從典型試點地區(qū)看農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定

澳門科技大學 陳奕博

認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格是開展農(nóng)村集體產(chǎn)權改革工作的前提。農(nóng)村集體成員資格延伸的成員權內(nèi)含多元功能，是集身份權、財產(chǎn)權、發(fā)展權和物質保障權等多權利為一體的復合型權利。是否擁有村集體成員資格關系決定了村民能否享有村集體經(jīng)濟組織重大事項的知情權、參與權與決定權、村集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)權益等。第二輪農(nóng)村集體產(chǎn)權改革試點工作以確認成員身份為重點，本文選取第二輪改革典型試點地區(qū)的杭州市余杭區(qū)和福州市晉安區(qū)為談論對象，觀察試點地區(qū)對村集體經(jīng)濟組織成員資格認定標準、認定程序的規(guī)定，總結共性和特性，發(fā)現(xiàn)目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定試點工作中的問題并予以剖析，提出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的立法建議，并為成員資格有償退出機制以及成員資格糾紛多元解決機制的構建提出完善建議。

1 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認定缺少明確法律規(guī)定

《憲法》第十七條僅規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有獨立進行經(jīng)濟活動的自主權和進行民主管理的權利，但沒有進一步對成員資格如何認定進行規(guī)定。2016 年12 月國務院以指導意見的形式首次對認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的原則、考量因素等做出了統(tǒng)一規(guī)定，要遵循歷史與現(xiàn)實相結合，按照程序規(guī)范以人民群眾認可的方式進行認定，同時要統(tǒng)籌考慮是否是農(nóng)村集體戶口、農(nóng)村土地承包關系、對村集體經(jīng)濟組織積累的貢獻等因素，此外，要探索在群眾民主協(xié)商基礎上確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份如何認定，遵循怎樣的程序，這是農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中的基礎性問題。當前我國法律尚未界定明晰“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”的法律內(nèi)涵，也未對其資格的認定給出具體可操的規(guī)定。立法上的缺失導致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份認定很大程度上受當?shù)卮逡?guī)民約、傳統(tǒng)觀念和歷史習慣等因素影響，因而在實踐中產(chǎn)生很多糾紛，不利于農(nóng)村深化改革工作的順利推進。

目前各地通過地方性立法分別對成員資格問題進行了規(guī)定，但是各地規(guī)定并不一樣，本文選取的兩個試點地區(qū)分別出臺了各自的規(guī)定，晉安區(qū)頒布了《晉安區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份界定指導意見》，余杭區(qū)根據(jù)《浙江省經(jīng)濟合作社組織條例》、《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》，出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格界定指導意見》。

2 試點地區(qū)關于集體經(jīng)濟組織成員方案大同小異

2015 年5 月，從全國29 個省（市、自治區(qū)）中各選出一個縣（市、區(qū)）作為試點，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革工作就此拉開序幕。第一批29 個試點縣開展集體資產(chǎn)權能改革試點工作旨在從鄉(xiāng)村振興大戰(zhàn)略出發(fā)，探索如何更好地保障村集體組織成員權利、賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權能等。第二批試點地區(qū)對試點內(nèi)容做了進一步拓展，增加了探索確認集體成員身份的要求。福州市晉安區(qū)和杭州市余杭區(qū)都是第二批試點地區(qū)。浙江省全省基本已完成集體產(chǎn)權改革，選取的浙江省杭州市余杭區(qū)是重點探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權的試點地區(qū)。福建省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員改革成效得到了全國認可，成為了全國改革樣板。因此選取這兩個試點地區(qū)的情況加以介紹有代表意義。

試點地區(qū)關于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的實施方案“大同小異”?！按笸斌w現(xiàn)在，試點地區(qū)都在遵循中央出臺的《意見》提出的尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則。

首先確定了成員資格認定基準日。各試點地區(qū)因地制宜，結合自身歷史和現(xiàn)實情況，確定某一時間點，在此時間節(jié)點前，符合試點方案規(guī)定的標準和程序的就能成為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，在節(jié)點后不再增加成員。各試點地區(qū)都充分貫徹了《意見》中提倡，“增人不增益”，以認定基準日為限，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員在基準日之后新增家庭人口需要分享家庭內(nèi)已獲的集體資產(chǎn)權益，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份。

其次，依次規(guī)定了成員資格取得、喪失、保留的條件，各地區(qū)都采用了列舉式的方法，在農(nóng)村集體成員身份認定標準上共同的標準有：一、原始取得。祖輩長期居住在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地，通過戶籍登記的方式獲得成員資格。二、依法取得。通過合法婚姻、收養(yǎng)、國防、政策、申請并經(jīng)村集體經(jīng)濟組織民主同意而取得。共同的喪失條件有基準日前死亡、取得其他村集體經(jīng)濟組織成員資格、成為國家工作人員、自愿申請放棄。試點地區(qū)成員資格認定程序基本上一致：成立專門的產(chǎn)權改革小組以統(tǒng)籌協(xié)調，提前制定實施方案，廣泛宣傳動員，如實摸底調查，初步認定，公示征求意見，最終登記備案。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的實施方案“小異”體現(xiàn)在各地結合自身特點有詳細規(guī)定。但是我們還是能夠發(fā)現(xiàn)在當前的村集體經(jīng)濟組織成員資格認定工作中還存有缺陷：

首先，在立法層面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范。盡管中央出臺的《意見》已對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定進行了原則性指引，但該規(guī)定只是概括性的規(guī)定了確認成員身份時應考慮的因素，并未對具體的認定條件、認定程序進行規(guī)定，地方根據(jù)意見結合地方情況制定方案，在《意見》沒有規(guī)范到的地方還是會出現(xiàn)標準混亂的情況。

當前沒有全國性的法律和行政法規(guī)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定進行界定。多是試點地區(qū)出臺的地方性法規(guī)和規(guī)章在進行界定。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格屬于農(nóng)民的基本權利的保障，因此依據(jù)《憲法》和《立法法》的規(guī)定，與人民基本權利相關的內(nèi)容需要由法律來予以保障。而地方性法規(guī)要依據(jù)法律結合本地實際對相關事情進行詳細的規(guī)定。可見，目前關于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定不符合《立法法》的規(guī)則。因此還是需要盡快出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》對成員身份的認定條件和程序進行規(guī)定，這是響應十九屆四中全會推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，要把農(nóng)村集體產(chǎn)權改革的成果法制化，這樣才能推動鄉(xiāng)村振興事業(yè)長效有續(xù)的開展。

其次，一些試點地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格喪失條件設置違背法理。晉江區(qū)出臺文件規(guī)定，機關事業(yè)單位、國有企業(yè)、國有控股企業(yè)正式在編的人員，正式成為正式在編人員是其原有村集體經(jīng)濟組織成員資格的喪失條件。這樣的規(guī)定既違背了《意見》中尊重歷史的原則又不符合相關法律體系性。一方面很多成員在基準日前因為符合原始取得、依法取得和依申請取得的條件而獲得村集體經(jīng)濟組織成員資格，憑借自身努力成為國家工作人員并獲得編制。如果規(guī)定成員正式編制中一員是成員資格喪失的條件，那這是對這部分努力的成員基本權益的隨意剝奪，這違背了尊重歷史的原則。另一方面，成員資格是獲得農(nóng)村宅基地使用權和農(nóng)村土地承包權的前提，因此三者的成員資格規(guī)則應該具有邏輯性。我國《農(nóng)村土地承包法》第27 條明確規(guī)定了不得以進城落戶為理由而要求農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權。在承包期內(nèi)，對于進城落戶的承包戶，可以引導、支持其按照資源有償?shù)脑瓌t依法在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉讓土地承包經(jīng)營權或將承包地交回發(fā)包方，也鼓勵其對土地經(jīng)營權進行流轉，不能直接剝奪其成員權利。此舉既保護了進城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權也激活了土地活力。同時《土地管理法》第62 條規(guī)定國家允許進城落戶的村民按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t退出宅基地，并鼓勵村集體經(jīng)濟組織及其成員采取多措施盤活和利用閑置宅基地、閑置住宅。由此可見《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》并沒有將進城落戶、成為國家工作人員作為宅基地和承包地退出條件，因此可以推理出進城落戶、成為國家工作人員不能使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格喪失。法律體系具有整體性和協(xié)調性，法律之間不能矛盾和沖突，因此晉江區(qū)有關國家工作人員成為正式編制人員后即喪失了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格違背了相關法律的協(xié)調性。

第三，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格糾紛機制單一。從有關試點地區(qū)規(guī)定看出，當發(fā)生農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格糾紛時通常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層行政機關進行處理，對處理結果不滿意的進行行政復議，對行政復議結果還不滿意的才能提起行政訴訟，這是規(guī)定了在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格救濟上的糾紛行政前置規(guī)則。單一的救濟通道是對成員民事救濟權利的剝奪，與當前進行的保護農(nóng)民權益為核心的農(nóng)村改革原則背道而馳。

3 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份認定問題對策

首先，完善法制，開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法工作，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定進行法律規(guī)范?！睹穹ǖ洹焚x予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人的地位。各試點地區(qū)通過發(fā)揮地方立法權，對成員資格因地制宜的進行了規(guī)定，由地方性法規(guī)對成員資格作出規(guī)定的缺陷使制定一部統(tǒng)一的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法并在其中規(guī)定統(tǒng)一的成員資格認定標準成為現(xiàn)實需要。在充分尊重集體經(jīng)濟組織自治權的情況下，制定以戶籍為一般認定標準。

其次，具化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格有償退出的路徑。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有財產(chǎn)權益是基本的成員權之一，因此成員尚擁有村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)，就不能因進城落戶或者成為國家工作人員而強制成員退出成員資格，這既侵犯了成員合法的財產(chǎn)權也造成了相關法律體系不協(xié)調。但可以學習《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有償退出機制，一方面，可以在農(nóng)村集體產(chǎn)權交易市場上通過轉讓的方式轉讓集體資產(chǎn)從而退出成員資格，另一方面可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織回購自愿退出者的集體財產(chǎn)份額，而從喪失成員資格。

最后，建立成員資格認定糾紛解決機制。建立村民自治、行政機關救濟、司法救濟的多元糾紛解決機制。當發(fā)生成員資格糾紛時，可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行調解，調解不成再向有關行政機關反映或者向司法機關提起訴訟。這符合鄉(xiāng)村注重村規(guī)民約的歷史傳統(tǒng)。行政機關因其主動性和快捷高效的特征，在很多試點地區(qū)當產(chǎn)生成員資格糾紛時會申請行政機關介入。因為有關行政機關如農(nóng)業(yè)農(nóng)村局是農(nóng)村工作的執(zhí)法機關，具有專業(yè)的知識和人員，基于對行政機關的信任，由行政機關來處理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格糾紛具有公信力。

司法機關在處理有關農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格糾紛是有兩條啟動通道。一條是基于對行政機關的監(jiān)督而啟動。但是行政機關有時會出現(xiàn)主觀隨意性和濫用權力的現(xiàn)象，因此需要司法機關予以監(jiān)督。當對行政機關對成員糾紛處理結果不服時，成員可以向司法機關提起訴訟，由司法機關來對行政決定進行合法性和合理性審查。另一條通道是，因為是否有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格，決定著能否獲取宅基地使用權和土地承包權等民事用益物權，因此與之相關的糾紛屬于民事糾紛。當成員資格被侵害時，可以提起民事訴訟來維護自己的合法權益。

農(nóng)場集體經(jīng)濟組織成員資格界定是村集體經(jīng)濟組織成員權利實現(xiàn)的基礎和發(fā)揮的保障，對其進行立法明確是響應時代發(fā)展的現(xiàn)實需求。在法律上明確成員資格的法律內(nèi)涵，厘清成員資格認定的法理依據(jù)和基本原則，構建成員資格的私法規(guī)范路徑，為成員資格糾紛提供多元化解決機制，公平公正的分配農(nóng)村集體經(jīng)濟利益；為推動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供法制保障。