習(xí)近平法治思想對環(huán)境立法法典化的指引

余 俊

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002)

黨的十八大以來，我國陸續(xù)修改了《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》和制定了《土壤污染防治法》等環(huán)境保護法律，但還存在環(huán)境立法碎片化問題。環(huán)境立法法典化是隨著環(huán)境立法實踐的發(fā)展而提出的立法思路，體現(xiàn)了新時代全面深化改革的立法需求之必然。

一、新時代環(huán)境立法法典化問題的提出

生態(tài)環(huán)境保護作為一項基本國策，需要有完備的法律規(guī)范體系作為保障才能落實。黨的十八大以來，生態(tài)環(huán)境保護立法內(nèi)容不斷豐富完善，在復(fù)雜多樣化的環(huán)境法律淵源背景下如何實現(xiàn)環(huán)境立法法典化，成為了新時代環(huán)境法治教育者和研究者的必然使命和擔(dān)當(dāng)。

(一)新時代環(huán)境立法成為立法重要領(lǐng)域

1970年之前的中國，還沒有廣泛使用“環(huán)境保護”這個概念，也沒有環(huán)境管理的行政機關(guān)。1972年，中國政府決定派團出席聯(lián)合國在斯德哥爾摩召開的人類環(huán)境會議，此次會議通過了著名的《人類環(huán)境宣言》，第一次概括了國際社會應(yīng)該進行環(huán)境保護的原則和基本規(guī)則。該宣言本身不具有法律約束力，屬于“軟法”的范疇，但是由于它反映了國際社會的共同信念，對我國環(huán)境立法產(chǎn)生了深遠的影響。1977年，當(dāng)時主管全國環(huán)境保護工作的國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室啟動了《環(huán)境保護法》的起草工作。1979年9月，中國頒布建國以來第一部綜合性的環(huán)境保護基本法——《環(huán)境保護法(試行)》，雖然是試行法，但說明了改革開放之初環(huán)境問題就得到了國家立法機構(gòu)的重視?！董h(huán)境保護法(試行)》的頒布施行，推動了我國立法決策的制度化、體制化發(fā)展。法理學(xué)者季衛(wèi)東認(rèn)為，從法治系統(tǒng)工程來認(rèn)識這種試行立法，可以在立法決策過程中形成一種有效的反思機制。因為法律試行這一立法制度的恒?；?，使得立法系統(tǒng)、行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)等之間的合意的形成形態(tài)和表現(xiàn)形態(tài)也具有了反思性，從而為改革開放前期公眾參與立法決策提供了一種可能性[1]。

經(jīng)過10年的試行和實踐，《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)于1989年12月26日在中華人民共和國第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議上經(jīng)審議通過。該法是根據(jù)1982年《憲法》制定的，是在總結(jié)《環(huán)境保護法(試行)》經(jīng)驗的基礎(chǔ)上經(jīng)過修訂完善的。這是因為在《環(huán)境保護法(試行)》)的執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)有些內(nèi)容已不適應(yīng)當(dāng)時形勢發(fā)展的需要，且對許多在實踐中行之有效的制度沒有加以確認(rèn)(1)1989年10月25日，曲格平在第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議上作關(guān)于《中華人民共和國環(huán)境保護法(修改草案)》的說明。。因此，1989年制定了新中國第一部正式的《環(huán)境保護法》。

隨著改革開放的深入進行，社會矛盾已經(jīng)開始從“吃得飽”到“吃得好”進行轉(zhuǎn)換，環(huán)境問題越來越引起人們的關(guān)注。從1995年到2012年，全國人大代表多次提出修改《環(huán)境保護法》的議案，全國人民代表大會環(huán)境與資源保護委員會也開展了《環(huán)境保護法》及其相關(guān)法律的后評估工作，都認(rèn)為應(yīng)通過修法推動環(huán)境法治工作。黨的十八大以后，改革開放進入了新時代。以習(xí)近平同志為核心的黨中央對環(huán)境立法工作高度重視，推動了我國環(huán)境保護法律規(guī)范體系的完善。習(xí)近平總書記指出：“只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”(2)中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平在2018年5月18日全國生態(tài)環(huán)境保護大會上的講話。。2012年至2013年，全國人大常委會對《環(huán)境保護法》進行了二次審議，建議采用修訂方式對這部法律作全面修改(3)2013年6月26日，在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議上全國人民代表大會法律委員會關(guān)于《中華人民共和國環(huán)境保護法修正案(草案)》修改情況的匯報。。2013年10月，全國人大常委會對《環(huán)境保護法》修改進行了第三次審議。三審稿不再使用修正案，而是采取了修訂草案的全面修訂形式，修改內(nèi)容從最初“小修小補”變?yōu)槿嫘薷?，體現(xiàn)了全面深化改革過程中實現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先的指導(dǎo)思想和新時代人民群眾對美好生活追求的立法需求。

(二)新時代環(huán)境立法法典化編纂的意義

2014年4月24日，新修訂的《環(huán)境保護法》經(jīng)十二屆全國人大常委會第八次會議以絕對高票審議通過，于2015年1月1日起施行。這次修訂的一個重大亮點是專設(shè)一章規(guī)定了“信息公開和公眾參與”，這對促進公民參與環(huán)境立法有著積極的保障作用。新《環(huán)境保護法》構(gòu)建了環(huán)境治理新格局，進一步突出界定了政府的環(huán)境責(zé)任、企業(yè)的環(huán)境義務(wù)，同時明確了公民和社會組織參與環(huán)保的權(quán)利義務(wù)，構(gòu)建了多元共治、社會參與的環(huán)境治理基礎(chǔ)格局，為推動環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供了制度保障。但新修訂《環(huán)境保護法》在環(huán)境治理的監(jiān)督管理方面還存在一些問題，諸如其基本法的地位沒有被確認(rèn)、環(huán)境治理中公眾參與不足等，現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境法律還存在法條重復(fù)或沖突等立法問題，人民群眾對加強和改進環(huán)境立法工作仍有許多新期盼。

美國政治學(xué)者奧斯特羅姆在其著作《公共事務(wù)的治理之道》中針對“公地悲劇”等理論模型進行分析和探討，認(rèn)為與政府強加各項規(guī)章以及純粹的市場化方式相比，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)可以獨自更好地管理森林、湖泊和漁場等公共資源[2]。1969年，面對來自民眾、科學(xué)界、政府組織以及媒體的壓力，美國國會不得不回應(yīng)環(huán)保的呼聲，通過了《國家環(huán)境政策法》，將聯(lián)邦和各州的立法決策納入聯(lián)邦的環(huán)境影響立法評估范圍[3]。同時，由于公眾參與是環(huán)境保護法的基本原則，因此，美國《國家環(huán)境政策法》非常重視公眾參與立法，并將政策和立法參與納入環(huán)境影響評價的范疇。在我國，新《環(huán)境保護法》中公眾參與制度主要是執(zhí)法中的公眾參與，不能對國家環(huán)境政策和立法進行評價，而現(xiàn)行的環(huán)境法律規(guī)范并不完備。隨著國家對生態(tài)文明建設(shè)的重視和公民環(huán)境保護意識的提升，公眾對建構(gòu)完備的生態(tài)環(huán)境保護法律規(guī)范體系的立法需求很強，參與環(huán)境保護的積極性也很高，這給環(huán)境立法法典化帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。

除了公眾參與不足，生態(tài)環(huán)境立法還存在部門本位立法問題。在部門立法的模式下，法律起草者常從維護部門利益出發(fā)，忽視其他部門的立法建議。國家環(huán)境保護部門作為環(huán)境保護的行政主管部門，在環(huán)境立法過程中應(yīng)發(fā)揮重要作用，這是不可推卸的責(zé)任?，F(xiàn)行《環(huán)境保護法》雖然確立了各級政府和公眾參與環(huán)境治理的權(quán)責(zé)規(guī)定，但由于此法案的立法修改起草工作主要還是由國家環(huán)境保護部門牽頭辦理的，存在部門立法等問題，且因其是一部行政管理法，還沒有形成綜合執(zhí)法的治理格局，環(huán)境教育等立法也不配套。為此，很多學(xué)者提出環(huán)境立法法典化的立法決策思路，建議整合土地法、水法、森林法、野生動植物保護法和環(huán)境保護法、環(huán)境教育法等法律，形成系統(tǒng)化的環(huán)境法典或環(huán)境保護基本法[4]。但如果要制定環(huán)境法典或環(huán)境保護基本法，就應(yīng)該在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由人大主導(dǎo)立法，吸納與環(huán)境保護直接相關(guān)的主管部門、地方政府參與立法，這樣才能溝通各部門之間的意見，協(xié)調(diào)各種利益，理清各部門的權(quán)力清單，從而在立法源頭上避免“多頭管理”的不良執(zhí)法現(xiàn)象。

(三)環(huán)境立法法典化的難題

現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境立法中公眾參與立法不足、重復(fù)立法、碎片化立法等問題，與環(huán)境立法決策體制有很大的關(guān)系。立法決策體制是指依法決定立法的方法、方針、策略或辦法的機構(gòu)和個人，在決策過程中通過分工與協(xié)作，履行不同的職責(zé)，同時又相互協(xié)調(diào)和制約的立法運行機制[5]。美國現(xiàn)代管理學(xué)者西蒙在其著作《行政行為——行政組織決策過程的研究》中指出，決策是管理的核心。1951年由美國著名政治學(xué)家勒納和拉斯韋爾共同主編的《政策科學(xué)——視野與方法的近期發(fā)生》一書面世，將美國公共政策的形式分為了立法決策、行政決策和司法決策三部分，認(rèn)為檢討領(lǐng)導(dǎo)者政策得失及其背后的復(fù)雜機制是治國理政的關(guān)鍵，闡述了法治化進程中立法決策的重要作用[6]。

黨的十八大以來，黨的領(lǐng)導(dǎo)深度推動生態(tài)治理，為黨在生態(tài)治理中的積極作為提供了最基本的戰(zhàn)略與理念依據(jù)。黨的十八屆四中全會強調(diào)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。實踐充分證明，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，是全面推進依法治國的題中應(yīng)有之義，也是做好立法決策工作的首要任務(wù)[7]。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大主導(dǎo)立法，這在我國憲法和法律中均有相關(guān)規(guī)定。我國《立法法》第3條、第51條就分別規(guī)定了黨領(lǐng)導(dǎo)立法和人大主導(dǎo)立法的條款，但在具體立法決策過程中如何將二者協(xié)調(diào)起來，還有一些困難。

美國《國家環(huán)境政策法》中有一項重要的法律制度，就是公眾對聯(lián)邦和各州的發(fā)展政策都要進行環(huán)境影響評價，只有經(jīng)過環(huán)境影響評價的政策才具有合法性。法律要體現(xiàn)社會變革的要求，不同的社會狀況會有不同的法治模式與之適應(yīng)，而針對當(dāng)代的社會現(xiàn)實情況，應(yīng)采取何種適應(yīng)社會變革的法律模式，以塞爾茲尼克和諾內(nèi)特為代表的伯克利學(xué)派提出了“回應(yīng)型”立法決策模式?；貞?yīng)型法治模式是相對于壓制型法治、自治型法治而言的。壓制型法治以集權(quán)為特征，公眾參與立法沒有可能性；自治型法治以社會自治為特征，認(rèn)為立法是發(fā)現(xiàn)法律而不是創(chuàng)造法律。而回應(yīng)型法治模式結(jié)合了兩者的優(yōu)勢，主張法治需要回應(yīng)國家政策和公眾參與立法的需求[8]。從壓制型法治到自治型法治，再到回應(yīng)型法治，體現(xiàn)了西方立法決策體制變遷的法理。

與資本主義市場經(jīng)濟的回應(yīng)型立法決策體制不同，傳統(tǒng)中華法系是“人法地、地法天”的農(nóng)耕制度文明模式。吸收借鑒西方先進的法治文明模式，對中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化進行傳承和創(chuàng)新，可以促進我國環(huán)境立法法典化探索適合自己的立法思路。1978年12月，鄧小平在中共中央工作會議上所做的《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》講話中明確提出，應(yīng)該集中力量制定森林法、草原法、環(huán)境保護法等各種必要的法律[9]。在鄧小平等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的推動下，環(huán)境保護在1983年被確立為基本國策，形成了通過黨和國家政策推進環(huán)境立法的決策模式。黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央高度重視建立完備的生態(tài)文明制度體系。2018年，十三屆全國人大通過了《中華人民共和國憲法修正案》，“生態(tài)文明”被寫入憲法，這為環(huán)境立法法典化提供了立法決策的憲法依據(jù)。黨的十八屆四中全會還從領(lǐng)導(dǎo)制度方面確立了黨領(lǐng)導(dǎo)立法、人大主導(dǎo)立法的立法決策模式，在立法決策過程中解決了“政策”與“法規(guī)”的協(xié)調(diào)關(guān)系問題，從而為建構(gòu)中國特色的環(huán)境法典提供了體制機制保障。然而，在具體的環(huán)境立法法典化編纂中，如何理順環(huán)境治理中各立法決策參與主體的權(quán)責(zé)，成為了環(huán)境立法法典化的難題。

二、習(xí)近平法治思想對環(huán)境立法法典化的影響

法典化的立法模式與每個國家的立法決策體制有很大關(guān)系。立法決策體制會從各個角度進行分化，如縱向的中央立法和地方立法、橫向的各部門的立法。法律淵源越復(fù)雜，法典化的困難也就越大。習(xí)近平法治思想中關(guān)于立法的重要論述內(nèi)容，構(gòu)成了新時代環(huán)境立法決策體制變遷和環(huán)境立法法典化的內(nèi)在邏輯和法理依據(jù)。改革開放以來，環(huán)境立法走過了從“摸著石頭過河”到“重大改革要于法有據(jù)”的探索過程，環(huán)境立法決策體制發(fā)生了重要變遷，這些重要變遷體現(xiàn)了習(xí)近平法治思想對環(huán)境立法法典化的影響和指引作用。

(一)習(xí)近平生態(tài)文明法治觀的核心要義

堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國的根本政治制度，這是習(xí)近平法治思想核心要義的關(guān)鍵命題之一。立法決策的過程就是將黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)立法、民主立法和依法立法的過程。黨的十八大以來，高度重視生態(tài)文明建設(shè)，相繼形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想，這對環(huán)境立法法典化進程影響深遠。

環(huán)境問題的產(chǎn)生與立法決策主體的功利主義思想有很大關(guān)系。英國法理學(xué)者邊沁在其著作《道德與立法原理》中系統(tǒng)闡述了資本主義社會功利主義思想的立法法理，即為了最大多數(shù)人的最大利益，這種立法指導(dǎo)思想容易造成將人類對自然資源的掠奪性行為合法化[10]。與西方功利主義思想在立法決策中的影響不同，新時代環(huán)境立法決策應(yīng)以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)。2013年，習(xí)近平在十八屆三中全會上作關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明時明確指出：“我們要認(rèn)識到，山水林田湖草人是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹”。2018年5月18至19日，全國生態(tài)環(huán)境保護大會總結(jié)并闡述了習(xí)近平生態(tài)文明思想，標(biāo)志著習(xí)近平生態(tài)文明思想的正式形成。習(xí)近平生態(tài)文明思想的核心觀念是人與自然的和諧共生，這應(yīng)該成為新時代環(huán)境立法決策的指導(dǎo)思想。

習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想是一個內(nèi)涵豐富、論述深刻、邏輯嚴(yán)密、體系完備、博大精深的思想理論體系，不僅包括習(xí)近平生態(tài)文明思想，還包括習(xí)近平法治思想等重要內(nèi)容。2020年11月16至17日，中央全面依法治國工作會議在北京召開。這次會議的一個重要成果，就是首次提出習(xí)近平法治思想，明確了習(xí)近平法治思想在全面依法治國工作中的指導(dǎo)地位，這是我國社會主義法治建設(shè)進程中具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義的大事，更是直接推進了環(huán)境立法決策體制的完善。

良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要是新時代全面深化改革的重要目標(biāo)。習(xí)近平同志強調(diào)：“全面深化改革，全面者，就是要統(tǒng)籌推進各領(lǐng)域改革”。我國《環(huán)境保護法》一開始就屬于行政法，環(huán)境行政主管部門在環(huán)境立法起草等方面發(fā)揮著重要作用。1982年，經(jīng)過第一次機構(gòu)改革，成立環(huán)境保護局，歸屬當(dāng)時的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部，也就是建設(shè)部國家環(huán)境保護局。這是國務(wù)院加強環(huán)境保護管理的一項重要措施，但是在工作實踐中很快就發(fā)現(xiàn)，新組建的“城環(huán)部”進行環(huán)境保護工作的組織協(xié)調(diào)時不僅程序繁復(fù)，而且受職權(quán)所限，與各部門和地方的聯(lián)系幾乎中斷，工作難以進行。為了沖破這種封閉狀態(tài)，1988年，黨和國家對環(huán)境保護行政主管部門進行了改革，國家環(huán)境保護局從城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部獨立出來，成為國務(wù)院的直屬局；1998年，國家環(huán)境保護局升格為正部級國家環(huán)境保護總局。2008年，根據(jù)第十一屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機構(gòu)改革方案和《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》，國家環(huán)境保護總局升格為環(huán)境保護部，成為國務(wù)院組成部門。在國務(wù)院撤銷了多個部委的情況下，中國的環(huán)境管理機構(gòu)規(guī)格不斷提升，環(huán)保工作的面貌也隨之發(fā)生著變化[11]。在立法領(lǐng)域，環(huán)境保護行政主管部門先后參與了1979年《環(huán)境保護法(試行)》、1989年《環(huán)境保護法》、2014年《環(huán)境保護法》的起草和修改工作，體現(xiàn)了環(huán)境保護部門在環(huán)境立法決策中的重要地位。

但現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》還主要是一個行政主管部門執(zhí)行的單行法律，其地位并不高于土地管理法、森林法、水法、草原法等法律[12]。2018年國務(wù)院機構(gòu)改革，環(huán)境保護部改組為大部制的生態(tài)環(huán)境部，這在一定程度上促進了生態(tài)環(huán)境保護立法的整體性和系統(tǒng)性，但部門立法、碎片化立法的問題仍然存在。環(huán)境立法法典化就是對現(xiàn)有環(huán)境法律進行體系化整理，建立完備的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)范體系。對環(huán)境法律進行體系化整理，需要以習(xí)近平法治思想和習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)；需要環(huán)境保護部門、水利部門、國土資源管理部門等參與立法起草的決策部門在環(huán)境立法法典化過程中進行密切配合，形成系統(tǒng)化、規(guī)范化的立法決策體制。習(xí)近平總書記關(guān)于山水林田湖草人是生命共同體的觀點，蘊涵著系統(tǒng)立法新理念，體現(xiàn)了習(xí)近平法治思想對優(yōu)秀中華法文化“天人合一”生態(tài)系統(tǒng)整體觀的繼承與創(chuàng)新，對新時代環(huán)境立法法典化的體系化編纂具有重要指引作用。以習(xí)近平法治思想和習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，環(huán)境立法法典化可以按照“人法地、地法天、民胞物與”的立法體例對現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)范進行體系化整理。中華法文化的“人法地”特色，形塑了中國傳統(tǒng)制度文明以“土地法”為核心的制度體系，土地法編應(yīng)作為環(huán)境法典的重要組成部分；中華法文化“地法天”的制度演變，必然要求現(xiàn)代水資源開發(fā)利用與污染防治、碳達標(biāo)和碳中和目標(biāo)下的大氣污染防治在環(huán)境法典中占有重要地位；而中華法文化“民胞物與”的價值內(nèi)涵，說明了現(xiàn)代森林法、草原法和野生動植物法等納入環(huán)境法典的法理依據(jù)。

(二)新時代環(huán)境立法法典化的目標(biāo)導(dǎo)向：環(huán)境治理決策法

以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，環(huán)境立法決策需要堅持系統(tǒng)化的立法理念。環(huán)境資源法學(xué)者對環(huán)境立法法典化的編纂有一個目標(biāo)模式，就是“適度法典化”[13]。但“適度法典化”過于重視對環(huán)境要素的立法保護，而不是從立法決策過程來思考環(huán)境法典化問題，這樣必然會造成對整體生態(tài)環(huán)境保護的分割，產(chǎn)生部門立法問題。從法社會學(xué)角度考察環(huán)境立法法典化，立法決策體制的設(shè)計對環(huán)境立法法典化的成效影響很大，新時代環(huán)境法典的目標(biāo)導(dǎo)向應(yīng)該向環(huán)境治理決策法轉(zhuǎn)變，環(huán)境立法法典化的關(guān)注點應(yīng)該轉(zhuǎn)向立法者、執(zhí)法者、司法者、教育者和公眾都能參與的綜合環(huán)境治理行為中來，從環(huán)境行政管理法轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境治理決策法。

就立法決策體制來說，人大是立法主體和立法決策的關(guān)鍵部門，但需要制定什么法律以及法律由誰起草等問題一開始并不一定是由人大提出來的。在我國的實際立法決策過程中，行政部門由于處在行政管理的第一線，知道什么問題需要法律解決，也更容易了解用什么制度措施來解決更有效果。安·賽德曼等美國立法學(xué)者的立法學(xué)巨著《立法學(xué)理論與實踐》，解釋了立法起草者對立法決策的影響[14]?？梢?，行政部門在立法決策中發(fā)揮了重要的作用。

在環(huán)境立法領(lǐng)域，環(huán)境保護部門、水利部等行政主管部門就是環(huán)境立法決策主體的組成部門。從1979年《環(huán)境保護法(試行)》到1989年《環(huán)境保護法》的制定，再到2014年《環(huán)境保護法》的修訂，環(huán)境保護部門在立法起草方面發(fā)揮了重要作用。盡管如此，環(huán)境立法決策的起草主體范圍不能局限于環(huán)境保護部門。我國現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境法律體系，多為部門立法的結(jié)果，因此，存在立法分散性的問題。例如，《環(huán)境保護法》主要由環(huán)境保護部門形成法律草案，《水法》是由水利行政主管部門負(fù)責(zé)法律草案?！洞髿馕廴痉乐畏ā贰端廴痉乐畏ā返闹鞴軝C構(gòu)也是環(huán)境保護部門，但這些法律制度設(shè)計和內(nèi)在邏輯沒有什么不同，呈現(xiàn)出一種立法重復(fù)和碎片化的現(xiàn)象。生態(tài)系統(tǒng)保護需要整體性的思維，立法上不僅要對山水林田湖草等環(huán)境要素進行區(qū)分保護，還要根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)科學(xué)的方法來整合各種生態(tài)環(huán)境保護法律制度；不僅要考慮法律制度設(shè)計的形式合理性，還要考慮法律制度設(shè)計的立法決策過程合理性。但由于我國傳統(tǒng)法律體系的分類是按照法律保護的對象來劃分的，這種按照各環(huán)境資源單個要素的單獨立法造成了傳統(tǒng)生態(tài)保護法律體系的碎片化狀態(tài)，法律體系缺乏系統(tǒng)性。

2015年新修訂的《立法法》明確規(guī)定了人大主導(dǎo)的立法方針，主要目的就是為了避免部門立法的利益沖突問題。全國人民代表大會環(huán)境與資源保護委員會是全國人民代表大會的專門委員會之一，由1993年3月召開的第八屆全國人民代表大會第一次會議設(shè)立，當(dāng)時名稱為全國人民代表大會環(huán)境保護委員會，1994年第八屆全國人民代表大會第二次會議更名為全國人民代表大會環(huán)境與資源保護委員會(以下簡稱環(huán)資委)，并保留至今。在人大環(huán)資委成立之前，許多環(huán)境保護方面的法律是由行政部門起草的，環(huán)資委成立后便成為了環(huán)境法律起草的主導(dǎo)機構(gòu)。

全國人大環(huán)資委成立以后，國家環(huán)境保護部門憑借全國人大這個立法平臺，環(huán)境立法的地位得到極大提升，但部門立法、執(zhí)法不嚴(yán)的問題依然存在，環(huán)資委與人大其他專委會之間也存在立法起草分散的問題。黨的十八大以來，全國人大常委會審議修改了《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》以及《環(huán)境影響評價法》等多部法律，但生態(tài)環(huán)境法律體系中還存在重復(fù)立法、部門立法問題。2020年，中央全面依法治國工作會議將習(xí)近平法治思想明確為全面依法治國的指導(dǎo)思想，在充分肯定我國法治建設(shè)成就的基礎(chǔ)上，也對當(dāng)前和今后一個時期推進全面依法治國提出了一些重點工作要求，明確提出把習(xí)近平法治思想貫徹落實到全面依法治國全過程。因此，新時代環(huán)境立法法典化應(yīng)該以習(xí)近平法治思想為指引，目標(biāo)導(dǎo)向應(yīng)該是向環(huán)境治理決策法方向變革。

(三)習(xí)近平全過程民主新觀念對環(huán)境立法決策體制變遷的影響

習(xí)近平全過程民主立法新觀念是習(xí)近平法治思想的重要組成部分。以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，目前亟待解決的是，需要將環(huán)境立法決策體制的改革納入依法執(zhí)政和依法治國的統(tǒng)一決策部署以及法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設(shè)中，健全黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)的全過程民主立法決策體制，以良法善治保障綠色發(fā)展。2019年11月，習(xí)近平總書記在上海虹橋街道考察全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點，同正在參加法律草案意見建議征詢會的中外居民交談時深刻指出：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主”。在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的重要講話中，習(xí)近平總書記強調(diào)要“發(fā)展全過程人民民主”[15]。新時代環(huán)境保護法中公眾參與制度的完善、環(huán)境立法權(quán)的下放等，就是習(xí)近平全過程民主新理念在環(huán)境立法決策體制變遷中的體現(xiàn)。

習(xí)近平全過程民主立法觀念的提出，為環(huán)境立法決策體制的改革和立法理論的創(chuàng)新提供了新契機，進一步促進了環(huán)境立法法典化的立法需求增長。全過程民主比公眾參與有著更為豐富與深刻的內(nèi)涵。《環(huán)境保護法》中的公眾參與是立法后參與，而全過程民主是從環(huán)境立法之初就開始了。要從源頭上防范生態(tài)危機，立法決策過程中就應(yīng)該實現(xiàn)和保障公眾參與。以全過程民主立法理論為指導(dǎo)，可以進一步完善和落實環(huán)境治理中的公眾參與制度。全過程民主立法就是立法決策主體在立法過程中全過程保障公眾參與立法。全過程民主立法范圍涵蓋了中央和地方各級立法規(guī)劃擬定、立法草案征求意見、立法后評估等全過程。而且，全國人大及其常委會堅持“全過程民主立法”，擬將其寫入全國人民代表大會組織法和全國人大議事規(guī)則[16]?！叭^程民主立法”的立法決策體制的形成，便于立法決策主體吸收公眾意見，有助于環(huán)境治理中立法決策的工作協(xié)調(diào)，促進生態(tài)環(huán)境保護法律規(guī)范的體系化、法典化變革。以“全過程民主立法”新觀念為指導(dǎo)，這就需要將新修改的《環(huán)境保護法》與《立法法》等法律結(jié)合起來進行環(huán)境立法法典化設(shè)計，進一步完善環(huán)境治理決策的體制機制。

三、完善新時代環(huán)境立法法典化的建議

以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，深刻理解習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的科學(xué)體系，有利于進一步完善新時代環(huán)境立法決策體制，形成新時代環(huán)境立法法典化的具體立法思路。

(一)促進環(huán)境保護法向環(huán)境政策法的基本法地位轉(zhuǎn)變

2014年《環(huán)境保護法》針對環(huán)境保護領(lǐng)域的共性問題和突出問題，進一步明確政府監(jiān)管職責(zé)、企業(yè)防治污染責(zé)任、公眾參與、公益訴訟和環(huán)境教育制度，涉及經(jīng)濟、環(huán)境和文化建設(shè)等諸多方面，初步顯示了環(huán)境保護從行政管理法向環(huán)境治理綜合決策法的格局變化，但由于該法律在立法決策過程中還沒有完全突破行政主管部門主導(dǎo)立法的框架，因而還不是一部環(huán)境治理綜合決策法。

將《環(huán)境保護法》改變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境治理決策法，需要將《環(huán)境保護法》修改為環(huán)境政策基本法；需要中央與地方、部門與部門、地方與地方的密切配合，將環(huán)境問題與發(fā)展問題、央地關(guān)系處理問題聯(lián)系起來。目前，我國自然資源分屬于不同部門管理，山水湖田林草等自然資源的各項產(chǎn)權(quán)和行政主管部門相互獨立，生態(tài)環(huán)境保護立法沒有形成有機整體。而且，環(huán)境保護和城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、歷史文化保護聯(lián)系緊密，因此，環(huán)境問題的解決需要有整體觀念，需要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，將山水林田湖草人作為一個生命共同體來進行立法保護。

黨和國家環(huán)境政策評價制度化、法治化，才能使《環(huán)境保護法》成為生態(tài)環(huán)境治理決策基本法，實現(xiàn)基礎(chǔ)性《環(huán)境保護法》與森林法、水法等法律之間的協(xié)調(diào)。什么是基本法？黨的十一屆三中全會以后，特別是1979年七個法律的制定和1978年《憲法》的修改，中國再次進入大規(guī)模立法時代。1980年彭真在《關(guān)于七個法律草案的說明》中稱“刑法是國家的基本法之一”，這是“基本法”一詞第一次出現(xiàn)在全國人大常委會工作報告中。1982年《憲法》將制定和修改“基本法”歸為全國人大職權(quán)，這意味著“基本法”概念在我國法律體系中的定型。

2015年3月8日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議舉行第二次全體會議，聽取時任全國人大常委會委員長張德江關(guān)于全國人民代表大會常務(wù)委員會工作的報告。張德江表示，《環(huán)境保護法》是環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律[17]。新的《環(huán)境保護法》被定位為環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，主要規(guī)定環(huán)境保護的基本原則和基本制度，解決共性問題。

但是，從學(xué)理上分析“基礎(chǔ)性、綜合性法律”與“基本法律”的法律效力還是不同的，環(huán)境保護部門作為新《環(huán)境保護法》這種“基礎(chǔ)性、綜合性法律”的實施機構(gòu)，不能對黨中央和國務(wù)院的政策進行環(huán)境影響評價，且難以落實環(huán)境治理決策的基本法功能。為此，根據(jù)習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想，需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過環(huán)境立法法典化，協(xié)調(diào)中央和地方、各主管部門立法之間的關(guān)系，增加環(huán)境政策影響評價制度。這樣，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》就可以升華為一部環(huán)境治理綜合決策的基本法，在環(huán)境法典中以“總則”居于首編，分則編可以分別從土地法、水法、森林法、草原法和野生動植物保護法等領(lǐng)域進行框架性展開，具體內(nèi)容則由單行的土地法、水法、森林法、草原法和野生動植物保護法等規(guī)定。

(二)通過環(huán)境立法法典化落實重大決策黨政同責(zé)的制度

由于生態(tài)環(huán)境保護涉及諸多政府主管部門和公眾的利益，環(huán)境立法法典化實質(zhì)上就是加強環(huán)境治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的過程。在環(huán)境立法法典化過程中，如何解決黨政同責(zé)問題，不僅需要健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，還需要有黨內(nèi)法規(guī)等制度體系作為保障。因此，使《環(huán)境保護法》向環(huán)境政策基本法的立法變革，對謀劃整個國家的環(huán)境治理格局具有重要意義。這樣，就不僅可以解決環(huán)境部門立法的問題，還可以理順黨政機構(gòu)在環(huán)境治理中的權(quán)責(zé)問題。

加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大主導(dǎo)立法之間的協(xié)調(diào)，就需要在立法決策過程中理順黨的政策、國家政策和法律的關(guān)系。習(xí)近平法治思想的核心要義是堅持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)、堅持以人民為中心，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進。我國《立法法》對有些政策類規(guī)范性文件的合法性審查進行了規(guī)定，要求“制定部門規(guī)章不得增加本部門的權(quán)力，減少本部門的法定職責(zé)”等，但還沒有系統(tǒng)規(guī)定黨和國家政策與法律規(guī)范的銜接措施，也沒有對黨和國家政策進行合法性審查的制度規(guī)制，由此出現(xiàn)了一些法律與法律、政策與法律之間不協(xié)調(diào)的問題。例如：從我國2003年9月1日施行《環(huán)境影響評價法》開始，環(huán)境影響評價制度便一直被視為規(guī)劃或建設(shè)項目的前置性審批條件[18]。然而，當(dāng)環(huán)境影響評價制度成為建設(shè)項目或規(guī)劃草案獲得行政準(zhǔn)許的工具時，環(huán)評越來越背離制度設(shè)計的初衷。而且，由于2002年《環(huán)境影響評價法》規(guī)定沒有辦理環(huán)評手續(xù)的項目可以在后面補辦，這就導(dǎo)致《環(huán)境影響評價法》與《環(huán)境保護法》“打架”。2016年和2018年，全國人大常委會對《環(huán)境影響評價法》進行了二次修改。修改前的《環(huán)境影響評價法》試圖通過行政審批增強其強制力，修改后的《環(huán)境影響評價法》弱化了項目環(huán)評的行政審批，強化了規(guī)劃環(huán)評，加大未批先建的處罰力度，但還是沒有規(guī)定政策環(huán)境影響評價制度。由于政策環(huán)境評價制度還沒有法律化，法律與政策、法律與法律不協(xié)調(diào)的問題可能在立法源頭就存在，法律作為“硬法”的權(quán)威常常被政策類的“軟法”消解。因此，黨和國家環(huán)境政策如何與法律有效銜接還需要制度保障。

環(huán)境立法法典化不僅可以解決法律與法律、政策與法律不協(xié)調(diào)的問題，還可以促進黨政同責(zé)法治保障制度的建構(gòu)。針對法律只能規(guī)定行政問責(zé)，但黨委的環(huán)境責(zé)任不能寫入法律而被虛化的情況，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2015年就發(fā)布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等系列文件，建立環(huán)境保護“黨政同責(zé)”制度，明確黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對保護生態(tài)環(huán)境“同有職責(zé)”，在違反職責(zé)時“同樣承擔(dān)責(zé)任”并實施“終身追責(zé)”，形成了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制度[19]。2019年，中共中央國務(wù)院出臺《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》，明確規(guī)定在生態(tài)治理的責(zé)任鏈中建立起“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的中國特色問責(zé)模式。

為了實現(xiàn)對環(huán)境保護的統(tǒng)一管理，只有構(gòu)建一個黨的領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)，各部門、社會團體、普通公民都能參與的環(huán)境治理的法治保障制度體系，困擾環(huán)境治理的各部門利益爭奪問題才有可能解決。對某些具體的不能納入環(huán)境法典的黨政同責(zé)制度，可以通過黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和黨內(nèi)法規(guī)明晰“黨政同責(zé)”的環(huán)境治理決策權(quán)力和責(zé)任。這樣，環(huán)境立法法典化就不僅是形式意義上的生態(tài)環(huán)境保護法律規(guī)范的體系化，而且也是實質(zhì)意義上的環(huán)境治理工作機制的體制化。

(三)通過環(huán)境立法法典化進一步規(guī)范地方環(huán)境立法決策體制

環(huán)境立法法典化或制定環(huán)境治理決策基本法，并不是將環(huán)境立法權(quán)全由中央集中起來，還需要考慮哪些立法事項可以授權(quán)地方進行立法。由于環(huán)境治理的地方性特色很強，2015年修改的《立法法》將城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等領(lǐng)域的立法權(quán)下放到設(shè)區(qū)的市，這是環(huán)境立法決策體制的一次重大變革。許多環(huán)境保護類立法也把環(huán)境保護實體標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定權(quán)留給了有關(guān)地方政府，地方政府必須制定地方性規(guī)章。將環(huán)境保護立法權(quán)下放，既是落實環(huán)境保護法中公眾參與制度的實踐需求，也是全過程民主立法理念在地方立法決策體制變遷中的體現(xiàn)。在2015年環(huán)境立法權(quán)下放之前，一些環(huán)境保護立法由于科學(xué)技術(shù)規(guī)范等原因，導(dǎo)致基層群眾對立法目的、條款內(nèi)容了解不多。2015年，隨著環(huán)境立法權(quán)的下放，以及立法過程中公眾參與的體制機制建構(gòu)，《環(huán)境保護法》也更加接地氣。

當(dāng)然，地方環(huán)境立法是否合理、合法，是否取得普遍約束力，還需要對其進行立法監(jiān)督。我國憲法賦予權(quán)力機關(guān)撤銷行政機關(guān)違法和不正當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)、規(guī)章的權(quán)力，但這種監(jiān)督并沒有完整的程序予以保障，有名無實，難以落實?！董h(huán)境保護法》要求地方政府對人大進行述職，匯報環(huán)境保護規(guī)劃的執(zhí)行情況，是通過立法機關(guān)對地方立法進行限制的一種表現(xiàn)，但相關(guān)的責(zé)任承擔(dān)方式、程序還有待規(guī)范。針對各地經(jīng)濟發(fā)展程度各異、環(huán)境立法需求各不相同的情況，《環(huán)境保護法》授權(quán)地方可以制定一些嚴(yán)于國家的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度。然而，由于缺乏對政府行政行為的管理，過多立法權(quán)下放勢必會造成政府權(quán)力擴大及權(quán)力濫用現(xiàn)象的發(fā)生。

地方立法權(quán)力擴大及權(quán)力濫用現(xiàn)象是公共選擇理論比較關(guān)注的法理問題。公共選擇就是指人們通過民主決策的政治過程來決定公共物品的需求、供給和產(chǎn)量，把私人的個人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程(也可以說是一種機制)，利用非市場決策的方式對資源進行配置。公共選擇理論中的“經(jīng)濟人”假設(shè)，為我們規(guī)制地方環(huán)境立法權(quán)的濫用提供了富有啟發(fā)性的思路[20]。從世界范圍看，對公共資源的掠奪式開發(fā)是一個帶有普遍性的現(xiàn)象。從長遠利益看，環(huán)境利益也是一種資本，經(jīng)濟發(fā)展必須與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)，犧牲環(huán)境發(fā)展的經(jīng)濟模式是不可取的。美國自獨立后到19世紀(jì)末，經(jīng)濟發(fā)展是迅猛的，然而，這種經(jīng)濟發(fā)展是以對生態(tài)環(huán)境的巨大破壞甚至是不可彌補的損失為代價而取得的[21]。為此，美國通過1969年《國家環(huán)境政策法》加強了對聯(lián)邦和各州環(huán)境政策的監(jiān)督管理，形成了聯(lián)邦與各州合作指導(dǎo)地方政府環(huán)境治理的監(jiān)管模式。

對政府監(jiān)督管理職責(zé)的規(guī)定和責(zé)任規(guī)制，是2014年修改《環(huán)境保護法》的核心問題，體現(xiàn)了習(xí)近平法治思想中法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)和實現(xiàn)全過程民主的新理念。中國特色社會主義制度的優(yōu)點是可以集中力量辦大事。與美國聯(lián)邦與州分權(quán)的模式不同，我國的地方立法是對中央立法的落實。生態(tài)環(huán)境保護作為一項基本國策確定后，地方立法應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行。但是環(huán)境立法法典化應(yīng)該給地方立法留下空間，因為在因地制宜協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系方面，地方環(huán)境立法有許多優(yōu)勢。而且，《立法法》將城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等領(lǐng)域的立法權(quán)下放到設(shè)區(qū)的市，立法決策就需要考慮這些因素。因此，環(huán)境立法法典化應(yīng)該從環(huán)境治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化方面進行立法變革，在環(huán)境立法法典化過程中理順中央與地方的環(huán)境治理關(guān)系，而不是僅對現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法進行匯編。