疫情防控常態(tài)化背景下公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的建設(shè)

王 雋 王 沅 金曾漢 胡春平

2021年1月13日，世界衛(wèi)生組織(WHO)更新的數(shù)據(jù)顯示，新型冠狀病毒病(COVID-19)已蔓延至全球114個(gè)國(guó)家，共報(bào)告超過(guò)8.9千萬(wàn)病例(其中中國(guó)逾9.7萬(wàn)例)，造成194萬(wàn)余人死亡[1]。這次事件對(duì)全球的經(jīng)濟(jì)、人們的正常生活都造成了巨大的影響。此次的新冠肺炎被列為國(guó)際突發(fā)公共衛(wèi)生事件，也激活了各個(gè)國(guó)家的公共衛(wèi)生應(yīng)急體系，證明了此體系是關(guān)系到人們的安全和健康的重要防線(xiàn)。在我國(guó)的疫情防控進(jìn)入常態(tài)化工作后，探討公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的建設(shè)是相當(dāng)重要和迫在眉睫的。

1 公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建立的背景

1.1 國(guó)際公共衛(wèi)生體系的建立

從國(guó)際上公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的建立來(lái)看，自2003年以來(lái)，德國(guó)聯(lián)邦政府為提高整個(gè)社會(huì)的應(yīng)急響應(yīng)能力，開(kāi)展了以極端場(chǎng)景(危機(jī)形勢(shì))為假想的國(guó)家戰(zhàn)略危機(jī)管理演習(xí)——“跨州演習(xí)”(“LUKEX”)[2]，以提升公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力。2011年，美國(guó)疾病預(yù)防控制中心建立了15項(xiàng)能力作為公共衛(wèi)生準(zhǔn)備規(guī)劃的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。而英國(guó)政府認(rèn)為應(yīng)急管理工作中最大的困難就是無(wú)法取得公眾的信任。于2010年5月建立了國(guó)家安全委員會(huì)，整合政府各相關(guān)部門(mén)資源，促進(jìn)跨政府部門(mén)的協(xié)調(diào)和協(xié)作，增強(qiáng)戰(zhàn)略決策能力和工作效率[2]。

1.2 我國(guó)的公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的政策

回顧2003年的SARS事件后，我國(guó)頒布實(shí)施了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理?xiàng)l例》[3]。2016年12月，為全面提升衛(wèi)生應(yīng)急能力和管理水平，推動(dòng)衛(wèi)生應(yīng)急工作依法科學(xué)、有序有效開(kāi)展，國(guó)家衛(wèi)健委制定了《關(guān)于加強(qiáng)衛(wèi)生應(yīng)急工作規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》[4]。從2019年12月新型冠狀病毒肺炎暴發(fā)以來(lái)，在國(guó)家一系列相應(yīng)的衛(wèi)生政策出臺(tái)后，疫情在一定程度上得到控制。2020年3月1日出版的第5期《求是》雜志發(fā)表了習(xí)近平的重要文章《全面提高依法防控依法治理能力，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》。這是習(xí)主席對(duì)中國(guó)的公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的要求，其目標(biāo)是 “要始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”。

在2020年疫情防控進(jìn)入常態(tài)化的時(shí)候，國(guó)家出臺(tái)了有關(guān)公共衛(wèi)生應(yīng)急的相關(guān)政策，5月18日，新華社授權(quán)發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》(下稱(chēng)《意見(jiàn)》)。意見(jiàn)要求，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障，完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)。把生物安全納入國(guó)家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)，全面提高國(guó)家生物安全治理能力等。其中，明確指出，要完善優(yōu)化重大疫情救治體系，建立健全分級(jí)、分層、分流的傳染病等重大疫情救治機(jī)制[5]。

2 疫情期間我國(guó)公衛(wèi)應(yīng)急體系的問(wèn)題所在

由于新冠肺炎疫情蔓延的速度與疾病的特殊性，公共衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)在防控初期出現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)效率低、應(yīng)急工作受地區(qū)限制等問(wèn)題，造成了防控工作的困難，其問(wèn)題總結(jié)為以下幾個(gè)方面：

2.1 無(wú)法保障醫(yī)療應(yīng)急物資的供應(yīng)與分配

一方面，由于新冠肺炎暴發(fā)在時(shí)間上的特殊性，醫(yī)療應(yīng)急物資無(wú)法及時(shí)供給。疫情正值春節(jié)假期前夕，生產(chǎn)防護(hù)用品的廠家放假停產(chǎn)，導(dǎo)致采購(gòu)困難，物流也由于春節(jié)期間，導(dǎo)致運(yùn)輸人力不足。另外，由于新型冠狀病毒肺炎的傳播途徑復(fù)雜、速度之快，武漢封城后，無(wú)論是物流、廠家、還是醫(yī)院的后勤保障部門(mén)，都無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，造成了物資補(bǔ)給更加困難[6]。另一方面，保障供應(yīng)的同時(shí)，優(yōu)化應(yīng)急物資的分配與發(fā)放流程也是救治工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在新冠肺炎疫情蔓延的過(guò)程中，很多醫(yī)院出現(xiàn)了醫(yī)療物資不能及時(shí)核對(duì)標(biāo)準(zhǔn)并且發(fā)放給臨床科室的情況，暴露了供應(yīng)鏈終端的物資管理的問(wèn)題。因此，物資保障供應(yīng)和分配上的缺陷導(dǎo)致了公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的斷層與啟動(dòng)延遲。

2.2 公共衛(wèi)生應(yīng)急信息系統(tǒng)的不完善

武漢市的疫情防控，乃至全國(guó)的疫情防控，離不開(kāi)公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)，對(duì)數(shù)據(jù)的分析和疫情狀況的研判，是醫(yī)療救治的基礎(chǔ)。在新冠肺炎疫情蔓延過(guò)程中暴露了應(yīng)急信息系統(tǒng)的短板，存在各層級(jí)的衛(wèi)生部門(mén)系統(tǒng)無(wú)法對(duì)接，數(shù)據(jù)的上報(bào)和反饋機(jī)制不順暢，阻礙了流行病學(xué)研究和疫情趨勢(shì)研判的實(shí)效性，也降低了數(shù)據(jù)的完整性和準(zhǔn)確性。從整體上來(lái)說(shuō)，存在“信息孤島”的現(xiàn)象。因此，改善公共衛(wèi)生應(yīng)急信息系統(tǒng)刻不容緩。

2.3 公共衛(wèi)生應(yīng)急人才的缺乏

在這次疫情防控期間，公共衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍人員分別在專(zhuān)業(yè)知識(shí)和危機(jī)意識(shí)方面存在問(wèn)題，導(dǎo)致疫情防控的政策制定和實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)不及時(shí)與不順暢的癥結(jié)。沒(méi)有扎實(shí)的人才配備，救治工作就無(wú)法得到有效開(kāi)展。

3 疫情防控常態(tài)化下公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的建設(shè)

新冠肺炎疫情發(fā)生后，國(guó)家先后派出應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)伍馳援武漢[7]，并在物資和財(cái)力上也給予了全力的支持,在緊急的疫情防控工作中起到了根本性作用。然而，隨著疫情防控進(jìn)入常態(tài)化階段，復(fù)工復(fù)產(chǎn)成為了各級(jí)醫(yī)院的頭等大事[8]，在醫(yī)院恢復(fù)正常運(yùn)營(yíng)的同時(shí)，更多地需要從制度上改良我國(guó)的公共衛(wèi)生應(yīng)急體系，從戰(zhàn)略上提高應(yīng)急反應(yīng)能力，加快應(yīng)急反應(yīng)速度。建立平戰(zhàn)結(jié)合的長(zhǎng)效的公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制是我們應(yīng)對(duì)任何一項(xiàng)公共衛(wèi)生事件的基本命題[9]。

3.1 建立戰(zhàn)略高度的應(yīng)急醫(yī)療物資保障系統(tǒng)

保障醫(yī)療應(yīng)急物資的供應(yīng)是應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的先決條件。首先，通過(guò)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制充分實(shí)現(xiàn)醫(yī)院與政府間的信息互通，第一時(shí)間掌握醫(yī)院疫情防控現(xiàn)狀、資源緊缺狀態(tài)等，從而為政府在醫(yī)院資源配備、防護(hù)物資調(diào)配、檢查檢驗(yàn)設(shè)備配置等方面提供決策依據(jù)和參考[9]。再者，國(guó)家應(yīng)從戰(zhàn)略高度進(jìn)行醫(yī)療物資儲(chǔ)備的管理，一旦出現(xiàn)公共衛(wèi)生突發(fā)事件，接到指令后可迅速啟動(dòng)[10]。在規(guī)范質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的前提下，國(guó)家應(yīng)建立集中的生產(chǎn)調(diào)度機(jī)制，優(yōu)化重要的醫(yī)療應(yīng)急物資的產(chǎn)能保障和區(qū)域布局。在效率和公平并存的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌中央和地方的醫(yī)藥儲(chǔ)備，確保應(yīng)急物資審批、生產(chǎn)、收儲(chǔ)、調(diào)運(yùn)和接收等環(huán)節(jié)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。運(yùn)用先進(jìn)的科技和信息管理理念，構(gòu)建以醫(yī)用防疫應(yīng)急物資為主的供應(yīng)信息管理系統(tǒng)[11]?？傊?，在疫情防控常態(tài)化背景下，應(yīng)該做到任何時(shí)間都能啟動(dòng)物資保障系統(tǒng)并高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.2 健全城市醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的分級(jí)診療體系

1月24日在武漢市召開(kāi)落實(shí)分級(jí)分類(lèi)篩查工作視頻調(diào)度會(huì)，部署了全市落實(shí)分級(jí)分類(lèi)就醫(yī)制度，全面排查所在轄區(qū)發(fā)熱病人，并送至醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中心進(jìn)行篩選和分類(lèi)，減輕了醫(yī)院發(fā)熱門(mén)診的壓力，也減少了醫(yī)院的交叉感染。從發(fā)熱門(mén)診的數(shù)據(jù)表明，分級(jí)診療制度的落實(shí)起了效果。

通過(guò)分級(jí)診療細(xì)分醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)的方法可以?xún)?yōu)化醫(yī)療資源的結(jié)構(gòu)[12]。在當(dāng)前要建立健全完善的分級(jí)診療體系，首先要實(shí)現(xiàn)信息共享、互聯(lián)互通，解決各層級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與疾控的信息系統(tǒng)的對(duì)接問(wèn)題，建立數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)行流行病學(xué)研究，并通過(guò)反饋機(jī)制反饋給臨床。利用先進(jìn)的信息技術(shù)進(jìn)行監(jiān)控預(yù)警、信息發(fā)布、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，隨時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控公共衛(wèi)生突發(fā)事件的各個(gè)環(huán)節(jié)[13]。其次，建立公共衛(wèi)生質(zhì)量檢測(cè)指標(biāo)，納入績(jī)效考核體系中，對(duì)公共衛(wèi)生行為起到監(jiān)督管理的作用[14]。

3.3 完善公共衛(wèi)生重大風(fēng)險(xiǎn)研判、評(píng)估、決策、防控協(xié)同機(jī)制

對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急事件的應(yīng)對(duì)是否及時(shí)與精確，取決于公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的研判、評(píng)估、決策和防控。首先，要做好流行病學(xué)和循證醫(yī)學(xué)研究，做好醫(yī)學(xué)技術(shù)與公共衛(wèi)生相結(jié)合的科研工作，是公共衛(wèi)生應(yīng)急的最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次，加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急的教育宣傳工作是保障人民群眾生命安全與身體健康的重要工作。在后疫情時(shí)期，要居安思危，加強(qiáng)人群對(duì)傳染病等公共衛(wèi)生事件的了解，提高人們的預(yù)防意識(shí)，掌握一定的自我防范措施。在疫情暴發(fā)時(shí)，政府要及時(shí)采取干預(yù)措施[15]，進(jìn)行疫情的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與預(yù)防措施進(jìn)行宣傳教育，防止民眾的恐慌、緊張的情緒，建立民眾的自我防范意識(shí)與抗擊疫情的信心與知識(shí)儲(chǔ)備。另外，公共衛(wèi)生部門(mén)應(yīng)將疫情防控關(guān)口前移，提早做好防控布局。中國(guó)工程院院士王辰在疫情防控中接受采訪時(shí)指出，在公共衛(wèi)生體系建設(shè)上，應(yīng)將臨床與預(yù)防高度結(jié)合起來(lái)。

3.4 加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)

推動(dòng)公共衛(wèi)生應(yīng)急學(xué)科的可持續(xù)發(fā)展，人才培養(yǎng)是核心和根本。在抗擊新冠肺炎疫情此類(lèi)公共衛(wèi)生事件中，專(zhuān)業(yè)人員是主要力量。早在2003年的“非典”期間，國(guó)家就加大了對(duì)公共衛(wèi)生的投入，公共衛(wèi)生學(xué)科得到了快速發(fā)展，而應(yīng)急隊(duì)伍的人才儲(chǔ)備短缺問(wèn)題未得到有效

解決。首先，細(xì)化公共衛(wèi)生應(yīng)急人員的專(zhuān)業(yè)方向。對(duì)于醫(yī)務(wù)人員，應(yīng)細(xì)化臨床專(zhuān)業(yè)方向，要充實(shí)各個(gè)專(zhuān)科的醫(yī)務(wù)與護(hù)理人員。專(zhuān)業(yè)的后勤人員的儲(chǔ)備也非常重要，能為緊急救治工作提供生存和保障能力。另外，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)與業(yè)務(wù)培訓(xùn)，除了傳染病等公共衛(wèi)生事件的技術(shù)培訓(xùn)意外，對(duì)搜救、轉(zhuǎn)運(yùn)、體能、外語(yǔ)能力的培訓(xùn)也相當(dāng)必要，培養(yǎng)擁有復(fù)合型應(yīng)急能力的醫(yī)療人才隊(duì)伍是應(yīng)急管理的保障[16]。

3.5 提高醫(yī)療機(jī)構(gòu)公衛(wèi)應(yīng)急技術(shù)配備

關(guān)于公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的建立，相關(guān)的急救中心、實(shí)驗(yàn)室、疑難危重癥救治能力、檢測(cè)技術(shù)儲(chǔ)備和相關(guān)信息平臺(tái)的配備是提高醫(yī)療機(jī)構(gòu)的公共衛(wèi)生應(yīng)急能力的基礎(chǔ)。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)技術(shù)配備的投入，并建立相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)完善公衛(wèi)應(yīng)急技術(shù)配備。