城市應(yīng)急管理體系的現(xiàn)代化變革
——新冠肺炎疫情帶來(lái)的啟示

袁韶華 施松 左曉寶

引言

隨著近年來(lái)全球環(huán)境變化，天災(zāi)人禍層出不窮:2021上半年，雷暴、冰雹和龍卷風(fēng)席卷德國(guó)、比利時(shí)、荷蘭、捷克和瑞士；加拿大、澳大利亞、美國(guó)、俄羅斯等國(guó)世紀(jì)山火此起彼伏(圖1）；加拿大和美國(guó)部分地區(qū)則被持續(xù)高溫炙烤；德國(guó)、盧森堡、比利時(shí)、中國(guó)等則面臨著嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害；印度的蝗災(zāi)；菲律賓的火山；局部地區(qū)軍事沖突升級(jí)……天災(zāi)人禍不一而足，人類面臨著前所未有的危機(jī)。據(jù)保險(xiǎn)公司財(cái)報(bào)，2020年，全球因自然災(zāi)害造成的保險(xiǎn)損失達(dá)810億美元，創(chuàng)歷史新高，自然災(zāi)難已造成至少770億美元的全球經(jīng)濟(jì)損失，遠(yuǎn)高于過(guò)去十年平均水平。

圖1 2021年7月美國(guó)加州北部山區(qū)“迪克西山火”肆虐

2019年到2021年全球蔓延的新冠肺炎疫情，更是對(duì)全世界造成了深遠(yuǎn)的影響。截至2021年8月22日，全球累計(jì)感染185987387人，累計(jì)死亡4013410人，很多國(guó)家深陷泥潭，民眾于水深火熱中掙扎維生，而我國(guó)由于措施得力、反應(yīng)迅速，快速控制住了疫情，實(shí)現(xiàn)了GDP的逆勢(shì)增長(zhǎng)，并成為全球抗疫的重要支撐。這離不開(kāi)各級(jí)政府及全國(guó)人民的堅(jiān)守與互助，也離不開(kāi)我國(guó)城市應(yīng)急管理體系發(fā)揮的作用。但本次疫情應(yīng)對(duì)期間，也反映出一些問(wèn)題，如各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不足，信息發(fā)布滯后，交通管制缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，多地應(yīng)急管理體系僵化、應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足等。隨著病毒的變異、周邊競(jìng)爭(zhēng)局勢(shì)的復(fù)雜化，我國(guó)將會(huì)面臨更多的摩擦、沖突、緊急事件，我國(guó)各級(jí)政府亟須轉(zhuǎn)變思路，結(jié)合各種信息技術(shù)手段，構(gòu)建后疫情時(shí)代的現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系。

應(yīng)急管理體系存在的問(wèn)題

我國(guó)早期的應(yīng)急管理以應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害為主。1993年8月“分類分級(jí)”的“應(yīng)急管理”模型初現(xiàn)。2003年“SARS”暴發(fā)，給“一案三制”(“一案”是指應(yīng)急預(yù)案，“三制”是指應(yīng)急工作的管理體制、運(yùn)行機(jī)制和法制）的設(shè)立奠定了基礎(chǔ)。2004年，國(guó)務(wù)院把建設(shè)“一案三制”作為年度重點(diǎn)工作。2006年，國(guó)家明確要建立健全社會(huì)預(yù)警體系。2007年，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》頒布。2014年，“總體國(guó)家安全觀”被寫入黨的十八屆四中全會(huì)。2018年，國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理部成立。但在具體實(shí)施過(guò)程中，我國(guó)應(yīng)急管理體系還存在以下問(wèn)題:

(一）重應(yīng)對(duì)輕預(yù)防

認(rèn)識(shí)決定行為，行為決定后果。目前我國(guó)應(yīng)急管理存在一個(gè)普遍的誤區(qū)，側(cè)重應(yīng)急，強(qiáng)調(diào)偶然性，而忽略了背后的必然性和常態(tài)化管理，即注重危機(jī)事件、燃眉之急的搶救、搶險(xiǎn)，但忽視危機(jī)發(fā)生前的預(yù)防(程序上、制度上、法律上），應(yīng)急管理帶有極大的被動(dòng)性。如天津“8·12”特大爆炸事故、廣東依柯化工有限公司反應(yīng)釜爆炸事故、2019年的江蘇天嘉宜化工有限公司化學(xué)儲(chǔ)罐爆炸事故，都造成了重大的財(cái)產(chǎn)和人員損失。這些事故如果提前在規(guī)劃選址、安全操作規(guī)程等方面嚴(yán)格限制，也許可以避免的。注重事前危機(jī)管理，規(guī)范各類社會(huì)專業(yè)行為，建立良好社會(huì)秩序，有助于將危機(jī)發(fā)生的概率降至最低，從源頭減少危機(jī)損失。

(二）多頭管理，條塊分割

我國(guó)已經(jīng)基本形成了以總體國(guó)家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)的應(yīng)急管理模式，建立了以憲法為依據(jù)、以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為核心、以相關(guān)法律法規(guī)為配套的應(yīng)急管理法律體系，使應(yīng)急工作可以做到有章可循、有法可依。目前已有國(guó)務(wù)院部門應(yīng)急預(yù)案 57 部，國(guó)家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案 21 部，全國(guó)各級(jí)應(yīng)急預(yù)案 130 多萬(wàn)件，制定了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，以及相關(guān)法律法規(guī)60 多部。但我國(guó)應(yīng)急管理?xiàng)l塊分割、多頭主管現(xiàn)象比較嚴(yán)重，很多部門有各自獨(dú)立的應(yīng)急管理系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)或指揮系統(tǒng)。這些系統(tǒng)數(shù)據(jù)不共享、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、建設(shè)水平參差不齊，因此在應(yīng)急事件中難免顧此失彼，調(diào)度失據(jù)。多頭管理不僅使復(fù)雜的應(yīng)急事件無(wú)法及時(shí)得到處理，也不利于建設(shè)互聯(lián)互通、信息共享、互為支撐、安全暢通的國(guó)家應(yīng)急平臺(tái)體系。目前我國(guó)正在這方面進(jìn)行了深入的改革，新組建的應(yīng)急管理部承擔(dān)了之前5個(gè)國(guó)家指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，整合了原有11個(gè)部門的13項(xiàng)職責(zé)，這將有助于形成更為有效的應(yīng)急管理機(jī)制。

此外我國(guó)目前的應(yīng)急協(xié)同機(jī)制不健全，缺乏各專業(yè)的常態(tài)化合作機(jī)制，這樣在突發(fā)事件中倉(cāng)促組隊(duì)難免低效合作。緊急事件應(yīng)對(duì)也需要交通、物流、生命通道、能源通道等的暢通，因此應(yīng)急管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，而不應(yīng)是單一應(yīng)對(duì)。

(三）信息滯后

應(yīng)急事件發(fā)生時(shí)，不明真相的民眾可能出于恐慌，做出一些不理智行為，導(dǎo)致事態(tài)惡化，如武漢封城前大量人員出城，客觀上為疫情在其他城市的暴發(fā)埋下了隱患。緊急狀態(tài)下，也不排除少數(shù)別有用心的人趁機(jī)造謠生事，歪曲事實(shí)，導(dǎo)致社會(huì)上謠言紛紛。此時(shí)權(quán)威的官方信息如同定海神針，不僅安撫民心，戳破謠言，也可以使大眾的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移到救死扶傷、減少災(zāi)難損失上來(lái)。

(四）預(yù)警監(jiān)測(cè)技術(shù)有待提高

應(yīng)急管理的處置程序包括預(yù)警及信息報(bào)告、應(yīng)急響應(yīng)、信息公開(kāi)、后期處置四個(gè)環(huán)節(jié)，災(zāi)害的預(yù)警和監(jiān)測(cè)是減少應(yīng)急事件損失最有效的手段之一，但其準(zhǔn)確性取決于現(xiàn)代化技術(shù)水平的發(fā)展。某些災(zāi)害的預(yù)警(如地震）甚至是世界性的難題，因而造成的損失也是巨大的，唐山大地震24萬(wàn)人遇難，汶川地震近8萬(wàn)同胞遇難，這一切都是中國(guó)人民無(wú)法忘記的痛。隨著科技的發(fā)展，我國(guó)各方面的應(yīng)急預(yù)警水平不同程度上有所提高。但我國(guó)對(duì)多種災(zāi)害的預(yù)警和監(jiān)控系統(tǒng)還不夠完善，在危險(xiǎn)因素防范(如生物、基因、糧食、氣象、信息、經(jīng)濟(jì)、化學(xué)、金融、娛樂(lè)、文化）及危機(jī)傳導(dǎo)途徑等很多方面認(rèn)識(shí)不足，再加上一些僥幸思想，忽視安全生產(chǎn)，極易導(dǎo)致重大生命財(cái)產(chǎn)的損失。

(五）應(yīng)急預(yù)案(演練）重形式輕內(nèi)容

應(yīng)急預(yù)案分為國(guó)家整體預(yù)案、國(guó)務(wù)院專項(xiàng)預(yù)案、部門專項(xiàng)預(yù)案、地方總體預(yù)案和企業(yè)預(yù)案是我國(guó)應(yīng)急管理“一案三制”的核心。目前不少城市的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)比較欠缺，應(yīng)急預(yù)案流于形式，應(yīng)急演練如蜻蜓點(diǎn)水，導(dǎo)致真正危機(jī)發(fā)生時(shí)進(jìn)退失據(jù)。因此為了有效應(yīng)對(duì)危機(jī)，注重事前控制，應(yīng)聯(lián)合權(quán)威專業(yè)人士，編制可行的、有效的應(yīng)急預(yù)案，并進(jìn)行應(yīng)急演練，在實(shí)踐中檢驗(yàn)方案的可行性和科學(xué)性，提升應(yīng)急預(yù)案的預(yù)防效果。

(六）公眾參與欠缺，自救互救能力薄弱

應(yīng)急事件影響巨大，會(huì)牽涉大量群眾，公眾的自救能力和互助意識(shí)是提高災(zāi)后生存率、減少生命財(cái)產(chǎn)損失的重要因素，但目前我國(guó)對(duì)民眾風(fēng)險(xiǎn)防范、應(yīng)急處理、風(fēng)險(xiǎn)自救的培訓(xùn)和教育(如地震、火災(zāi)、觸電事故、水災(zāi)、戰(zhàn)爭(zhēng)等各種災(zāi)害下民眾的自救和緊急避險(xiǎn)訓(xùn)練）比較欠缺，不少居民社會(huì)危機(jī)意識(shí)薄弱，自救知識(shí)和互助能力儲(chǔ)備不足，甚至出于看熱鬧的心理，導(dǎo)致自身也處于危險(xiǎn)之中。

因此，作為常態(tài)化的應(yīng)急管理手段，各級(jí)政府應(yīng)注重應(yīng)急知識(shí)的普及，提升居民自救能力。此外我國(guó)應(yīng)急管理的公眾參與度較低，缺少信息優(yōu)先權(quán)，這也是導(dǎo)致百姓盲從的主要原因之一。對(duì)于不涉國(guó)家機(jī)密的應(yīng)急事件，應(yīng)充分發(fā)揮百姓的公眾參與，使公眾和民間團(tuán)體成為應(yīng)急事件信息傳播和應(yīng)急救援的有效助力。

(七）應(yīng)急保障滯后

應(yīng)急管理需要韌性的領(lǐng)導(dǎo)核心、極高專業(yè)素質(zhì)的應(yīng)急處置隊(duì)伍、多專業(yè)的協(xié)同配合，以及充分的資金物資保障，這是應(yīng)急救援有序進(jìn)行的前提。但本次疫情早期，口罩脫銷、消殺用品價(jià)格上漲、醫(yī)生護(hù)士防護(hù)設(shè)備不足、醫(yī)院病床人滿為患，雖有雷神山、火神山的神奇助攻，但是我國(guó)應(yīng)急保障滯后卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。不僅應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足、生產(chǎn)滯后，物流調(diào)度也不暢，保障物資的全鏈條(生產(chǎn)、采購(gòu)、儲(chǔ)備、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、分撥、快遞、配送）都存在一些問(wèn)題。在世界安全局勢(shì)日益復(fù)雜的今天，我國(guó)應(yīng)從法律層面充分關(guān)注緊急資金的救助與撥付、應(yīng)急物資的生產(chǎn)與儲(chǔ)備，確保應(yīng)急保障充分及時(shí)。

后疫情時(shí)代的現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系

(一）信息化的應(yīng)急管理體系

應(yīng)急管理體系包括整個(gè)緊急事件應(yīng)對(duì)的流程管理、決策管理、物資管理、人員管理等，具象化為軟硬件系統(tǒng)和緊急應(yīng)對(duì)策略、行為及后果，是一個(gè)管理系統(tǒng)，泛在的預(yù)警源數(shù)據(jù)、科學(xué)的決策系統(tǒng)、流程化的管理平臺(tái)缺一不可?，F(xiàn)代信息技術(shù)為預(yù)警數(shù)據(jù)的收集和應(yīng)對(duì)提供了極大的便利，各類通信基站、導(dǎo)航衛(wèi)星、監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、無(wú)人機(jī)基站等，在極端條件下是生命救援通道開(kāi)啟的關(guān)鍵。

2021年7月24日鄭州暴雨襲城，多地通信中斷，關(guān)鍵時(shí)刻“翼龍”-2H無(wú)人機(jī)緊急升空，為受災(zāi)地群眾提供了長(zhǎng)達(dá)5小時(shí)的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)和通信信號(hào)，使得受困群眾能及時(shí)發(fā)出求救信號(hào)，給生命救援爭(zhēng)取了寶貴的時(shí)間(圖2）。已經(jīng)示范運(yùn)行的中國(guó)地震預(yù)警網(wǎng)，背后則依托著1萬(wàn)余個(gè)鐵塔基站及監(jiān)測(cè)站點(diǎn)、“天—空—地—地下”近30種數(shù)據(jù)源、地震預(yù)警監(jiān)測(cè)儀、GNSS(基于全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)技術(shù)的地災(zāi)監(jiān)測(cè)設(shè)備）、雨量計(jì)、多點(diǎn)位移計(jì)、斷線儀、泥(水）位計(jì)和視頻攝像監(jiān)測(cè)站等多種現(xiàn)代化信息手段。信息化的應(yīng)急管理體系結(jié)合現(xiàn)代高技術(shù)成果，是未來(lái)應(yīng)急管理的核心。

圖2 “翼龍”無(wú)人機(jī)

(二）智慧化的城市布局管理

應(yīng)急管理體系離不開(kāi)硬件基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，有效的危機(jī)預(yù)防更離不開(kāi)完善、科學(xué)的城市建設(shè)。智慧城市是指利用各種信息技術(shù)(物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、社交網(wǎng)、通信終端等）或創(chuàng)新概念，將城市的系統(tǒng)和服務(wù)高度集成，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化和動(dòng)態(tài)管理，提升城市運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)信息化、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化深度融合。智慧城市內(nèi)容涵蓋智慧公共服務(wù)、智慧政務(wù)、智慧安居、智慧教育、智慧物流貿(mào)易體系、智慧健康保障體系、智慧交通體系等。智慧城市是繼數(shù)字城市之后信息化城市發(fā)展的高級(jí)形態(tài)。

本次疫情中，智慧健康和智慧交通體系遭受了極大挑戰(zhàn)，一些地方的“口罩預(yù)約”系統(tǒng)上線即崩潰，有的網(wǎng)上服務(wù)系統(tǒng)一度癱瘓停擺。疫情監(jiān)測(cè)和流動(dòng)調(diào)查方面，由于智能化手段未全面普及，一些地方只能通過(guò)人工采集的方式進(jìn)行地毯式排查，既難以保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性，效率又不高，基層工作人員負(fù)擔(dān)很重。疫情追蹤方面，由于不是所有公共交通工具都實(shí)名乘坐，而公共視頻監(jiān)控又存在盲區(qū)，且視頻分析算力不足，疫情信息共享機(jī)制也尚未形成，導(dǎo)致跨地區(qū)、跨層級(jí)、跨部門之間的數(shù)據(jù)無(wú)法完全無(wú)縫對(duì)接。

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，還應(yīng)注意科學(xué)地布局民生設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及重要軍事設(shè)施和工業(yè)設(shè)施，利用BIM技術(shù)實(shí)現(xiàn)智慧建造，使社區(qū)建筑、公共建筑的局部空間具備相應(yīng)的人防功能、隔離功能、水、電、空氣等備用系統(tǒng)，甚至急救系統(tǒng)。設(shè)備設(shè)施上應(yīng)合理布設(shè)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、危險(xiǎn)物質(zhì)探測(cè)系統(tǒng)、各類傳感器、信號(hào)傳播系統(tǒng)，對(duì)危險(xiǎn)工業(yè)品、化學(xué)品、核設(shè)施則要充分安全地進(jìn)行運(yùn)行監(jiān)測(cè)，并具備數(shù)據(jù)采集分析系統(tǒng)、機(jī)器人探測(cè)系統(tǒng)，且在十萬(wàn)火急時(shí)應(yīng)具備自動(dòng)停機(jī)、自鎖功能，防止巨大災(zāi)難的發(fā)生。

城市地下空間具有恒溫、抗震性能強(qiáng)、隱蔽性好、能抵御武器破壞等優(yōu)點(diǎn)，是緊急狀況下的優(yōu)良避風(fēng)港。二戰(zhàn)后，許多國(guó)家都把重要工業(yè)、軍事工程轉(zhuǎn)入地下，將廢舊礦坑、礦井、隧道和大型下水道等改建成地下飛機(jī)工廠、兵工廠、軍械倉(cāng)庫(kù)等，并在城市中大量構(gòu)筑平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)兩用的地下民防工程(圖3）。我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)較早的是上海，已開(kāi)發(fā)地下空間約4000萬(wàn)平方米，形成了多座“地下城”，武漢、北京、長(zhǎng)沙等都在大力開(kāi)發(fā)地下空間，目前地下空間開(kāi)發(fā)主要用于城市地下交通、平戰(zhàn)兩用的地下公共建筑、能源的地下儲(chǔ)存、高放射性核廢料和工業(yè)垃圾的地下封存等諸多方面。

圖3 新宿地下街

各級(jí)城市應(yīng)根據(jù)其戰(zhàn)略地位，基于現(xiàn)代化技術(shù)手段，改造廢舊礦坑，或構(gòu)建地下應(yīng)急指揮體系、重要工業(yè)生產(chǎn)體系和生命保障體系，結(jié)合5G(6G）網(wǎng)絡(luò)，確保緊急時(shí)刻的應(yīng)急預(yù)警、信號(hào)傳輸、數(shù)據(jù)分析、態(tài)勢(shì)監(jiān)測(cè)，確保國(guó)民在緊急事態(tài)下的避難和生存。2020年，中國(guó)移動(dòng)聯(lián)手70多家企業(yè)成立了全新的“5G智慧礦山聯(lián)盟”，還攜手陽(yáng)煤集團(tuán)、華為公司在礦井下534米處部署了“超千兆上行”的煤礦5G專用網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了煤礦的自動(dòng)化管理，這一技術(shù)為地下應(yīng)急指揮和信息傳輸、數(shù)據(jù)傳輸提供了可能(圖4）。由于應(yīng)急事件復(fù)雜多樣，地下設(shè)施的建設(shè)應(yīng)充分論證，項(xiàng)目施工時(shí)，應(yīng)同步做好洪水、地震、化學(xué)品、病毒擴(kuò)散時(shí)的緊急避難設(shè)施，減少人員傷亡，避免2021年鄭州地鐵五號(hào)線類似的悲劇重演。

圖4 井下“超千兆上行”煤礦5G專用網(wǎng)

在智慧城市建設(shè)過(guò)程中，將地上、地下空間綜合集約利用，合理布置交通設(shè)施、商業(yè)設(shè)施、市政管線、城市應(yīng)急防災(zāi)、軍事設(shè)施、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施，提高城市應(yīng)急避險(xiǎn)能力，是城市危機(jī)預(yù)防的重要手段之一。

(三）現(xiàn)代化的應(yīng)急預(yù)警平臺(tái)

現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自多個(gè)方面，如自然災(zāi)害、敵對(duì)國(guó)軍事沖突甚至戰(zhàn)爭(zhēng)、公共醫(yī)療衛(wèi)生事件、化學(xué)品泄漏爆炸、核泄漏核輻射等。在技術(shù)可及的范圍內(nèi)加強(qiáng)應(yīng)急管理體系、提供精確可信的災(zāi)害預(yù)警是減少損失最有效的途徑。我國(guó)的應(yīng)急預(yù)警體系任重道遠(yuǎn)。

1.地震預(yù)警

地震是我國(guó)面臨的嚴(yán)重自然災(zāi)害之一，研究表明:如果地震預(yù)警時(shí)間為3秒，人員傷亡率可減少14%；預(yù)警時(shí)間為10秒，可使人員傷亡率減少39%；而如果預(yù)警時(shí)間為60秒，人員傷亡率甚至可以減少95%，對(duì)地震的預(yù)警一直是中國(guó)地震學(xué)者孜孜不倦的努力方向。

2021年7月23日，一些正在收看東京奧運(yùn)會(huì)開(kāi)幕式的四川居民突然發(fā)現(xiàn)，電視屏幕右下角彈出了地震預(yù)警，這就是上千名科研和業(yè)務(wù)人員歷經(jīng)5年攻關(guān)，覆蓋220萬(wàn)平方公里地震多發(fā)重點(diǎn)地區(qū)的中國(guó)地震預(yù)警網(wǎng)。隨后中國(guó)地震局在河北唐山召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，宣布中國(guó)地震預(yù)警網(wǎng)已在京津冀、四川、云南和福建地區(qū)實(shí)現(xiàn)示范運(yùn)行，這是中國(guó)應(yīng)對(duì)地震災(zāi)害的可貴壯舉，也打開(kāi)了我國(guó)地震預(yù)警的探索之路。

2.戰(zhàn)爭(zhēng)預(yù)警

戰(zhàn)爭(zhēng)是我國(guó)未來(lái)可能面臨的另外一種風(fēng)險(xiǎn)，且未來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)的趨向是高技術(shù)戰(zhàn)爭(zhēng)，戰(zhàn)略預(yù)警平臺(tái)的打造至關(guān)重要。高技術(shù)戰(zhàn)爭(zhēng)是航天技術(shù)、信息工程、生物工程、新材料技術(shù)、新能源技術(shù)等廣泛應(yīng)用于現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)的產(chǎn)物，其技術(shù)力量來(lái)自偵察衛(wèi)星、電子系統(tǒng)、預(yù)警機(jī)、電子戰(zhàn)飛機(jī)、高性能戰(zhàn)斗轟炸機(jī)、反輻射導(dǎo)彈、激光制導(dǎo)炸彈、電子偵察機(jī)等，電子對(duì)抗已發(fā)展為一種有效的戰(zhàn)斗力，電子戰(zhàn)場(chǎng)是與陸、海、空、天四維戰(zhàn)場(chǎng)相并列的第五維戰(zhàn)場(chǎng)。

目前公認(rèn)的戰(zhàn)爭(zhēng)預(yù)警信號(hào)包括輿論宣傳、大肆儲(chǔ)備戰(zhàn)略資源、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、大規(guī)模的撤僑行動(dòng)。面對(duì)現(xiàn)代無(wú)孔不入的高技術(shù)戰(zhàn)爭(zhēng)，我國(guó)應(yīng)建設(shè)具有高度技術(shù)性和準(zhǔn)確性的戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)感知和預(yù)警平臺(tái)，如我國(guó)已有的南海戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)感知平臺(tái)(SCSPI）以及各類企業(yè)態(tài)勢(shì)感知及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警平臺(tái)等(圖5）。這些預(yù)警平臺(tái)以安全檢測(cè)為核心，以事件關(guān)聯(lián)分析、態(tài)勢(shì)威脅情報(bào)(如國(guó)外主要媒體輿論導(dǎo)向、戰(zhàn)略資源信息、經(jīng)濟(jì)信息）為重點(diǎn)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計(jì)算、人工智能，對(duì)國(guó)家或重要企業(yè)面臨的外部攻擊和內(nèi)部潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深度檢測(cè)、多維度分析，以及時(shí)準(zhǔn)確進(jìn)行預(yù)警。

圖5 南海戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)感知平臺(tái)

3.公共衛(wèi)生事件預(yù)警

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是我國(guó)可能面臨的另一種群體性風(fēng)險(xiǎn)事件。由于事發(fā)突然(如2019年突發(fā)的新冠肺炎疫情），管理層、醫(yī)學(xué)界、公眾缺乏相應(yīng)認(rèn)知，無(wú)法及時(shí)采取有效措施，故可能造成疫情在社會(huì)的廣泛傳播、造成民眾健康嚴(yán)重?fù)p害，而我國(guó)由于人口基數(shù)大，此類事件的影響更是災(zāi)難性的。突發(fā)公共衛(wèi)生事件因其成因的多樣性、分布的差異性、傳播的廣泛性、危害的復(fù)雜性、治理的綜合性，是人類社會(huì)面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)。

本次新冠肺炎疫情我國(guó)控制較好，但是也體現(xiàn)出一些不足:如風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不足，導(dǎo)致疫情應(yīng)對(duì)被動(dòng)而倉(cāng)促；對(duì)重要數(shù)據(jù)和事件缺乏足夠警惕和追蹤關(guān)注，且無(wú)預(yù)警措施；在國(guó)際輿論場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)不足，導(dǎo)致我們的聲音、事件的真相傳播不到世界，我們需要從應(yīng)急事件的特點(diǎn)出發(fā)，打造現(xiàn)代化的預(yù)警平臺(tái)。

公共衛(wèi)生事件極易人際傳播，交叉感染，因此應(yīng)急管理預(yù)警平臺(tái)的打造和信息的收集分析，宜由政府部門牽頭，專業(yè)人士負(fù)責(zé)，社會(huì)公眾參與，借助于現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，如大數(shù)據(jù)技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、云計(jì)算、人工智能、各類傳感器、遙感、監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，對(duì)重點(diǎn)數(shù)據(jù)及危機(jī)事件的蛛絲馬跡進(jìn)行追蹤分析、行程分析、行為分析、上下游分析，深入挖掘表面數(shù)據(jù)后萬(wàn)事萬(wàn)物的千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，以正本清源，梳理脈絡(luò)，揭示并截?cái)鄠鞑ヂ窂健?/p>

2021年7月21日，中國(guó)電信發(fā)布了公共衛(wèi)生應(yīng)急管理與指揮決策平臺(tái)，以監(jiān)測(cè)預(yù)警分析為重點(diǎn)進(jìn)行常態(tài)化運(yùn)行，遇突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，進(jìn)行事態(tài)評(píng)估和大規(guī)模綜合性實(shí)時(shí)指揮調(diào)度，以實(shí)現(xiàn)事前預(yù)警防控、事中應(yīng)急處置、事后評(píng)估分析的全流程管理。該平臺(tái)將與國(guó)家應(yīng)急管理平臺(tái)、全民健康信息平臺(tái)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)對(duì)各區(qū)域內(nèi)各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與匯總。這一平臺(tái)將是我國(guó)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的一個(gè)里程碑事件。此外浙江率先推出“疫情五色圖” “健康碼” “精密智控指數(shù)”，總結(jié)出“一圖一碼一庫(kù)一指數(shù)一平臺(tái)”管理手段，在疫情預(yù)警和控制中發(fā)揮了重要作用。中國(guó)疾控中心研究人員表示，要進(jìn)一步建立輿情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、醫(yī)務(wù)人員的報(bào)告系統(tǒng)、科研發(fā)現(xiàn)報(bào)告的多元化信息收集渠道，建立智慧化的預(yù)警多元觸發(fā)機(jī)制等。

(四）專業(yè)化的應(yīng)急處置決策

應(yīng)急處置是否及時(shí)、科學(xué)和有效，很大程度上決定突發(fā)危機(jī)事件的走向、后續(xù)災(zāi)難是否發(fā)生，以及人員的傷亡情況，因此專業(yè)的應(yīng)急處置決策、及時(shí)的現(xiàn)場(chǎng)排險(xiǎn)和醫(yī)療救治至關(guān)重要。這需要科學(xué)有效的事前模擬、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急演練，更需要專業(yè)的決策團(tuán)隊(duì)和管理團(tuán)隊(duì)。由于應(yīng)急事件的偶發(fā)性和專業(yè)處置的科學(xué)性，應(yīng)急管理體系應(yīng)注重專業(yè)技術(shù)人才的常態(tài)化儲(chǔ)備和危機(jī)協(xié)作機(jī)制，此外也要注意專業(yè)的應(yīng)急決策系統(tǒng)、模擬系統(tǒng)的打造，基于現(xiàn)代化手段，提升決策的科學(xué)性。

南方科技大學(xué)計(jì)算機(jī)科學(xué)與工程的研究團(tuán)隊(duì)研發(fā)了“人流大數(shù)據(jù)和人工智能(AI）驅(qū)動(dòng)的新型冠狀病毒(COVID-19）傳播建模預(yù)測(cè)和模擬推演平臺(tái)”，通過(guò)整合分析各類多模態(tài)人流移動(dòng)和出行大數(shù)據(jù)，結(jié)合人工智能技術(shù)，實(shí)現(xiàn)在城市區(qū)域內(nèi)病毒傳播的細(xì)粒度預(yù)測(cè)、模擬，并能推演預(yù)測(cè)病毒的傳播感染，以輔助決策。該平臺(tái)為應(yīng)急事件模擬及決策提供了很好的借鑒。

(五）規(guī)范化的應(yīng)急保障體系

應(yīng)急管理保障主要包括應(yīng)急物資、資金保障。應(yīng)急資金的保障以常態(tài)化(平時(shí)）的應(yīng)急儲(chǔ)備為基礎(chǔ)，對(duì)緊急事件發(fā)生時(shí)(戰(zhàn)時(shí)）的大額資金缺口也需要通過(guò)保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移支付等方式予以滿足。以本次新冠肺炎疫情為例，確診患者人均醫(yī)療費(fèi)2.3萬(wàn)元，重癥患者人均超過(guò)15萬(wàn)元，個(gè)別案例救治費(fèi)用甚至高達(dá)百萬(wàn)元，全部由國(guó)家承擔(dān)。截至5月31日，全國(guó)各級(jí)財(cái)政共安排疫情防控資金1624億元，如果沒(méi)有完善的資金保障機(jī)制，這是無(wú)法想象的。

應(yīng)急物資根據(jù)危機(jī)性質(zhì)不同而有所區(qū)別:公共衛(wèi)生事件需要大量的口罩、防護(hù)服、隔離設(shè)備、消殺用品、藥品、擔(dān)架、救護(hù)車等；消防事件需要消防滅火用品、醫(yī)療用品等；地震需要救災(zāi)帳篷、食品、水、能源等；如果是戰(zhàn)爭(zhēng)等極端事件，則生產(chǎn)、生活、基礎(chǔ)保障設(shè)施都應(yīng)納入應(yīng)急管理的內(nèi)容范圍。維持生命的基本物資(如水、電、氧氣、食品、藥品等）都可能成為應(yīng)急物資。應(yīng)急物資應(yīng)按城市地理位置、經(jīng)濟(jì)地位、主要風(fēng)險(xiǎn)，落實(shí)儲(chǔ)備、保管、調(diào)配、劃撥、運(yùn)輸、補(bǔ)充制度，并加強(qiáng)監(jiān)管，以備不時(shí)之需。應(yīng)急物資保障離不開(kāi)交通運(yùn)輸，應(yīng)急管理應(yīng)與交通部門進(jìn)行耦合聯(lián)動(dòng)，且提供備用方案，以確保緊急事態(tài)下交通暢通。

(六）權(quán)威化的應(yīng)急信息發(fā)布

信息是應(yīng)急管理體系中重要的資源，且極具時(shí)間價(jià)值。在重大應(yīng)急事件中，真實(shí)權(quán)威的信息是防止不明真相的人群被謠言裹挾的重要武器，越是重大事件，越要關(guān)注信息主導(dǎo)權(quán)。尤其在新媒體、自媒體、全媒體時(shí)代，搶占第一時(shí)間，具有戰(zhàn)略意義。與日常信息發(fā)布相比，突發(fā)事件信息發(fā)布具有輿論環(huán)境復(fù)雜、時(shí)間要求緊迫、信息壓力巨大等特征，故應(yīng)遵循及時(shí)、準(zhǔn)確、統(tǒng)一等基本原則。突發(fā)事件信息發(fā)布主要有政府公報(bào)、聲明、談話、政府網(wǎng)站信息、新聞發(fā)布會(huì)、手機(jī)短信群發(fā)、信息告知欄、電子信息屏公開(kāi)信息、電視廣播、宣傳車、人員上門通知、電話、傳真、電子郵件答復(fù)等多種形式。政府在輿情應(yīng)對(duì)方面的滯后將導(dǎo)致謠言滿天飛，并容易被別有用心的人利用，進(jìn)而引發(fā)群眾不滿情緒。因此應(yīng)關(guān)注應(yīng)急管理信息發(fā)布平臺(tái)的建設(shè)，注重權(quán)威信息的及時(shí)有效傳遞，以正視聽(tīng)，防止不明真相的群眾偏聽(tīng)偏信。

社區(qū)層級(jí)的應(yīng)急管理應(yīng)以社區(qū)、居委會(huì)、街道辦事處為核心，建立社區(qū)化、網(wǎng)格化的扁平網(wǎng)狀應(yīng)對(duì)體系，盡可能利用現(xiàn)代化預(yù)警平臺(tái)、微信群、QQ群、社區(qū)服務(wù)App、宣傳欄、公告欄、手機(jī)短信等，減少信息傳遞層級(jí)，以最短路徑將緊急事件的事態(tài)、后果、應(yīng)對(duì)策略、實(shí)施步驟，準(zhǔn)確、及時(shí)地傳遞到利害關(guān)系人，做到共消息、同進(jìn)退，互幫助，減少傷亡損失。社區(qū)也應(yīng)針對(duì)性開(kāi)展應(yīng)急管理知識(shí)宣傳、培訓(xùn)、演練，使應(yīng)急管理常態(tài)化地融入社區(qū)生活，提高百姓自救、互助能力，減少風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)的生命、財(cái)產(chǎn)損失。

(七）有針對(duì)性的災(zāi)后心理疏導(dǎo)

重大災(zāi)害(洪災(zāi)、地震等）后容易發(fā)生心理應(yīng)激障礙，精神障礙的發(fā)生率為10%～20%，因此在全世界的災(zāi)難救援活動(dòng)中，災(zāi)后心理輔導(dǎo)已被列為正式醫(yī)療救助項(xiàng)目，如美國(guó)“9·11”事件后的心理輔導(dǎo)。我國(guó)最早的災(zāi)后心理干預(yù)出現(xiàn)在1994年的新疆克拉瑪依大火后，且取得了顯著成效。以大連“5·7”空難為例，由于干預(yù)及時(shí)、措施得當(dāng)，遇難者家屬的失常程度相對(duì)要輕很多。由于不同災(zāi)害事件造成的心理傷害隨災(zāi)害的種類、受害者的心理素質(zhì)、周邊群體的輿論氛圍等多種因素影響，災(zāi)后心理疏導(dǎo)應(yīng)針對(duì)個(gè)案區(qū)別對(duì)待，務(wù)求有效。應(yīng)急管理平臺(tái)中，應(yīng)提前儲(chǔ)備心理疏導(dǎo)人員信息，并明確救助機(jī)制和程序，也應(yīng)配套以資金支持。

結(jié)論

應(yīng)急管理體系包括監(jiān)測(cè)、預(yù)警、處置、善后諸多環(huán)節(jié)，涵蓋法律、資金、物資、人員、技術(shù)諸多要素，牽涉醫(yī)療、交通、信息、資源、計(jì)算機(jī)、化學(xué)、生物等諸多專業(yè)，是一個(gè)由核心組織、專業(yè)技術(shù)人員、各類保障體系共同組成的大系統(tǒng)。由于發(fā)生概率的不確定性，后果的不可測(cè)性，原因的多重復(fù)雜性，應(yīng)急事件向來(lái)是人類社會(huì)面臨的共同風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)代高技術(shù)手段和信息化技術(shù)的不斷發(fā)展，給我們精密監(jiān)控、精細(xì)防范、精確預(yù)警、精準(zhǔn)處置提供了可能?；诖舜我咔楸┞冻龅膯?wèn)題，針對(duì)性、長(zhǎng)期性進(jìn)行我國(guó)應(yīng)急管理體系的改革，將有助于提升我國(guó)的災(zāi)害和災(zāi)難應(yīng)對(duì)能力。