)開展輻射事故應(yīng)急預(yù)案編制工作，并以預(yù)案編制為抓手，認(rèn)真查找問題隱患并積極整改。近年來開展的省級(jí)輻射事故應(yīng)急演習(xí)多數(shù)事故情景都涉及相關(guān)企業(yè)[3]，演習(xí)中參演企業(yè)能夠根據(jù)應(yīng)急預(yù)案及時(shí)啟動(dòng)，有序開展事故響應(yīng)和處置工作，較好地展示了應(yīng)急響應(yīng)能力和技術(shù)水平；一些大型企業(yè)能夠積極開展相關(guān)技術(shù)研發(fā)，在應(yīng)急技術(shù)儲(chǔ)備和應(yīng)急處置等方面涌現(xiàn)出了一批創(chuàng)新成果；同時(shí)結(jié)合演習(xí)經(jīng)驗(yàn)反饋，各類企事業(yè)單位積極修訂自身預(yù)案體系，并在實(shí)踐中逐步形成一批成熟有效的內(nèi)部技術(shù)成果規(guī)范。

2 預(yù)案管理中的薄弱環(huán)節(jié)

2.1 實(shí)踐中對(duì)輻射事故應(yīng)急預(yù)案層級(jí)定位存在理解分歧

按照《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》，輻射事故應(yīng)急預(yù)案應(yīng)屬于當(dāng)?shù)卣畬蛹?jí)，而實(shí)踐中相當(dāng)一部分縣級(jí)以上人民政府沒有政府層級(jí)的輻射事故應(yīng)急預(yù)案[14]，而是用突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案代替，僅當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門有輻射事故應(yīng)急預(yù)案，部分市縣生態(tài)環(huán)境部門也用突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案代替輻射事故應(yīng)急預(yù)案。這種做法參考了《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》的編制[5]，將輻射事故作為突發(fā)環(huán)境事件的一種進(jìn)行響應(yīng)處理，具有一定的合理性和可操作性，但嚴(yán)格來講不能完全滿足法規(guī)要求。歷次演習(xí)中各省、市、縣政府有的啟動(dòng)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，有的啟動(dòng)政府輻射事故應(yīng)急預(yù)案，還有的啟動(dòng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境部門輻射事故應(yīng)急預(yù)案[3]。這種理解分歧一是間接弱化了輻射事故的重要性和危害程度，將輻射事故與一般環(huán)境事件相混淆，影響了對(duì)事故的重視程度和處置力度；二是對(duì)同類型同等級(jí)的輻射事故，不同地區(qū)的響應(yīng)機(jī)制不完全相同，一旦涉及跨省跨地區(qū)事故聯(lián)動(dòng)響應(yīng)時(shí)，容易在行動(dòng)配合上產(chǎn)生不必要的混亂和分歧。

2.2 對(duì)企事業(yè)單位輻射事故應(yīng)急預(yù)案編制規(guī)定不夠明確

在企事業(yè)單位輻射事故應(yīng)急預(yù)案管理上，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，放射性物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲(chǔ)運(yùn)和使用單位應(yīng)當(dāng)制定“具體應(yīng)急預(yù)案”；《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》規(guī)定，相關(guān)企事業(yè)單位應(yīng)制定“應(yīng)急方案”；《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，企事業(yè)單位應(yīng)制定“突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案”；環(huán)境保護(hù)部頒發(fā)的《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案管理暫行辦法》要求[15]，企事業(yè)單位的環(huán)境應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)包括專項(xiàng)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案。按照以上法規(guī)辦法，均可以解讀為企事業(yè)單位應(yīng)編制“輻射事故應(yīng)急預(yù)案”，但卻沒有完整統(tǒng)一的描述和要求。實(shí)踐中各類企事業(yè)單位根據(jù)自身理解，編制的與輻射事故應(yīng)急相關(guān)的預(yù)案、方案、措施等文件五花八門，缺乏統(tǒng)一規(guī)范。同時(shí)，由于沒有明確的法規(guī)條文，部分企事業(yè)單位對(duì)預(yù)案編制工作思想認(rèn)識(shí)不足，預(yù)案以應(yīng)對(duì)監(jiān)管檢查為主，質(zhì)量和有效性有待提高。

2.3 缺乏統(tǒng)一的輻射事故應(yīng)急預(yù)案管理和備案辦法

制定相關(guān)預(yù)案管理辦法是實(shí)踐中對(duì)法律法規(guī)在細(xì)節(jié)規(guī)定上的必要補(bǔ)充，如國家安監(jiān)總局發(fā)布的《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》[16]、環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案管理暫行辦法》[15]、《企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾磙k法(試行)》[17]等。雖然從廣義上輻射事故可以歸類到突發(fā)環(huán)境事件中，但與常規(guī)環(huán)境事件不同，輻射事故具有自身特殊性。輻射事故一旦發(fā)生，在普通群眾眼中，往往等同于核事故的發(fā)生，極易引發(fā)較大的輿情事件，引起社會(huì)和公眾恐慌。國家對(duì)核事故高度重視，從宏觀法規(guī)體系到具體導(dǎo)則標(biāo)準(zhǔn)等都比較健全，而相比之下，在輻射事故管理、預(yù)案審批、備案等方面欠缺較多，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾磙k法(試行)》也將輻射事故應(yīng)急預(yù)案排除在外[17]，僅依靠《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案管理暫行辦法》，不能完全準(zhǔn)確體現(xiàn)出輻射事故的特殊性和復(fù)雜性，也不適宜指導(dǎo)全國各級(jí)輻射事故應(yīng)急預(yù)案編制工作。

2.4 輻射事故應(yīng)急預(yù)案相關(guān)編制導(dǎo)則標(biāo)準(zhǔn)欠缺

在國家應(yīng)急預(yù)案體系中，核事故應(yīng)急預(yù)案和突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案并列，都屬于國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案下設(shè)的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案。對(duì)核事故應(yīng)急預(yù)案的管理，在《核安全法》、《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》及實(shí)施細(xì)則、《核動(dòng)力廠營運(yùn)單位的應(yīng)急準(zhǔn)備》、《地方政府對(duì)核動(dòng)力廠的應(yīng)急準(zhǔn)備》、《核動(dòng)力廠應(yīng)急計(jì)劃與準(zhǔn)備準(zhǔn)則》等一系列法規(guī)文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中，從宏觀到具體實(shí)施都提出了一系列明確要求。與之相比，在編制輻射事故應(yīng)急預(yù)案方面，除了一些宏觀要求，幾乎沒有相關(guān)配套的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)則文件。同時(shí)，由于輻射行業(yè)單位眾多，涉核儀器和技術(shù)更新較快，導(dǎo)致可能發(fā)生輻射事故的單位類型較多，編制全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)則的難度也相對(duì)較大，相關(guān)理論研究和技術(shù)指導(dǎo)也比核事故應(yīng)急欠缺較多。

2.5 各級(jí)輻射事故應(yīng)急預(yù)案編制質(zhì)量參差不齊

通過近年來全國各省輻射事故應(yīng)急演習(xí)及日常監(jiān)管反饋，省、市、縣、企事業(yè)單位各級(jí)，在輻射事故應(yīng)急預(yù)案編制上，存在質(zhì)量參差不齊、部分預(yù)案與實(shí)際情況脫節(jié)、可操作性不強(qiáng)等現(xiàn)象[3]。例如，個(gè)別省份預(yù)案修訂不及時(shí)，特別是近年來各省機(jī)構(gòu)改革變動(dòng)較大，預(yù)案修訂工作沒有及時(shí)跟上；部分省級(jí)應(yīng)急預(yù)案中指揮程序銜接不暢、部門接口不清、職責(zé)不明等問題依然存在，有待進(jìn)一步優(yōu)化；地市及縣級(jí)輻射事故應(yīng)急預(yù)案缺項(xiàng)較多；部分核技術(shù)利用單位沒有編制相關(guān)應(yīng)急預(yù)案等。這些問題不僅會(huì)削弱預(yù)案作為應(yīng)急頂層文件的指導(dǎo)效力，同時(shí)還將影響日常應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)工作的開展。

3 加強(qiáng)輻射事故應(yīng)急預(yù)案管理的對(duì)策及建議

以上問題的形成，既有行業(yè)歷史發(fā)展客觀原因，也有各級(jí)部門管理不到位、職責(zé)劃分不清晰等主觀因素，在當(dāng)前國家大力推進(jìn)“放管服”改革的背景下，認(rèn)真梳理管理邊界，明確相關(guān)制度規(guī)范，從服務(wù)角度推動(dòng)輻射事故應(yīng)急預(yù)案管理工作，讓監(jiān)管部門和監(jiān)管對(duì)象都能夠做到“有法可依、有法必依”，對(duì)提升各級(jí)輻射事故應(yīng)急響應(yīng)能力和推動(dòng)行業(yè)發(fā)展都具有重要意義。

3.1 積極推動(dòng)相關(guān)頂層法規(guī)修訂

核事故管理的頂層文件《核安全法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，對(duì)核事故應(yīng)急預(yù)案、突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案均提出了明確的宏觀管理要求；與之相比，2003年施行的《放射性污染防治法》作為輻射行業(yè)的頂層法律，對(duì)輻射事故應(yīng)急工作和預(yù)案管理缺乏明確要求，而在《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》補(bǔ)充增加的相關(guān)規(guī)定，法律效力相對(duì)弱于頂層法律層級(jí)，這也是導(dǎo)致對(duì)預(yù)案層級(jí)定位出現(xiàn)理解分歧的原因之一。建議在適當(dāng)時(shí)機(jī)積極推進(jìn)對(duì)《放射性污染防治法》的修訂工作，根據(jù)形勢(shì)和時(shí)代發(fā)展要求，補(bǔ)充完善輻射事故應(yīng)急工作和預(yù)案管理的相關(guān)內(nèi)容，從頂層設(shè)計(jì)上進(jìn)一步明確相關(guān)法律要求。

3.2 研究制定統(tǒng)一的輻射事故應(yīng)急預(yù)案管理和備案辦法

由于輻射事故的特殊性，在事故處置、響應(yīng)和人員防護(hù)、救治等方面與常規(guī)環(huán)境事故完全不同，僅按照突發(fā)環(huán)境事件管理存在一定的局限性。建議應(yīng)參照《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》、《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案管理暫行辦法》、《企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾磙k法(試行)》等類似文件的制定原則，適時(shí)編制全國統(tǒng)一的輻射事故應(yīng)急預(yù)案管理和備案辦法。在法規(guī)條例的宏觀指導(dǎo)下，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)具體要求，澄清一些容易混淆的理解誤區(qū)，明確各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位的職責(zé)，針對(duì)不同類型企業(yè)明確預(yù)案編制、評(píng)審、備案、實(shí)施和監(jiān)督管理等方面的具體要求，增強(qiáng)預(yù)案管理的依據(jù)和可操作性。

3.3 加強(qiáng)輻射事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則標(biāo)準(zhǔn)研究

針對(duì)輻射事故應(yīng)急預(yù)案編制質(zhì)量參差不齊的狀況，建議參考核事故應(yīng)急預(yù)案類似做法，制定相關(guān)編制導(dǎo)則標(biāo)準(zhǔn)，明確預(yù)案的格式和內(nèi)容要求。應(yīng)根據(jù)預(yù)案用戶，合理分類，針對(duì)性出臺(tái)相對(duì)統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)則。如各級(jí)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為管理機(jī)關(guān)，預(yù)案形式可相對(duì)統(tǒng)一，預(yù)案內(nèi)容應(yīng)側(cè)重于應(yīng)急管理職責(zé)；各類企事業(yè)單位作為輻射事故的一線處置單位，預(yù)案內(nèi)容應(yīng)更側(cè)重于上報(bào)流程、風(fēng)險(xiǎn)分析、處置技術(shù)等，重點(diǎn)在于如何防范事故風(fēng)險(xiǎn)、消除事故隱患和第一時(shí)間開展應(yīng)急處置和響應(yīng)工作。其中，應(yīng)特別注意的是，對(duì)核設(shè)施營運(yùn)單位可能發(fā)生的輻射事故也應(yīng)給予必要的統(tǒng)一規(guī)范，不能因其重點(diǎn)關(guān)注核事故而忽視對(duì)輻射事故的管理。