林業(yè)科研院所財務(wù)“放管服”改革實證研究

郭麗華

（山東省林業(yè)科學(xué)研究院，山東濟(jì)南250014）

十八大以來，黨和政府就轉(zhuǎn)變政府職能出臺了一系列改革措施，2016年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》[1]；為推進(jìn)科技領(lǐng)域“放管服”改革，2018年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》[2]，下放科研經(jīng)費管理自主權(quán)，建立以信任為導(dǎo)向科研管理機(jī)制，賦予科研人員更大的自主權(quán)；2019年，科技部等六部門印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見的通知》，要求全面落實文件要求，強(qiáng)化成果導(dǎo)向，精簡科研項目管理流程，改革重大科技項目立項和組織實施機(jī)制，給予高校和科研院所更多自主權(quán)[3]。

隨著一系列政策的出臺，各地各部門開始按照文件要求去實踐和探索。有些學(xué)者也從理論體系、改革案例、對策建議等方面進(jìn)行了深入的研究，無論從改革成果還是理論探索方面都取得了一些成效，由于一些現(xiàn)實的問題，各地各行業(yè)進(jìn)展不一，科研領(lǐng)域腐敗問題時有發(fā)生，科研人員對于科研經(jīng)費管理的詬病依然存在，“放管服”改革的目標(biāo)仍未達(dá)成，需要進(jìn)行一些理論研究及實踐改革。本文以山東省林業(yè)科學(xué)研究院為例，對相關(guān)問題進(jìn)行剖析，并提出針對性建議，以供參考。

1 關(guān)于國內(nèi)“放管服”改革研究

“放管服”是“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的簡稱，于2016年5月由國務(wù)院總理李克強(qiáng)提出?！胺殴芊?改革理念承繼于我國40 幾年的改革開放，作為新時代中國特色社會主義思想的一部分還沒有被國外學(xué)者所關(guān)注，研究成果較少。

國內(nèi)研究伴隨著改革開放的實踐不斷有成果出現(xiàn)，尤以十八大以來最為顯著。以“放管服”為題、資源類型不限，通過網(wǎng)絡(luò)查詢獲知，十八大以來，截至2020年12月31日，共有科研成果10183 項，其中2017年—2020年有7780 項，理論研究在近4年較為集中，這與政策文件的貫徹落實不無關(guān)系。以“科研經(jīng)費放管服”為題進(jìn)行查詢，截至2020年底可查詢到成果457 項，其中2017—2020年有345項，占比高達(dá)75%，大多為高等教育領(lǐng)域，研究內(nèi)容以管理體系完善、績效管理、審計監(jiān)管、信息化建設(shè)等為主.但以“林業(yè)科研放管服”為題進(jìn)行查詢，僅有一篇馬瑋等發(fā)表于2021年2月 《甘肅科技》 的文章，對林業(yè)科研經(jīng)費管理的重要性、經(jīng)費預(yù)算管理中存在的問題進(jìn)行了論述，并給出了林業(yè)科研項目經(jīng)費預(yù)算管理的措施[4]，基本為案例分析和主觀研判。也充分說明對于林業(yè)科研項目管理的“放管服”改革行業(yè)思考還不充分，理論及實踐探索尚未形成體系，改革成效尚不明顯。

2 林業(yè)科研院所科研項目管理“放管服”改革的實踐

2.1 “放管服”改革的主要做法-以山東省林業(yè)科學(xué)研究院為例

山東省林業(yè)科學(xué)研究院成立60 多年，科研力量雄厚，針對全省林業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)建設(shè)中的重要科學(xué)技術(shù)問題，開展林木遺傳育種、林業(yè)生態(tài)工程、森林可持續(xù)性經(jīng)營、生物多樣性保護(hù)、經(jīng)濟(jì)林培育與產(chǎn)品開發(fā)、林草標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等方面的應(yīng)用基礎(chǔ)理論研究和應(yīng)用研究；構(gòu)建科研平臺，培養(yǎng)林業(yè)科技人才，承擔(dān)國家、部省下達(dá)的科研、培訓(xùn)和技術(shù)推廣項目，為全省林業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)建設(shè)提供科技支撐，以公益性生態(tài)林業(yè)研究為主。近年來，每年爭取重點研發(fā)、自然科學(xué)基金、林業(yè)技術(shù)推廣等各類科研項目30 多個，科研經(jīng)費2000～3000 萬元，100 萬元以上的科研項目數(shù)量約5～7 個，50～100 萬元的科研項目約6～7 個，在林業(yè)科研領(lǐng)域具備一定的典型性。

2.1.1 制度優(yōu)化

針對科研人員提出的經(jīng)費預(yù)算管理死板的問題，擴(kuò)大預(yù)算調(diào)整自主權(quán)，在項目總預(yù)算不變的情況下，將直接費用中的材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費及其他支出預(yù)算調(diào)劑權(quán)下放給項目承擔(dān)單位，由項目承擔(dān)單位批準(zhǔn)后，項目組科研人員根據(jù)實際情況進(jìn)行直接費用預(yù)算調(diào)整；統(tǒng)籌部分科目預(yù)算使用，合并會議費、差旅費、國際合作與交流費科目，由科研人員結(jié)合科研活動實際需要編制預(yù)算并按規(guī)定統(tǒng)籌安排使用，其中不超過直接費用10%的，不需要提供預(yù)算測算依據(jù)；授權(quán)自主審批，下放會議審批權(quán)及交通工具自主選擇權(quán)，允許野外科研項目無法取得住宿票據(jù)情況下由證明人證實報銷；擴(kuò)大間接費用占比，調(diào)整間接費用支出比例，建立以績效為主的激勵體系，將間接費用中的50%用于科研人員績效考核，逐步探索實施小額科研項目經(jīng)費使用“包干制”。

2.1.2 流程優(yōu)化

針對報銷難、報銷煩的意見，落實科研項目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，以項目負(fù)責(zé)人的簽批意見為主；改變財務(wù)格式的報銷附件為辦公格式的報銷附件，直接A4 紙張打印報銷，減少科研人員粘貼報銷單據(jù)的“困擾”； 放寬了科研項目績效支出的佐證要求，簡化了對相關(guān)附件資料的審核，提升了績效支出報銷的效率；推行網(wǎng)上報銷差旅費改革，逐步推廣無紙化報銷機(jī)制，進(jìn)行網(wǎng)上審批，網(wǎng)上報銷，切實解決科研人員報銷繁瑣的負(fù)擔(dān)。

2.1.3 服務(wù)優(yōu)化

全面推行科研項目財務(wù)助理制度，每個項目設(shè)立財務(wù)助理人員，全面負(fù)責(zé)項目預(yù)算編報、報銷結(jié)算、決算、審計等相關(guān)事項，解放了科研人員的財務(wù)束縛； 對不同科研項目經(jīng)費報銷實施分類管理、專人負(fù)責(zé)，提高服務(wù)的精準(zhǔn)性。

2.1.4 監(jiān)管優(yōu)化

從重數(shù)量、重過程向重質(zhì)量、重結(jié)果轉(zhuǎn)變，切實增強(qiáng)績效管理，實現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向；從報銷、審計等事后監(jiān)管方式轉(zhuǎn)為預(yù)算編報、溝通協(xié)商等事前監(jiān)管為主，進(jìn)一步優(yōu)化監(jiān)管方式，促進(jìn)業(yè)務(wù)、財務(wù)融合，密切業(yè)財部門關(guān)系，以增強(qiáng)服務(wù)為主導(dǎo)不斷推進(jìn)監(jiān)管方式改革。

2.2 主要問題

2.2.1 制度設(shè)計的針對性不強(qiáng)，分類管理難以實施[5]。

雖下放了預(yù)算調(diào)劑、預(yù)算科目調(diào)整、績效支出、負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制等權(quán)限，但制度設(shè)計層面存在“一刀切”的問題，忽視了各具體項目組之間的區(qū)別，也忽視了項目來源不同經(jīng)費管理標(biāo)準(zhǔn)不同的差異，聚焦具體項目需求的針對性不足，對提升工作效率、減少科研人員時間耗費產(chǎn)生不利影響，制度實施效果較差或無法落實。

2.2.2 信息化水平較低，流程優(yōu)化的效率不能完全體現(xiàn)。

目前，項目組經(jīng)費報銷仍然以人工粘貼、當(dāng)面報送、現(xiàn)場審核為主，鑒于項目組人員與財務(wù)人員工作事項、時間等的不對稱性，往往需要耗費大量時間，導(dǎo)致報銷人員嫌難，財務(wù)人員又因重復(fù)解釋嫌煩的問題，這與以電子發(fā)票、財務(wù)職能機(jī)器人、區(qū)塊鏈技術(shù)改革為主體的會計改革導(dǎo)向不符，不利于將來工作效率的提升，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于“最多跑一次”、“不見面審批”的政府管理“放管服”改革的進(jìn)程，也容易招致林業(yè)科研項目人員的不理解。在資產(chǎn)配置方面，各項目組各自為政，單位又沒有建設(shè)統(tǒng)一的資源共享平臺，導(dǎo)致有些固定資產(chǎn)甚至大型資產(chǎn)重復(fù)購置，使用效率低下。

2.2.3 服務(wù)的意識和能力偏低，群策群力、共享共治的工作局面尚未形成。

在工作中，仍然存在財務(wù)、業(yè)務(wù)兩張皮的現(xiàn)象。財務(wù)人員因項目越多，工作越重，責(zé)任越大的原因，對積極服務(wù)的內(nèi)生動力不足，不愿主動參與項目設(shè)計、對接相關(guān)咨詢；科研項目財務(wù)助理往往由項目組指定，大多為非財務(wù)人員，對財務(wù)管理的制度、要求等理解不太到位，難免出現(xiàn)一些常識性問題，甚至有些項目負(fù)責(zé)人仍存有項目是自己爭取的、經(jīng)費也應(yīng)該完全由自己支配，財務(wù)管控多此一舉的認(rèn)識。理念的分歧也造成了很多時候業(yè)務(wù)與財務(wù)無法有機(jī)銜接、相互指責(zé)的情況。

2.2.4 監(jiān)管氛圍營造不夠濃厚，格局觀念偏狹小。

通過制度優(yōu)化、流程優(yōu)化，按照內(nèi)部控制不相容崗位適度分離等原則，放權(quán)的邊界相對清晰了，但“三分制度、七分管理”的理念淡薄了。各部門人員在責(zé)任傳導(dǎo)的意識下，更注重制度剛性，漠視了對政策文件的解讀、宣傳，制度條文的理解產(chǎn)生不對稱性，財務(wù)與業(yè)務(wù)依然保持著純粹的監(jiān)管、被監(jiān)管關(guān)系，財務(wù)工作的導(dǎo)向依然是“亡羊補牢”，科研項目人員繼續(xù)要“暗度陳倉”，基于信任的工作機(jī)制和氛圍沒有建立起來。

3 林業(yè)科研項目財務(wù)管理“放管服”的改革思路

3.1 指導(dǎo)思想

大多數(shù)學(xué)者直接將“放管服”界定為簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)[6]，從不同的角度對“放”“管”“服”進(jìn)行了闡釋，總體而言目標(biāo)基本一致，即轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)市場在資源配置中的決定性作用，實現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。當(dāng)然目前尚未就此形成完整、成熟的理論體系，還處在不斷實踐和探索的階段。

就林業(yè)科研項目財務(wù)管理實際來說，其主要目的就是要解除束縛科研人員科研創(chuàng)新的一切桎梏，通過體制機(jī)制創(chuàng)新，優(yōu)化提升財務(wù)事項的服務(wù)水平和質(zhì)量，為科研人員松綁，激發(fā)其創(chuàng)新動力和活力，為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的經(jīng)濟(jì)改革創(chuàng)造條件。

“放”就是要梳理、優(yōu)化各項科研管理制度，涉及科研項目管理、經(jīng)費管理、績效考核、審計監(jiān)督等各個方面，界定好科研項目與各管理職能部門之間的界限；“管”就是要守住底線，保障科研項目運行在制度的框架內(nèi)；“服” 就是要營造好的工作氛圍，既各負(fù)其責(zé)又積極主動，通過工作機(jī)制的創(chuàng)新，提升人的服務(wù)意識和能力，齊抓共管促進(jìn)科技創(chuàng)新。

3.2 改革建議

(1)完善治理體系。首先，制度體系建設(shè)。以人事改革為抓手，以完善制度體系為前提，組織科研、財務(wù)、人事、后勤等部門共同參與科研項目管理、經(jīng)費管理、績效考核、審計監(jiān)督等制度的制定、修訂，保障各項制度有機(jī)銜接、尺度統(tǒng)一，做到事事有據(jù)可依、有規(guī)可循。其次，工作機(jī)制建設(shè)。在制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的實施細(xì)則，對工作中出現(xiàn)的新問題、不協(xié)調(diào)問題予以規(guī)范和處理。比如，基于對經(jīng)費預(yù)算和報銷情況的考評，建立項目組或項目負(fù)責(zé)人的信用體系，對能夠嚴(yán)格遵守各項制度、預(yù)算執(zhí)行到位、財務(wù)管理完善的，給予較高的信用等級評價，在預(yù)算調(diào)劑、財務(wù)報銷等流程簡化手續(xù)，對一些信用等級較低的，可實行嚴(yán)格流程、內(nèi)部公示等程序，督促后改進(jìn)，以提高制度設(shè)計的針對性，精準(zhǔn)施策，分類管理。

(2)提升治理能力。著眼信息化建設(shè)和事后監(jiān)管的弊端，不斷提升林業(yè)財務(wù)管理工作的信息化水平。首先，推進(jìn)業(yè)財一體化。業(yè)財一體化，不僅僅指業(yè)務(wù)工作與財務(wù)審批的信息化改造與平臺整合，更重要的是以項目管理流程為載體，讓財務(wù)人員更多的參與到項目計劃的討論、項目流程的制定、項目經(jīng)費預(yù)算的編報等過程中，將監(jiān)管關(guān)口前移，防患于未然。其次，營造良好的制度文化氛圍。業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)可以提升個人的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，但氛圍營造能夠影響群體行為，進(jìn)而形成企業(yè)文化。針對科研人員與財務(wù)人員信息不對稱的現(xiàn)實，很多單位財務(wù)部門采取了印發(fā)制度匯編、張貼工作流程等方式加大制度宣傳，但基于過去的“不信任”，收效甚微。還應(yīng)該組織專項服務(wù)隊，上門服務(wù)，把問題調(diào)研常規(guī)化，將挑刺找茬的舊認(rèn)識轉(zhuǎn)化為共同面對主動服務(wù)的新自覺，及時化解科研項目財務(wù)工作堵點； 積極推動科研財務(wù)助理專業(yè)化，將對科研項目的服務(wù)質(zhì)量納入財務(wù)人員年度考核，實現(xiàn)項目成效一體化，增強(qiáng)財務(wù)人員的“主人翁”意識。第三，合理績效評價。對于林業(yè)科研項目來說，大部分為公益性項目，科研成果市場轉(zhuǎn)化的可能性不大，應(yīng)打破現(xiàn)有的固有的科研期限的概念，加大對公益性林業(yè)科研項目的跟蹤考核，鼓勵科研項目人員從事長期性連續(xù)研究，并采取“包干制”等方式加大間接費用的支出力度，肯定科研工作人員的腦力勞動；審計等部門也應(yīng)跟進(jìn)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，充分了解行業(yè)甚至項目特性，辯證、客觀評價科研項目經(jīng)費管理問題，更多從績效結(jié)果的角度提出審計建議。