社區(qū)利益協(xié)議視角下鄰避項(xiàng)目信任危機(jī)與應(yīng)對*

吳 勇，扶 婷

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，鄰避項(xiàng)目越來越多，因鄰避項(xiàng)目的興建引發(fā)的鄰避沖突也日益加劇，輕則影響項(xiàng)目的進(jìn)度，重則導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生和項(xiàng)目的失敗。鄰避沖突背后的根源在于社會(huì)公眾對鄰避項(xiàng)目、政府和項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)的信任危機(jī)，化解鄰避項(xiàng)目公眾信任危機(jī)是當(dāng)前鄰避項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)當(dāng)著重考慮的問題。

一、鄰避項(xiàng)目信任危機(jī)的表現(xiàn)及產(chǎn)生原因

“鄰避”概念是在20世紀(jì)70年代國外學(xué)者在研究環(huán)境問題引發(fā)的群體性抗?fàn)幨录r(shí)提出，描述那些能夠帶來整體性社會(huì)利益但對周圍居民產(chǎn)生負(fù)面影響的設(shè)施。[1]407就我國來看，2007年在廈門因公眾環(huán)保焦慮發(fā)生的PX事件被認(rèn)為是中國鄰避運(yùn)動(dòng)的開始[2]，此后我國進(jìn)入了鄰避運(yùn)動(dòng)的多發(fā)期，我國興建的如垃圾焚燒廠、殯儀館、污水處理廠等鄰避項(xiàng)目，在廈門、上海、廣州、杭州、長沙等多地都爆發(fā)過鄰避沖突，這是典型的鄰避項(xiàng)目信任危機(jī)的表現(xiàn)，且這種信任危機(jī)正呈現(xiàn)出逐步加大和擴(kuò)散的趨勢。

就擴(kuò)散范圍來看，鄰避項(xiàng)目從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)類項(xiàng)目向其他社會(huì)公共項(xiàng)目擴(kuò)散，從具有顯性風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目向潛在風(fēng)險(xiǎn)類項(xiàng)目擴(kuò)散，從重大影響的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目向影響輕微的項(xiàng)目擴(kuò)散。就參與人員來看，鄰避信任危機(jī)的萌芽階段一般是受到直接損失的個(gè)人主張權(quán)利，后來逐步發(fā)展到具有專業(yè)知識(shí)和背景的專家和社會(huì)組織關(guān)注并參與鄰避活動(dòng)，現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展到具有直接或間接影響的個(gè)體聚集，群體性地參與鄰避沖突。如2014年的廣東化州興建火葬場事件，500多名居民聚集示威抗議，政府不得不停止項(xiàng)目建設(shè)。[3]就鄰避沖突的方式來看，在初始階段公民通常個(gè)體或小范圍地以信訪、訴訟等方式發(fā)表反對意見，而近年來的鄰避信任危機(jī)大多體現(xiàn)為大規(guī)模的集會(huì)、示威、阻工等更為激烈的方式，造成公民被處罰，項(xiàng)目被中止的嚴(yán)重后果。如2014年浙江余杭發(fā)生了一場因垃圾焚燒發(fā)電廠設(shè)址引發(fā)的鄰避沖突，上萬居民聚集堵路，要求停建擬建的九峰垃圾焚燒發(fā)電廠，最后以刑事拘留53人、行政拘留7人，政府承諾暫停開工建設(shè)結(jié)束。[4]

從鄰避項(xiàng)目和鄰避項(xiàng)目關(guān)聯(lián)主體的行為出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)鄰避項(xiàng)目信任危機(jī)產(chǎn)生的原因主要有以下幾個(gè)方面：

1、鄰避項(xiàng)目的負(fù)外部性，引發(fā)了公民對項(xiàng)目的不信任。鄰避項(xiàng)目是可能對設(shè)施周邊居民的生活環(huán)境或身體健康帶來不利影響的公共服務(wù)項(xiàng)目。這些直接的或潛在的風(fēng)險(xiǎn)自然會(huì)引起周邊公眾高度關(guān)注，他們認(rèn)為自己是政策的犧牲者，社會(huì)的代價(jià)不應(yīng)該由自己來承擔(dān)，進(jìn)而產(chǎn)生了不滿情緒，引發(fā)對項(xiàng)目的不信任。

2、鄰避項(xiàng)目信息公開不充分、決策不透明，影響了公民對政府的信任。在項(xiàng)目的選址、興建過程中，應(yīng)當(dāng)告知公眾的信息不予告知，應(yīng)當(dāng)聽取公眾意見的沒有聽取，當(dāng)公眾的信息來源不充分或是通過非官方渠道得知時(shí)，面對突然開工建設(shè)的項(xiàng)目自然會(huì)難以接受并產(chǎn)生極大的反感，容易引發(fā)公眾、企業(yè)和政府之間的博弈，進(jìn)而形成沖突，而引起鄰避沖突項(xiàng)目一般是政府青睞的能帶來經(jīng)濟(jì)邊際增長更高的行業(yè)領(lǐng)域。[5]由此，在這種博弈模式下，企業(yè)與政府處于各取所需的格局，“政府是有利于企業(yè)環(huán)境制度的供給方，企業(yè)是這種環(huán)境制度的需求方，居民是對這種有利于企業(yè)環(huán)境制度的反對方”，[6]當(dāng)鄰避沖突發(fā)生時(shí)，政府往往擋在前面充當(dāng)滅火員，利用行政管理手段進(jìn)行制止，使政府信用大打折扣，進(jìn)一步激發(fā)公眾情緒，直到采取更為激烈的集體行為阻止項(xiàng)目建設(shè)。

3、企業(yè)的逐利性使公眾對鄰避項(xiàng)目缺乏信任。企業(yè)是鄰避項(xiàng)目中重要的主體，但企業(yè)以經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)，在項(xiàng)目的建設(shè)過程中，會(huì)追求自身利益最大化，對于周邊公眾的利益不會(huì)主動(dòng)關(guān)注，也就不會(huì)主動(dòng)采取措施改善他們的生活環(huán)境和生活質(zhì)量，當(dāng)鄰避沖突發(fā)生時(shí)，企業(yè)不會(huì)以主動(dòng)讓利或加大投入等方式來解決矛盾，而是寄希望于政府采取行政手段予以制止，企業(yè)這種逐利性的本質(zhì)難以與公眾建起信任的橋梁。

4、公眾的非理性維權(quán)加深了鄰避項(xiàng)目的信任危機(jī)。當(dāng)前信息獲取的便利性使公眾對鄰避運(yùn)動(dòng)和鄰避項(xiàng)目有所了解，公眾出于自我保護(hù)，一旦先入為主地認(rèn)為項(xiàng)目存在風(fēng)險(xiǎn)觸犯到了自己的利益，可能隨時(shí)會(huì)聯(lián)合起來共同反對。這種沒有經(jīng)過科學(xué)判斷引發(fā)的非理性維權(quán)行為對項(xiàng)目信任的沖擊是巨大的。如位于湖北仙桃市的垃圾焚燒廠項(xiàng)目，由于公眾對垃圾焚燒發(fā)電站的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不足采取抗議活動(dòng)，導(dǎo)致項(xiàng)目在建設(shè)過程中不得不停工一年，直到政府組織公眾對多地的相同項(xiàng)目進(jìn)行走訪和了解后，才對項(xiàng)目有了理性的認(rèn)識(shí)并支持項(xiàng)目的建設(shè)，使項(xiàng)目得以重新啟動(dòng)。[7]

二、社區(qū)利益協(xié)議在鄰避項(xiàng)目信任危機(jī)化解機(jī)制中的引入

“哪里有信任哪里就有不斷增加的經(jīng)驗(yàn)和行為的可能性，哪里就有社會(huì)系統(tǒng)復(fù)雜性的增加，也就有能與結(jié)構(gòu)相調(diào)和的許多可能性的增加，因?yàn)樾湃螛?gòu)成了復(fù)雜性簡化的比較有效的形式?！盵8]8鄰避項(xiàng)目的開展也應(yīng)當(dāng)尋求一種建立信任的方式，讓鄰避項(xiàng)目中的各種利益沖突能夠以更為簡化的方式予以化解，社區(qū)利益協(xié)議正有效契合了這一要求。

(一)社區(qū)利益協(xié)議化解鄰避信任危機(jī)的原理

社區(qū)利益協(xié)議是指建設(shè)單位代表與社區(qū)代表通過協(xié)商對建設(shè)項(xiàng)目所造成負(fù)面影響的補(bǔ)償達(dá)成共識(shí)，就雙方的權(quán)利義務(wù)以及救濟(jì)渠道等簽訂的協(xié)議。亦即“未來開發(fā)者與社區(qū)代表之間商定的私人間合同”。[9]114社區(qū)利益協(xié)議的主體是鄰避項(xiàng)目相關(guān)的社區(qū)代表與項(xiàng)目開發(fā)者，雙方是平等的合同關(guān)系。社區(qū)利益協(xié)議的目的在于通過合同約定，減少社會(huì)公眾因鄰避項(xiàng)目帶來的負(fù)外部性損失，促進(jìn)鄰避項(xiàng)目的順利實(shí)施。常見的協(xié)議內(nèi)容包括為社會(huì)公眾提供就業(yè)崗位、改善居住環(huán)境、提供培訓(xùn)或其他合作機(jī)會(huì)等等。

現(xiàn)代意義上的社區(qū)利益協(xié)議興起于上世紀(jì)90年代早期的美國加利福尼亞州[10]313，當(dāng)時(shí)該地的娛樂業(yè)快速發(fā)展，但也對當(dāng)?shù)鼐用竦纳顜砹擞绊?，引發(fā)他們不滿，于是社區(qū)組織和草根團(tuán)體組成了洛杉磯大都市聯(lián)盟組織，通過與影視公司進(jìn)行協(xié)商談判，為臨近社區(qū)的低收入群體爭取到影視公司進(jìn)行工作和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)。[11]其后，在美國其他地方也開始適用社區(qū)利益協(xié)議解決鄰避沖突。美國的實(shí)證研究表明，美國各州基本上都認(rèn)可社區(qū)利益協(xié)議制度，且大多數(shù)參與者對社區(qū)利益協(xié)議帶來的諸如健康娛樂設(shè)施、工作機(jī)會(huì)等利益表示滿意。[12]

(二)社區(qū)利益協(xié)議化解鄰避信任危機(jī)的優(yōu)勢

1、社區(qū)利益協(xié)議要求的信息交流，奠定了信任基礎(chǔ)，破解了鄰避信息獲取和認(rèn)知的障礙。

“信任總是從已有的證據(jù)進(jìn)行推斷”[8]27。鄰避項(xiàng)目的信息資源就是用于推斷信任的證據(jù)。社區(qū)利益協(xié)議是利益主體意思自治的體現(xiàn)，協(xié)議所經(jīng)歷的協(xié)商、簽訂、履行過程都離不開對項(xiàng)目信息的交流，否則利益主體無法知曉自身權(quán)利義務(wù)的邊界，進(jìn)而確定協(xié)商的基礎(chǔ)和協(xié)議的內(nèi)容。這樣的信息交流，也奠定了雙方的信任基礎(chǔ)，破解了鄰避項(xiàng)目中信息獲取和認(rèn)知的障礙。首先，社區(qū)利益協(xié)議可以倒逼政府主動(dòng)公開項(xiàng)目信息。社區(qū)利益協(xié)議是一種化解鄰避沖突、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的方式，政府更希望雙方簽訂一份合法有效、切實(shí)可行的協(xié)議，否則協(xié)議一旦出現(xiàn)重大誤解、顯失公平等原因而面臨無效或被撤銷，不僅解決不了鄰避項(xiàng)目的糾紛，反而會(huì)引來更大的鄰避沖突。因此，政府更愿意將項(xiàng)目信息盡量全面公開，讓協(xié)議雙方對協(xié)議的標(biāo)的和內(nèi)容有充分的認(rèn)知，以保障協(xié)議的有效性和可行性，這樣也破除了公眾獲取信息的困難，且當(dāng)一切信息置于陽光之下，也會(huì)消除公眾對于政府和企業(yè)的質(zhì)疑，奠定了信任基礎(chǔ)。其次，社區(qū)利益協(xié)議會(huì)促進(jìn)社會(huì)公眾對信息的理性關(guān)注?！笆煜な切湃蔚那疤?，也是不信任的前提，即對未來特定態(tài)度做任何承諾的先決條件?！盵8]20鄰避項(xiàng)目的信任危機(jī)的另一原因是利益相關(guān)的社會(huì)公眾對信息不熟悉，人云亦云造成的對信息非理性解讀。社區(qū)利益協(xié)議是項(xiàng)目建設(shè)方與社會(huì)公眾的利益博弈，為了能夠獲得博弈的勝利，必須要對項(xiàng)目有全面認(rèn)識(shí)和預(yù)判，這會(huì)促使公眾主動(dòng)、積極、全面了解項(xiàng)目信息和理性地分析信息，有效減少非理性集體沖突行為，相比于政府苦口婆心地解釋，這樣的方式更能獲取公眾的信任。

2、社區(qū)利益協(xié)議以溝通機(jī)制搭建的信任平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了公眾的實(shí)質(zhì)參與和沖突局面的消減。

一直以來，公眾對于與自身有關(guān)事項(xiàng)的實(shí)質(zhì)參與呼聲很高?，F(xiàn)行的公眾參與方式以聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)聽取意見等為主，其僅僅作為評(píng)價(jià)項(xiàng)目合法性的程序，流于形式的現(xiàn)象突出。當(dāng)公眾意見反饋沒有得到采納時(shí)，公眾沒有相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利，呈現(xiàn)出公眾意見不斷，政府和企業(yè)的決策依然不變的現(xiàn)象，自然政府和企業(yè)的信用無法建立。社區(qū)利益協(xié)議通過溝通機(jī)制使公眾成為自己利益的主人，政府不再代替公眾決策，實(shí)現(xiàn)了鄰避項(xiàng)目的公眾實(shí)質(zhì)參與，也避免了政府與公眾沖突局面的形成。

契約溝通機(jī)制的核心在于平等協(xié)商，這也使社區(qū)利益協(xié)議成為項(xiàng)目建設(shè)方和公眾搭建的信任平臺(tái)。一方面，平等協(xié)商的溝通機(jī)制賦予了社會(huì)公眾與企業(yè)充分對話的權(quán)利。因?yàn)槠降?，雙方能夠自主地提出觀點(diǎn)和想法；因?yàn)閰f(xié)商，為了尋求利益平衡，一方也會(huì)站在另一方的角度綜合考慮問題，而這一過程也是在不斷消除偏見、增強(qiáng)理解和修正想法的過程，通過反復(fù)不斷的協(xié)商和充分的對話，鄰避項(xiàng)目也在不斷融入公眾的想法和意見，并以協(xié)議的方式確定下來，使公眾參與不再僅僅作為程序要求，而成為真正解決鄰避糾紛的方式。另一方面，平等協(xié)商的溝通機(jī)制有利于鄰避糾紛的化解，避免和政府形成沖突。在一定程度上，鄰避沖突與地方政府的管控思維有關(guān)，“這種思維方式使得地方政府往往將鄰避現(xiàn)象‘物化’，將其視作影響地方發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的負(fù)面事件，是阻礙地方政府職能履行、破壞政府公眾形象的“負(fù)能量”，是需要政府加以管理和控制的對象?！盵13]政府的管控又會(huì)激發(fā)公眾的不滿。社區(qū)利益協(xié)議作為私人間的契約，一旦發(fā)生了爭議和沖突，雙方可以以協(xié)議為依據(jù)，為雙方搭建溝通協(xié)商的平臺(tái)。社會(huì)公眾也不會(huì)將矛盾引入到政府，企業(yè)也不能要求政府對公眾予以管控，公眾與政府的沖突局面將會(huì)得到消減。

3、社區(qū)利益協(xié)議促成的合作規(guī)則，形成了信任紐帶，超越了現(xiàn)行的鄰避補(bǔ)償方式。

社區(qū)利益協(xié)議是社會(huì)公眾與企業(yè)之間應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則，這一規(guī)則約定了雙方的權(quán)利義務(wù)，形成了雙方的信任紐帶。因?yàn)猷彵茼?xiàng)目通常投資巨大，影響面廣，能給周邊居民帶來很多好處，而企業(yè)一旦投資項(xiàng)目更希望能夠興建成功。這時(shí)雙方形成了利益的聯(lián)結(jié)，社會(huì)公眾與企業(yè)已經(jīng)不是針鋒相對的對立關(guān)系，而是你中有我的合作關(guān)系，只有互相合作才能實(shí)現(xiàn)雙方共贏。因此，社區(qū)利益協(xié)議成為了社會(huì)公眾與企業(yè)的信任紐帶，雙方在協(xié)議之下相互配合，保障各自的利益，也使得雙方的信任不易動(dòng)搖。

社區(qū)利益協(xié)議形成的合作規(guī)則超越了現(xiàn)行的鄰避補(bǔ)償方式。目前，鄰避項(xiàng)目補(bǔ)償通常為鄰避沖突爆發(fā)后的事后補(bǔ)償，是以短期經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償為主的單一補(bǔ)償。社區(qū)利益協(xié)議構(gòu)建的補(bǔ)償方式，實(shí)現(xiàn)了鄰避項(xiàng)目利益補(bǔ)償機(jī)制的多元化和持續(xù)性。一方面，就社會(huì)公眾而言，社區(qū)利益協(xié)議為利益補(bǔ)償方式的多樣化提供了空間。社區(qū)利益協(xié)議是雙方意思自治，只要不違反法律規(guī)定，雙方協(xié)商一致即可，無需受到政府的制約，公眾能有更多的選擇空間，且協(xié)議一方是社區(qū)公眾整體，當(dāng)有共同利益的個(gè)體置于整體之中時(shí)，難免不會(huì)受到整體的約束，也更容易考慮整體的利益，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不再成為唯一的補(bǔ)償方式，改善生活環(huán)境、提供居住條件、提供就業(yè)崗位等具有長遠(yuǎn)效益的多元補(bǔ)償機(jī)制就會(huì)發(fā)揮作用，這樣也避免了個(gè)人在拿到補(bǔ)償款后一而再再而三的主張補(bǔ)償?shù)牟缓侠硪?，使得補(bǔ)償機(jī)制具有持續(xù)性。另一方面，就企業(yè)而言，社區(qū)利益協(xié)議的多樣化補(bǔ)償方式較一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，資金壓力相對較小，而且補(bǔ)償方案是在項(xiàng)目建設(shè)之前就通過協(xié)議確定，可以提前將補(bǔ)償措施納入到企業(yè)對鄰避項(xiàng)目的整體安排中，避免在項(xiàng)目啟動(dòng)和興建后，因發(fā)生鄰避沖突臨時(shí)決定補(bǔ)償，導(dǎo)致補(bǔ)償方案難以實(shí)現(xiàn)或項(xiàng)目失敗的后果。

(三)我國具備了引進(jìn)社區(qū)利益協(xié)議的基礎(chǔ)

社區(qū)利益協(xié)議的本土化應(yīng)當(dāng)與我國的國情相契合，當(dāng)前我國已經(jīng)具備了適用社區(qū)利益協(xié)議的實(shí)踐基礎(chǔ)，引進(jìn)社區(qū)利益協(xié)議化解鄰避項(xiàng)目信任危機(jī)具有可行性。

1、我國信息公開程度不斷深化。

在信息社會(huì)，瞬息萬變的信息對我國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮重要作用，信息也是鄰避項(xiàng)目糾紛化解的重要因素，構(gòu)建公眾信任的前提也應(yīng)當(dāng)是信息的充分公開，即社會(huì)公眾擁有便利的信息獲取方式，能夠充分享受信息的公開透明。近幾年來，我國信息公開程度在不斷深化，如環(huán)境項(xiàng)目是我國引發(fā)鄰避沖突最多的項(xiàng)目之一，我國先后實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等規(guī)定都著重強(qiáng)化了環(huán)境信息的公開，《政府信息公開條例》也明確了對涉及公眾利益調(diào)整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開。信息公開已經(jīng)成為政府基本職責(zé)和強(qiáng)制性義務(wù)。另外，隨著公眾對社會(huì)公共事務(wù)的關(guān)注不斷提升，也增強(qiáng)了他們主動(dòng)獲取項(xiàng)目信息的能力，知曉了信息獲取的途徑，政府也提供了申請相關(guān)信息公開的平臺(tái)，獲取項(xiàng)目信息的方式更為便利，這也推動(dòng)了信息公開程度的深化，為社區(qū)利益協(xié)議達(dá)成奠定了基礎(chǔ)。

2、我國公共事件的協(xié)商民主治理模式不斷完善。

鄰避項(xiàng)目是為了社會(huì)公共利益而興建的，鄰避沖突并非是簡單的民事糾紛，而是關(guān)乎多元主體利益的公共事件。當(dāng)前我國提出的公共事件協(xié)商治理模式與社區(qū)利益協(xié)議所需要的溝通機(jī)制和信任平臺(tái)具有共通之處。黨的十九大報(bào)告指出，“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦?！眳f(xié)商民主正是這樣的一種治理模式，它注重和關(guān)心公共事物決策和管理中的大眾參與，“政府不再是對立的利益集團(tuán)，而只是搭建協(xié)商民主的平臺(tái)，扮演了中立、公正的角色。”[14]這樣的一種民主協(xié)商的模式為社區(qū)利益協(xié)議的引進(jìn)提供了保障，政府不直接就鄰避項(xiàng)目作出決策，為社會(huì)公眾和項(xiàng)目企業(yè)的協(xié)議達(dá)成提供了空間，政府搭建協(xié)商民主平臺(tái)，為公眾和企業(yè)的協(xié)商機(jī)制建立提供了機(jī)會(huì)，讓公眾能夠?qū)嵸|(zhì)參與到鄰避項(xiàng)目的建設(shè)中，對與自身權(quán)益相關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行充分表達(dá)和選擇。

3、我國基層組織建設(shè)不斷加強(qiáng)。

一般而言，我國的基層組織通常指向居民委員會(huì)和村民委員會(huì)，他們組成了我國社會(huì)治理的最基層的社會(huì)單元，承擔(dān)了基層的社會(huì)治理職能。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》和《居民委員會(huì)組織法》，他們是實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基層群眾性自治組織，具備完整的組織形式和議事規(guī)則，且每一位公民都會(huì)進(jìn)入到這樣的基層組織，是一定范圍內(nèi)公民利益的集中代表主體。特別是近幾年來，我國推行了村居改革，推動(dòng)了村居設(shè)置的科學(xué)性，提升了村居治理能力，使其能夠成為社區(qū)利益協(xié)議中的重要主體。

基層組織均具有自治性、合法性和穩(wěn)定性的特征。自治性使他們能夠作為公眾利益代表，擁有談判權(quán)和話語權(quán)，且自下而上地影響政府決策，有效維護(hù)社區(qū)利益協(xié)議中的公眾利益；合法性使他們能夠作為社區(qū)利益協(xié)議簽訂和履行的責(zé)任主體，并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)；穩(wěn)定性包括了組織結(jié)構(gòu)和人員結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，能夠使他們系統(tǒng)地學(xué)習(xí)鄰避項(xiàng)目的知識(shí)，長期跟蹤?quán)彵茼?xiàng)目的實(shí)施，也強(qiáng)化了社會(huì)公眾一方協(xié)商和履行社區(qū)利益協(xié)議的能力。

三、我國引入社區(qū)利益協(xié)議化解鄰避信任危機(jī)需解決的問題及制度應(yīng)對

要發(fā)揮社區(qū)利益協(xié)議化解我國鄰避項(xiàng)目信任危機(jī)的作用，就需要梳理其本土化運(yùn)行所需要解決的問題，并根據(jù)這些問題進(jìn)行針對性的制度應(yīng)對。

(一)我國引入社區(qū)利益協(xié)議需解決的問題

1、如何確定社區(qū)利益協(xié)議適用范圍。

當(dāng)前我國沒有關(guān)于鄰避設(shè)施、鄰避項(xiàng)目的明確法律規(guī)定，也沒有鄰避效果評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)，何種項(xiàng)目可以啟動(dòng)社區(qū)利益協(xié)議，社區(qū)利益協(xié)議在多大范圍的公眾群體中適用，是社區(qū)利益協(xié)議適用面臨的重要問題。在鄰避設(shè)施項(xiàng)目范圍不明確的前提下，協(xié)議的啟動(dòng)就會(huì)面臨隨意性和不穩(wěn)定性。社會(huì)公眾群體沒有確定標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)出現(xiàn)補(bǔ)償?shù)牟还叫?，政府和企業(yè)的權(quán)力尋租現(xiàn)象可能會(huì)出現(xiàn)，他們可能利用強(qiáng)勢對鄰避范圍進(jìn)行單方解釋，規(guī)避公眾參與或以此作為要求公眾讓步的條件，這樣不僅不會(huì)化解對鄰避項(xiàng)目的信任危機(jī)，還會(huì)加大公眾、政府和企業(yè)的矛盾。

2、如何選定社區(qū)利益代表。

社區(qū)利益協(xié)議是對項(xiàng)目周邊公眾利益的補(bǔ)償協(xié)議，公眾具有積極參與的愿望和熱情。同時(shí)社區(qū)利益協(xié)議也是公民實(shí)質(zhì)參與鄰避項(xiàng)目的方式，這不同于政府主導(dǎo)下的鄰避補(bǔ)償，政府可能會(huì)為了項(xiàng)目建設(shè)或行政成本，對公眾參與的廣度和深度有所限制，而社區(qū)利益協(xié)議對利益相關(guān)公民具有開放性，會(huì)盡可能地保障公眾的參與度。當(dāng)企業(yè)面對熱情的眾多參與者，協(xié)議是難以簽訂和執(zhí)行的，必須要有利益代表主體，選定協(xié)議實(shí)施主體。但是，如何選定上述主體也存在問題：一方面是我國社區(qū)形式有多種，選定哪類基層組織作為具體項(xiàng)目的利益代表負(fù)責(zé)協(xié)議的實(shí)施呢？選定了基層組織后，利益相關(guān)的公民中誰可以進(jìn)入基層組織參與社區(qū)利益協(xié)議的協(xié)商、簽訂和履行呢？另一方面，如果選定的基層組織，不履行有關(guān)職責(zé)，其他主體是否有救濟(jì)途徑來維護(hù)自身權(quán)益呢？如當(dāng)企業(yè)一方違反協(xié)議約定時(shí)，公眾一方需要通過調(diào)解、訴訟等方式來主張權(quán)利，確保協(xié)議的執(zhí)行，如果選定的組織不愿意申請調(diào)解或提起訴訟，其他組織或個(gè)人能否代替他們行使權(quán)利呢？上述的一系列的主體選定難題，如果沒有很好的制度來解決，社區(qū)利益協(xié)議的實(shí)施將很難推進(jìn)。

3、如何保障協(xié)議內(nèi)容的合法、合理。

協(xié)議內(nèi)容的合法、合理是協(xié)議得以履行的基礎(chǔ)。第一、社區(qū)利益協(xié)議的合法性主要在于協(xié)議的內(nèi)容為法律所允許，協(xié)議是雙方的真實(shí)意思且沒有損害第三人和社會(huì)公共利益。如果企業(yè)與社區(qū)利益代表串通，損害公共利益或其他公眾的利益，導(dǎo)致政府財(cái)政投入增大、稅收流失或利益相關(guān)公眾權(quán)益無法保障，這種協(xié)議將會(huì)面臨無效。另一方面，企業(yè)作為外來的投資者，如面對本地公眾的強(qiáng)勢不得已簽訂極大提升項(xiàng)目成本的不公平協(xié)議，也會(huì)受到合法性的質(zhì)疑。第二、社區(qū)利益協(xié)議內(nèi)容的合理性要求協(xié)議具有可操作性。鄰避項(xiàng)目補(bǔ)償機(jī)制是多樣化的，包括住房改善、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、增進(jìn)就業(yè)、教育設(shè)施改進(jìn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社區(qū)文化促進(jìn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，而企業(yè)作為營利主體，利益補(bǔ)償會(huì)根據(jù)項(xiàng)目成本支出，不可能完全覆蓋所有補(bǔ)償方式，如何從眾多的補(bǔ)償方式進(jìn)行選擇，既需要雙方的協(xié)商溝通，更需要科學(xué)的界定。

4、如何定位政府在社區(qū)利益協(xié)議中的角色。

鄰避項(xiàng)目建設(shè)的傳統(tǒng)機(jī)制是由政府充當(dāng)家長的角色，是政府單方?jīng)Q定、宣布、辯護(hù)的行動(dòng)邏輯，項(xiàng)目建設(shè)的合同也是由政府與企業(yè)簽訂，社會(huì)公眾在整個(gè)項(xiàng)目啟動(dòng)和運(yùn)行中沒有深入?yún)⑴c的權(quán)利。社區(qū)利益協(xié)議改變了傳統(tǒng)的政府行動(dòng)邏輯，把保障公眾利益的權(quán)利轉(zhuǎn)移了公眾手中。但鄰避項(xiàng)目也是公共服務(wù)項(xiàng)目，不可能完全脫離政府，政府在社區(qū)利益協(xié)議中仍然是至關(guān)重要的角色。那么，政府如何定位并發(fā)揮其在社區(qū)利益協(xié)議中的作用，從而樹立公眾和企業(yè)對政府的信任也是當(dāng)前社區(qū)利益協(xié)議面臨的一大難題。

(二)我國引入社區(qū)利益協(xié)議化解鄰避信任危機(jī)的制度應(yīng)對

1、合理界定鄰避項(xiàng)目和相關(guān)公眾，明確社區(qū)利益協(xié)議適用范圍。

明確社區(qū)利益協(xié)議的適用范圍是協(xié)議啟動(dòng)的前提和基礎(chǔ)，明確社區(qū)利益協(xié)議的適用范圍包括確定鄰避設(shè)施的范圍和受鄰避設(shè)施負(fù)面影響的公眾范圍。

(1)關(guān)于適用鄰避設(shè)施的范圍。社區(qū)利益協(xié)議并非適用于所有項(xiàng)目，明確鄰避設(shè)施的適用范圍實(shí)際上是設(shè)置了社區(qū)利益協(xié)議的啟動(dòng)門檻。如美國的康涅狄格州《環(huán)境正義社區(qū)和含石棉材料儲(chǔ)存法》以列舉的方式對鄰避設(shè)施作了界定；《底特律社區(qū)利益條例》從建設(shè)項(xiàng)目的投資額和享受公共資助數(shù)額的角度對社區(qū)利益協(xié)議程序的啟動(dòng)設(shè)定了“門檻”。[15]我國有學(xué)者將鄰避設(shè)施分為了四類，分別是污染類、風(fēng)險(xiǎn)聚集類、污名化類和心理不悅類。[16]我國既可以以列舉的方式對鄰避設(shè)施予以明確，也可以具體劃定鄰避設(shè)施的范圍，形成鄰避項(xiàng)目的法定框架，為社區(qū)利益協(xié)議的適用提供基礎(chǔ)。

(2)關(guān)于受鄰避設(shè)施負(fù)面影響的公眾范圍。公眾的范圍決定了協(xié)議的確定性和公平性，公眾不是特定的個(gè)體，是多人聯(lián)合的集合體，如果公眾范圍確定不合理，補(bǔ)償?shù)娜巳悍秶∮谠馐茇?fù)外部性的人群范圍，則意味著有一部分人遭受負(fù)外部性但沒有得到補(bǔ)償，從而有失公正。如果補(bǔ)償?shù)娜巳悍秶笥谠馐茇?fù)外部性的人群范圍，則意味著有一部分人沒有遭受負(fù)外部性但卻得到了補(bǔ)償，同樣有失公正。[17]因此，應(yīng)當(dāng)通過法定的程序合理確定補(bǔ)償?shù)墓姺秶！兜滋芈缮鐓^(qū)利益條例》將 “第一類工程周邊 300 英尺范圍內(nèi)的社區(qū)”作為受影響區(qū)域，同時(shí)，將在此范圍外劃定其他影響性區(qū)域的權(quán)力給予了規(guī)劃主任，保障了范圍的精確性和靈活性。[15]我國也可以借鑒上述做法，對鄰避項(xiàng)目進(jìn)行劃分并根據(jù)不同鄰避項(xiàng)目確定一個(gè)影響范圍，再根據(jù)鄰避項(xiàng)目的規(guī)模、區(qū)域、地貌、居住環(huán)境等因素由專家劃定其他受影響的范圍，來實(shí)現(xiàn)社區(qū)利益協(xié)議適用范圍的準(zhǔn)確性。

2、設(shè)置科學(xué)的公眾利益代表機(jī)制，確保公眾利益的實(shí)現(xiàn)。

首先，構(gòu)建公眾利益代表組織的選定機(jī)制。社區(qū)利益協(xié)議雖然與項(xiàng)目影響范圍內(nèi)的公眾息息相關(guān)，但也并非要求每一位公眾都參與協(xié)議中的每一個(gè)事項(xiàng)。實(shí)踐證明, 利益群體必須通過一定的組織形式作為代表才能推動(dòng)利益的實(shí)現(xiàn)。結(jié)合當(dāng)前我國基層群眾組織的多類型狀況，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建靈活性與確定性相結(jié)合的利益代表組織選定機(jī)制。一方面，通過靈活的選定機(jī)制，賦予公眾更多的選擇權(quán)，避免相關(guān)組織淪為政府或企業(yè)的附庸，公眾可以選擇自己信任的組織作為利益代表。當(dāng)然，公眾選定的組織也應(yīng)當(dāng)具備法律資格，當(dāng)?shù)卣梢愿鶕?jù)鄰避情況出臺(tái)相關(guān)組織選定指引，確定公眾選定組織的范圍，引導(dǎo)公眾選定的組織既符合自身的需求也滿足合法性要求。另一方面，當(dāng)公眾意見不同無法選定或是相關(guān)組織不愿意接受公眾的選擇時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確由項(xiàng)目所在地的居民委員會(huì)或是村民委員會(huì)作為當(dāng)然的利益代表組織，參與社區(qū)利益協(xié)議相關(guān)事項(xiàng)。

其次，賦予社會(huì)公眾參與社區(qū)利益協(xié)議的權(quán)利。具體包括：第一、社會(huì)公眾可以作為公眾代表參與執(zhí)行組織。利益協(xié)議的基層組織成員應(yīng)當(dāng)包括受鄰避項(xiàng)目負(fù)面影響的居民和基層組織的部分成員，政府可以指派一名政府官員作為協(xié)調(diào)代表，公眾代表由公眾進(jìn)行提名或投票決定，共同作為公眾利益具體的成員代表，與企業(yè)開展協(xié)議的協(xié)商、談判、擬定、簽訂等。第二、當(dāng)執(zhí)行組織不履行職責(zé)時(shí)，社會(huì)公眾可以進(jìn)行監(jiān)督，并采取罷免等措施督促執(zhí)行組織履職，特別是當(dāng)企業(yè)違約而執(zhí)行組織不作為時(shí)，協(xié)議的執(zhí)行就會(huì)陷入僵局，應(yīng)當(dāng)設(shè)置代表訴訟機(jī)制，達(dá)到一定比例的社會(huì)公眾可以通過提起代表訴訟，維護(hù)自身的權(quán)益。

3、將政府定位于服務(wù)者和監(jiān)督者，保障社區(qū)利益協(xié)議的簽訂和實(shí)施。

社區(qū)協(xié)議的談判雙方是公眾和企業(yè)，政府不再是傳統(tǒng)“獨(dú)裁家長式”的扮演者，但是這并不表示政府與協(xié)議無關(guān)，而成為毫無作為的旁觀者，政府在社區(qū)利益協(xié)議的協(xié)商、簽訂和履行過程中應(yīng)當(dāng)作為第三方跟協(xié)議雙方進(jìn)行平等互動(dòng)，成為協(xié)議雙方的服務(wù)者和監(jiān)督者，以促成協(xié)議達(dá)成的公平、公正和高效。

(1)政府為協(xié)議雙方的服務(wù)者。第一、政府應(yīng)當(dāng)成為協(xié)議所需的信息、平臺(tái)的提供者。政府負(fù)責(zé)組織公眾方和企業(yè)方進(jìn)行協(xié)商，為雙方提供友好、和諧的協(xié)商平臺(tái)，就法律知識(shí)、談判技巧和項(xiàng)目常識(shí)等方面提供咨詢，對協(xié)議簽訂需要的信息進(jìn)行及時(shí)公開，引導(dǎo)社會(huì)公眾和企業(yè)在法律的范圍內(nèi)開展工作，以促進(jìn)協(xié)議的合法、合理、高效。第二、政府應(yīng)當(dāng)成為協(xié)議雙方糾紛的調(diào)解者。社區(qū)利益協(xié)議糾紛的化解應(yīng)當(dāng)以調(diào)解為主要方式，因?yàn)樯鐓^(qū)利益協(xié)議，法律關(guān)系復(fù)雜，涉及主體較多，訴訟時(shí)間長、程序嚴(yán)格，不利于糾紛快速化解，影響項(xiàng)目的進(jìn)展。調(diào)解要求有第三方從中調(diào)停，以尋求雙方的共通點(diǎn)，平衡雙方的利益，推動(dòng)雙方形成共識(shí)。政府作為自始至終參與了協(xié)議的第三方，對協(xié)議的內(nèi)容、雙方的態(tài)度、存在的問題是非常清楚的，調(diào)處糾紛具有當(dāng)然優(yōu)勢，政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立協(xié)議糾紛的調(diào)處機(jī)構(gòu)，推動(dòng)以調(diào)解方式解決雙方的問題，化解雙方矛盾。

(2)政府應(yīng)當(dāng)成為協(xié)議雙方的監(jiān)督者。政府通過轉(zhuǎn)變角色定位，作為協(xié)議之外的第三方，履行監(jiān)督義務(wù)更具有公信力和威懾性，保障協(xié)議的合法、合理。實(shí)踐中，因?yàn)閰f(xié)議雙方的實(shí)力不均等、公眾利益代表與企業(yè)的合謀行為等情形會(huì)影響協(xié)議的公平性，會(huì)損害公共利益或其他人的利益。通過政府發(fā)揮監(jiān)督作用，可以彌補(bǔ)雙方實(shí)力上的缺陷，將雙方拉回到同一水平線，也可以對企業(yè)與少數(shù)公眾代表的合謀行為產(chǎn)生約束，讓他們不敢也不能聯(lián)合起來損害其他公眾或整體利益，促進(jìn)協(xié)議內(nèi)容的公平。同時(shí)，鄰避項(xiàng)目關(guān)系到社會(huì)公共治理，政府仍然要發(fā)揮行政管理的作用。政府在行政管理中，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)社區(qū)利益協(xié)議履行中的問題，督促違約方糾正錯(cuò)誤，保障協(xié)議履行，這時(shí)政府也承擔(dān)了社區(qū)利益協(xié)議履行的監(jiān)督角色。

4、引入第三方組織參與，促進(jìn)社區(qū)利益協(xié)議的合法、合理。

第三方介人是公共沖突治理中較為常見的沖突化解方式。因第三方專業(yè)組織與當(dāng)事人沒有直接的利益關(guān)系，這樣在雙方的調(diào)解中才具有一定的權(quán)威性和公正性，第三方參與不僅能迅速地化解雙方?jīng)_突，而且向各方灌輸一種相互合作、相互信任的解決問題的觀念和態(tài)度，因此第三方組織對鄰避信任危機(jī)的化解具有重要意義。[18]就社區(qū)利益協(xié)議而言，引入第三方社會(huì)專業(yè)組織的參與，能夠推動(dòng)協(xié)議的合法、合理：第一、專業(yè)組織為雙方提供法律和技術(shù)上的專業(yè)咨詢。因鄰避項(xiàng)目所涉的知識(shí)非常廣泛且復(fù)雜，雖然政府在一定程度上承擔(dān)了上述職能，但政府畢竟不是專業(yè)機(jī)構(gòu)，在專業(yè)知識(shí)的解答上，政府只能作為專業(yè)機(jī)構(gòu)的輔助。鄰避設(shè)施的興建會(huì)涉及大量的專業(yè)知識(shí)和科學(xué)論證，引發(fā)認(rèn)知困境，雙方的協(xié)商過程中離不開專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)意見，通過專業(yè)法律咨詢可以確保協(xié)議的合法性，通過專業(yè)的技術(shù)咨詢，可以推動(dòng)協(xié)議合理性。第二、專業(yè)組織可以制定協(xié)議方案。如前所述，鄰避設(shè)置的補(bǔ)償方案是多樣化的，可以是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償也可以是物質(zhì)補(bǔ)償，可以是直接補(bǔ)償也可以是間接補(bǔ)償，因此如果任由雙方協(xié)商的話，可能使焦點(diǎn)分散很難達(dá)成一致，專業(yè)組織根據(jù)項(xiàng)目的內(nèi)容、區(qū)域、投資、規(guī)模等情況進(jìn)行綜合考量，出具科學(xué)客觀的補(bǔ)償方案，社會(huì)公眾和企業(yè)在補(bǔ)償方案的框架內(nèi)展開協(xié)商，既有力地促進(jìn)協(xié)議的達(dá)成也能提升項(xiàng)目的效率，還能保障協(xié)議的可操作性。第三、第三方組織本著“程序中立”原則，居于客觀立場上，排除利益的干擾，可以參與社區(qū)利益協(xié)議的評(píng)估和評(píng)價(jià)，配合政府共同發(fā)揮監(jiān)督作用，以促進(jìn)社區(qū)利益協(xié)議達(dá)成與履行的合法、合理。