社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的綜合激勵(lì)機(jī)制重構(gòu)

黃錫生 余曉龍

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

環(huán)境公益訴訟在經(jīng)歷短暫的“爆發(fā)式”增長(zhǎng)期后，除檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟呈現(xiàn)強(qiáng)勁發(fā)展勢(shì)頭外，社會(huì)組織作為原告的起訴意愿普遍不強(qiáng)，其訴訟行為隨著時(shí)間推移呈現(xiàn)衰減趨勢(shì)。這與普遍看好的社會(huì)組織作為公益維護(hù)者的預(yù)期不符，不利于發(fā)揮社會(huì)組織超脫于地方利益而生的獨(dú)特訴訟優(yōu)勢(shì)，(1)環(huán)境公益訴訟中的社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)不同，提起訴訟不受地域的限制，與地方利益牽連也不多，因此提起訴訟具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，特別是涉及預(yù)防性公益訴訟的提起方面，優(yōu)勢(shì)明顯。比如在近期廣受關(guān)注的“云南綠孔雀”公益訴訟案件中，提起公益訴訟的主體正是作為社會(huì)組織的自然之友，昆明市中級(jí)人民法院一審判決被告立即停止前期已經(jīng)投資10個(gè)億的水電站項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)保護(hù)綠孔雀棲息地發(fā)揮了很好的作用。同時(shí)也背離了環(huán)境公益訴訟主體分層次、遞進(jìn)式的制度設(shè)計(jì)思路，(2)有學(xué)者也提出，考慮到我國(guó)訴訟制度中的特殊結(jié)構(gòu)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不應(yīng)成為常態(tài)，應(yīng)該受到一定制約。參見尚毓嵩、侯佳儒:《檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的機(jī)制完善》,載《團(tuán)結(jié)》2018年第5期。于環(huán)境公益訴訟的多元治理功能具有潛在制約。產(chǎn)生上述現(xiàn)象的原因之一在于訴訟提起的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)存在欠缺，導(dǎo)致難以有效激發(fā)社會(huì)組織的訴訟動(dòng)力。為此，應(yīng)當(dāng)著力解決起訴激勵(lì)這個(gè)“公益訴訟良好實(shí)施所需解決的首要問(wèn)題”(3)鞏固:《大同小異抑或貌合神離？中美環(huán)境公益訴訟比較研究》,載《比較法研究》2017年第2期。，構(gòu)建與社會(huì)組織提起訴訟相配套的綜合激勵(lì)機(jī)制。重點(diǎn)是以當(dāng)前立法規(guī)定的社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟為對(duì)象，以社會(huì)組織訴訟行為的選擇為研究起點(diǎn)，將勒溫動(dòng)力模型指向的綜合激勵(lì)理論引入分析，通過(guò)訴訟制度構(gòu)造、審理機(jī)制協(xié)調(diào)和相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)配置，實(shí)現(xiàn)公益訴訟制度設(shè)計(jì)與以原告為“觸發(fā)”的訴訟機(jī)制設(shè)計(jì)相互銜接，發(fā)揮對(duì)社會(huì)組織參與訴訟的綜合激勵(lì)作用，推進(jìn)環(huán)境公益訴訟在更大范圍內(nèi)開展。

一、環(huán)境公益訴訟提起與運(yùn)行中存在的突出問(wèn)題

當(dāng)前，社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟呈現(xiàn)暗淡景象，隱藏在該表象之下的則是環(huán)境公益訴訟運(yùn)行的不順暢，這些都指向了社會(huì)組織訴訟動(dòng)力不足的現(xiàn)實(shí)。

(一)社會(huì)組織訴訟動(dòng)力不足的表征

1.社會(huì)組織提起訴訟的案件數(shù)量徘徊在低位。據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，自2015年《環(huán)境保護(hù)法》修訂實(shí)施以來(lái)，截至2018年9月底，全國(guó)法院共受理社會(huì)組織提起的民事公益訴訟案件205件，審結(jié)98件。(4)參見江必新:《中國(guó)環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐發(fā)展及制度完善》,載《法律適用》2019年第1期。這一數(shù)據(jù)較《環(huán)境保護(hù)法》修訂之前，雖有了一定程度的增加，但考慮到2015年1月1日起施行的新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)社會(huì)組織訴訟主體資格認(rèn)可形成的強(qiáng)力推動(dòng)和2015年5月1日起全面實(shí)行立案登記制對(duì)案件受理的積極影響，環(huán)境公益訴訟的開展可以說(shuō)仍沒有明顯進(jìn)展。同時(shí)，結(jié)合2015年1月至2016年12月同口徑統(tǒng)計(jì)的122件受理量和64件的審結(jié)量，(5)參見王旭光、王展飛:《中國(guó)環(huán)境公益訴訟的新進(jìn)展》,載《法律適用》2017年第6期。法院受理社會(huì)組織提起公益訴訟的案件數(shù)量在幾年間徘徊不前甚至還有減少的趨勢(shì)。從案件絕對(duì)數(shù)量上看，自檢察公益訴訟得到立法認(rèn)可后，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟呈現(xiàn)強(qiáng)勁發(fā)展勢(shì)頭，但相比之下的社會(huì)組織提起公益訴訟則顯得較為暗淡。據(jù)最高人民法院環(huán)資庭統(tǒng)計(jì)，從2015年1月到2019年12月，由社會(huì)組織提起的環(huán)境(民事)公益訴訟案件數(shù)為330件，占全部環(huán)境公益訴訟案件數(shù)的比例約為6%。(6)參見李純:《截至2019年底，中國(guó)法院審理環(huán)境公益訴訟案件超5000件》,http://www.chinanews.com/gn/2020/01-14/9059771.shtml,2020年2月20日訪問(wèn)。從地域分布看，環(huán)境公益訴訟案件多集中在江蘇、北京等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市，其他絕大多數(shù)地方法院依然受案數(shù)量較少。在受理社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟案件方面，黑龍江、上海、西藏、陜西、青海還未實(shí)現(xiàn)案件零的突破。(7)同①。司法實(shí)踐中，部分法院環(huán)資庭為完成“有案可審”的指標(biāo)采取非常規(guī)手段，甚至以降低起訴門檻、主動(dòng)聯(lián)系環(huán)保組織等方式實(shí)現(xiàn)案件審理的突破。

2.適格主體進(jìn)入訴訟程序極不均衡。2012年修訂的《民事訴訟法》施行以后，社會(huì)組織一度成為環(huán)境民事公益訴訟的主力軍。后來(lái)，隨著檢察公益訴訟的立法確認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟全面鋪開。從當(dāng)前環(huán)境公益訴訟提起主體構(gòu)成看，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)成為公益訴訟的絕對(duì)主力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2016年12月底，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟74件，僅占公益訴訟案件總數(shù)的38%，而到了2018年9月，檢察機(jī)關(guān)提起的案件數(shù)多達(dá)1836件，占到受理案件總數(shù)的90%。(8)同①。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生與近年來(lái)檢察機(jī)關(guān)整體改革推動(dòng)的工作重點(diǎn)變遷和職能轉(zhuǎn)型有關(guān)，在結(jié)果意義上發(fā)揮了檢察權(quán)這一“強(qiáng)勢(shì)權(quán)力”對(duì)環(huán)境公益的有力保護(hù)。但同樣應(yīng)當(dāng)注意的是，這樣的狀況是否與環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)初衷一致、是否與檢察權(quán)處于公益保護(hù)“補(bǔ)充的補(bǔ)充”(9)按照一般理解，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公益保護(hù)中處于首當(dāng)其沖的地位，當(dāng)其作用未能發(fā)揮時(shí)，則由社會(huì)組織或者公民進(jìn)行監(jiān)督，只有當(dāng)社會(huì)組織或公民怠于起訴或者起訴未能達(dá)成環(huán)境公益保護(hù)的目的時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能發(fā)揮督促作用予以介入。地位相稱，一直以來(lái)都存在不同的聲音。在這個(gè)問(wèn)題上，有學(xué)者認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看社會(huì)組織及其所代表的社會(huì)公眾才是環(huán)境公益訴訟的主力軍，應(yīng)當(dāng)防范檢察機(jī)關(guān)過(guò)度干涉社會(huì)公眾的訴權(quán)。(10)參見李艷芳、吳凱杰:《論檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的角色與定位——兼評(píng)最高人民檢察院〈檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案〉》,載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期。反觀當(dāng)前公益訴訟的制度設(shè)計(jì)，對(duì)社會(huì)組織有效提起訴訟則是不利的。根據(jù)民政部民間組織管理局統(tǒng)計(jì)，我國(guó)生態(tài)環(huán)保類社會(huì)組織約7000個(gè)，但符合《環(huán)境保護(hù)法》和有關(guān)司法解釋規(guī)定的具有環(huán)境公益訴訟原告資格的社會(huì)組織僅為700家。(11)邢世偉、金煜:《700社會(huì)組織可提環(huán)境公益訴訟》,載《新京報(bào)》2015年1月7日。這700多家社會(huì)組織中近50%是官方社團(tuán)與行業(yè)協(xié)會(huì)，提起訴訟的潛在制約因素較多。其他的“草根”民間社會(huì)組織，受專業(yè)能力、人員資金所限，在缺乏外在支持的情況下提起訴訟的意愿不足。從全國(guó)情況看，2013年至2019年第一季度，全部環(huán)保組織中僅有13家提起過(guò)環(huán)境公益訴訟，且主要集中在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、綠發(fā)會(huì)等有限的幾家。(12)參見李琳:《論環(huán)境民事公益訴訟之原告主體資格及順位再調(diào)整》,載《政法論壇》2020年第1期。由此可見，若不能有效降低現(xiàn)行公益訴訟的潛在門檻，激發(fā)廣大環(huán)保社會(huì)組織的訴訟動(dòng)力，更大范圍的環(huán)境公益訴訟將難以得到實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

(二)環(huán)境公益訴訟運(yùn)行存在的問(wèn)題

1.環(huán)境公益訴訟運(yùn)行不協(xié)調(diào)。環(huán)境公益訴訟與私益訴訟在制度目標(biāo)與具體設(shè)計(jì)上存在明顯差異，集中表現(xiàn)在對(duì)司法被動(dòng)性的改造上。《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》)第9條擴(kuò)大了法院的“釋明權(quán)”；第14條、第25條強(qiáng)調(diào)了法院在采集證據(jù)、環(huán)境鑒定、賠償調(diào)解上的主動(dòng)性。這種創(chuàng)造性的訴訟制度構(gòu)造，因特殊經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的制約，在實(shí)踐中發(fā)揮的效果并不理想，一定程度上還存在限制當(dāng)事人程序選擇權(quán)的可能。當(dāng)前，法院工作開展賴以存在的基礎(chǔ)，如人、財(cái)、物仍然受制于地方，使得地方法院涉環(huán)境類的司法裁判往往受制于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，環(huán)境公益訴訟司法權(quán)的擴(kuò)張有時(shí)不僅不會(huì)為原告起訴提供便利，反而會(huì)成為地方干預(yù)的合法化“擋箭牌”。有研究曾對(duì)地方政府的影響性因素進(jìn)行過(guò)專門分析，認(rèn)為如果提起的環(huán)境公益訴訟被告為中小企業(yè)或落后產(chǎn)能企業(yè)，環(huán)保組織會(huì)得到政府支持，如果涉及地方財(cái)政的支柱產(chǎn)業(yè)，則會(huì)失去政府的扶持難以開展訴訟活動(dòng)。(13)參見栗楠:《環(huán)保組織發(fā)展困境與對(duì)策研究——以環(huán)境民事公益訴訟為視角》,載《河南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第2期。在多主體提起訴訟的關(guān)系處理上，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟存在案源內(nèi)部構(gòu)成上的問(wèn)題，與檢察機(jī)關(guān)其他訴訟解決途徑以及與社會(huì)組織提起的訴訟如何分工協(xié)調(diào)之間存在關(guān)系的不明確。突出表現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)提起的刑事附帶民事公益訴訟占比過(guò)高，其中有一部分可以通過(guò)普通刑事附帶民事訴訟程序解決的卻占用了公益訴訟的資源，(14)參見曹明德:《檢察院提起公益訴訟面臨的困境和推進(jìn)方向》,載《法學(xué)評(píng)論》2020年第1期。也造成了對(duì)社會(huì)組織提起訴訟途徑的擠占。環(huán)境公益訴訟運(yùn)行中存在的問(wèn)題不僅會(huì)造成司法資源的重復(fù)浪費(fèi)，更會(huì)打擊原告的勝訴信心，影響其訴訟行為。

2.環(huán)境公益訴訟審理機(jī)制無(wú)序。環(huán)境公益訴訟具有很強(qiáng)的專業(yè)性，不僅需要專門審判組織的建立，更需要專業(yè)的審判機(jī)制保障。當(dāng)前，環(huán)境公益訴訟運(yùn)行機(jī)制還不成熟，各地實(shí)踐做法不統(tǒng)一，隨意性強(qiáng)，導(dǎo)致原告在訴訟行為選擇上無(wú)所適從。比如在審判機(jī)制運(yùn)行上，有“二合一”、“三合一”乃至“審執(zhí)合一”等多種模式，訴訟請(qǐng)求實(shí)現(xiàn)的方式和程度存在差異，給當(dāng)事人帶來(lái)不必要的負(fù)擔(dān)；級(jí)別管轄上，有法律規(guī)定的“中院一審”與通過(guò)指定管轄變相“基層一審”之分，使提升審級(jí)削弱地方干預(yù)的規(guī)則設(shè)計(jì)受損；受案范圍上，環(huán)境公益的認(rèn)定存在模糊地帶，公、私益訴訟的案件邊界不清晰，各地法院的表述和處理方式也不盡相同，制約了公益訴訟的有效提起；多主體協(xié)作上，也存在操作層面的隨意性，比如在山東濟(jì)南章丘區(qū)違法處置危險(xiǎn)廢物案件中，在先的社會(huì)組織提起的民事公益訴訟因后續(xù)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的介入被“凍結(jié)”，直接影響了社會(huì)組織的積極性。(15)參見陳慧娟:《社會(huì)組織的環(huán)境公益訴訟之路：發(fā)展快、挑戰(zhàn)多》,載《光明日?qǐng)?bào)》2020年3月21日。上述審理機(jī)制的混亂，導(dǎo)致具有相同訴訟資格的原告在不同法院的類似公益訴訟案件中，面臨截然不同的處理結(jié)果。環(huán)境司法實(shí)踐運(yùn)作的無(wú)序，不利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟審判管理機(jī)制的深層次統(tǒng)一，有損環(huán)境司法的公信力，也減損了原告的訴訟預(yù)期。

二、社會(huì)組織訴訟動(dòng)力不足的制度成因

社會(huì)組織提起訴訟的動(dòng)力不足，有其復(fù)雜的制度性成因。環(huán)境公益訴訟中主體關(guān)系和激勵(lì)機(jī)制具有特殊結(jié)構(gòu)，集中體現(xiàn)在權(quán)利與義務(wù)在訴訟集體內(nèi)的復(fù)雜關(guān)系以及訴訟成本與收益的不平衡。(16)參見白彥:《論民事公益訴訟主體激勵(lì)機(jī)制的建構(gòu)》,載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第2期。結(jié)果就是公益組織提起環(huán)境公益訴訟的訴訟成本風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法得以有效控制，(17)參見由然:《環(huán)保法庭為何無(wú)案可審？——法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析和解釋》,載《東岳論叢》2018年第2期。阻卻了訴訟的提起。

1.私益訴訟導(dǎo)向的訴訟費(fèi)規(guī)則存在局限性。2006年出臺(tái)的《訴訟費(fèi)用交納辦法》是當(dāng)前民事、行政訴訟費(fèi)繳納的主要制度依據(jù)。該辦法有三個(gè)特點(diǎn)：一是訴訟費(fèi)限于案件受理、申請(qǐng)等裁判費(fèi)用，排除了當(dāng)事人自行承擔(dān)的律師、鑒定、差旅等費(fèi)用；二是依據(jù)案件性質(zhì)分類收取費(fèi)用，非財(cái)產(chǎn)性案件按件收費(fèi)，財(cái)產(chǎn)性案件依標(biāo)的額按遞減原則收費(fèi)，混合型案件分別交納相應(yīng)部分；三是遵循案前預(yù)交規(guī)則，訴訟費(fèi)用由原告等先行交納，逾期不交則按撤訴處理。實(shí)踐中，鑒定、公告、評(píng)估等費(fèi)用也是由申請(qǐng)方先行墊付，律師費(fèi)無(wú)論勝訴與否一般由聘請(qǐng)的當(dāng)事人負(fù)擔(dān)。

上述以私益訴訟為藍(lán)本的訴訟規(guī)則，與環(huán)境公益訴訟機(jī)制并不匹配，很大程度上限制了原告訴訟的提起。首先，高額的案件受理費(fèi)不利于原告積極提起訴訟。環(huán)境污染損害面積大、范圍廣、賠償數(shù)額高，若按比例分段累計(jì)交納，則案件受理費(fèi)數(shù)額原告難以承受；其次，環(huán)境公益訴訟專業(yè)性強(qiáng)，當(dāng)事人在聘請(qǐng)律師、委托鑒定等方面的支出較高，這些費(fèi)用一旦不能通過(guò)勝訴得到補(bǔ)償，維權(quán)積極性會(huì)大大降低；最后，《訴訟費(fèi)用交納辦法》采訴訟保守主義，制度中缺乏獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)償機(jī)制。在沒有充分激勵(lì)的條件下，極易產(chǎn)生原告怠于起訴的現(xiàn)象。在2011年云南鉻渣污染事件中，正是因生態(tài)環(huán)境損害鑒定費(fèi)用過(guò)高的問(wèn)題，使已經(jīng)邁出“草根環(huán)境公益訴訟”第一步的“自然之友”不得不選擇了放棄。

2.環(huán)境司法鑒定成本負(fù)擔(dān)過(guò)重。目前，環(huán)境司法鑒定的機(jī)制比較滯后，存在周期長(zhǎng)、收費(fèi)高及鑒定結(jié)論采信率低等問(wèn)題。一方面，環(huán)境污染涉及面廣，鑒定結(jié)論的影響因素多，加之污染物質(zhì)鑒別、污染成因分析、損失量化評(píng)估等指標(biāo)尚不統(tǒng)一，導(dǎo)致環(huán)境司法鑒定困難、周期拉長(zhǎng)，變相延長(zhǎng)了案件的審理期限，增加了原告的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中，鑒定結(jié)論采信率低，經(jīng)常導(dǎo)致重復(fù)鑒定，造成最佳鑒定時(shí)機(jī)的延誤。作為鑒定對(duì)象的污染物化學(xué)成分與形態(tài)發(fā)生變化后，鑒定結(jié)論的可信度便會(huì)大打折扣。由于我國(guó)環(huán)境司法鑒定種類多、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、鑒定機(jī)構(gòu)管理分散，法院對(duì)鑒定結(jié)論的一次性采信率低，確認(rèn)某項(xiàng)事實(shí)往往需要多重鑒定。這對(duì)需要付出大量成本卻難以得到確定性結(jié)論的社會(huì)組織而言，會(huì)極大消解其訴訟意愿。另一方面，環(huán)境司法鑒定流程繁瑣，鑒定收費(fèi)因無(wú)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)普遍存在虛高的問(wèn)題。司法實(shí)踐中，某些環(huán)境公益訴訟案件因鑒定環(huán)節(jié)疊加使得評(píng)估鑒定費(fèi)用甚至高于當(dāng)事人主張的標(biāo)的數(shù)額，不少當(dāng)事人在維權(quán)訴訟中躊躇不前，甚至主動(dòng)放棄訴訟。

3.環(huán)境公益起訴制度設(shè)計(jì)偏失?！董h(huán)境保護(hù)法》對(duì)原告資格的限定范圍較窄，僅為地市級(jí)以上社會(huì)組織，作為起訴“兜底”力量的檢察院也僅是“可以”選擇向人民法院提起民事公益訴訟，使得圍繞公益訴訟提起主體的制度設(shè)計(jì)不夠嚴(yán)密。面對(duì)突發(fā)且范圍較小的公共環(huán)境損害事件，社會(huì)組織的訴訟捕捉能力有限，往往貽誤最佳提出時(shí)機(jī)。司法實(shí)踐中，因社會(huì)組織限定嚴(yán)苛造成有限的社會(huì)組織提起訴訟呈現(xiàn)“倒三角結(jié)構(gòu)”。大量的環(huán)境公益訴訟案件經(jīng)檢察院公告后，并無(wú)社會(huì)組織回應(yīng)。實(shí)際進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)的案件多是影響大、標(biāo)的額大的環(huán)境公益訴訟案件，這就導(dǎo)致社會(huì)組織作用發(fā)揮遭到限縮。

同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)目前強(qiáng)勢(shì)的訴訟行為對(duì)社會(huì)組織有序參與訴訟也造成不利的影響。長(zhǎng)期任職于自然之友的葛楓認(rèn)為，檢察院目前仍缺乏支持環(huán)保組織做民事環(huán)境公益訴訟的動(dòng)力，因?yàn)樯霞?jí)檢察院對(duì)基層檢察院經(jīng)手的公益訴訟數(shù)量有一定指標(biāo)要求。(18)參見楊凱奇:《檢察院環(huán)境公益訴訟：一年近六萬(wàn)件，硬碰硬但不撕破臉》,載《南方周末》2019年3月22日。特別是對(duì)涉及地方保護(hù)的案件，往往出現(xiàn)“組織失語(yǔ)”，進(jìn)而導(dǎo)致現(xiàn)行以專門社會(huì)組織起訴為主，檢察院起訴為兜底的公益訴訟模式“雙重失靈”。此外，立法者對(duì)社會(huì)組織提起公益訴訟的意愿有過(guò)分樂觀之嫌。司法維權(quán)有親歷性特點(diǎn)，不直接遭受環(huán)境污染影響的主體，其起訴積極性相對(duì)較低，也難以精準(zhǔn)代表遭受污染侵害的群體利益。與應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的動(dòng)力補(bǔ)足性制度設(shè)計(jì)思路不同的是，《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第34條、《最高人民法院、民政部、環(huán)保部關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》第2條對(duì)公益訴訟的“公益性”要求十分看重，特別規(guī)定了對(duì)通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益的懲罰性措施。如此規(guī)定，進(jìn)一步削弱了潛在社會(huì)組織的訴訟熱情。

4.“理性經(jīng)濟(jì)人”對(duì)訴訟提起的阻礙。公共選擇理論是解釋公益訴訟原告訴訟心理的重要理論工具。依據(jù)公共選擇理論的假設(shè)，原告是環(huán)境公益訴訟中的“理性人”，在訴訟中會(huì)進(jìn)行成本與收益的衡量。依上述理論，當(dāng)訴訟成本大于潛在收益時(shí)，往往導(dǎo)致原告在訴訟面前卻步。環(huán)境公益是一種公共產(chǎn)品，帶有顯著的非排他性及共享性。公益訴訟中的原告要單獨(dú)承擔(dān)諸如訴訟費(fèi)、鑒定費(fèi)等訴訟成本，為己方之外的不特定利益主體買單。這種“專門利人基本不利己”的行為難以成為一種持續(xù)性的力量，促使更多的原告投身環(huán)境公益行動(dòng)。雖然《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》第15條進(jìn)行了訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)的導(dǎo)向性規(guī)定，但這樣的規(guī)定未充分照顧到金錢之外成本的付出，難以從根本上消除社會(huì)組織的顧慮。從訴訟主體視角看，法律規(guī)定特定機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提起訴訟，其作用在于補(bǔ)充行政力量維護(hù)公益，懲治環(huán)境違法行為。但是，從制度規(guī)定背后的實(shí)際操作主體看，這些機(jī)關(guān)或組織的決策者往往是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人員，他們是相對(duì)獨(dú)立的個(gè)體，從事的決策也會(huì)受到主、客觀因素的制約。特別是在訴訟過(guò)程中，社會(huì)組織經(jīng)常要面對(duì)因證據(jù)掌握高度不對(duì)稱產(chǎn)生的舉證難題，對(duì)于迫切需要的即時(shí)性證據(jù)和由行政機(jī)關(guān)掌握的證據(jù)，基于私益訴訟思維產(chǎn)生的保全程序賦予社會(huì)組織的權(quán)利單薄，不能滿足公益訴訟的要求。在環(huán)境公益訴訟舉證中經(jīng)常用到的司法鑒定與專家意見出具中存在的問(wèn)題也不少，鑒定費(fèi)用高、周期長(zhǎng)，第三方治理費(fèi)用評(píng)估可信度低、專家意見的認(rèn)定隨意等均是訴訟中的難點(diǎn)，而這些方面還缺乏相對(duì)成熟的制度機(jī)制設(shè)計(jì)。此種情況下，當(dāng)要提起或參與到一項(xiàng)環(huán)境公益訴訟中時(shí)，除經(jīng)濟(jì)利益的考量之外，還存在社會(huì)評(píng)價(jià)、政府考核等復(fù)雜因素的制約，不少社會(huì)組織基于功利的考慮選擇放棄法律賦予其的訴訟職責(zé)，(19)參見崔麗:《新〈環(huán)境保護(hù)法〉背景下環(huán)境公益訴訟激勵(lì)機(jī)制研究》,載《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2015年第5期。使得訴訟提起的不確定性增加。

三、對(duì)社會(huì)組織訴訟動(dòng)力的綜合激勵(lì)理論分析

促進(jìn)環(huán)境公益訴訟提起的關(guān)鍵在于有效激發(fā)原告的訴訟動(dòng)力。勒溫心理學(xué)中的動(dòng)力模型科學(xué)闡釋了主體行為做出的影響因素和選擇路徑，本質(zhì)上是一種綜合性的激勵(lì)理論。借鑒該模型理論，對(duì)理解環(huán)境公益訴訟原告訴訟心理與訴訟行為具有啟發(fā)意義，也能為環(huán)境公益訴訟的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)提供指引。

(一)勒溫動(dòng)力模型指向的綜合激勵(lì)理論

在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，多元主體參與公共事務(wù)是治理形式呈現(xiàn)出的重要特征。相較于承擔(dān)法定職責(zé)的政府部門，社會(huì)組織參與公共事務(wù)具有動(dòng)機(jī)復(fù)雜性、行為不確定性，亟需一定的規(guī)則和程序指引。將社會(huì)組織納入治理主體范圍，通過(guò)對(duì)治理主體結(jié)構(gòu)關(guān)系的改進(jìn)和有效的內(nèi)部激勵(lì)，有利于增強(qiáng)法定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理主體的多樣性和有效性。在公益訴訟領(lǐng)域，對(duì)社會(huì)組織訴訟行為的引導(dǎo)，應(yīng)充分關(guān)注到行為背后的復(fù)雜利益關(guān)系，通過(guò)對(duì)訴訟主體利益、動(dòng)機(jī)的內(nèi)在激勵(lì)，達(dá)成訴訟制度設(shè)計(jì)的目的。對(duì)激勵(lì)內(nèi)容和激勵(lì)機(jī)制的研究，德裔美國(guó)心理學(xué)家勒溫曾提出了具有啟示意義的行為動(dòng)力模型。從動(dòng)力學(xué)的角度看，我們不應(yīng)在單個(gè)的孤立事物的性質(zhì)中，而是在事物和它的環(huán)境之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系中，尋找事件的“原因”。(20)參見[德]庫(kù)爾特·勒溫:《拓?fù)湫睦韺W(xué)原理》,竺培梁譯,北京大學(xué)出版社2011年版,第11頁(yè)。為此，他提出了一個(gè)經(jīng)典模型：B=f(PE)。其中，B表示行為，P表示個(gè)體，E表示環(huán)境，B代表的行為隨P代表的個(gè)體及其E表示的環(huán)境的變化而變化，并受到函數(shù)f的影響，個(gè)體與特定環(huán)境及函數(shù)決定的結(jié)構(gòu)關(guān)系解釋了行為的做出。(21)參見[德]庫(kù)爾特·勒溫:《拓?fù)湫睦韺W(xué)原理》,竺培梁譯,北京大學(xué)出版社2011年版,中文版譯序第4頁(yè)。由此，理解勒溫動(dòng)力模型主要有兩點(diǎn)：一是動(dòng)力，即對(duì)行為主體目標(biāo)導(dǎo)向和行為取向的內(nèi)在指引或者內(nèi)在“牽引力”，這是解釋人類從事某項(xiàng)活動(dòng)的重要內(nèi)在依據(jù)；(22)參見申荷永:《論勒溫心理學(xué)中的動(dòng)力》,載《心理學(xué)報(bào)》1991年第3期。二是整體性，即對(duì)動(dòng)力的理解應(yīng)當(dāng)是整體性的。整體性包括兩個(gè)層面的內(nèi)容，即動(dòng)力內(nèi)容多樣性意義上的整體性和動(dòng)力結(jié)果與動(dòng)力過(guò)程相統(tǒng)一意義上的整體性。上述兩者強(qiáng)調(diào)對(duì)主體行為的引導(dǎo)應(yīng)當(dāng)以動(dòng)力為核心進(jìn)行有效激勵(lì)，有效性的前提則是采取綜合性的激勵(lì)方式和手段。

具體到法律制度設(shè)計(jì)中，B代表了個(gè)人行為的選擇方向，P代表了法律行為做出的主體，E代表特定的環(huán)境激勵(lì)內(nèi)容，f代表激勵(lì)的方式方法。在這個(gè)公式中，P是作出各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)所圍繞的主體，B是代表想要主體P在一系列激勵(lì)制度設(shè)計(jì)下所要達(dá)到的最終結(jié)果，若想P沿著規(guī)劃的方向獲得B結(jié)果，必須考量其他兩個(gè)因素，即E和f。(23)參見閆少婷:《擎制與突圍：論環(huán)境民事公益訴訟激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建——以公共選擇理論以及激勵(lì)理論為視角》,載賀榮主編:《深化司法改革與行政審判實(shí)踐研究(上)——全國(guó)法院第28屆學(xué)術(shù)討論會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐募?人民法院出版社2017年版,第711頁(yè)。換言之，激勵(lì)功能的發(fā)揮既會(huì)受到E所代表的激勵(lì)內(nèi)容影響，同時(shí)也會(huì)被f所代表的激勵(lì)方式制約。激勵(lì)內(nèi)容是從靜態(tài)意義上對(duì)目標(biāo)主體行為的推動(dòng)，方式是配備相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)；激勵(lì)方式則是著眼于對(duì)目標(biāo)行為的達(dá)成，為立法規(guī)定的權(quán)利義務(wù)提供實(shí)現(xiàn)的方式。特別是涉及公共利益的事項(xiàng)，如欲通過(guò)個(gè)體行為予以達(dá)成，僅僅規(guī)定文本上的權(quán)利是不夠的，還需要提供相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)方式加以保障，比如權(quán)利行使的條件支持、權(quán)利遭受侵害的有效救濟(jì)。通過(guò)激勵(lì)內(nèi)容與激勵(lì)方式的配套設(shè)計(jì)，對(duì)期望的訴訟行為予以強(qiáng)化使之成為一種穩(wěn)定的狀態(tài)，(24)參見栗楠:《環(huán)境民事公益訴訟導(dǎo)入激勵(lì)理論的合理性和可行性分析》,載《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期。就能形成一種持續(xù)性的激勵(lì)機(jī)制，真正把字面上的要求變?yōu)閷?shí)踐中的行為。

(二)綜合激勵(lì)理論的價(jià)值與啟示

綜合激勵(lì)理論著眼于對(duì)行為動(dòng)力和行為決策的分析，特別關(guān)注行為作出的現(xiàn)實(shí)條件，能為社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟行為提供有說(shuō)服力的解釋，進(jìn)而為更好地激發(fā)社會(huì)組織訴訟動(dòng)力提供可資借鑒的理論工具。第一，綜合激勵(lì)理論深入社會(huì)組織的訴訟行為內(nèi)部，有助于發(fā)現(xiàn)影響社會(huì)組織行為決策的深層次原因。任何訴訟的提起均有主體的特殊需求，尤其是在公益共享負(fù)擔(dān)自負(fù)的公益訴訟中，要特別關(guān)注社會(huì)組織訴訟負(fù)擔(dān)減輕的需求、資金支持的需求以及社會(huì)支援的需求。對(duì)社會(huì)組織而言，其行為決策的實(shí)際主體為組織背后的個(gè)體，該個(gè)體為受組織委托進(jìn)行實(shí)際決策的主體，因此還要注意協(xié)調(diào)社會(huì)組織及行為決策受委托人之間的關(guān)系，避免對(duì)個(gè)體激勵(lì)不足產(chǎn)生的導(dǎo)向不力的問(wèn)題。同時(shí)，激勵(lì)還應(yīng)具有針對(duì)性和有效性。無(wú)效的激勵(lì)制度設(shè)計(jì)再精美，也難以發(fā)揮預(yù)期作用。比如對(duì)資金來(lái)源相對(duì)充裕的社會(huì)組織，形象的樹立和榮譽(yù)的授予是激勵(lì)關(guān)注的焦點(diǎn)；而對(duì)于資金來(lái)源難以保證的社會(huì)組織，則首要的問(wèn)題是解決其資金的難題。第二，綜合激勵(lì)理論關(guān)注激勵(lì)結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)性，實(shí)現(xiàn)的是激勵(lì)因素合理搭配形成的體系效應(yīng)。綜合激勵(lì)理論中行為的作出受制于各種因素形成的函數(shù)關(guān)系的影響，改變其中任何一個(gè)因素，都會(huì)形成不同的關(guān)系場(chǎng)域，導(dǎo)致不同的行為結(jié)果。以不同主體提起的訴訟關(guān)系為例，相較于社會(huì)組織，檢察機(jī)關(guān)具有訴訟提起的強(qiáng)勢(shì)力量，在各種考核的壓力下，部分檢察機(jī)關(guān)提起訴訟呈現(xiàn)過(guò)度“侵略”的性質(zhì)，比如提起刑事附帶民事公益訴訟擠占了社會(huì)組織對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的提起。原因是檢察機(jī)關(guān)履行公告程序存在隨意性，缺少公告告知的社會(huì)組織難以獲得實(shí)際的訴訟參與機(jī)會(huì)。由此，僅僅賦予或者放寬社會(huì)組織的訴訟資格還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還應(yīng)當(dāng)給予其相應(yīng)的知情權(quán)和參與權(quán)的保障。缺少了這樣的保障手段，會(huì)直接影響到其他激勵(lì)內(nèi)容作用的發(fā)揮。第三，綜合激勵(lì)理論注重激勵(lì)方式的支撐作用，能為主體提供明確的行為指引。實(shí)踐中，激勵(lì)作用不彰的原因往往都是缺乏激勵(lì)方式這一操作機(jī)制層面的制度設(shè)計(jì)。激勵(lì)方式既是函數(shù)中的關(guān)鍵變量，也是激勵(lì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)賴以存在的手段。比如在環(huán)境公益訴訟中，公益律師的參與是增強(qiáng)原告訴訟能力的重要舉措。為發(fā)揮公益律師的作用，僅僅規(guī)定公益律師參與是不夠的，還要提供激發(fā)公益律師參與的實(shí)現(xiàn)方式，比如實(shí)現(xiàn)公益律師參與的常態(tài)化制度安排、給予公益律師以一定的榮譽(yù)稱號(hào)。

當(dāng)然，綜合激勵(lì)理論也有其作用發(fā)揮的局限性。主要是激勵(lì)不當(dāng)可能產(chǎn)生的唯利是圖，(25)激勵(lì)不當(dāng)極有可能產(chǎn)生個(gè)人為追求私利而置其他人利益或者社會(huì)公益于不顧的后果。參見[美]唐納德·E·坎貝爾:《激勵(lì)理論：動(dòng)機(jī)與信息經(jīng)濟(jì)學(xué)(第二版)》,王新榮譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年版,第2-8頁(yè)。比如某些社會(huì)組織以提起公益訴訟作為要挾企業(yè)獲取不當(dāng)利益的手段。同時(shí)，社會(huì)組織自身的能力建設(shè)也非激勵(lì)所能單獨(dú)解決，這也關(guān)系到訴訟行為的有效做出。

(三)社會(huì)組織訴訟動(dòng)力激發(fā)的考量因素

將勒溫動(dòng)力模型指向的綜合激勵(lì)理論引入環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)中，要系統(tǒng)梳理制約原告訴訟提起的因素，通過(guò)訴訟綜合激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建予以紓解。第一，從制約原告提起訴訟的因素多樣性入手研究綜合激勵(lì)的內(nèi)容，對(duì)主要激勵(lì)內(nèi)容以及多種因素相互作用所產(chǎn)生的效果進(jìn)行制度因應(yīng)，避免制度設(shè)計(jì)流于表面。如果深入到制度實(shí)踐層面，現(xiàn)行規(guī)定中的訴訟成本分擔(dān)機(jī)制雖可在一定程度上減輕原告的訴訟負(fù)擔(dān)，但對(duì)原告起訴產(chǎn)生的間接成本如時(shí)間消耗、機(jī)會(huì)成本等，立法者反而用“不得利用訴訟牟利”的規(guī)定加以苛責(zé)，這無(wú)疑給社會(huì)組織增添了無(wú)形的壓力，需要制度的轉(zhuǎn)型予以積極回應(yīng)。第二，關(guān)注實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)的社會(huì)基礎(chǔ)。在我國(guó)，長(zhǎng)期的管制思維模式形成了政府包攬一切的格局，自下而上的社會(huì)自生秩序欠缺，“大政府、小社會(huì)”導(dǎo)致公眾的環(huán)保意識(shí)滯后，公益性社會(huì)組織發(fā)展嚴(yán)重不足。生長(zhǎng)于此的環(huán)境公益訴訟在調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與方面面臨更多的難題，必須采取更加有力的激勵(lì)措施，進(jìn)一步彰顯對(duì)社會(huì)力量參與環(huán)保事務(wù)的支持，立法上則應(yīng)當(dāng)有精細(xì)可操作性的制度設(shè)計(jì)。第三，注重激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)的協(xié)同效應(yīng)。比如在長(zhǎng)期困擾原告的訴訟費(fèi)用問(wèn)題上，就要設(shè)計(jì)一套符合公益訴訟特點(diǎn)，能減輕原告負(fù)擔(dān)的訴訟費(fèi)交納辦法。同時(shí)，還要考慮到與此緊密相關(guān)的公益訴訟證據(jù)制度，避免因證據(jù)規(guī)則不科學(xué)導(dǎo)致訴訟費(fèi)用不當(dāng)轉(zhuǎn)移，使得訴訟費(fèi)交納辦法的規(guī)定目的落空。第四，充實(shí)激勵(lì)方式，為原告提起訴訟提供便利的實(shí)現(xiàn)方式和程序指引。通過(guò)對(duì)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)司法解釋的考察可發(fā)現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟中原告的主體激勵(lì)多規(guī)定有激勵(lì)內(nèi)容而缺乏具體激勵(lì)方式，(26)參見閆少婷:《擎制與突圍：論環(huán)境民事公益訴訟激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建——以公共選擇理論以及激勵(lì)理論為視角》,載賀榮主編:《深化司法改革與行政審判實(shí)踐研究(上)——全國(guó)法院第28屆學(xué)術(shù)討論會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐募?人民法院出版社2017年版,第711頁(yè)。導(dǎo)致權(quán)利實(shí)現(xiàn)的支撐性制度措施缺乏。慣常表述為“符合XX條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟”，但就如何促使社會(huì)組織提起的制度規(guī)定，其數(shù)量和質(zhì)量則明顯不足，部分規(guī)定還多有“變相限制”或者“不平等對(duì)待”之意味，很大程度上抵消了對(duì)社會(huì)組織提起訴訟的激勵(lì)。由此，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)強(qiáng)化激勵(lì)方式的制度設(shè)計(jì)，以順利達(dá)成促進(jìn)社會(huì)組織積極提起訴訟的行為抉擇。

四、環(huán)境公益訴訟提起的綜合激勵(lì)機(jī)制重構(gòu)

針對(duì)社會(huì)組織訴訟動(dòng)力不足的制度成因，應(yīng)從三個(gè)方面對(duì)社會(huì)組織訴訟行為進(jìn)行綜合激勵(lì)：一是從影響社會(huì)組織提起訴訟的成本和激勵(lì)角度進(jìn)行機(jī)制優(yōu)化，重點(diǎn)解決的是社會(huì)組織訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)過(guò)重和缺乏訴訟獎(jiǎng)勵(lì)的問(wèn)題；二是從制約社會(huì)組織訴訟參與效果的角度進(jìn)行機(jī)制完善，重點(diǎn)解決的是舉證受限造成的訴訟支持困難和成本不當(dāng)轉(zhuǎn)移問(wèn)題；三是從檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織的訴訟提起關(guān)系角度順暢機(jī)制銜接，重點(diǎn)解決的是對(duì)社會(huì)組織參與訴訟制度空間的拓展。上述三個(gè)方面的問(wèn)題是當(dāng)前制約社會(huì)組織訴訟提起的關(guān)鍵制約因素，同時(shí)彼此之間存在密切的聯(lián)系，一個(gè)問(wèn)題的順利解決往往依賴于另一問(wèn)題的有效化解。由此，從制度機(jī)制層面對(duì)上述三個(gè)方面問(wèn)題予以回應(yīng)，能夠發(fā)揮聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，形成對(duì)社會(huì)組織激勵(lì)的閉環(huán)，有利于增強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制的效果。

(一)重構(gòu)訴訟成本分擔(dān)與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

1.創(chuàng)新環(huán)境公益訴訟費(fèi)用分配機(jī)制。以美國(guó)為例，基于公益性與非財(cái)產(chǎn)性的特點(diǎn)，環(huán)境公益訴訟僅按件收取低廉的案件費(fèi)用，既體現(xiàn)國(guó)家對(duì)環(huán)保的重視與支持，也激發(fā)社會(huì)主體的維權(quán)積極性?？紤]到現(xiàn)實(shí)情況，可按案件的影響與受訴法院的級(jí)別，在財(cái)政可承受范圍內(nèi)，象征性收取固定費(fèi)用，減輕原告的訴累。在常州毒地案中，法官通過(guò)對(duì)訴訟費(fèi)用計(jì)取辦法的靈活解釋，為環(huán)境公益訴訟按件收取提供了可行路徑，進(jìn)行了有益探索。但是，對(duì)于實(shí)踐中存在的污染主體修復(fù)治理不能轉(zhuǎn)化為承擔(dān)恢復(fù)費(fèi)用的情形，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定按件計(jì)取收費(fèi)則并無(wú)操作空間。因此，作為一種普遍性的計(jì)費(fèi)規(guī)則，應(yīng)當(dāng)對(duì)公益訴訟按件收取作出明確規(guī)定，以掃除案件受理費(fèi)用對(duì)訴訟提起的障礙。

在訴訟費(fèi)分擔(dān)方面，原告勝訴時(shí)，被告對(duì)加害行為所衍生出的訴訟費(fèi)用理應(yīng)買單，敗訴方依《訴訟費(fèi)用交納辦法》負(fù)擔(dān)并無(wú)異議；原告敗訴時(shí)，基于利益歸屬和成本收益均衡考量，當(dāng)事人訴訟費(fèi)用宜由國(guó)家、社會(huì)共同分擔(dān)。對(duì)于因訴訟產(chǎn)生的律師費(fèi)，則應(yīng)當(dāng)作為特定費(fèi)用在原、被告之間進(jìn)行“單向移轉(zhuǎn)”。(27)參見張穎:《環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則的思考》,載《法學(xué)》2013年第7期。詳言之，環(huán)境公益訴訟中，原告系維護(hù)社會(huì)公益，被告則僅限于對(duì)自身利益的考量，故敗訴被告應(yīng)承擔(dān)原告的律師費(fèi)。這一點(diǎn)在美國(guó)也經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展的過(guò)程。起初，美國(guó)訴訟制度規(guī)定律師費(fèi)不計(jì)入訴訟費(fèi)用，而是由訴訟當(dāng)事人各自承擔(dān)，后來(lái)出臺(tái)的《1970年清潔空氣法》引入了律師費(fèi)“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則。(28)參見王麗萍:《突破環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)的瓶頸：適格原告擴(kuò)張與激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建》,載《法學(xué)論壇》2017年第3期。對(duì)于被告勝訴的情形，由被告自行負(fù)擔(dān)律師費(fèi)，原告律師費(fèi)用則可以通過(guò)公益基金或公益律師等途徑解決。對(duì)于鑒定申請(qǐng)等費(fèi)用，因《訴訟費(fèi)用交納辦法》規(guī)定的起訴強(qiáng)制預(yù)交制度會(huì)對(duì)原告訴權(quán)形成潛在限制，不利于訴訟額度大或鑒定費(fèi)用高的案件順利進(jìn)入公益訴訟程序。故宜采案后交納制，對(duì)此類費(fèi)用待訴訟完結(jié)后，視裁判結(jié)果由被告或訴訟援助基金承擔(dān)。實(shí)際上，這一點(diǎn)在新近出臺(tái)的《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》第11條(29)《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》第11條規(guī)定，與相關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)協(xié)商,探索檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟時(shí)先不預(yù)交鑒定費(fèi),待人民法院判決后由敗訴方承擔(dān)。以及司法部《關(guān)于進(jìn)一步做好環(huán)境損害司法鑒定管理有關(guān)工作的通知》第3項(xiàng)(30)《關(guān)于進(jìn)一步做好環(huán)境損害司法鑒定管理有關(guān)工作的通知》第3項(xiàng)規(guī)定，要全面梳理本省份已登記環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)情況，主動(dòng)與鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)接溝通，鼓勵(lì)引導(dǎo)綜合實(shí)力強(qiáng)、高資質(zhì)高水平環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)在不預(yù)先收取鑒定費(fèi)的情況下，能夠及時(shí)受理檢察機(jī)關(guān)委托的環(huán)境公益訴訟案件，依法依規(guī)開展鑒定活動(dòng)，出具鑒定意見，未預(yù)先收取的鑒定費(fèi)待人民法院判決后由敗訴方承擔(dān)。中均有所體現(xiàn)。但遺憾的是，這些規(guī)定針對(duì)的僅是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的情形，且屬協(xié)商性條款，對(duì)于其他社會(huì)組織提起的情況則難以適用。同時(shí)，建議對(duì)《訴訟費(fèi)用交納辦法》第44條第2款“訴訟費(fèi)用的免交只適用于自然人”的規(guī)則進(jìn)行改造，將環(huán)境公益訴訟中最常見的社會(huì)組織納入免交訴訟費(fèi)的主體范圍，以此減輕社會(huì)組織的訴訟負(fù)擔(dān)。

2.完善環(huán)境公益訴訟獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。公益律師參與是增強(qiáng)原告訴訟能力的核心舉措。從當(dāng)前的情況看，公益訴訟已經(jīng)推動(dòng)了專業(yè)環(huán)境律師隊(duì)伍的不斷壯大并發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，著手建立有效的公益律師激勵(lì)機(jī)制成為必然選擇?？梢钥紤]制定《公益律師獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，對(duì)投身于旨在實(shí)現(xiàn)公共利益，追求社會(huì)與法治變革的公益律師群體以一定的物質(zhì)和精神激勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)的資金來(lái)源可先從對(duì)被告的經(jīng)濟(jì)制裁中提取，不足部分由環(huán)境公益訴訟基金支付。為充分發(fā)揮公益律師作用，可以將目前實(shí)踐中存在的公益律師志愿參與做法納入對(duì)律師的考核評(píng)價(jià)，提升律師參與的動(dòng)力。同時(shí)，應(yīng)以制度化的激勵(lì)為契機(jī)，建立環(huán)境公益律所(師)名錄，實(shí)行重大環(huán)境公益訴訟案件律師代理制度，逐漸形成公益律師引導(dǎo)原告參與訴訟的常態(tài)化機(jī)制。

為保護(hù)原告的公益熱心，激發(fā)原告的公益熱情，還應(yīng)給予其一定的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，一則彌補(bǔ)其在訴訟中的經(jīng)濟(jì)損失與時(shí)間、精力損耗；二則可起到示范帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與到環(huán)境公益訴訟中來(lái)。早在古羅馬法的《市民法》中就有規(guī)定，公職人員提起公益訴訟獲得法庭判決支持的，起訴者可以得到一定的獎(jiǎng)金；市民提起公益訴訟成功的，則罰金歸起訴者所有。(31)參見潘牧天、孫彩虹:《民事訴訟法理論與實(shí)務(wù)專題研究》,蘇州大學(xué)出版社2016年版,第227頁(yè)。作為環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)代制度范本，美國(guó)進(jìn)行了較為精細(xì)的原告激勵(lì)制度設(shè)計(jì)。在《防止欺詐請(qǐng)求法》中建立了“告發(fā)人”訴訟制度，后該制度被廣泛適用于美國(guó)的環(huán)境糾紛領(lǐng)域，與環(huán)境公民訴訟相輔相成，起到了很好的效果。(32)參見周晗雋、姚貝:《環(huán)境公益訴訟激勵(lì)機(jī)制比較研究——以美、印兩國(guó)為參考》,載《環(huán)境保護(hù)》2016年第16期。該制度規(guī)定對(duì)掌握環(huán)境違法行為的公民，在環(huán)境損害事實(shí)發(fā)生后，得以單獨(dú)或與環(huán)保部門聯(lián)合方式向法院起訴，法院對(duì)被告科以民事罰金和損害賠償金，民事罰金歸屬“告發(fā)人”，損害賠償金的部分金額也會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)給告發(fā)人。我國(guó)環(huán)境公益訴訟可以借鑒“告發(fā)人”制度蘊(yùn)含的利益激勵(lì)思路，規(guī)定對(duì)被告處以懲罰性罰金，并按照一定比例獎(jiǎng)勵(lì)給社會(huì)組織。

(二)優(yōu)化訴訟參與的配套規(guī)則設(shè)計(jì)

1.完善訴訟保全的特殊規(guī)則。環(huán)境污染具有不可逆性，案件證據(jù)的收集、固定時(shí)效性強(qiáng)，應(yīng)賦予原告在環(huán)境公益訴訟中特有的保全執(zhí)行權(quán)。對(duì)此，可在申請(qǐng)人或原告提出保全后，法院認(rèn)為有必要時(shí)，依職權(quán)裁定被申請(qǐng)人或被告立即停止或作出某個(gè)涉環(huán)境訴訟的行為，不能拖延到裁判生效后才強(qiáng)制執(zhí)行。保全費(fèi)用可視具體情況嗣后交納或予以緩、減、免。為實(shí)現(xiàn)保全方與相對(duì)方的利益平衡，宜對(duì)保全的決定進(jìn)行嚴(yán)格認(rèn)定。只有存在經(jīng)專業(yè)判斷無(wú)誤的污染情勢(shì)后才能啟動(dòng)應(yīng)急訴訟處置權(quán)，程序啟動(dòng)采“雙保險(xiǎn)”模式，申請(qǐng)的緊急處置權(quán)需經(jīng)合議庭討論多數(shù)決定，同時(shí)設(shè)置相對(duì)方的程序變更權(quán)與撤銷權(quán)，優(yōu)先進(jìn)行審理，減少啟動(dòng)錯(cuò)誤造成的物質(zhì)損失與社會(huì)影響。

在保全措施方面，司法實(shí)踐中，環(huán)境公益訴訟保全多為行為保全，以環(huán)境禁止令的形式出現(xiàn)，這也是法官能動(dòng)處理案件的適當(dāng)手段。(33)參見鞏固:《環(huán)境民事公益訴訟性質(zhì)定位省思》,載《法學(xué)研究》2019年第3期。但對(duì)財(cái)產(chǎn)保全措施運(yùn)用不多，命令型行為保全措施運(yùn)用更少，一般僅限于對(duì)環(huán)保部門申請(qǐng)的非訴執(zhí)行，即裁定準(zhǔn)許的同時(shí)發(fā)布禁止令并實(shí)施強(qiáng)制措施。為解決原告的證據(jù)保全難題，可參照部分法院實(shí)行的“二次合議制”，即第一次合議確定證據(jù)保全的具體實(shí)施方案，如證據(jù)的種類、范圍、時(shí)間；第二次合議是在保全完成后，對(duì)被申請(qǐng)人是否構(gòu)成環(huán)境違法初步定性，并作出相應(yīng)的民事裁定。鑒于公益訴訟實(shí)踐中原告申請(qǐng)?zhí)囟ㄎ臅鴮以馀霰诘睦Ь常梢越梃b大陸法系國(guó)家“文書提出命令”制度。對(duì)環(huán)境公益訴訟原告而言，其能夠請(qǐng)求法院向持有文書的另一方當(dāng)事人或訴訟外第三人發(fā)出提交文書的命令，如果審查后認(rèn)定特定文書為被請(qǐng)求人持有，則由法院強(qiáng)制要求被請(qǐng)求人提供，拒不提供的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2.優(yōu)化公益訴訟的證據(jù)認(rèn)定規(guī)則。在環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中，環(huán)境損害司法鑒定是證據(jù)認(rèn)定最為常見的環(huán)節(jié)。完善國(guó)家的環(huán)境損害司法鑒定體系，可以司法鑒定機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為契機(jī)，促進(jìn)相關(guān)機(jī)構(gòu)的“轉(zhuǎn)型升級(jí)”。在環(huán)境損害司法鑒定執(zhí)業(yè)分類基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)帶有操作規(guī)程性質(zhì)的環(huán)境損害司法鑒定辦法，以提升此類鑒定的標(biāo)準(zhǔn)化。操作流程上，可以由兩高提出建議，環(huán)保部門牽頭衛(wèi)生、林業(yè)等部門協(xié)調(diào)制定環(huán)境鑒定技術(shù)管理規(guī)范，克服環(huán)境鑒定管理分散的弊端。為應(yīng)對(duì)鑒定不斷細(xì)分造成的專業(yè)缺口，在專門司法鑒定機(jī)構(gòu)缺位時(shí)，可由行政機(jī)關(guān)主管的技術(shù)機(jī)構(gòu)在委托情況下進(jìn)行鑒定。

審判實(shí)踐中，鑒定意見的采納一般由法官自由裁量，鑒定人出庭說(shuō)明鑒定情況沒有形成慣例，一旦出現(xiàn)問(wèn)題追責(zé)比較困難。為穩(wěn)妥起見，《環(huán)境公益訴訟解釋》通過(guò)“可以”等術(shù)語(yǔ)，將鑒定意見的法律效力虛置。為解決這一問(wèn)題，宜建立公益訴訟鑒定人目錄制度，鑒定人被遴選出來(lái)后負(fù)責(zé)對(duì)原告要求的特定鑒定項(xiàng)目向法院提出鑒定意見，法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)程序進(jìn)行認(rèn)定。認(rèn)定過(guò)程中，適用基于環(huán)境公益訴訟特點(diǎn)設(shè)置的特殊訴訟規(guī)則，除損害后果與因果關(guān)系的初步證明外，原告提出的鑒定意見則須達(dá)到高度蓋然性的一般民事證明標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)因果關(guān)系證明標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定采取類型化判定規(guī)則，如大規(guī)模人群健康受損可借鑒“疫學(xué)因果關(guān)系”理論，普通人身、財(cái)產(chǎn)損害可采“間接反證理論”等。(34)參見王旭光:《環(huán)境損害司法鑒定中的問(wèn)題與司法對(duì)策》,載《中國(guó)司法鑒定》2016年第1期。

(三)拓展社會(huì)組織參與訴訟的制度空間

1.實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織與公民參與的高效結(jié)合。公眾是“生態(tài)紅利”的直接受益者，對(duì)環(huán)境保護(hù)意愿最強(qiáng)烈。雖然《環(huán)境保護(hù)法》基于濫訴之憂，將公民個(gè)人排除在適格原告主體之外，但實(shí)務(wù)中公眾的間接參與情況并不鮮見。在“2016年十大公益訴訟”之一的中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)訴北京市朝陽(yáng)區(qū)劉詩(shī)昆萬(wàn)象新天幼兒園的全國(guó)首例校園環(huán)境民事公益訴訟案中，幼兒家長(zhǎng)的強(qiáng)烈呼吁直接推動(dòng)了通過(guò)訴訟途徑保護(hù)環(huán)境公益。對(duì)此，應(yīng)從制度設(shè)計(jì)上進(jìn)一步激發(fā)公眾的公益熱忱，將公眾參與的優(yōu)勢(shì)與社會(huì)組織訴訟提起結(jié)合起來(lái)，可以考慮在立法上賦予公民在環(huán)境評(píng)價(jià)、污染調(diào)查、執(zhí)法監(jiān)督、生態(tài)修復(fù)等各個(gè)流程節(jié)點(diǎn)的參與權(quán)利，通過(guò)規(guī)范吸納公民的具體利益訴求，實(shí)現(xiàn)推動(dòng)公益訴訟及時(shí)啟動(dòng)和有效落實(shí)的效果。實(shí)踐中，對(duì)于公民提起私益訴訟涉及環(huán)境公益保護(hù)的，可以視公民前期掌握的證據(jù)情況，由法院通過(guò)公告等形式告知潛在的社會(huì)組織，由社會(huì)組織決定是否提起環(huán)境公益訴訟。對(duì)社會(huì)組織提起公益訴訟的，可以由掌握事實(shí)情況或證據(jù)材料的公民加入，以補(bǔ)足距信息源較遠(yuǎn)的社會(huì)組織的訴訟能力。

2.規(guī)范檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的事由?！碍h(huán)境行政公益訴訟無(wú)論在理論還是實(shí)踐中都應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮其各項(xiàng)職能的重心”。(35)陳曉景:《新時(shí)期檢察環(huán)境公益訴訟發(fā)展定位及優(yōu)化進(jìn)路》,載《政法論叢》2019年第6期。環(huán)境行政公益訴訟的提起事由規(guī)定籠統(tǒng)，從嚴(yán)掌握的實(shí)踐做法限制了檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的范圍，一定程度上也產(chǎn)生了向環(huán)境民事公益訴訟逃逸的現(xiàn)象，壓縮了社會(huì)組織發(fā)揮作用的制度空間。在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，建議進(jìn)一步明確細(xì)化以下幾種提起行政公益訴訟的情形：一是在行政機(jī)關(guān)是否履行法定環(huán)保職責(zé)審查標(biāo)準(zhǔn)上，當(dāng)行政機(jī)關(guān)雖作出足以保護(hù)環(huán)境公共利益的行政行為，但未向人民法院申請(qǐng)對(duì)污染者的不履行要求非訴執(zhí)行時(shí)，為保護(hù)仍處于受侵害狀態(tài)的環(huán)境公共利益，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。二是行政機(jī)關(guān)在訴前程序中雖然作出維護(hù)環(huán)境公益的行政行為，但該行為不足以實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。對(duì)此，有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)以“實(shí)質(zhì)合法性”(36)參見劉藝:《構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制》,載《法學(xué)研究》2018年第3期。作為審查起訴的標(biāo)準(zhǔn)，以此拓展傳統(tǒng)嚴(yán)格法定限制下的“依法履行職權(quán)”判定之不足，同時(shí)還能收到“在中國(guó)特有的組織激勵(lì)結(jié)構(gòu)下衍生出的政策聚焦功能”(37)盧超:《從司法過(guò)程到組織激勵(lì):行政公益訴訟的中國(guó)試驗(yàn)》,載《法商研究》2018年第5期。。由此，建議拓展《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定的訴訟啟動(dòng)條件規(guī)定，實(shí)現(xiàn)由“不依法履職”到“不足以實(shí)現(xiàn)”的內(nèi)在轉(zhuǎn)變，改變制度規(guī)定的語(yǔ)義側(cè)重，以涵蓋更多的公益保護(hù)內(nèi)容，增強(qiáng)訴訟啟動(dòng)的針對(duì)性。

3.豐富支持環(huán)境公益起訴的制度內(nèi)容。為彌補(bǔ)原告在個(gè)案中的信息、地位弱勢(shì)，應(yīng)當(dāng)豐富和完善支持起訴制度的內(nèi)容。一是在裁判文書中將支持起訴人按“訴訟參加人”在原告之后列明，稱謂以“支持起訴人”為宜，借此強(qiáng)化其法律地位，實(shí)現(xiàn)“名正則言順”，深化參與的效果。二是對(duì)支持起訴人主體規(guī)定進(jìn)行完善。鑒于環(huán)保監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的特殊地位，應(yīng)建立重大環(huán)境公益訴訟案件環(huán)保行政機(jī)關(guān)常態(tài)化支持起訴制度，細(xì)化行政機(jī)關(guān)支持起訴的職責(zé)。同時(shí)，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)等的參與支持起訴地位，對(duì)支持起訴人主體數(shù)量不作特別限制，形成支持起訴主體與社會(huì)組織的訴訟協(xié)同效應(yīng)。實(shí)踐中，除檢察機(jī)關(guān)等法定支持起訴主體外，還存在部分社會(huì)組織以及研究機(jī)構(gòu)等作為支持起訴的案例，并且取得了積極的效果，制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行有效吸納。比如在自然之友訴國(guó)網(wǎng)甘肅省電力公司棄風(fēng)棄光環(huán)境民事公益訴訟案中，中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心就作為支持起訴單位向甘肅省高級(jí)人民法院提起上訴，并獲得了撤銷原審法院駁回起訴裁定、指令甘肅礦區(qū)人民法院審理的裁定。三是豐富支持起訴的方式，除提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證支持起訴外，還可提供諸如協(xié)助委托司法鑒定、協(xié)調(diào)達(dá)成和解協(xié)議(38)通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)普遍反映的一個(gè)問(wèn)題是，在社會(huì)組織與被告達(dá)成調(diào)解協(xié)議的過(guò)程中，存在一定的不規(guī)范問(wèn)題，雖然司法解釋規(guī)定了民事公益訴訟調(diào)解協(xié)議公告審查制度，但實(shí)踐中規(guī)制的難度較大，效果也不好。拓展檢察官支持起訴的功能，協(xié)調(diào)社會(huì)組織與被告達(dá)成和解協(xié)議，是破解這一問(wèn)題的可行辦法。、共同監(jiān)督修復(fù)資金使用等支持舉措，避免因規(guī)定模糊導(dǎo)致實(shí)踐操作不統(tǒng)一的問(wèn)題。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)公告后社會(huì)組織參與的情況，基于前期檢察機(jī)關(guān)掌握證據(jù)更多、情況更熟悉的現(xiàn)實(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以積極支持社會(huì)組織參與訴訟，法院也可以釋明提示社會(huì)組織向檢察機(jī)關(guān)請(qǐng)求支持。若社會(huì)組織符合法定起訴主體條件，應(yīng)當(dāng)允許其作為公益訴訟共同原告參加訴訟。檢察機(jī)關(guān)此時(shí)可以申請(qǐng)撤訴，轉(zhuǎn)為支持該社會(huì)組織起訴。

結(jié)語(yǔ)

從環(huán)境公益訴訟實(shí)踐角度看，操作層面的訴訟規(guī)則體系還不健全，尚未充分關(guān)注到社會(huì)組織的訴訟動(dòng)力問(wèn)題，進(jìn)而制約了公益訴訟制度功能的發(fā)揮。在諸多的制度性影響因素方面，利益分析方法的缺失和隨之而來(lái)的激勵(lì)作用不彰是關(guān)鍵掣肘。未來(lái)，應(yīng)當(dāng)以行為動(dòng)力指向的綜合激勵(lì)理論為指引，構(gòu)建綜合性激勵(lì)手段為特點(diǎn)的規(guī)則體系，如此方能最大限度消解環(huán)境公益訴訟原告的起訴倦怠，激發(fā)其公益熱情，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的“入口”驅(qū)動(dòng)。本文的重點(diǎn)聚焦于對(duì)公益組織內(nèi)在動(dòng)力激發(fā)的機(jī)制研究和設(shè)計(jì)，這一點(diǎn)對(duì)整體性環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)造都將產(chǎn)生“牽動(dòng)”的效應(yīng)。至于影響社會(huì)組織訴訟能力和訴訟行為的其他因素，比如社會(huì)組織的自身建設(shè)問(wèn)題，則不屬本文研究的范疇。況且，相信隨著國(guó)家政策的支持和參與公益事務(wù)的增多，社會(huì)組織將更有底氣參與到公益訴訟的過(guò)程中來(lái)，但當(dāng)前應(yīng)當(dāng)首要解決的仍然是給予其足夠的信任和激勵(lì)，更好地發(fā)揮其作用，以逐漸形成一種廣泛有序參與的局面。