財(cái)政改革關(guān)鍵在于沖破利益固化的藩籬而兼顧各方

賈康　申學(xué)鋒

■在錯(cuò)綜復(fù)雜、牽動(dòng)全局的糾葛中，財(cái)政改革宜力求“漸進(jìn)式”“統(tǒng)籌型”，關(guān)鍵在于“沖破利益固化的藩籬”而兼顧各方，不激進(jìn)亦不積累矛盾至積重難返。

■財(cái)政制度是人類社會(huì)演變進(jìn)程中最為關(guān)鍵的制度中樞，而歷次財(cái)政改革是社會(huì)成員最關(guān)注的利益轉(zhuǎn)換機(jī)制的總體考驗(yàn)。政治家主導(dǎo)的財(cái)政改革的首要任務(wù)就是采取一切手段追求相對的社會(huì)公平正義，通過必要的制度優(yōu)化建設(shè)來理順利益分配關(guān)系，特別是回應(yīng)下層民眾的利益訴求并引導(dǎo)全社會(huì)的理性精神，追求可持續(xù)性。

■當(dāng)下，在新的歷史起點(diǎn)上，也許中國的改革之路仍舊還很漫長，也必然艱難無比，但遠(yuǎn)見卓識(shí)者于“事在人為”的空間中，如能牢牢把握財(cái)政與民眾生計(jì)、民主政治的密切關(guān)系，樹立“為國理財(cái)，為民服務(wù)”理念下的全局觀與創(chuàng)新觀，勇于正視矛盾之所在而敢于、善于攻堅(jiān)克難，沖破利益固化藩籬，即便前途有荊棘，過程有代價(jià)，但終將兩岸猿聲啼不住，長風(fēng)破浪會(huì)有時(shí)。

從中外財(cái)政歷史可以看到，財(cái)政關(guān)乎民生憂患，聯(lián)通民主建設(shè)。如何通過財(cái)政改革觸動(dòng)和改變既得利益格局既是一個(gè)需要統(tǒng)籌全局的技術(shù)問題，更是一項(xiàng)考驗(yàn)執(zhí)政者智慧的政治問題，其艱難程度超出常人的想象。我們在財(cái)政史中能夠看到很多故事：財(cái)政改革的錯(cuò)綜復(fù)雜，階級之間的斗爭與合作，民眾的生計(jì)維艱與激烈抗?fàn)帲讌f(xié)、改良、利益調(diào)整、利益固化與革命的抉擇，財(cái)稅改革對民主政治的促動(dòng)，等等。這些內(nèi)涵厚重、精彩紛呈的故事不僅讓我們真切地感知?dú)v史長河的緩緩流淌或突發(fā)潮涌，而且故事背后的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也給予我們諸多啟示，這些啟示如同源自各方的江流，推動(dòng)我們走進(jìn)思考之海洋。

調(diào)整利益格局的財(cái)政改革

根本上是一種政治決策

財(cái)政作為由公共權(quán)力主導(dǎo)的資源配置，不僅是經(jīng)濟(jì)制度的組成部分，更是政治制度的集中體現(xiàn)。古今中外，無論在什么時(shí)代和社會(huì)制度之下，政府的運(yùn)作必然都要建立在一定的財(cái)政基礎(chǔ)上，財(cái)政作為國家政權(quán)的經(jīng)濟(jì)支柱，既是政府經(jīng)濟(jì)收入與經(jīng)濟(jì)支出的反映，又體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源在國家和公民之間的分配，涉及一國公共事務(wù)的政治決策過程。

財(cái)政由國家政權(quán)的性質(zhì)所決定，與人民生計(jì)與地位的確定、國家自由民主制度的構(gòu)建、現(xiàn)代法治的形成等密切相連。換言之，向誰征稅，收什么稅，收多少稅，怎么收稅，公共資源的配置方向和數(shù)量分割，稅收權(quán)、預(yù)算權(quán)如何分配，通過什么程序決策等等，都不是純粹的財(cái)政問題，而是切實(shí)關(guān)系到民生、民權(quán)、法治的重大問題。正是財(cái)政這條主線，使得從民生到民權(quán)，再到政權(quán)，合乎邏輯地生成執(zhí)政者“自然法”式的合法性的內(nèi)在依據(jù)。

財(cái)政與政治的密切關(guān)系，首先體現(xiàn)在財(cái)政深刻地影響民生，關(guān)聯(lián)公平，進(jìn)而影響社會(huì)政治局面的和諧或動(dòng)蕩。財(cái)政直接參與并調(diào)節(jié)國民收入、社會(huì)財(cái)富的分配，涉及國家和社會(huì)各階層、各集團(tuán)的切身利益。國民收入與社會(huì)財(cái)富分配如有利于民生安定，社會(huì)就和諧，反之就會(huì)產(chǎn)生沖突和動(dòng)蕩。在世界歷史上，17世紀(jì)的英國、18世紀(jì)的法國很長時(shí)間都處在民生凋敝、財(cái)政危機(jī)和政治騷亂的狀態(tài)中，根源在于民生的不振與民眾感受的不平。在中國歷史上，每個(gè)朝代前期，統(tǒng)治者往往能夠汲取前朝滅亡的教訓(xùn)，實(shí)行輕徭薄賦的“與民休息”政策，注意各階層稅負(fù)的公平，節(jié)制社會(huì)財(cái)富的差距，從而取得社會(huì)安定局面。相反，如果統(tǒng)治者肆無忌憚地剝奪人民創(chuàng)造的大部分財(cái)富，并坐視社會(huì)各階層在財(cái)富占有上嚴(yán)重不公平，弱勢群體的反社會(huì)傾向就會(huì)日益凸顯，最終形成聲勢浩大的造反行為。中國歷史上發(fā)生過的數(shù)百次農(nóng)民起義，大多是底層“民不聊生”之后為了“均貧富”而掀起的。

其次，財(cái)政改革不能僅停留于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的技術(shù)性變革，勢必同時(shí)改變利益格局，順應(yīng)民權(quán)訴求，改進(jìn)政治層面，否則改革會(huì)舉步維艱，甚至完全失敗，進(jìn)而導(dǎo)致國家動(dòng)蕩乃至政權(quán)崩潰。1879年5月5日，法國的三級會(huì)議開幕時(shí)，恐怕沒有人會(huì)想到，一個(gè)以財(cái)政改革為主題的會(huì)議竟然一步步引發(fā)天翻地覆的社會(huì)巨變。在獲得路易十六支持的歷次財(cái)政改革中，或多或少都包含打破舊制度下利益格局的內(nèi)容，其核心就是廢除等級特權(quán)，提升民權(quán)。但在召集三級會(huì)議的時(shí)候，路易十六卻不再提及相關(guān)內(nèi)容，只期望第三等級接受強(qiáng)加在他們頭上的新的納稅方案，以此解決國家財(cái)政困難。這說明，路易十六沒有認(rèn)識(shí)到或不敢去推進(jìn)實(shí)質(zhì)性調(diào)整財(cái)政分配關(guān)系這一直接牽涉利益分配關(guān)系變化的既有利益格局改造。財(cái)政改革問題說到底是一個(gè)由民生利益而延伸到民主權(quán)利的政治決策問題，他只是把財(cái)政改革看作是純技術(shù)問題，未能進(jìn)行包括政治體制在內(nèi)的全方位改革，期望通過局部矛盾關(guān)系的調(diào)整解決全局性問題。在民眾的權(quán)利意識(shí)和民主精神已經(jīng)有所覺醒、社會(huì)矛盾急劇激化的狀態(tài)下，這種局限性極大的技術(shù)層面小修小補(bǔ)，充其量只能帶來經(jīng)濟(jì)緊張狀況的暫時(shí)緩和，卻無法拯救舊制度的政治命運(yùn)。

國家財(cái)政制度的變遷

財(cái)政運(yùn)作機(jī)制的實(shí)質(zhì)是如何運(yùn)用社會(huì)集中分配權(quán)力來配置資源。在社會(huì)發(fā)展的不同階段，財(cái)政分配權(quán)力運(yùn)作的不同規(guī)則決定了不同的財(cái)政制度。從歷史演進(jìn)的全球走勢看，可以清晰地知道：國家財(cái)政制度的變遷就是從專制、王權(quán)財(cái)政走向民主、公共財(cái)政的過程，而這種變遷首先是最為鮮明而有震撼力地表現(xiàn)在從中世紀(jì)走向近現(xiàn)代的英法王權(quán)政治向民主政治的演變。

王權(quán)財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)化經(jīng)過長期艱苦斗爭的案例，在西歐中世紀(jì)，具有典型意義的首推英國。財(cái)政特權(quán)一直是王權(quán)的一個(gè)主要方面，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是國王作為封君對土地占有的支配權(quán)，而王權(quán)的專制傾向和隨意征稅行為所引起的對王權(quán)擴(kuò)張的不滿與抵制也持續(xù)存在。這種斗爭的兩個(gè)革命性的成果——《大憲章》和議會(huì)，即是圍繞財(cái)政的斗爭而產(chǎn)生，又進(jìn)一步推動(dòng)了財(cái)政分配規(guī)劃由專制向民主轉(zhuǎn)變。

由專制財(cái)政、王權(quán)財(cái)政向民主財(cái)政、公共財(cái)政的發(fā)展演進(jìn)，也是王權(quán)政治向民主政治轉(zhuǎn)變的過程，在英國二者可謂一卵雙胞，互為依傍，最終以“君主立憲”的政體實(shí)現(xiàn)了“虛君共和”的國體，居功至偉。從某種意義上說，這一現(xiàn)象是財(cái)政與政治密切關(guān)聯(lián)之下實(shí)現(xiàn)社會(huì)代價(jià)較小的關(guān)鍵性制度轉(zhuǎn)變的一種體現(xiàn)形式。

財(cái)政改革直指執(zhí)政者執(zhí)政智慧

財(cái)政制度是人類社會(huì)演變進(jìn)程中最為關(guān)鍵的制度中樞，而歷次財(cái)政改革是社會(huì)成員最關(guān)注的利益轉(zhuǎn)換機(jī)制的總體考驗(yàn)。財(cái)政改革必然觸及各階層利益，尤其是高端既得利益集團(tuán)。如何處理國家、民眾、既得利益集團(tuán)之間的關(guān)系，不僅直指執(zhí)政者執(zhí)政智慧，而且往往直接關(guān)聯(lián)改革成敗和國家興亡、蒼生命運(yùn)。從英法財(cái)政歷史以及中國歷代財(cái)政改革史來看，財(cái)政改革在錯(cuò)綜復(fù)雜、牽動(dòng)全局的糾葛中應(yīng)力求“漸進(jìn)式”，盡可能統(tǒng)籌考慮各方面，同時(shí)配套其他改革。不敢觸動(dòng)高端既得利益集團(tuán)而過分強(qiáng)調(diào)技術(shù)性的改良，或急于獲取民眾支持而過快過猛地沖擊既得利益壁壘，都可能導(dǎo)致改革的困境甚至完全失敗?？v觀中外財(cái)政史，和風(fēng)細(xì)雨的財(cái)政改革固然值得贊揚(yáng)，但更多的則是方向早明而舉步艱難、演進(jìn)無方，矛盾眼睜睜積累到積重難返，最后釀成驚心動(dòng)魄的“非規(guī)范的公共選擇”，改革遲滯而引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩的事件不勝枚舉。

當(dāng)改革成為迫切要求而社會(huì)形勢存在著不易把控的新局面時(shí)，改革可能會(huì)激發(fā)動(dòng)蕩，不改革則最后必然崩潰，如何取舍與把握，就成為考驗(yàn)執(zhí)政者的大問題。根據(jù)托克維爾的研究，社會(huì)動(dòng)蕩不一定起因于絕對剝奪，反而更可能由相對剝奪引發(fā)。當(dāng)改革開始之后，舊制度剩下的部分就更讓人難以忍受。舊制度好比一間牢牢封閉的鐵屋，屋中人本已習(xí)慣了污濁的空氣，此時(shí)改革措施為鐵屋劈開一道縫隙，突然涌入的一絲新鮮空氣為鐵屋中的人帶來了希望，也對境遇的進(jìn)一步改善抱有更多期待?！白钗ｋU(xiǎn)的時(shí)刻通常就是開始改革的時(shí)刻”，拆舊蓋新本應(yīng)力求有一個(gè)有序過程，但如果此時(shí)改革不得力、不得法、不持續(xù)，鐵屋中的人對不平等待遇的怨氣會(huì)比在沒有希望時(shí)更大，他們會(huì)不顧一切地徹底砸爛鐵屋，哪怕一時(shí)間沒有擋風(fēng)遮雨之所也在所不惜。很多人認(rèn)為，在三級會(huì)議召開中途，路易十六如果能正確運(yùn)用自己的權(quán)威，及時(shí)順應(yīng)民意，積極啟動(dòng)和推進(jìn)政治體制改革，說服特權(quán)等級主動(dòng)放棄一些不合時(shí)宜的封建特權(quán)，法國仍然有可能不必遭遇激烈的大革命而漸次迎來新制度的建立。但在特權(quán)等級頑固且愚昧的抵制下，以及對社會(huì)穩(wěn)定表象的本能追求下，性情軟弱的路易十六在正確的大方向下剛有新開縫隙之舉，便再無實(shí)質(zhì)進(jìn)展，一步步錯(cuò)過了拯救法國和自己的機(jī)會(huì)。

我們當(dāng)然不能因?yàn)樽兏镆冻龃鷥r(jià)就因噎廢食，昧于大勢而退縮或一味掩耳盜鈴；另一方面，我們也不能全然不顧變革成本大小而一味肯定過激行徑。這里的關(guān)鍵，就是能否有效化解既得利益的阻礙，實(shí)質(zhì)性以“漸進(jìn)式”“統(tǒng)籌型”的改革取得“沖破利益固化藩籬”的效應(yīng)而最終使改革取得正果。

公共財(cái)政要回應(yīng)公眾訴求

王權(quán)財(cái)政向民主財(cái)政的過渡發(fā)展成為客觀規(guī)律，遲早要發(fā)生，在歐洲典型地體現(xiàn)為財(cái)政決策權(quán)由王權(quán)轉(zhuǎn)向民意機(jī)構(gòu)議會(huì)的過程。促使英國向民主體制發(fā)展的《大憲章》《權(quán)利請?jiān)笗贰稒?quán)利法案》等具有里程碑性質(zhì)的文件，都是在議會(huì)反對國王征稅權(quán)的斗爭中產(chǎn)生的。在這個(gè)漫長而曲折的過程中，最終主宰人類主流文明的民主精神得到樹立和源源不斷的承襲。在民主政治下，財(cái)政的實(shí)質(zhì)就是議會(huì)中心主義，議會(huì)成功地拒絕了國王隨意征稅的要求，更成功地限制了國王的其他不合理決策權(quán)，這里面體現(xiàn)的是一種納稅人至上、王在法下的精神。正因?yàn)槿绱耍R克思稱稅收是“可以用來扼殺君主專制的一條金鎖鏈”，英國也流行有“稅收是代議制之母”的俗語。

既然歷史發(fā)展規(guī)律如此，在非危機(jī)局面下的財(cái)政決策，就應(yīng)有前瞻性，即有遠(yuǎn)見地發(fā)展民主化、法治化的機(jī)制。但手握統(tǒng)治權(quán)者囿于其偏見，往往對此認(rèn)識(shí)模糊、舉措被動(dòng)。

同中世紀(jì)的英國不同，中國在漫長的專制社會(huì)中，皇權(quán)一直得到延續(xù)和固化，沒有任何力量能夠與之抗衡。自秦始皇確立了“天下事無大小皆決于上”的原則以來，皇權(quán)專制始終是傳統(tǒng)政治的唯一核心，其間雖然也出現(xiàn)了一些多少限制君主權(quán)力的手段，如封駁、臺(tái)諫等，但皇權(quán)專制制度的自我抑制只能在極其有限的范圍之內(nèi)，其專制性不僅不可能被有效消除，相反會(huì)隨著自身內(nèi)在邏輯規(guī)定的方向惡性發(fā)展。

隨著王權(quán)政治的消亡，近現(xiàn)代的民主政治框架逐漸建立起來，公共財(cái)政則應(yīng)當(dāng)以充分實(shí)現(xiàn)法治民主前提下的理財(cái)為核心。政府運(yùn)作公共財(cái)政的權(quán)力是人民賦予的，政府的存在和運(yùn)作來源于納稅人以納稅方式提供的物質(zhì)基礎(chǔ)。在民主政治下，人民有權(quán)依據(jù)憲法制定財(cái)政方面的規(guī)則和制度，財(cái)政收入的征取是國家合法分取公民財(cái)產(chǎn)的行為，財(cái)政支出則涉及政府是否在為人民利益最大化提供公共服務(wù)的問題，因此財(cái)政收支等重大問題必須要由人民“當(dāng)家做主”去決定。

從一定意義上說，財(cái)政民主的核心是資源和利益配置上“規(guī)范的公共選擇”。人民基于自由意志，把個(gè)人的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給國家，以此換取國家對人民權(quán)利的保障，民主政治及其規(guī)范也由此而生，這是人類文明發(fā)展、上升過程中代價(jià)最小、痛苦最輕的公共選擇形式。在理論抽象上最簡約地說，人類社會(huì)公共事務(wù)的決斷這種“公共選擇”的形式可分為兩類：一類是規(guī)范的，即以可預(yù)期的程序、社會(huì)代價(jià)較低的方法完成的公共選擇；另一類是非規(guī)范的，即以難以預(yù)期的矛盾爆發(fā)成外部沖突、社會(huì)代價(jià)極大的方式實(shí)現(xiàn)的公共選擇。前者以民主為代表，后者以非民主之下矛盾積累后的社會(huì)革命和暴烈沖突為代表——中國專制歷史上幾十次改朝換代、幾百次農(nóng)民起義是最典型的非規(guī)范公共選擇，幾乎每一次都要以付出巨大的社會(huì)代價(jià)來做了結(jié)。

從歷史可選擇的彈性空間而言，人們當(dāng)然應(yīng)力求當(dāng)權(quán)者引導(dǎo)和順應(yīng)社會(huì)的理性發(fā)展即規(guī)范的公共選擇。在財(cái)政視角上，財(cái)政分配的基本要求是：人民依法通過一定的程序和方式，行使對國家重大資源配置事項(xiàng)的決定權(quán)，即重大的財(cái)政事項(xiàng)必須經(jīng)過代議機(jī)構(gòu)的同意，并由其制定法律予以規(guī)范。如果沒有議會(huì)決定或法律授權(quán)，無論是財(cái)政收入還是財(cái)政開支，都可能被指責(zé)為違反人民意志。財(cái)政民主與法治的制度安排，作為民主政治的實(shí)現(xiàn)途徑，是實(shí)現(xiàn)人民權(quán)利與國家權(quán)力和諧統(tǒng)一的基礎(chǔ)。

《史記》有云：“千金之子，坐不垂堂?！币馑际钦f，有錢有身份的人養(yǎng)尊處優(yōu)，總會(huì)愛惜自己的性命，也不會(huì)對社會(huì)表示不滿。反之，歷史上每次揭竿而起的都是民不聊生的中下層群體。所以，回應(yīng)公眾訴求是財(cái)政的重要功能，即財(cái)政分配要有利于促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展和改善人民生活，這樣才能保證政權(quán)的穩(wěn)固安寧。同時(shí)，財(cái)政改革還需要以廣大民眾的利益為根本出發(fā)點(diǎn)，把民眾短期利益與長期利益協(xié)調(diào)起來，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。

然而，認(rèn)清和順應(yīng)歷史潮流、自覺而有作為地在社會(huì)發(fā)展的正確方向上化解利益固化的阻力而推進(jìn)變革和降低社會(huì)成本代價(jià)，畢竟是偉大政治家的千秋偉績，萬世功業(yè)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展中會(huì)不斷發(fā)生波動(dòng)，利益結(jié)構(gòu)中的矛盾、社會(huì)財(cái)富分配的問題，總會(huì)引發(fā)財(cái)政危機(jī)和社會(huì)危機(jī)因素。在這種情況下，政治家主導(dǎo)的財(cái)政改革的首要任務(wù)就是采取一切手段追求相對的社會(huì)公平正義，通過必要的制度優(yōu)化建設(shè)來理順利益分配關(guān)系，特別是回應(yīng)下層民眾的利益訴求并引導(dǎo)全社會(huì)的理性精神，追求可持續(xù)性?！坝?jì)利當(dāng)計(jì)天下利，謀功應(yīng)謀萬世功”，是具有遠(yuǎn)見卓識(shí)，有抱負(fù)、有擔(dān)當(dāng)、有作為的政治家的應(yīng)有情懷。

無論是英法等國的歷史，還是美國“進(jìn)步時(shí)代的啟示”及其后成為頭號(hào)強(qiáng)國崛起的歷史，抑或中國自身的歷史，財(cái)政發(fā)展與改革的歷程都彰顯了財(cái)政在一國政治經(jīng)濟(jì)生活中“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的重要地位，也充分說明了財(cái)政與相關(guān)各方的制度安排必須與時(shí)俱進(jìn)。改革是永不停歇的發(fā)展主題之一。當(dāng)下，在新的歷史起點(diǎn)上，也許中國的改革之路仍舊還很漫長，也必然艱難無比，但遠(yuǎn)見卓識(shí)者于“事在人為”的空間中，如能牢牢把握財(cái)政與民眾生計(jì)、民主政治的密切關(guān)系，樹立“為國理財(cái)，為民服務(wù)”理念下的全局觀與創(chuàng)新觀，勇于正視矛盾之所在而敢于、善于攻堅(jiān)克難，沖破利益固化藩籬，即便前途有荊棘，過程有代價(jià)，但終將兩岸猿聲啼不住，長風(fēng)破浪會(huì)有時(shí)。十八大和十八屆三中全會(huì)之后的頂層配套改革和下層先行先試創(chuàng)新開拓的積極互動(dòng)，必將為全面建成小康社會(huì)并延伸至其后“中國夢”的宏大愿景，貢獻(xiàn)決定性力量。

（作者賈康系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長，申學(xué)鋒系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所財(cái)政史研究室副主任、研究員）