貫徹習近平法治思想 建設高質(zhì)量的制度體系

江必新 黃明慧

(中南大學 法學院，湖南長沙 410083)

引言

2020年11月16日至17日召開的中央全面依法治國工作會議，正式提出了習近平法治思想，并將習近平法治思想確立為全面依法治國的根本遵循和行動指南。習近平法治思想在新時代治國理政的偉大實踐中應運而生，在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理現(xiàn)代化進程中凝練升華，是內(nèi)涵豐富、論述深刻、邏輯嚴密、系統(tǒng)完備的科學理論體系。習近平法治思想的基本精神及核心要義主要體現(xiàn)為“十一個堅持”，其對全面依法治國的政治方向、重要地位、工作布局、重點任務、重大關系、重要保障等問題作了精辟論述，是指導新時代全面依法治國的綱領性文獻。(1)《習近平在中央全面依法治國工作會議上強調(diào) 堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，載《人民日報》2020年11月18日，第1版。其中，習近平總書記提出的一個重大工作布局是，堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，強調(diào)用“中國之制”支撐“中國之治”，(2)張文顯：《在中國法學會法學期刊研究會2020年年會上的講話》(2020年11月28日)，微信公眾號“中國法學雜志社”，2020年11月29日。要筑法治之基、行法治之力、積法治之勢，促進各方面制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供長期性的制度保障。(3)同①。

國家治理體系和治理能力是一個國家的制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。(4)習近平：《習近平談治國理政(第一卷)》，外文出版社2018年版，第91頁。經(jīng)國序民，正其制度?！皥猿趾屯晟浦袊厣鐣髁x制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是關系黨和國家事業(yè)興旺發(fā)達、國家長治久安、人民幸福安康的重大問題?！?5)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，載《人民日報》2019年11月6日，第1版。中共十八大以來，習近平總書記就制度問題作出的一系列重要論述和重大部署(6)主要有：中共十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”重大命題，把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標；中共十八屆五中全會進一步強調(diào)，“十三五”時期要實現(xiàn)“各方面制度更加成熟更加定型，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化取得重大進展，各領域基礎性制度體系基本形成”；中共十九大提出了制度建設和治理能力建設的目標；中共十九屆三中全會指出“必須加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力形成更加成熟更加定型的中國特色社會主義制度。這是擺在我們黨面前的一項重大任務?！钡鹊取?，有效推動了中國特色社會主義制度的不斷完善，以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的明顯提高。其中，在省部級主要領導干部學習貫徹中共十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上，習近平總書記從“形成更加成熟更加定型的制度”上提出的“兩個半程”觀點，(7)詳見《習近平關于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社2014年版，第27頁。即前半程我們已經(jīng)建立了社會主義基本制度，后半程的主要歷史任務是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，形成一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系，指示了從“建立制度”到“構(gòu)建制度體系”的任務轉(zhuǎn)換。中共十九屆四中全會研究了“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一重大課題，科學概括了中國13個方面的制度顯著優(yōu)勢，明確了各項制度必須堅持和鞏固的根本點、完善和發(fā)展的方向，并作出了工作部署，(8)習近平：《關于〈中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉》的說明，載《人民日報》2019年11月6日，第4版。這實質(zhì)上是對國家制度體系建設的整體謀劃與系統(tǒng)布局。

當前，我們站在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點上，即將進入新發(fā)展階段——全面建設社會主義現(xiàn)代化國家向第二個百年奮斗目標進軍的階段。在新時代新發(fā)展階段，“高質(zhì)量發(fā)展”取代“高速增長”成為時代的主旋律，改革發(fā)展穩(wěn)定的任務更為繁重，矛盾風險更難預測、化解與應對，外部環(huán)境更趨復雜，人民群眾的要求與期待更高，國家治理也將面臨更多新任務新挑戰(zhàn)，這必然對國家制度體系有了更高的要求。中共十九屆四中全會提出的制度建設的總體目標是，到2035年“各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，到新中國成立一百年時“全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)?！?9)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，載《人民日報》2019年11月6日，第01版。

因此，我們應當比以往任何時期都要注重“制度的質(zhì)量與品質(zhì)”，要建設“高質(zhì)量的制度體系”，提高制度自身競爭力，讓中國特色制度優(yōu)勢更為明顯，為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供強有力的制度保障?！爸贫雀偁幜κ墙⒃谥贫荣|(zhì)量的基礎上，建立在制度服務于提升國家生產(chǎn)力能力的基礎上，是制度本身的品質(zhì)以及制度增強生產(chǎn)要素滿足人類需要效能的能力?！?10)歐陽景根：《國家制度競爭力的基礎要素、衡量標準與新時代的制度建設》，載《江漢論壇》2019年第10期。本文將圍繞三個問題展開論述：一是為什么要強調(diào)“高質(zhì)量”的制度體系建設；二是何為高質(zhì)量的制度體系、其評價標準是什么；三是如何建設高質(zhì)量的制度體系。

一、建設高質(zhì)量制度體系的重要性與必要性

在新發(fā)展階段提出“建設高質(zhì)量制度體系”意義重大，是堅持和完善中國特色社會主義制度的必然要求和重要舉措，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要路徑和堅強保障。

(一)建設高質(zhì)量的制度體系是遵循制度建設規(guī)律、持續(xù)保持制度顯著優(yōu)勢的必然要求

根據(jù)馬克思、恩格斯的相關論述，規(guī)律是事物的固有矛盾所導致的必然發(fā)展趨勢，不是既成的、直接的現(xiàn)實，也不是實體性的存在，不直接呈現(xiàn)在人們的面前，人們需要通過對大量偶然現(xiàn)象的長期的艱苦探索和研究才能在思維中近似正確地把握它。(11)趙家祥：《深化對人類社會發(fā)展規(guī)律的認識》，載《光明日報》2018年6月4日，第15版。習近平總書記多次強調(diào)要深刻認識共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律，在認識規(guī)律、把握規(guī)律、運用規(guī)律的基礎上推動黨和人民的事業(yè)健康發(fā)展。(12)習近平總書記在中共十九大上、在紀念馬克思誕辰200周年大會上、在中共十九屆四中全會第二次全體會議上，對認識和把握社會發(fā)展規(guī)律方面提出了一系列新的思想和要求?！皥猿趾屯晟浦袊厣鐣髁x制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的提出，表明我們黨對三大規(guī)律的認識和把握達到了前所未有的新高度。

制度建設是人的一種社會性實踐活動，有實踐活動的一般規(guī)律，也有自身發(fā)生、演變、發(fā)展的特殊規(guī)律。從人類社會發(fā)展歷程來看，制度建設至少呈現(xiàn)以下規(guī)律性：制度建設與社會發(fā)展程度相適應，制度建設與生產(chǎn)力發(fā)展、文化理念、人的發(fā)展等社會其他方面建設相協(xié)調(diào)，各種具體制度相協(xié)調(diào)并在不同時期分重點推進，制度建設各環(huán)節(jié)依序銜接等。(13)徐斌、劉海軍：《制度建設的特征、規(guī)律及評價標準》，載《北京師范大學學報(社會科學版)》2012年第1期。同時，制度建設總的趨勢是由低級向高級、由落后向先進發(fā)展的。(14)徐斌：《簡論制度建設的規(guī)律》，載《理論視野》2012年第4期。建設“高質(zhì)量”的制度體系，符合我國制度建設的發(fā)展趨勢，是對新時代社會發(fā)展內(nèi)發(fā)產(chǎn)生的制度需求的回應，是依循制度建設的客觀規(guī)律所作的預見。當前，我們黨帶領人民經(jīng)過長期不懈的探索實踐，已經(jīng)形成了包括根本制度、基本制度、重要制度在內(nèi)的中國特色社會主義制度體系。習近平總書記深刻指出，中國特色社會主義國家制度和法律制度是人類制度文明史上的偉大創(chuàng)造，是被實踐證明了的科學制度體系，具有顯著優(yōu)勢，需要堅持好、實施好，也需要不斷完善和發(fā)展。(15)習近平：《堅持、完善和發(fā)展中國特色社會主義國家制度與法律制度》，載《求是》2019年第23期。當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，中國在前進道路上必然面臨更多更大的挑戰(zhàn)風險阻力矛盾，對制度的需求也就從“有制度”提升為“有好的制度”“有好用的制度”。因此，必須高度重視制度的“質(zhì)”的問題，設定建設高質(zhì)量制度體系的目標，在提升制度自身競爭力方面下更大功夫，確保制度的持續(xù)優(yōu)勢，給國家治理提供更為科學可行的制度方案。

(二)建設高質(zhì)量的制度體系是滿足人民新時代需求、全面實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的可靠路徑

我國是人民當家作主的中國特色社會主義國家，改革發(fā)展、國家治理、制度建設都應當以人民根本利益為依歸，都要熱切呼應人們對美好生活的需求，“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”(16)習近平：《人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標》，載《人民日報》2012年11月16日，第4版。。習近平總書記在中共十八屆五中全會首次明確提出了“以人民為中心的發(fā)展思想”，之后在多個場合從各個角度作了不同側(cè)重點的闡述。滿足人民的需求，是習近平“以人民為中心發(fā)展思想”的目標。新時代，社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化，人民需求變得更加多元復雜(17)依照社會學家馬斯洛視域中的需求層次理論，當生理需求得到滿足之后，人民便開始逐層尋求安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求。，不僅對物質(zhì)文化生活有了更高需求，對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的渴望和需求也日益增長，而這些需求的滿足都與相關領域的制度供給能力密不可分。(18)江必新：《開啟中國特色社會主義制度現(xiàn)代化新征程》，載《中南大學學報(社會科學版)》2018年第1期。制度體系建構(gòu)，應當基于人民的立場主動思考人民的現(xiàn)實制度需求(19)歐陽景根：《國家制度競爭力的基礎要素、衡量標準與新時代的制度建設》，載《江漢論壇》2019年第10期。，并予以有效回應。新時代人民需求的滿足、權(quán)益的保護，必須有高質(zhì)量的制度供給作為保障。

國家治理現(xiàn)代化離不開制度現(xiàn)代化的支撐和推進，制度應當順應乃至引領整個國家和社會的現(xiàn)代化發(fā)展步伐。(20)參見江必新：《開啟中國特色社會主義制度現(xiàn)代化新征程》，載《中南大學學報(社會科學版)》2018年第1期。“制度決定一個國家走什么方向。”(21)中共中央文獻研究室：《毛澤東年譜(1949-1976)》(第4卷)，中央文獻出版社2013年版，第321頁。從中共十一屆三中全會之后，我們逐步回歸民主與法制建設的道路，不斷強化制度與法律在國家治理中的地位?！盀榱吮Ｕ先嗣衩裰?，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威……”(22)《中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》，人民出版社1978年版，第12頁。走進新時代，改革發(fā)展的總目標已經(jīng)提升為“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”(23)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2017年10月28日，第1版。。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。(24)習近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，載《求是》2014年第1期?？梢姡贫润w系建設極端重要，只有建立了高質(zhì)量的制度體系，才能有效統(tǒng)合各階層人民的利益訴求、緩和改革帶來的結(jié)構(gòu)性壓力、促進人和社會的全面發(fā)展；才能提高國家治理能力、才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能，全面實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

(三)建設高質(zhì)量的制度體系是凝聚改革發(fā)展共識、穩(wěn)步推進現(xiàn)代化強國建設進程的堅強保障

建設社會主義現(xiàn)代化強國是中國共產(chǎn)黨確立的偉大目標。站在歷史新的更高起點上，中共十九大對實現(xiàn)第二個百年奮斗目標作出分兩個階段推進的戰(zhàn)略安排，即到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。建設現(xiàn)代化強國是一項長期的、艱巨的、繁重的偉大事業(yè)，“是一場接力跑，我們要一棒接著一棒跑下去”。(25)《習近平在慶祝改革開放40周年大會上的講話(2018年12月18日)》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2018-12/18/c_1123872025.htm，最后訪問時間2020年12月2日。在向這一宏偉目標奮勇前進的道路上，我們必然會面臨超乎尋常的艱難險阻、“風雨荊棘”，這就需要通過制度力量來盡可能地凝聚全社會的改革發(fā)展共識，形成一股強大的共同投身國家建設的行動力量?！爸贫仁玛P根本，關乎長遠”，(26)中共中央宣傳部編：《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要》，學習出版社、人民出版社2019年版，第237頁。制度是社會整合的基本路徑，(27)江必新、王紅霞：《社會治理的法治依賴及法治的回應》，載《法制與社會發(fā)展》2014年第4期。要以制度權(quán)威凝聚改革的共識和力量。(28)江必新：《“把制度建設擺在突出位置”的若干思考》，載《中國社會科學》2013年第1期。從現(xiàn)代國家發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律看，制度構(gòu)成了國家能力建設的基礎性保障，制度質(zhì)量是決定國家能力的關鍵變量。(29)唐皇鳳：《構(gòu)建法治秩序：中國國家治理現(xiàn)代化的必由之路》，載《新疆師范大學學報(哲學社會科學版)》2014年第4期。有學者提出，國家建設的根本就是國家制度體系的成長與成熟。(30)林尚立：《中國共產(chǎn)黨與國家建設》，天津人民出版社2009年版，第11頁。

高質(zhì)量制度體系除了具備制度的一般優(yōu)勢之外，還具有更優(yōu)質(zhì)的屬性，比如它的價值定位以人民為中心，能滿足新時代人民對民主、法治、公平、正義的需求；制度內(nèi)容更加全面，更注重合目的性、合規(guī)律性、正當性、合法性、適度性、適配性、自洽性、衡平性；制度外在形式更加系統(tǒng)、科學、規(guī)范；制度設計更加富有層次、條塊協(xié)調(diào)、可操作等等。高質(zhì)量制度體系蘊含的這些元素與優(yōu)勢，使得其具備強大的內(nèi)生動力與自我完善力，更能充分地釋放制度的協(xié)同、整合、規(guī)范、引領、保障等功效；同時，也使其有條件、有能力克服制度體系可能存在的執(zhí)行力不足的短板，擁有強大的制度執(zhí)行力和解決實踐問題能力，更能適應改革攻堅期和深水期提出的高標準要求，從而推動社會主義現(xiàn)代化強國的建成。在近期召開的中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記多次強調(diào)了制度建設，包括“健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制，推進黨的領導制度化、法治化”“健全國家治理急需的法律制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度，以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展”“完善預防性法律制度” “健全社會公平正義法治保障制度”等等。這些明確指示了建設高質(zhì)量制度體系的重點任務、方向與具體要求。

總之，高質(zhì)量的制度體系，能以自身優(yōu)異的制度品質(zhì)樹立革除弊端、促進發(fā)展的制度自信，能給新時代中國特色社會主義建設提供強有力的制度保障，是推進改革發(fā)展與實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化進程的護航利器。因此，我們應當認識到高質(zhì)量制度體系建設的重要性和必要性，抓住制度建設最佳時機，提升制度競爭力，擴大制度優(yōu)勢，“為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系”。(31)習近平：《不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力(2014年2月17日)》，載《習近平談治國理政(第一卷)》，外文出版社2018年版，第104-105頁。

二、高質(zhì)量制度體系的內(nèi)涵與評價標準

國家間的競爭實質(zhì)上是制度的競爭，更明確地說，是制度質(zhì)量的競爭。因此，有必要對高質(zhì)量制度體系的含義、衡量制度質(zhì)量高低的標準作深入探討。

(一)制度、制度體系、高質(zhì)量制度體系的基本內(nèi)涵

“制度”從來就是歷史的范疇，它是伴隨著國家社會形態(tài)的演進，在各國統(tǒng)治階級管控國家機關及其國民的各種活動進程中，逐步形成的歷史產(chǎn)物。(32)參見[韓]河連燮：《制度分析：理論與爭論(第二版)》,李秀峰等譯，中國人民大學出版社2014年版，第29、53-55頁。從政治實踐的角度，一國統(tǒng)治階級通過一系列制度的安排，把統(tǒng)治階級的治國理念與人民的意志具體化為各種普適的、有約束力的規(guī)則，把國家機關的職權(quán)、職責以及各社會主體和公民的權(quán)利、義務在規(guī)則框架內(nèi)進行合理配置，把一國發(fā)展進程中遇到的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)問題納入規(guī)則體系進行消解、平衡，從而形成理性、有序、和諧的政治、經(jīng)濟、社會等等秩序，樹立一國治理模式的權(quán)威和公信力。正是從這個角度，馬克思主義者認為“不是國家制度創(chuàng)造了人民，而是人民創(chuàng)造了國家制度?！?33)中央編譯局：《馬克思恩格斯全集(第3卷)》，人民出版社2002年版，第40頁?；谝陨?，“制度”可以理解為一國統(tǒng)治者，將其治國理念轉(zhuǎn)化為旨在合理配置國家權(quán)力、責任以及各社會主體和公民權(quán)利、義務等資源的，化解一國發(fā)展所遇各類問題的，體現(xiàn)其國家性質(zhì)和國家形式本質(zhì)要求的，具有約束力的一系列規(guī)則總和。(34)制度概念參考了中央編譯局：《馬克思恩格斯全集(第3卷)》，人民出版社2002年版，第40頁；[美]道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，劉守英譯，上海三聯(lián)書店1994年版，第3頁；[韓]河連燮：《制度分析：理論與爭論(第二版)》，李秀峰等譯，中國人民大學出版社2014年版，第29、53-55頁；中共中央文獻研究室：《毛澤東年譜(1949-1976)(第4卷)》，中央文獻出版社2013年版，第321頁；蘇力：《制度是如何形成的》，北京大學出版社2019年版，第53頁，等等。

“制度體系”，參照制度的含義，可以理解為在改革發(fā)展和國家治理過程中形成的一系列制度的總和。關于制度體系，中共十九屆四中全會做了高度提煉：一是根據(jù)制度在國家治理中的地位與發(fā)揮的作用，分為根本制度、基本制度、重要制度。(35)參見《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，載《人民日報》2019年11月6日，第1版。排在首位的是根本制度，它確認了國體與政體的本質(zhì)要求，是對一國國家治理起到?jīng)Q定性作用的制度。根本制度常見于憲法文本，比如“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，(36)參見《中華人民共和國憲法》。等?；局贫仁歉局贫鹊木唧w化，它包含具體適用于一國經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等領域的一系列制度。比如，經(jīng)濟發(fā)展領域的“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經(jīng)濟體制等社會主義基本經(jīng)濟制度”；政治生活領域的“堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度，堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，堅持和完善民族區(qū)域自治制度，健全充滿活力的基層群眾自治制度”。重要制度則是針對改革發(fā)展實踐和國家治理進程中遇到的重點、難點、關鍵點，而適時出臺解決問題，并繼續(xù)推進改革和國家治理的制度。重要制度體量可觀，分布在根本制度和基本制度的序列中，起到補充、強化兩者在改革發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化進程中的綜合效用。二是根據(jù)制度在國家治理中的職能分工，將中國特色社會主義制度體系分列為13種制度體系，即黨的領導制度體系、人民當家作主制度體系等中共十九屆四中全會報告歸納的13種制度(37)參見《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，載《人民日報》2019年11月6日，第1版。。這一套制度體系已經(jīng)融入社會主義國家機器，合力協(xié)同助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

“高質(zhì)量制度體系”是在40多年改革發(fā)展與國家治理實戰(zhàn)經(jīng)驗的總體把握基礎上，對制度體系建設提出的更高要求，是新時代全面推進深化改革與國家治理的頂層制度構(gòu)想?！案哔|(zhì)量”可以概括為一種主觀與客觀相結(jié)合的范疇?！百|(zhì)”是此事物區(qū)別于彼事物的特殊的內(nèi)在的客觀屬性，(38)參見《馬克思恩格斯選集(第一卷)》，人民出版社1995年版，第284-294頁。并且在通常情況下，事物的“質(zhì)”總是會發(fā)展到一定“量”的程度或狀態(tài)?！百|(zhì)量”的高低往往來自人(即主體)對某事物具有的客觀屬性或發(fā)展狀態(tài)所持有的主觀態(tài)度，這種主觀態(tài)度包括肯定的、否定的、不置可否的。在人對某事物的“質(zhì)量”持有肯定的主觀態(tài)度時，就認為該事物具有“高質(zhì)量”；在人對某事物的“質(zhì)量”給予否定評價的時候，就認為該事物“質(zhì)量不高”；在人對某事物的“質(zhì)量”的主觀態(tài)度是不置可否的時候，就可能認為該事物“質(zhì)量一般或質(zhì)量平平”。

我們在理解“高質(zhì)量”的時候，要牢牢把握人的主觀評價與事物客觀屬性的統(tǒng)一。我們不能因為人對事物“質(zhì)量”的主觀態(tài)度很重要，就誤以為“質(zhì)量”的高低取決于人的主觀評價。必須清醒地看到，人對“質(zhì)量”或高或低的主觀評價，也是一種建立在該事物的客觀屬性基礎上的認識，并非純粹主觀的東西，即“高質(zhì)量”具有明確的質(zhì)的規(guī)定性和客觀的評判標準。與此同時，這種針對事物“質(zhì)量”或高或低的評價也不是個別人說了就算，“質(zhì)量”的高低應當由一國多數(shù)人或多數(shù)人的代表，基于社會實踐和國情的總結(jié)，對事物的客觀屬性或發(fā)展狀態(tài)做出的評價。

由上，“高質(zhì)量制度體系”可以提煉為，中國共產(chǎn)黨領導和代表全國人民，在新時代將其治國理念轉(zhuǎn)化為一系列系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度，從而有效解決改革發(fā)展與國家治理進程中遇到的各類問題，并充分體現(xiàn)人民當家作主地位，滿足人民日益增長的美好生活需要，充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)越性的、具有普遍約束力的規(guī)則總和。(39)此表述參考了習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2017年10月28日，第1版；《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，載《人民日報》2019年11月6日，第1版，等等。

(二)高質(zhì)量制度體系的評價標準

高質(zhì)量制度體系是一個主觀評價與客觀屬性相結(jié)合的范疇，因而需要設定評價制度質(zhì)量高低的具體標準，以此作為科學建構(gòu)制度體系的“魯班尺”。中共十八大以來，尤其是十九大、十九屆四中全會，中共中央明確提出“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”。(40)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，載《人民日報》2019年11月6日，第1版。為實現(xiàn)此目標，現(xiàn)從實質(zhì)標準和形式標準兩大方面來設想高質(zhì)量制度體系的衡量標準。

1.高質(zhì)量制度體系的實質(zhì)標準。高質(zhì)量制度體系的實質(zhì)標準是隱略對形式要件的觀察，側(cè)重對制度實質(zhì)追求的理性考量，包括合目的性、合規(guī)律性、合正義性、合法性、合乎理性、適配性、自洽性、衡平性等標準。

(1)合目的性標準。合目的性標準，是指制度體系建設應當合乎滿足人民需求的終極目的。馬克思指出：“在社會歷史領域內(nèi)進行活動的，是具有意識的、經(jīng)過思慮或憑激情行動的、追求某種目的的人；任何事情的發(fā)生都不是沒有自覺的意圖，沒有預期的目的的”。(41)《馬克思恩格斯文集(第4卷)》，人民出版社2009年版，第302頁。這啟發(fā)了關于人類行為目的性的思考。從人與社會的角度，合目的性是指人類改造世界、從事社會實踐活動都要合乎終極目標和追求，而這個終極追求指向——人類的解放和全面的自由。合目的性主要關注動機和目的是否正當、是否合理的問題，是一個價值論的范疇。

制度體系構(gòu)建，作為人類的一項實踐活動(人的實踐活動，實質(zhì)上是由“目的”出發(fā)通過手段向結(jié)果運行，并將“目的”觀念形態(tài)轉(zhuǎn)化為合乎人民需要的現(xiàn)實存在的過程)，當然也應當基于一定的目的，同時追求能實現(xiàn)一定的目的。我們建構(gòu)高質(zhì)量制度體系是為了實現(xiàn)中華民族偉大復興、建設社會主義現(xiàn)代化強國，是為了滿足人民群眾的需求、實現(xiàn)國家的長治久安等等，其根本價值旨歸是滿足人民的需求，實現(xiàn)人的自由和全面發(fā)展。如果脫離這些目標，制度將會失去存在的價值和意義。

國家制度體系中的骨干工程是法治體系?！拔覈鐣髁x法治凝聚著我們黨治國理政的理論成果和實踐經(jīng)驗，是制度之治最基本最穩(wěn)定最可靠的保障。要堅持全面依法治國，夯實中國之治的制度根基?！?42)習近平：《推進全面依法治國，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用》，載《求是》2020年第22期。習總書記法治思想中，體現(xiàn)人民利益、反映人民意愿、維護人民權(quán)益、增進人民福祉的價值追求清晰可見。習近平總書記指出，推進全面依法治國的根本目的是依法保障人民權(quán)益。(43)參見《習近平在中央全面依法治國工作會議上強調(diào) 堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，載《人民日報》2020年11月18日，第1版。并強調(diào)在制定法律制度時，要堅持以人民為中心，“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決實際問題?！?44)習近平總書記2013年2月23日在十八屆中央政治局第四次集體學習時的講話。要積極回應人民群眾新要求新期待，注重針對人民群眾反映強烈的突出問題，聚焦法律制度的空白點和沖突點，統(tǒng)籌謀劃和整體推進立改廢釋各項工作，健全滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度，確保法律及其實施過程充分體現(xiàn)人民意志。(45)參見江必新：《以習近平法治思想為指導著力解決法治中國建設中的重大問題》，載《行政法學研究》2020年第6期。

總之，高質(zhì)量制度體系應當合乎合目的性標準，堅持以滿足人民需求為出發(fā)點，以人民根本利益為價值取向。此外，合目的性標準要避免滑向“唯目的論”，不能一味地為了追求既定目標的實現(xiàn)，不顧制度建設成本，甚至不去考慮制度可能會帶來的其他不利后果，而輕率地采取極端方式或手段；這種情形下，非但不能提升制度質(zhì)量，還極有可能破壞原有制度的穩(wěn)定性，引起社會秩序的動蕩。因此，制度體系建設應當妥當處理“目的、手段、結(jié)果”三者的關系，通盤謀篇、謹慎落子。

(2)合規(guī)律性標準。我國的制度體系，特別是法律規(guī)范體系的建構(gòu)，與英美法系的“強調(diào)制度以累進的方式在不斷試錯中進化而來”的“進化理性”不同，其更傾向于“建構(gòu)理性”，即更注重通過人的理性來對社會制度予以設計把控。(46)參見裴洪輝：《合規(guī)律性與合目的性：科學立法原則的法理基礎》，載《政治與法律》，2018年第10期。建構(gòu)理性主義認為，人類可以基于其理性對社會制度進行預先規(guī)劃、設計與改造的，并盡可能地抑制甚至鏟除非理性現(xiàn)象。這種理念之下，制度建構(gòu)者必然承擔更多期許與責任，比如，最終制定出來的制度應當具備科學性、有效性、完整性等特性。我國《立法法》規(guī)定的科學立法原則正是這一理念的體現(xiàn)。

科學立法的義涵包括，一是立法過程的科學性，要求應當準確認知并把握立法所處的社會環(huán)境本身及運作規(guī)律，以及所調(diào)整的社會關系本身及運作規(guī)律；二是方式的科學性，是否采取了最佳的手段去最大程度地實現(xiàn)立法目的?？梢姡茖W立法是高質(zhì)量制度體系的實現(xiàn)路徑，合乎客觀規(guī)律性是科學立法的應有之義。合規(guī)律性強調(diào)客觀方面，雖關注方式或手段能否推動立法目的的最大化實現(xiàn)，但不對制度目的的正當性作主觀價值判斷，它屬于理性認知的范疇。

具體而言，制度體系建設的合規(guī)律性至少包括三個層面：一是要符合社會整體發(fā)展的基本規(guī)律。從社會整體來說，人類社會發(fā)展有它的規(guī)律性。馬克思、恩格斯通過辨證唯物主義、歷史唯物主義的方法揭示了社會發(fā)展的一般規(guī)律，比如經(jīng)濟基礎決定上層建筑、對立統(tǒng)一規(guī)律、否定之否定的規(guī)律等等，這些規(guī)律是具有真理性的。二是要遵循每一個社會關系發(fā)展變化的特殊規(guī)律。制度具有規(guī)范屬性，面向一定的規(guī)范對象，即某種特定的社會關系。不同的制度有不同的調(diào)整或規(guī)制對象，不同的對象又各有它的特殊規(guī)律。高質(zhì)量制度體系的建構(gòu)者應當對其調(diào)整的社會關系本身以及其背后的客觀規(guī)律準確認知、清晰把握。三是要符合制度建設的自身規(guī)律。前文已作闡述。

合規(guī)律性標準的設定，實質(zhì)上還有對高質(zhì)量制度體系必須滿足“科學性”的要求?？茖W就是運用范疇、定理、定律等思維形式，如實反映客觀事物本質(zhì)規(guī)律的知識系統(tǒng)和實踐活動。(47)參見趙祖華：《現(xiàn)代科學技術概論》，北京理工大學出版社1999年版，第1頁。制度體系并非憑空臆想，也要倚靠專門的科學原理與技術才能建立起來。因此，高質(zhì)量制度體系也必然具備科學有效性(即制度理論、邏輯與實踐的一致性)，以及科學可靠性(即建立制度的原理和方法的可重復性、可驗證性)兩大標志性特征。

(3)合正義性標準。羅爾斯指出，正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣，并提出了“作為公平的正義”理論。(48)參見[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社1988年版，第3頁。一個組織良好的社會，其制度設計不僅旨在增進其成員的利益，也應當承載著一種公開的共同的正義觀。(49)觀點提煉參考[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社1988年版，第5-11頁。習總書記反復強調(diào)一定要“促進社會公平正義”(50)習近平：《在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上的講話(2018年3月20日)》，載《人民日報》2018年3月21日，第2版。，“不論處在什么發(fā)展水平上，制度都是社會公平正義的重要保證?！?51)參見《為千秋偉業(yè)夯基固本——習近平法治思想引領新時代全面依法治國紀實》，新華社， 2020年11月18日，http://www.xinhuanet.com/2020-11/18/c_1126756747.htm，2020年11月22日。在中共十八屆三中全會上，習近平總書記指出，“對由于制度安排不健全造成的有違公平正義的問題要抓緊解決，使我們的制度安排更好體現(xiàn)社會主義公平正義原則……?！?52)習近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，載《求是》2014年第1期。社會公平正義是法治的基本價值追求，公正是法治的生命線，要努力讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義。(53)參見《為千秋偉業(yè)夯基固本——習近平法治思想引領新時代全面依法治國紀實》，新華社， 2020年11月18日，http://www.xinhuanet.com/2020-11/18/c_1126756747.htm，2020年11月22日?？梢姡瑯?gòu)建高質(zhì)量制度體系要經(jīng)過合正義性標準的“檢測”。

合正義性標準，也稱正當性標準，是指一個良好的制度必然應具備正當性，不僅要求目的是正當?shù)模闹贫ㄟ^程、手段、承載價值等也應當是正當?shù)摹，F(xiàn)代民主法治國家，已不再僅僅依靠高壓或強制手段來保證其政治權(quán)力和秩序，它總是要為正當性而努力。人們也往往用“正當性”對各種制度進行終極論證。正當性(legitimacy)一詞含義十分繁復，時代的變遷賦予它不同的歷史內(nèi)涵，法學、哲學、政治學、社會學等不同學科也側(cè)重不同含義進行使用，但“正當性”仍然有其基本含義與“共相”。馬克斯·韋伯、哈貝馬斯等諸多學家對“正當性”都進行過闡述或解說(54)詳見[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會(上卷)》，林榮遠譯，商務印書館2004年版；[德]尤爾根·哈貝馬斯：《重建歷史唯物主義》，郭官義譯，社會科學文獻出版社2000年版。，綜合而言，“正當性是在經(jīng)驗和理性兩個維度上尋求最高的‘合法性’：經(jīng)驗層面表現(xiàn)為需得到社會的普遍認同和遵守；理性層面是指經(jīng)過道德哲學論證而取得合理性”。(55)劉楊：《正當性與合法性概念辨析》，載《法制與社會發(fā)展》2008年第3期。

具體而言，制度體系要獲得“正當性”認同，至少應當符合以下兩個方面：一是制度從來源上是正當?shù)那沂堑玫饺嗣駥嶋H認可的。表現(xiàn)為：從目的進路來看，是以人民為中心，為人民利益而設計的制度；從發(fā)生進路來看，是以一種經(jīng)人民認可的方式去建立和實現(xiàn)的。二是制度本身是經(jīng)得起道德論證的良善的制度。表現(xiàn)為：抽象層面來說，制度蘊涵著自然、理性、道德、正義等本體意義上的價值；從具體層面來說，制度具備合法性或形式正義等要素?！昂推缴鐣械拇蠖鄶?shù)人服從法律，不是因為做了理性的利弊計算，恐懼處罰；而是因為相信法律基本上是公平的，在道德觀念上已習慣于遵守。如果相信它是不公平的，他們就比較不愿服從?！?56)[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》，毛俊杰譯，廣西師范大學出版社2014年版，第236頁。此外，正當性是一個開放流變的概念，并非是確切固定靜止的，因此，制度體系要根據(jù)現(xiàn)實社會的正當性觀念的演變而不斷作出調(diào)整完善，任何階段都要堅持對正當性的追求。

(4)合法性標準。合法性(legality)與正當性是一對頗具親緣性的概念。(57)劉楊：《正當性與合法性概念辨析》，載《法制與社會發(fā)展》2008年第3期。在現(xiàn)代社會，正當性主要通過合法性來體現(xiàn)，合法性是正當性的重要形式，但兩者在多種維度都有不同屬性，不可混同與相互替代。

合法性標準，是指高質(zhì)量制度體系建設應當符合國家憲法法律的規(guī)定，要具有合憲性、合法性。在法治中國建設的大背景之下，判斷一項制度是不是高質(zhì)量的，合法性應當成為重要衡量因素。合法性標準體現(xiàn)在兩個層次：一是制度建構(gòu)本身必須具有合法性。制度的形成應當符合法律規(guī)定，包括制度主體合法、權(quán)限合法、程序合法、內(nèi)容合法、形式合法等等。制定、完善國家制度應當善于運用法治思維和法治手段。二是制度應當與現(xiàn)有法律規(guī)范體系相協(xié)調(diào)，不存在明顯或潛在的沖突?！斑@是‘法制統(tǒng)一’的基本要求。在新增任何立法時，必須考慮與既有法律秩序在概念、邏輯、體系、觀念上相融洽，新的規(guī)范必須用合乎固有法律思維的方式去表達?！?58)裴洪輝：《合規(guī)律性與合目的性：科學立法原則的法理基礎》，載《政治與法律》2018年第10期。

(5)“理性”標準。理性標準，是指制度體系建設的目的、手段、過程等都應當合乎“理性”。國家制度體系是否“理性”，不僅影響政府職權(quán)行為的效果，也關涉改革發(fā)展與國家治理目標的實現(xiàn)，因此，理性標準也是衡量一國制度體系質(zhì)量的重要指標。

馬克斯·韋伯引領了關于“理性”的研究，“當目的、手段及其附屬物都被‘理性’地加以考慮和權(quán)衡時，行動在工具上、意義上就是‘理性’的?！?59)[德]馬克斯·韋伯：《社會科學方法論》，楊富斌譯，華夏出版社1999年版，第61頁。他的觀點經(jīng)過實踐后，其有益部分被后世進一步拓展，即制度的“理性”還可以細分為價值理性和工具理性。其中，對于國家制度而言，價值理性關注價值層面的理性思考，注重從某些具有實質(zhì)的、特定的價值理念的角度來看制度的合理性。國家制度的建立與完善，應當考慮其價值取向和奮斗目標。在某種意義上來說，價值理性是以“合目的性”的形式存在的?；氐轿覈贫葘嵺`中，新時代制度建設的價值取向設定為“以人民為中心”。另外，工具理性對國家制度建設的要求表現(xiàn)在，制度是國家治理的一種工具，國家機關或公共部門倚靠制度實現(xiàn)治理現(xiàn)代化。制度設計時，應當思考并采用達到目標的最優(yōu)路徑，對制度執(zhí)行者的權(quán)能、職責等作出最理性的配備。實踐中，在優(yōu)先考慮公共福祉的基礎上，還必須掂量其職權(quán)行為作出的相對成本，即其職權(quán)行為的手段和目標應當是最合適、均衡的搭配，不應無端過度浪費公共資源。

此外，高質(zhì)量制度體系的建構(gòu)在實體方面還需符合適配性標準、自洽性標準、衡平性標準等標準。適配性標準是指制度建構(gòu)要注重與環(huán)境的適配性。一是制度總是要作用于一定的社會關系，因而要與社會發(fā)展程度相適配；二是制度總是適用于一定的時空環(huán)境，因而要與基本國情與本土資源相適配。自洽性標準是指制度體系應當能自成體系、自洽自足。依照制度體系的自身設定進行推演，制度體系的各制度之間、各個具體制度的各要素之間都應當是相容的，是不相沖突的。衡平性標準是指制度體系應當注重多元價值間要進行整合與衡平。首先，要顧及到各方面的利益；然后，要善于運用對立統(tǒng)一規(guī)律，要注意找到社會關系中的主要矛盾和次要矛盾，找到矛盾的主要方面和非主要方面；最后，適度地平衡各種關系。

2.高質(zhì)量制度體系的形式標準主要包括以下4個：

(1)系統(tǒng)性標準。我國是一個復雜的共同體，社會環(huán)境也不斷發(fā)展變化，這就決定了國家治理體系的結(jié)構(gòu)的復雜性，這就要求國家制度體系能夠全面覆蓋并調(diào)整各種社會關系。系統(tǒng)性標準，是指制度體系應當呈交織網(wǎng)格狀全方位覆蓋各個領域、各個方面、各個環(huán)節(jié)，相關制度完整齊備，能充分發(fā)揮制度的規(guī)范主體行為、協(xié)調(diào)利益關系、維護社會秩序、促進改革發(fā)展等作用。在制度體系內(nèi)確保各種主體按照規(guī)則良性互動，合力瞄準新時代國家發(fā)展總目標，協(xié)同有序地推進。

(2)層次性標準。層次是人們處理復雜問題的一種基本方法。層次性，表現(xiàn)為系統(tǒng)在功能或結(jié)構(gòu)方面的一種等級秩序。我國國家治理體系是一個內(nèi)涵豐富的復雜體系，要實現(xiàn)制度功能的最大化，應當區(qū)分層次性，根據(jù)組成制度體系的諸要素間的差異，將其分配在不同的層次。中共十九屆四中全會將中國特色社會主義制度分為三個層次，即根本制度、基本制度、重要制度。總之，層次性標準要求整個國家制度體系內(nèi)部應當層次分明，形成有序狀態(tài)。

(3)協(xié)調(diào)性標準。高協(xié)調(diào)度可以使復雜系統(tǒng)的各組成要素之間相互補充、相互配合、相互促進，防止和減少內(nèi)耗，形成行動“合力”，進而提高整個系統(tǒng)的功效。高質(zhì)量制度體系建構(gòu)，應當符合協(xié)調(diào)性標準，即整個制度系統(tǒng)和子系統(tǒng)之間、各個具體制度之間都應當相互協(xié)調(diào)，相互支持，不存在明顯的沖突或矛盾，這是最基本的形式要求。

(4)可操作性標準。制度的可操作性，是檢驗制度成熟程度的重要指標?？刹僮餍詷藴剩侵钢贫润w系應當具有可操作性，制度條文在內(nèi)容上要具體明確，語言表達淺顯易懂，邏輯嚴謹，利于操作。

總之，高質(zhì)量制度體系的評判標準是一套非常復雜的指標體系，還需要進一步作嚴謹論證。

三、高質(zhì)量制度體系的構(gòu)建路徑

高質(zhì)量的制度體系建設是一個相當復雜的過程。從時間維度來看，是對歷史制度改革實踐的接續(xù)，是針對現(xiàn)實中需要解決的問題，又是面向未來而進行的理想性建構(gòu)；從空間維度來看，既要注重與整個社會系統(tǒng)中的其他體系建設(即體系外部環(huán)境)的協(xié)調(diào)，也要注重制度體系內(nèi)部各具體制度的協(xié)調(diào)，還要注重制度體系建設各個環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)；從內(nèi)容來看，即包括對現(xiàn)有制度的改造完善，也包括新制度的確立；等等。因此，建設高質(zhì)量制度體系難度頗大，且是一個永遠在路上的追求。

(一)堅持黨的集中統(tǒng)一領導與尊重人民群眾的首創(chuàng)精神的統(tǒng)一

中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，是奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利的根本政治保證。我國《憲法》第一條規(guī)定，中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。習總書記強調(diào)，只有始終堅持黨對一切工作的領導，才能在更高水平上實現(xiàn)全黨全社會思想上的統(tǒng)一、政治上的團結(jié)、行動上的一致，(60)中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想三十講》，學習出版社2018年版，第74頁。才能更好地發(fā)揮黨的把方向、謀大局、定政策、促改革的重大作用。尊重人民的首創(chuàng)精神，是我國在改革開放偉大實踐中積累的寶貴經(jīng)驗，體現(xiàn)了馬克思主義人民觀、實踐觀、唯物史觀，體現(xiàn)了對人類社會發(fā)展規(guī)律的科學把握。馬克思主義認為，人民群眾是實踐活動的主體，是真正的歷史創(chuàng)造者，是推動歷史發(fā)展的決定性力量。尊重人民的首創(chuàng)精神，表現(xiàn)尊重人民的主體地位、尊重基層的制度需求意愿、堅持以人為本的實踐目的和價值取向，“始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民?！?61)《習近平在慶祝中華人民共和國成立65周年招待會上的講話(2014年9月30日)》，載《人民日報》2014年10月1日，第2版。

因此，高質(zhì)量制度體系建設必須堅持黨的集中統(tǒng)一領導與尊重人民群眾的首創(chuàng)精神的高度統(tǒng)一，將“自上而下”和“自下而上”的制度建構(gòu)模式在制度建設實踐中結(jié)合起來。一方面，堅持黨的全面領導。黨站在國家全局的角度對現(xiàn)有制度體系進行總體審視、舉旗定向、統(tǒng)籌謀劃，做好頂層設計，進而整體推進，并提供方法論的指導；同時，又充分尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，最大限度地激發(fā)人們的創(chuàng)造熱情，發(fā)揮基層智慧、推動制度創(chuàng)新。只有兩者的有機統(tǒng)一，制度才能獲得人們最廣泛的支持，才有強大的生命力，才能真正服務于偉大事業(yè)。反之，如果只片面注重頂層設計，可能容易忽視對具體問題、細微問題的深入探索，脫離實踐需要，不接地氣，難以得到人民群眾內(nèi)心的真誠擁護，影響制度的執(zhí)行力與實際效能；而如果只講首創(chuàng)精神，不講頂層設計，不講集中統(tǒng)一，又可能各行其是，造成制度建設的盲目和失序，出現(xiàn)制度相互沖突、矛盾等情形，增加制度建設成本，浪費制度建設資源，達不到制度建設的目的。

(二)堅持問題導向、目標導向和結(jié)果導向的統(tǒng)一

導向是行動的指引和方向。牢牢把握問題、目標、結(jié)果“三個導向”，堅持三者并重，是建設高質(zhì)量制度體系的基本遵循。

馬克思指出：“問題就是時代的口號，是它表現(xiàn)自己精神狀態(tài)的最實際的呼聲”，(62)《馬克思恩格斯全集(第40卷)》，人民出版社1982年版，第289頁?！耙磺袆潟r代的體系的真正的內(nèi)容都是由于產(chǎn)生這些體系的那個時期的需要而形成起來的”。(63)《馬克思恩格斯全集(第3卷)》，人民出版社1960年版，第544頁。問題導向，是指以問題為出發(fā)點，有什么問題就解決什么問題，抓住重大問題、關鍵問題和主要矛盾，找到既有制度中的問題癥結(jié)，把發(fā)現(xiàn)、認識和化解突出矛盾和問題作為制度體系建設的突破口，有的放矢，增強制度的針對性。目標導向，是指以目標為指引，瞄準制度建設目標，一步一步地朝著既定目標奮斗努力，增強制度建設的方向性。結(jié)果導向，是以結(jié)果為標準，以制度解決實際問題的效果為評判依據(jù)，審視其是否能增強人民的獲得感幸福感安全感，是否有利于國家的強盛和長治久安，增強制度的務實性。

問題、目標、結(jié)果是事物發(fā)展的“一體三面”，三者相互貫通、相互承接、相輔相成。問題導向、目標導向、結(jié)果導向這“三個導向”，是辯證統(tǒng)一的有機整體。(64)本報特約評論員：《談談堅持問題導向目標導向結(jié)果導向》，載《學習時報》2019年12月25日，第A1版。從制度體系的建構(gòu)過程來看，亦是如此，具體表現(xiàn)為：(1)在實現(xiàn)“高質(zhì)量”制度體系建設目標任務過程中，不斷解決遇到的突出問題，又在不斷解決問題中向著既定目標邁進；(2)在實實在在的制度建設成果中，破解制度難題，又在切實解決一個個的問題中，鞏固制度成果；(3)在不斷取得的新成果中讓制度目標更加遠大，又在每個階段性目標實現(xiàn)中不斷夯實制度基礎。

因此，高質(zhì)量制度體系的建設應當堅持問題導向、目標導向、結(jié)果導向三者的統(tǒng)一，不可偏廢。如果片面強調(diào)部分導向，則無疑會影響、貽誤高質(zhì)量制度體系建構(gòu)的進程。比如，如果忽視問題導向，不從問題著手，制度建設容易出現(xiàn)隨意性與被動性，該著力解決的問題沒有解決，使制度失去最基本的價值；又比如，如果忽視目標導向，缺乏目標指引，則容易迷失前進方向而盲目為之，或者被形形色色的問題“圍住”，或者被問題“牽著跑”，或者抓了小問題，漏了大問題，極易偏離制度建設的目標；再比如，如果忽視結(jié)果導向，因缺乏客觀評判標準，又極可能陷入形式主義的漩渦；等等。

習總書記在2019年中央經(jīng)濟工作會議等重要場合，多次強調(diào)了堅持“三個導向”思維。比如，在剛剛閉幕的全國依法治國工作會議上，對全面依法治國的重點任務作出安排時強調(diào)，要以解決法治領域突出問題為著力點；要積極回應人民群眾新要求新期待，系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領域人民群眾反映強烈的突出問題；運用法治思維和法治方式解決經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的深層次問題；要繼續(xù)推進法治領域改革，解決好立法、執(zhí)法、司法、守法等領域的突出矛盾和問題，用法治保障人民安居樂業(yè)等等。此外，習總書記撰寫的重要文章提出，要發(fā)揮法治的引領、規(guī)范、保障作用，以依法治國實踐檢驗法治建設成效，著力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，推動各方面制度更加成熟、更加定型，逐步實現(xiàn)國家治理制度化、程序化、規(guī)范化、法治化。(65)習近平：《推進全面依法治國，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用》，載《求是》2020年第22期?？傊?，堅持“三個導向”的辯證統(tǒng)一，有助于我們黨探索、總結(jié)高質(zhì)量制度體系建設規(guī)律，并用以指導、推進國家制度體系改革。

(三)尊重制度建設的規(guī)律性與民主性的統(tǒng)一

遵循規(guī)律性與民主性的統(tǒng)一，給予了高質(zhì)量制度體系建構(gòu)方法論上的指引。制度體系建設，既要尊重固有的客觀規(guī)律，按客觀規(guī)律辦事，實事求是；又要充分發(fā)揮民主，激發(fā)主觀能動性，把兩者結(jié)合起來。民主性只有在尊重規(guī)律性的基礎上才能充分發(fā)揮，也只有充分發(fā)揮民主才能更好地認識和運用客觀規(guī)律。堅持兩者的辯證統(tǒng)一，才能高效促進高質(zhì)量制度體系的建成。如果不尊重制度建設的規(guī)律性，一味地強調(diào)民主性，容易陷入“多數(shù)裁定”固式思維，而多數(shù)人的意見不總是正確，因而可能會走向反面；如果不注重民主性，否認人的主觀能動性，把人當作被動接受規(guī)律的對象，又必然會導向機械決定論，不能靈活處理現(xiàn)實中存在的特殊問題，同樣也難以實現(xiàn)建設高質(zhì)量制度體系的目的。

因此，在制度構(gòu)建過程中，我們要注重認識、把握、運用制度建設的內(nèi)在規(guī)律性，由我們黨帶領人民準確研判世界發(fā)展形勢與國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀，不斷鞏固和堅持、創(chuàng)新和發(fā)展中國特色社會主義制度體系。同時，在尊重制度規(guī)律的前提下，嵌入“民主性”元素，廣納民意、尊重民意，制定科學可行的建設方案，用來指導實踐，以達到建設高質(zhì)量的制度體系的目的。

當前，隨著改革的深入推進，國家治理現(xiàn)代化對科學完備的法律規(guī)范體系的要求越來越迫切。習近平總書記多次對提高立法質(zhì)量進行了強調(diào)，在黨的十九大報告中提出，要推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治。我國《立法法》等有關法律對科學立法、民主立法都作了明確詳細的規(guī)定。制定良法需要科學立法、民主立法、依法立法相輔相成，共同推進。其中，“科學立法的核心是指立法要尊重和體現(xiàn)法律所調(diào)整的社會關系的客觀規(guī)律和立法活動自身的規(guī)律。遵循立法活動規(guī)律，就要從國情和實際出發(fā)，遵循立法程序，注重立法技術，努力實現(xiàn)立法過程的科學化和現(xiàn)代化。民主立法的核心是立法要為了人民、依靠人民。通過民主立法，集思廣益，凝聚民智，提高立法質(zhì)量?！?66)張鳴起：《學習十九大報告重要法治論述筆談：推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治》，載《中國法學》2017年第6期。因此，在制度體系建設和法治實踐中，應當堅持科學立法、民主立法、依法立法，尊重制度建設的規(guī)律性與民主性的統(tǒng)一，制定良法并形成良法體系，進而構(gòu)建高質(zhì)量的中國特色社會主義制度體系。

(四)堅持類型化與協(xié)調(diào)性的辯證統(tǒng)一

制度體系建設既要注重制度的 “類型化”，又要注重制度之間的“協(xié)調(diào)性”，堅持類型化與協(xié)調(diào)性的辯證統(tǒng)一。在新的歷史方位，社會主體對國家發(fā)展、制度建構(gòu)，提出了更高的、更多元的利益要求，這應當引起重視并調(diào)整新時代社會制度體系建設的目標設定。因此，制度體系建設應當依據(jù)國家制度體系發(fā)展目標，回應社會主體的多元化制度建設要求，有針對性地構(gòu)建不同類型的制度，包括制度的模式、結(jié)構(gòu)、標準、實施路徑等都應注重“類型化”設置。此外，雖然制度體系建設在外部特征上存在多元需求面向，采取類型化制度模式，但不能忽略制度體系內(nèi)部的各制度間的“協(xié)調(diào)性”，即要更加注重各具體制度間的良性互動、協(xié)調(diào)推進，在價值取向上相互配合、在制度設計上相互補強、在實施過程中相互促進、在治理效能上相得益彰，統(tǒng)一于新時代中國特色社會主義制度體系建設的總目標。

制度體系“類型化”與“協(xié)調(diào)性”既有必然邏輯聯(lián)系，又存在量化差異，但它們都辯證統(tǒng)一于新時代全面深化改革、國家治理現(xiàn)代化的實踐過程。其實質(zhì)是堅持“同樣情況同樣處理，不同情況區(qū)別對待”的原則。進行制度建設切忌不考慮制度約束對象的復雜性，搞“一刀切”，這樣必然陷入“一管就死，一放就亂”的怪圈。制度體系的多元需求是新時代制度建設的前提和基礎，而“類型化”與“協(xié)調(diào)性”則是落實的方法、應對的措施，它們應當根據(jù)制度體系建設總目標所分配的階段任務協(xié)同推進。因此，為了有效應對復雜的制度體系建設大環(huán)境，制度體系建設應當尊重制度發(fā)展模式的多樣性，避免固步自封，注重制度體系建設方法、策略、渠道的類型化，在新時代制度體系大格局的框架內(nèi)，注重不同領域、不同層次、不同環(huán)節(jié)的制度建設的系統(tǒng)協(xié)調(diào)，推進全面深化改革，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

(五)堅持制度的評估機制與自我調(diào)節(jié)機制的統(tǒng)一

制度的評估機制與自我調(diào)節(jié)機制應當成為制度體系的有機組成部分。制定一個制度或者推進一個制度，事前要進行評估，事后也要進行評估。制度的評估機制是由制度各類主體或接受制度主體委托的中立第三方，依規(guī)定程序采用專業(yè)化、標準化的測量指標與方法，對制度的效率、可實施性以及在運行過程中可能或已經(jīng)出現(xiàn)的正向或反向效果，做出獨立、科學、客觀、全面評價結(jié)論的機制。此外，在現(xiàn)代科技大發(fā)展的背景下，“算法能力的不斷提高，大數(shù)據(jù)的深度應用，人工智能科技的飛速發(fā)展，成為國家智慧法治的重要科技手段?！?67)彭中禮：《智慧法治：國家治理能力現(xiàn)代化的時代宣言》，載《法學論壇》2020年第3期。因此，要有效利用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、現(xiàn)代化技術等技術手段進行制度評估。

制度的自我調(diào)節(jié)機制的機理在于，制度在實踐過程中經(jīng)常會遇到來自制度體系內(nèi)部與外部因素的阻礙與干擾，又隨著時間的推移，制度實際運用環(huán)境與制度最初形成背景相比，也常常會發(fā)生變化，這就難免造成制度成品對社會的直接適用度與契合度的降低，在這些情形之下，如果制度不具備自我調(diào)節(jié)機制，將難以完全回應社會新情況新問題，造成制度僵化與虛設，無法實現(xiàn)制度的期待價值；嚴重時，甚至可能帶來制度體系的結(jié)構(gòu)和功能的震蕩。因此，高質(zhì)量制度體系的建構(gòu)，應當給予制度適當?shù)氖嬲弓h(huán)境與伸展空間，促使制度具備內(nèi)生力、自適應力等自我調(diào)節(jié)能力。此外，還要注意，“治理體系的自我調(diào)適能力應關注制度自身的反思能力，尤其是制度的制定者和執(zhí)行者對問題的判斷能力和自我糾錯能力?！?68)江必新、邵長茂：《論國家治理商數(shù)》，載《中國社會科學》2015年第1期。

綜上，應當堅持制度的評估機制與自我調(diào)節(jié)機制的統(tǒng)一，提升制度體系質(zhì)量。高質(zhì)量制度體系是一套致力于解決改革發(fā)展與國家治理實踐問題的制度系統(tǒng)，需要不時反饋制度體系運行的效果，這就是評估機制發(fā)揮作用的場域。在制度體系評估結(jié)論出來之后，那么就有可能出現(xiàn)正向度的反饋與負向度的反饋，對于正向度的結(jié)果顯然要褒揚并繼續(xù)推行，而對于負向度的反饋則需要啟動自我調(diào)節(jié)機制進行修復和調(diào)適，適應制度環(huán)境的變化，保持制度體系自身的穩(wěn)定和平衡，這兩種機制都應統(tǒng)一于新時代全面深化改革與國家治理現(xiàn)代化的全程。

(六)堅持制度的穩(wěn)定性與創(chuàng)新性的統(tǒng)一

評判一套制度體系成熟的標準通常具有兩個特征：一是制度的穩(wěn)定性，二是制度的創(chuàng)新性?！爸贫仍谏鐣械闹饕饔?，是通過建立一個人們互動的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)來減少不確定性”。(69)[美]道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，杭行譯，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2008年版，第7頁。制度穩(wěn)則國家穩(wěn)。優(yōu)良的制度，首先體現(xiàn)在它穩(wěn)定性，要更加成熟、更加定型。“擺在我們面前的一項重大歷史任務，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型”。(70)習近平：《不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力(2014年2月17日)》，載《習近平談治國理政(第一卷)》，外文出版社2018年版，第104-105頁。制度的穩(wěn)定性優(yōu)勢在于，它給人民對未來社會制度的發(fā)展狀況帶來一種穩(wěn)定的心理預期。國家在改革發(fā)展的不同階段會確定具體的時代主題，也會選擇不同的制度模式，還會采用不同的制度建設策略，但社會形態(tài)決定的國家制度的本質(zhì)是穩(wěn)定不變的。制度的穩(wěn)定性決定了，制度建設是在中國特色社會主義制度框架內(nèi)，對社會關系的規(guī)范化形式“制度”的不斷優(yōu)化、創(chuàng)新與完善，方式是平和的、漸進的，而并非是激烈的、顛覆性的變革。

制度的創(chuàng)新性是對制度體系規(guī)律的更高層次的把握，是應對制度變化的內(nèi)部與外部環(huán)境的“升級換代”。制度的創(chuàng)新性有助于人民群眾抓住和利用時代發(fā)展機會，不斷引入新的制度理念、模式提高國家制度體系的質(zhì)量和綜合效益。制度的創(chuàng)新性是事物矛盾的主要變化因素，它在穩(wěn)定因素的基礎上變化、跳躍、推陳出新，推動制度體系的發(fā)展、完善。

習近平總書記強調(diào)，“制度更加成熟更加定型是一個動態(tài)過程，治理能力現(xiàn)代化也是一個動態(tài)過程，不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸。國家制度和國家治理體系建設的目標必須隨著實踐發(fā)展而與時俱進?！?71)《習近平談治國理政(第三卷)》，外文出版社2020年版，第127頁。“中國特色社會主義國家制度和法律制度需要堅持好、實施好，也需要不斷完善和發(fā)展?！?72)習近平：《堅持、完善和發(fā)展中國特色社會主義國家制度與法律制度》，載《求是》2019年第23期。這正是對堅持制度的穩(wěn)定性、創(chuàng)新性及其關系的深刻闡釋。穩(wěn)定性和創(chuàng)新性似是一對相矛盾的概念，比如，強調(diào)穩(wěn)定，可能會阻礙創(chuàng)新；而創(chuàng)新會打破穩(wěn)定的局面。進一步探討會發(fā)現(xiàn)，穩(wěn)定和創(chuàng)新是相輔相成的。穩(wěn)定的制度體系是確保創(chuàng)新發(fā)展的基礎，而制度的創(chuàng)新性可以不斷優(yōu)化、提升制度體系的質(zhì)量，使得制度體系建設有條不紊地持續(xù)上升，這是動態(tài)下保持自身有序性的穩(wěn)定?？傊?，制度體系建設必須妥當處理制度的“變與不變”的關系，在穩(wěn)定性與創(chuàng)新性的制度博弈里，結(jié)合總體目標尋求一個最優(yōu)平衡點。

余 論

“一個國家選擇什么樣的國家制度和國家治理體系，是由這個國家的歷史文化、社會性質(zhì)、經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的?！?73)《習近平談治國理政(第三卷)》，外文出版社2020年版，第119頁。高質(zhì)量制度體系建設也必然遵循這項客觀規(guī)律。中國的經(jīng)驗與發(fā)展邏輯已經(jīng)證明，現(xiàn)有的制度體系與國家治理體系總體上具有極大的優(yōu)勢應當堅定不移地繼續(xù)推行。但與之同時，對照新時代中國特色社會主義制度的總體目標，我們還有差距，還要查缺補漏。習近平總書記強調(diào)，“我們要在堅持好、鞏固好已經(jīng)建立起來并經(jīng)過實踐檢驗的根本制度、基本制度、重要制度的前提下，堅持從我國國情出發(fā)，繼續(xù)加強制度創(chuàng)新，加快建立健全國家治理急需的制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的制度。要及時總結(jié)實踐中的好經(jīng)驗好做法，成熟的經(jīng)驗和做法可以上升為制度、轉(zhuǎn)化為法律?！?74)同②。這就要求我們要高度重視高質(zhì)量制度體系建設，善加運用新發(fā)展方法論指引人民破除現(xiàn)有制度體系中的“沉疴痼疾”，在新時代全面深化改革進程中，不斷提升制度體系的質(zhì)量和品格，不斷把我國制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能，全面實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。