武漢市地質(zhì)災害防治體系建設(shè)及發(fā)展策略探析

廖祥東 李云 王中武 李依平 王兵 羅順林

引言

武漢市是國家戰(zhàn)略意義的重要中心城市、長江經(jīng)濟帶核心城市，是湖北省“一主引領(lǐng)、兩翼驅(qū)動、全域協(xié)同”戰(zhàn)略布局的核心。當前武漢市迎來多重國家戰(zhàn)略機遇疊加，城市化進程加快的同時也加劇了地質(zhì)災害的發(fā)生和發(fā)展，對人民生命財產(chǎn)構(gòu)成較大的威脅，嚴重制約了城市經(jīng)濟社會發(fā)展建設(shè)。

本文對武漢市地質(zhì)災害綜合防治體系建設(shè)的現(xiàn)狀進行了總結(jié)，分析了綜防體系建設(shè)面臨的困境與挑戰(zhàn)，從多方面探索今后綜防體系建設(shè)的路徑，為城市綜防體系建設(shè)工作提供參考。

地質(zhì)災害現(xiàn)狀

(一） 地質(zhì)災害類型及特點

武漢地處長江、漢江交匯處，屬亞熱帶濕潤季風氣候，年降水量1150～1450毫米；北部為低山丘陵區(qū)，中部為長江中游平原，南部為丘陵、壟崗區(qū)。區(qū)內(nèi)自北向南分布8個隱伏巖溶條帶；市內(nèi)淤泥質(zhì)軟土廣泛分布。區(qū)內(nèi)地質(zhì)環(huán)境條件復雜，降雨時空分布不均勻、人類工程活動強烈，存在巖溶地面塌陷、地面沉降、滑坡、崩塌、不穩(wěn)定斜坡、泥石流六類危害嚴重的地質(zhì)災害。

根據(jù)《武漢市地質(zhì)災害防治規(guī)劃(2016—2020年）》，市內(nèi)地質(zhì)災害中-高易發(fā)區(qū)面積為1734.93km2，占全市面積的20.25%。2021年初排查確認，全市現(xiàn)有地質(zhì)災害隱患點68處，地質(zhì)災害隱患遍布全市。整體上呈現(xiàn)斜坡類災害規(guī)模小危害大，地面塌陷災害分布廣隱蔽性強，總體表現(xiàn)為災害點分散、突發(fā)性強、預防難度大的特點。

(二）地質(zhì)災害災情與危害

自1990年至今，市域內(nèi)地質(zhì)災害累計已造成4人傷亡，直接經(jīng)濟損失達7892.6萬元。地質(zhì)災害曾造成武漢市重大經(jīng)濟損失和嚴重的社會影響，如2014年9月5日，江夏區(qū)金水河兩岸發(fā)生地面塌陷，造成2座樓房和17間平房部分倒塌，近百村民緊急疏散(圖1）。

圖1 江夏區(qū)法泗鎮(zhèn)發(fā)生嚴重地面塌陷

經(jīng)2021年初排查確認，市內(nèi)受地質(zhì)災害威脅人數(shù)約8696人，受威脅資產(chǎn)達19924.5萬元；區(qū)內(nèi)險情等級為中-大型共34處，占比50%。近年來，伴隨城市建設(shè)的快速發(fā)展，在自然和人類工程活動因素綜合作用下，地質(zhì)災害突發(fā)、頻發(fā)的趨勢日益顯現(xiàn)，地質(zhì)災害風險具有不確定性，地質(zhì)災害防治形勢依然嚴峻，防治任務艱巨。

綜合防治體系建設(shè)現(xiàn)狀

基于城市運行安全、地質(zhì)災害防災減災和長效防治3個方面的需求，武漢市自2018年開展了地質(zhì)災害綜合防治體系建設(shè)。

根據(jù)武漢市地質(zhì)災害綜合防治體系建設(shè)(2018—2022年）實施方案，總體目標為:立足“群專結(jié)合”，深化“四位一體”網(wǎng)格化管理模式，打造湖北“四化四全”地質(zhì)災害綜合防治體系，即建立精細化調(diào)查評價體系，夯實全地域的防治基礎(chǔ)；建立專業(yè)化監(jiān)測預警體系，實現(xiàn)全過程的風險管控；建立科學化綜合治理體系，實現(xiàn)全方位的生命生活生態(tài)保障；建立信息化技術(shù)支撐體系，實現(xiàn)全手段的防災減災救災能力提升，到2022年，形成基礎(chǔ)扎實、預警及時、治理有效、信息暢通和支撐有力的地質(zhì)災害綜合防治格局，更好地服務武漢高質(zhì)量發(fā)展。圍繞總體目標，武漢市部署了調(diào)查評價、監(jiān)測預警、治理與搬遷避讓、能力建設(shè)、信息化五大工程。

(一）調(diào)查評價工作不斷深入

調(diào)查評價工作是地質(zhì)災害防治工作的先導性措施。近年來，武漢市不斷加強地質(zhì)災害專項調(diào)查評價工作，工作精度逐步由粗到細、調(diào)查評價范圍由面向重點區(qū)段延伸，已完成了1:10萬區(qū)劃(2006年）、網(wǎng)格核查(2017年）、巖溶塌陷專項調(diào)查(2012—2016年）等工作；綜防體系建設(shè)期內(nèi)，完成1:5萬詳調(diào)(2019年）、1:5萬風險調(diào)查評價(2019年）等工作。

(二） 監(jiān)測預警網(wǎng)絡逐步建立

建立了市、區(qū)、街道、社區(qū)四級群測群防網(wǎng)絡，推進“四位一體”網(wǎng)格化管理工作，“人防”體系進一步完善。已建成了市級地質(zhì)災害精細化氣象風險預警信息平臺，實時發(fā)布多期地質(zhì)災害氣象風險預警信息；地質(zhì)災害專業(yè)監(jiān)測工作穩(wěn)步推進，已建成7處斜坡類災害、2處巖溶地面塌陷的三級專業(yè)監(jiān)測點；已建成的專業(yè)監(jiān)測站點實現(xiàn)了數(shù)據(jù)流多點同步傳輸和顯示，基本實現(xiàn)了各層級之間互聯(lián)互通，“物防+技防”措施逐步落實。

(三）綜合治理防治效果顯著

綜防體系建設(shè)期間，武漢市有計劃、分批次實施了工程治理和搬遷避讓，已完成1處地質(zhì)災害隱患點的搬遷避讓，53處地質(zhì)災害點實施了排導、攔擋和支護等工程治理，使得5177人、27047萬元資產(chǎn)及相關(guān)建筑物、工商業(yè)設(shè)施避免了地質(zhì)災害威脅，保障了人民群眾生命財產(chǎn)安全。

(四）機制法則不斷健全

武漢市各級政府歷來重視地質(zhì)災害防治管理，實行了地質(zhì)災害防治分級管理，組織管理體系不斷完善，成立了市、區(qū)級地質(zhì)災害防治工作領(lǐng)導小組及應急小分隊，建立了基層快報、專業(yè)隊伍快速出擊的應急體系，應急處置能力不斷增強。

結(jié)合地區(qū)特點，武漢市先后出臺了《武漢市山體保護辦法》《武漢市深厚軟土區(qū)域市政與建筑工程地面沉降防控技術(shù)導則》等相關(guān)技術(shù)規(guī)定，開展了“屋場式”“村院式”簡易應急演練地質(zhì)災害隱患點全覆蓋，利用多種形式開展地質(zhì)災害防治政策及科普知識的宣傳活動，地質(zhì)災害防治科普宣傳與培訓工作成效顯著。

(五）信息化建設(shè)不斷推進

綜防體系建設(shè)期內(nèi)，在“武漢市地質(zhì)環(huán)境與礦產(chǎn)資源管理信息平臺”的基礎(chǔ)上，建成了全市地質(zhì)災害防治基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和全要素“一張圖”(圖2）；完成了地質(zhì)災害網(wǎng)格化巡查微信小程序的開發(fā)工作，實現(xiàn)了網(wǎng)格員現(xiàn)場填報、拍照、上傳和實時報災。

圖2 武漢市地質(zhì)環(huán)境與礦產(chǎn)資源管理信息平臺

綜防體系建設(shè)期內(nèi)，通過工程治理、搬遷避讓、核查銷號等綜合措施，地質(zhì)災害隱患點數(shù)量從2018年的83處降至2021年的68處(表1）。近四年累計核銷隱患點50處，雖每年均有新增，但總數(shù)呈現(xiàn)下降的趨勢。

表1 武漢市2018—2021年地質(zhì)災害隱患點數(shù)量一覽表

綜上，武漢市地質(zhì)災害綜合防治體系實施以來，在調(diào)查評價、監(jiān)測預警、工程治理與搬遷、能力建設(shè)及信息化等方面起到了積極成效，全市地質(zhì)災害隱患點數(shù)量呈現(xiàn)下降趨勢，各隱患點防治有序、措施到位，減災效果顯著；地質(zhì)災害防治實現(xiàn)了從單一的災害防御向綜合系統(tǒng)防災減災轉(zhuǎn)變、從減少災害損失向減輕災害風險的轉(zhuǎn)變，為武漢市經(jīng)濟發(fā)展、構(gòu)建和諧社會做出了應有的貢獻。

綜合防治體系運行中的主要問題

武漢市地質(zhì)災害綜合防治體系建設(shè)取得了重大成效，但同時，我們應該看到，武漢市地質(zhì)災害防治形勢仍然嚴峻，防災減災過程中仍存在諸多困境和制約因素。

(一）防治嚴峻形勢仍需再認識

未來幾年是武漢建設(shè)“國家中心城市”的重要階段，同時也是極端天氣高發(fā)期和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高峰期，自然環(huán)境和人類活動等多重因素相互疊加，使地質(zhì)災害防治工作依然處于易發(fā)、頻發(fā)的高風險期。其中市域內(nèi)巖溶地面塌陷災害嚴重，在國家中心城市和省會城市中極為突出；市域內(nèi)低山丘陵、城區(qū)老邊坡屢次發(fā)生險情，居民建房削坡、工程建設(shè)引發(fā)斜坡類地質(zhì)災害呈上升態(tài)勢，需引起足夠的重視(圖3）；漢口后湖片區(qū)深厚軟土分布區(qū)內(nèi)建(構(gòu)）筑物和市政道路地面沉降地質(zhì)災害多發(fā)，伴隨著武漢市軌道交通的建設(shè)以及地下空間開發(fā)利用，軟土地面沉降問題將日益突出(圖4）。

圖3 切坡建房引發(fā)災害

圖4 地面塌陷阻斷交通

協(xié)調(diào)地質(zhì)災害防治與城市建設(shè)的關(guān)系，成為今后地質(zhì)災害防治工作的重點，需要迫切認清形勢，化壓力為動力，推動地質(zhì)災害防治工作成效進一步提升。

(二）綜合防治體系具體工程建設(shè)尚有局限性

現(xiàn)階段基本建立了武漢市地質(zhì)災害綜合防治體系架構(gòu)，但距離“四化四全”的目標、長效防治的需求還有一定距離。

在工作量大、經(jīng)費投入有限的情況下，地質(zhì)災害調(diào)查評價工作覆蓋面窄、精度不高，1:1萬精度的重點集鎮(zhèn)地質(zhì)災害調(diào)(勘）查工作尚未開展。

地質(zhì)災害的突發(fā)性和多成因性，使得對地質(zhì)災害的監(jiān)測預警難度較高，特別是巖溶地面塌陷，雖然先進的技術(shù)手段有所使用，但對于預警預報的應用程度偏低。

地質(zhì)災害治理工程投入較大，但部分工程存在投入產(chǎn)出效益低的問題；同時，突發(fā)性地質(zhì)災害治理以應急治理和簡易處置為主，工程后續(xù)需要及時跟蹤治理效果。

基層行政管理與技術(shù)支撐等防災能力建設(shè)，與完成繁重、艱巨的地質(zhì)災害防治工作任務間存在較大的差距，尤其是在地質(zhì)災害隱患較大的山區(qū)基層。

地質(zhì)災害“防”的意識仍顯不足，在地質(zhì)災害的防治中，人們偏重于地質(zhì)災害已經(jīng)發(fā)生后的搶險救災和恢復治理，對于預防的重視程度不足。

(三）防治經(jīng)費渠道仍需拓寬

截至2020年度，武漢市地質(zhì)災害綜合防治體系建設(shè)累計投入資金4052.73萬元，中央和省級財政投入合計占比76.07%；上級批復資金總體呈逐年增長趨勢(圖5）。各級財政地質(zhì)災害防治專項資金為地質(zhì)災害防治工作起到了積極的促進作用，但目前地質(zhì)災害防治資金投入渠道單一，以政府財政投入為主。資金投入與管理直接關(guān)系到防災減災工作的開展，尤其是當資金投入不足，將會成為地質(zhì)災害綜合防治體系建設(shè)工作難以突破的瓶頸。

圖5 武漢市地質(zhì)災害綜防體系建設(shè)資金投入(按實施年度）

綜合防治體系建設(shè)發(fā)展策略探析

武漢市地質(zhì)災害綜合防治體系作為一項防災減災系統(tǒng)性工程，是一項利國利民、長遠而艱巨的任務，也是一個高投入、需要全社會參與的工作，目前處于探索與完善階段?；诘刭|(zhì)災害綜合防治體系建設(shè)現(xiàn)狀和存在的不足，為進一步做好防災減災工作，結(jié)合其他地區(qū)經(jīng)驗，筆者認為應從以下三個方面進行完善，推動武漢市地質(zhì)災害防治工作再上一個新臺階。

(一）完善地質(zhì)災害防治保障制度

地質(zhì)災害綜合防治體系建設(shè)需通過健全的法規(guī)制度、有效的運行機制及全民參與的環(huán)境才能保證綜合防治體系建設(shè)的良性運轉(zhuǎn)。

一是健全地質(zhì)災害綜合防治法規(guī)制度。通過健全地質(zhì)災害綜合防治法規(guī)、運行機制和支持性政策，為武漢市地質(zhì)災害綜合防治工作有效運行保駕護航。建議制定《武漢市居民削坡建房活動和工程建設(shè)活動引發(fā)地質(zhì)災害防治辦法》，從源頭上遏制、解決城鄉(xiāng)居民削坡建房和工程建設(shè)引發(fā)地質(zhì)災害的問題。建議制定《區(qū)(街道）域地質(zhì)災害風險隱患雙控管理工作手冊》，闡述地質(zhì)災害風險隱患平時常態(tài)管理、戰(zhàn)時閉環(huán)管理、源頭預防管理和責任落實管理等各個環(huán)節(jié)，指導區(qū)、街道級地質(zhì)災害風險隱患雙控管理工作。

二是強化政府的主體責任。將地質(zhì)災害防治列入各級政府績效評估和責任考核中，加大監(jiān)督檢查，確保防治工作各項目標任務落到實處。

三是強化地質(zhì)災害風險意識。各級政府應鼓勵社會力量參與地質(zhì)災害防治工作，繼續(xù)加強地質(zhì)災害防治知識普及宣傳，引導市民積極參與防災工作。

(二）推進地質(zhì)災害防治工程建設(shè)

根據(jù)自然資源和規(guī)劃主管部門的職能職責，按照“全力防、配合救”的要求，結(jié)合武漢市地質(zhì)災害發(fā)育特點，應加強調(diào)查評價和監(jiān)測預警工程的建設(shè)，建議對應的資金投入合計占比達到50%以上，打造區(qū)域特色亮點。

一是繼續(xù)加強地質(zhì)災害“三查”工作。各級政府應做好地質(zhì)災害巡查、排查工作，提高地質(zhì)災害早期識別能力，對發(fā)現(xiàn)的地質(zhì)災害隱患逐一登記，建立動態(tài)數(shù)據(jù)庫，納入網(wǎng)格管理中。

二是推進調(diào)查評價項目落地。在已有工作的基礎(chǔ)上，建議逐步落實江夏區(qū)金口街、東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)光谷科創(chuàng)大走廊等重點集鎮(zhèn)街區(qū)的1萬比例尺高精度地質(zhì)災害調(diào)(勘）查工作；逐步實施更大比例尺的山地丘陵中小學校、隱伏巖溶條帶人口聚居區(qū)等重點區(qū)段專項調(diào)查評價工作(圖6）；未來將“以點帶面，全域推進”，逐步對全市域范圍內(nèi)有人居住的斜坡單元、巖溶條帶區(qū)段和軟土地面沉降區(qū)段進行全面調(diào)查，建立信息卡，做到“一坡(區(qū)段）一卡”對應明確風險等級，進一步深化我市地質(zhì)災害風險精密防控工作。

圖6 洪山區(qū)烽火村某處地面塌陷

三是持續(xù)做好監(jiān)測預警工作。一要切實落實群測群防措施，持續(xù)鞏固“四位一體”網(wǎng)格化管理工作成效，加強監(jiān)督檢查和培訓指導，充分發(fā)揮基層第一防線作用。二要加強重點區(qū)域(段）監(jiān)測預警，力爭實現(xiàn)地質(zhì)災害隱患點及重點區(qū)域監(jiān)測預警全覆蓋。三要科學開展會商研判，加強資源整合，全面提高地質(zhì)災害群測群防和監(jiān)測預警水平，力爭提前2小時發(fā)布地質(zhì)災害預警信息。

四是加強工程治理項目的論證。建議地質(zhì)災害治理與搬遷避讓工程部署向黃陂區(qū)、新洲區(qū)等丘陵山區(qū)傾斜，強化治理項目前期論證工作，做到工程治理有的放矢；積極拓展地質(zhì)災害治理思路，將地質(zhì)災害治理與生態(tài)環(huán)境保護、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目等有機結(jié)合；對應急治理或簡易處置的地質(zhì)災害做好后續(xù)跟蹤監(jiān)測，對已有治理工程的防御能力和病害進行全面檢查。

(三）加大地質(zhì)災害防治保障力度

地質(zhì)災害綜合防治體系不僅需要具體工程，而且須配備相應的綜合性保障措施，主要包括技術(shù)支撐和資金保障兩方面。

一是不斷強化地質(zhì)災害綜合防治技術(shù)支撐。一要加強各級地質(zhì)災害防治工作機構(gòu)建設(shè)，特別是基層隊伍建設(shè)，加強培訓，整合充實管理工作人員。二要提高技術(shù)支撐單位技術(shù)服務水平，逐步實現(xiàn)隊伍“精兵”加“現(xiàn)代化裝備”，采用衛(wèi)星遙感等手段有效提升地質(zhì)災害隱患早期識別水平；加強地質(zhì)災害監(jiān)測儀器、通信設(shè)備、信息系統(tǒng)建設(shè)，提高預警預報水平與應急處置的能力。

二是多元化防災減災資金投入渠道。亟待建立以政府投入為主、社會各界多渠道支持的地質(zhì)災害防治經(jīng)費籌措機制，逐步建立綜合防災減災資金投入與管理保障體系。為確保年度地質(zhì)災害綜合防治體系建設(shè)專項資金，建議嘗試以下幾項舉措來保障:(1）鼓勵、激勵社會團體對防災工程與設(shè)施進行投資，并采取切實可行的稅費減免措施等。(2）采取發(fā)行債券方式籌措地質(zhì)災害防治資金。(3）增加防災安全稅、土地使用防災設(shè)施費等稅收措施。(4）通過將責任單位安全生產(chǎn)許可證與地質(zhì)災害防治掛鉤，約束和督促責任單位開展地質(zhì)災害隱患的防治工作。

結(jié)語

近年來，在極端天氣頻發(fā)、經(jīng)濟社會快速發(fā)展、基礎(chǔ)工程大規(guī)模建設(shè)的背景下，武漢市地質(zhì)災害呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，危害日趨擴大。武漢市地質(zhì)災害綜合防治體系建設(shè)工作的實施，對武漢市地質(zhì)災害防治工作起到了有效的推動作用，綜合防治體系建設(shè)起到了積極成效。

在武漢市地質(zhì)災害綜合防治體系建設(shè)實施過程中，也面臨著困境與挑戰(zhàn)，在正視困難的基礎(chǔ)上，要抓住機遇期，實施新的思路，繼續(xù)推進綜防體系建設(shè)工作，最大限度避免和減少人員傷亡及財產(chǎn)損失，發(fā)揮地質(zhì)災害防治對經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)作用，為城市韌性安全添磚加瓦，支撐建設(shè)現(xiàn)代化大武漢。