落實(shí)“市場(chǎng)決定”還需要解放思想

遲福林

●“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”這句話，是《決定》的歷史性突破，不僅牽動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改

革，也將倒逼全面改革。

●處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，不僅將有效化解短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力，而且將形成中長(zhǎng)期發(fā)展的動(dòng)力；

不僅是經(jīng)濟(jì)體制改革的主線，而且是深化全面改革的重點(diǎn)；不僅是系統(tǒng)的體制機(jī)制創(chuàng)新，而且

是一場(chǎng)深刻的思想解放。

“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”這句話，是十八屆三中全會(huì)《決定》的歷史性突破，不僅牽動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革，也將倒逼全面改革。

筆者在今年全國(guó)政協(xié)大會(huì)的發(fā)言中有這樣一段話：“市場(chǎng)決定”牽動(dòng)影響改革全局，并將伴隨著一場(chǎng)更深刻的思想解放。它意味著政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式非改不可，對(duì)加快政府職能轉(zhuǎn)變、更好地發(fā)揮政府作用有重大影響；意味著權(quán)力配置資源導(dǎo)致機(jī)會(huì)不平等、權(quán)利不平等的問(wèn)題非改不可，對(duì)形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境有重大影響；意味著官本位、權(quán)力尋租、經(jīng)濟(jì)特權(quán)的問(wèn)題非改不可，對(duì)抑制消極腐敗、突破利益固化的藩籬有重大影響。

市場(chǎng)決定資源配置的適用范圍：是整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域而不限于微觀

《決定》指出：“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革?！惫P者理解，它應(yīng)包含三個(gè)層面含義。

“市場(chǎng)決定”適用于整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域

張卓元教授在前一段時(shí)間發(fā)表的文章中提出：“如果資源配置只是在微觀層次市場(chǎng)起決定性作用，而對(duì)不同部門和地區(qū)的資源配置都不能夠和不應(yīng)該起決定作用的話，這樣會(huì)否定在市場(chǎng)信號(hào)引導(dǎo)下各個(gè)微觀主體將資源由效益低的部門和地區(qū)自動(dòng)流向效益高的部門和地區(qū)，從而在實(shí)際上否定市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用。”

筆者很贊成這個(gè)觀點(diǎn)。如果把“市場(chǎng)決定”的適用范圍僅限于微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面，而不充分考慮宏觀層面，在實(shí)踐中就會(huì)限制甚至否定經(jīng)濟(jì)生活中市場(chǎng)的決定性作用。

這就要求新階段的市場(chǎng)化改革，在微觀層面完善市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)，著力解決好宏觀層面市場(chǎng)機(jī)制的建設(shè)。這不僅需要改變政府對(duì)資源的直接配置，還需要明確劃分宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管中的政府與市場(chǎng)邊界。政府的宏觀調(diào)控也好，市場(chǎng)監(jiān)管也好，不僅不應(yīng)當(dāng)取代市場(chǎng)的決定性作用和妨礙市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行，相反，這些經(jīng)濟(jì)管理職能的設(shè)置，需要充分尊重市場(chǎng)決定資源配置的一般規(guī)律，并建立在市場(chǎng)決定資源配置的前提下。

“市場(chǎng)決定”牽動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革全局

筆者理解，《決定》強(qiáng)調(diào)“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”，就在于它不僅僅是指由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，更重要的是指由市場(chǎng)決定資源配置的機(jī)制。例如，不僅僅是資本、勞動(dòng)力要素資源配置的市場(chǎng)化，也包括推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化、政府購(gòu)買公共服務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等。

這里，需要深入討論的是：農(nóng)村土地資源配置能不能由市場(chǎng)決定？筆者的看法是：農(nóng)村土地資源配置雖然具有一定的特殊性，但本質(zhì)仍然是重要資源。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，目的就在于讓市場(chǎng)在農(nóng)村土地資源配置中發(fā)揮決定性作用。在政府嚴(yán)格規(guī)劃和嚴(yán)格用途管制的前提下，農(nóng)村土地資源配置市場(chǎng)起決定性作用。

進(jìn)一步說(shuō)，“市場(chǎng)的決定性作用”與深化農(nóng)村改革直接相關(guān)?！稕Q定》提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”“賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。它可以使農(nóng)民帶著土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)城，可以使一部分農(nóng)民有條件成為中等收入群體。當(dāng)然，這很復(fù)雜，需要選擇有條件的地方先行試點(diǎn)，但不應(yīng)當(dāng)以“復(fù)雜”為由或擔(dān)心農(nóng)民的“短期行為”，而不去積極主動(dòng)推進(jìn)。

建議盡快出臺(tái)并加快實(shí)施賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利和建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的實(shí)施方案；按照三中全會(huì)決定要求盡快修改《物權(quán)法》，將農(nóng)村土地使用權(quán)明確界定為可抵押財(cái)產(chǎn)權(quán)。

“市場(chǎng)決定”不僅限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域

例如，在文化產(chǎn)業(yè)資源配置中市場(chǎng)能不能起決定性作用？筆者的看法是，在政府承擔(dān)公共文化主體責(zé)任并發(fā)揮主導(dǎo)作用的前提下，文化產(chǎn)業(yè)資源配置也要由市場(chǎng)起決定性作用。由此，才能加快建立健全現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系，才能充分利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)文化資源優(yōu)化配置，才能盡快形成放活文化市場(chǎng)、做大做強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)的大環(huán)境。

市場(chǎng)決定資源配置的政府作用邊界：建設(shè)一個(gè)尊重市場(chǎng)的有效政府

習(xí)近平總書記明確指出：“進(jìn)一步處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系，實(shí)際上就是要處理好在資源配置中市場(chǎng)起決定性作用還是政府起決定性作用這個(gè)問(wèn)題?！睆膶?shí)際問(wèn)題看，筆者認(rèn)為關(guān)鍵是劃清“市場(chǎng)決定”下政府的作用邊界，即《決定》指出的，“大幅減少政府對(duì)資源的直接配置”，在“市場(chǎng)起決定性作用”的前提下，建設(shè)一個(gè)尊重市場(chǎng)規(guī)律的有為、有效、有力、有責(zé)的政府。

改變政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式

在“市場(chǎng)起決定性作用”下，政府如何轉(zhuǎn)型、如何改革？從地方層面看，筆者認(rèn)為關(guān)鍵是要改變競(jìng)爭(zhēng)性的地方政府增長(zhǎng)模式?？陀^講，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)中功不可沒。問(wèn)題在于，政府過(guò)多、過(guò)大的行政干預(yù)和深度介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，嚴(yán)重扭曲了政府與市場(chǎng)關(guān)系，嚴(yán)重壓抑市場(chǎng)活力。這不僅是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不可持續(xù)的重要原因，也是導(dǎo)致尋租腐敗的體制機(jī)制性根源。從實(shí)際情況看，競(jìng)爭(zhēng)性地方政府驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式盡管在短期內(nèi)仍然可以拉動(dòng)GDP較快增長(zhǎng)，但會(huì)為中長(zhǎng)期發(fā)展埋下更大的經(jīng)濟(jì)隱患和經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

如何改？筆者認(rèn)為大方向就是要盡快形成以公共服務(wù)為導(dǎo)向的中央地方財(cái)稅體制，并在此基礎(chǔ)上，形成規(guī)范地方政府行為的制度約束。例如：果斷廢除GDP導(dǎo)向的干部選拔機(jī)制，盡快建立以公共服務(wù)和社會(huì)滿意度為導(dǎo)向的干部政績(jī)考核、選拔機(jī)制；推進(jìn)以去地方化、去行政化為重點(diǎn)的司法體制改革等。

市場(chǎng)監(jiān)管由行政為主向法治為主轉(zhuǎn)變

這里，有三個(gè)問(wèn)題需要深入討論。

行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管不分，是不是市場(chǎng)監(jiān)管改革面臨的突出矛盾？從現(xiàn)實(shí)看，行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管合為一體的特點(diǎn)比較突出。例如：某些機(jī)構(gòu)既有行政審批權(quán)，又有市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)。這種“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管”的體制不可避免形成以審批取代監(jiān)管，重審批、輕監(jiān)管的問(wèn)題。這也是“九龍治水、各管一段”的矛盾問(wèn)題長(zhǎng)期難以解決的根源所在。

要不要把行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管嚴(yán)格分開？行政審批是行政機(jī)關(guān)事前把關(guān)的手段，市場(chǎng)監(jiān)管是對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行約束限制的行為，二者在范圍、程度和手段上有本質(zhì)區(qū)別?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，有效的監(jiān)管主要是事中、事后的監(jiān)管，而不是前置性的審批。對(duì)于前置性的審批盡可能做到越少越好，對(duì)于事中、事后的監(jiān)管則需大大強(qiáng)化。這就要求把行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管嚴(yán)格分開。

走向法治化是不是市場(chǎng)監(jiān)管改革的目標(biāo)選擇？事前的行政審批是政府的權(quán)力，需要依法界定權(quán)力清單；市場(chǎng)監(jiān)管主要是事后監(jiān)管，需要建立在法治基礎(chǔ)上。這就需要把推進(jìn)由行政監(jiān)管為主向法治監(jiān)管為主的轉(zhuǎn)型，作為市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的基本目標(biāo)，作為建設(shè)法治政府的重大課題。

加大向社會(huì)放權(quán)的力度，形成維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序的社會(huì)合力

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，不僅要有公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系、有效的政府監(jiān)管和法治基礎(chǔ)，還需要行業(yè)規(guī)范和各類中介組織發(fā)揮積極有效的作用，由此才能形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良序運(yùn)行的合力。當(dāng)前，消費(fèi)安全等問(wèn)題頻發(fā)，不僅反映了政府市場(chǎng)監(jiān)管職能的缺位，也反映了行業(yè)自律、行業(yè)規(guī)范的嚴(yán)重缺失。面對(duì)無(wú)數(shù)個(gè)市場(chǎng)主體，要形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，既需要政府的有效監(jiān)管，也需要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織在行業(yè)自律中的重要作用。這就需要推動(dòng)現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會(huì)的“政會(huì)分開”、去行政化，支持各個(gè)行業(yè)的民營(yíng)企業(yè)在自愿的基礎(chǔ)上聯(lián)合建立各類行業(yè)協(xié)會(huì)，強(qiáng)化行業(yè)自律，以承接政府更大程度下放的行業(yè)管理職能。

市場(chǎng)決定資源配置的國(guó)有資本角色：以公益性為重點(diǎn)配置國(guó)有資本

“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”是《決定》的一大亮點(diǎn)，它有利于放大國(guó)有資本功能，深化國(guó)企改革，也有利于各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展。當(dāng)前的主要情況是，各方面普遍重視混合所有制，而對(duì)《決定》提出的“國(guó)有資本加大對(duì)公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面作出更大貢獻(xiàn)”，客觀講強(qiáng)調(diào)得還不夠，也很少見這方面有實(shí)質(zhì)性的改革舉措。而這又是市場(chǎng)決定資源配置下深化國(guó)有企業(yè)改革的重點(diǎn)之一。

明確公益性國(guó)企的定位

一般來(lái)說(shuō)，國(guó)有資本可以劃分為公益性和商業(yè)性兩大類。也有專家提出還有介乎二者之間或二者兼有的國(guó)企。筆者的看法是，新階段要特別強(qiáng)調(diào)公益性國(guó)企的功能。為什么？

面對(duì)公共產(chǎn)品短缺的突出矛盾，國(guó)有資本公益性明顯不足的問(wèn)題凸顯，國(guó)有資本在一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域規(guī)模過(guò)大、范圍過(guò)寬的格局沒有多大改變。目前，大概是80%左右，顯然過(guò)寬。

新階段老百姓關(guān)心的重點(diǎn)主要不在于國(guó)有資本規(guī)模增大了多少、利潤(rùn)增長(zhǎng)了多少，而在于能夠在多大程度上讓廣大社會(huì)成員普遍分享國(guó)有資本增值創(chuàng)造的社會(huì)福利，在多大程度上有利于國(guó)計(jì)民生。

這次《決定》非常明確地提出來(lái)，“國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)要服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國(guó)家安全”。筆者認(rèn)為，同以往相比，《決定》強(qiáng)調(diào)今后要逐步把更多的國(guó)有資本投向公益性方面，應(yīng)當(dāng)說(shuō)在強(qiáng)調(diào)國(guó)有資本公益性上比以往有重大突破。

以公益性為重點(diǎn)調(diào)整國(guó)有資本配置

例如，制定提高公益性國(guó)有資本比例的約束性指標(biāo)，并制定嚴(yán)格的時(shí)間表，通過(guò)5年左右的努力，使一定比例的國(guó)有資本從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，重點(diǎn)投入到教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、基本住房保障等社會(huì)公益領(lǐng)域，以解決公共服務(wù)投入面臨的資金短缺問(wèn)題。

以處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系為主線加快轉(zhuǎn)型改革

當(dāng)前，增長(zhǎng)、轉(zhuǎn)型、改革高度融合。在這個(gè)特定背景下，未來(lái)幾年要以處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系為主線，加快轉(zhuǎn)型改革，由此形成經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。

13億人的內(nèi)需大市場(chǎng)是我國(guó)的最大機(jī)遇

經(jīng)過(guò)36年的改革開放，全社會(huì)消費(fèi)需求釋放的大趨勢(shì)正在形成，我國(guó)開始進(jìn)入消費(fèi)新時(shí)代。未來(lái)5～10年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的前景，在很大程度上取決于能否充分釋放13億人消費(fèi)需求的巨大潛力，取決于能否有效實(shí)現(xiàn)從投資出口拉動(dòng)向消費(fèi)驅(qū)動(dòng)的增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變。

服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)開放關(guān)乎改革發(fā)展全局

我國(guó)進(jìn)入消費(fèi)新時(shí)代、人口城鎮(zhèn)化的新時(shí)代，加快推進(jìn)工業(yè)主導(dǎo)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型是大趨勢(shì)。當(dāng)前，我國(guó)服務(wù)業(yè)供給不能滿足社會(huì)需求，不是資本短缺形成的有效投資不足，而是服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開放滯后導(dǎo)致的有效投資不足。適應(yīng)社會(huì)需求結(jié)構(gòu)變化，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，關(guān)鍵在于打破行政壟斷與行政管制，激發(fā)社會(huì)資本的活力。

進(jìn)一步激活社會(huì)資本活力是市場(chǎng)化改革的重大任務(wù)

“市場(chǎng)決定”的實(shí)質(zhì)是發(fā)揮社會(huì)資本作為市場(chǎng)主體的作用。當(dāng)前，服務(wù)業(yè)發(fā)展更有賴于發(fā)揮社會(huì)資本對(duì)市場(chǎng)需求反應(yīng)靈敏的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，這就需要抓緊出臺(tái)加快服務(wù)業(yè)向社會(huì)資本開放的實(shí)施細(xì)則。

推進(jìn)以全面實(shí)施負(fù)面清單為重點(diǎn)的政府改革

在發(fā)揮“市場(chǎng)的決定性作用”的同時(shí)，中央與地方政府職能轉(zhuǎn)變的主要抓手是什么？應(yīng)當(dāng)說(shuō)，各方面很大希望寄托在負(fù)面清單上。筆者的建議是：要以負(fù)面清單管理界定政府作用邊界，倒逼行政審批改革；中央政府應(yīng)盡快制定和公布負(fù)面清單和權(quán)力清單；并鼓勵(lì)支持有條件的地方先行先試。

總的來(lái)說(shuō)：處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，不僅將有效化解短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力，而且將形成中長(zhǎng)期發(fā)展的動(dòng)力；不僅是經(jīng)濟(jì)體制改革的主線，而且是深化全面改革的重點(diǎn)；不僅是系統(tǒng)的體制機(jī)制創(chuàng)新，而且是一場(chǎng)深刻的思想解放。

【作者系中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)】