政黨治理視域下中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的基層社會治理

潘澤泉

(中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長沙，410075)

在百年的發(fā)展歷程中，中國共產(chǎn)黨始終肩負著社會治理的歷史重任。1949年新中國建立，我國形成了相對集中的政社一體化的治理體系。1954年第一屆全國人民代表大會的召開，標志著以人民代表大會制度為形式的代議制，以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度以及以人民公社、單位制和街區(qū)制為代表的基層社會治理(控制)體系的形成[1]。從1957年至1978年，我國逐步形成以人民公社、單位制、街居制和戶籍管理為核心的社會管控模式，在這期間通過革命型的管理方式，依靠持續(xù)的政治動員，實行強有力的行政命令，中國社會實現(xiàn)了從“無組織”到“有組織”、從“舊組織”到“新組織”、從“弱組織”到“強組織”的轉(zhuǎn)變[2]。1978年改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展及單位制的解體，中國共產(chǎn)黨的社會治理的目標、任務(wù)和方式等都發(fā)生了巨大變化。新時代，執(zhí)政黨的主要任務(wù)不僅僅是要解決社會的組織化問題，還要解決如何引領(lǐng)社會發(fā)展的問題，具體來說是如何經(jīng)由政黨治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的問題；如何在確保黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位的前提下，發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)、凝聚和服務(wù)基層社會功能的問題。通過黨建引領(lǐng)社會基層治理的目的并不是要加強對社會的控制，而是要進一步賦予社會更多的自主性，進一步發(fā)揮中國共產(chǎn)黨作為整合引領(lǐng)社會基層力量的核心作用。

本研究基于“政黨-國家-社會[3]”范式重新詮釋、反思中國共產(chǎn)黨百年基層社會治理的經(jīng)驗，重新思考新時代中國基層社會治理的機制、動力和方向，重新檢視中國特色的社會治理如何經(jīng)由政黨治理模式的轉(zhuǎn)型與發(fā)展來實現(xiàn)國家政治秩序合法性的再生產(chǎn)，實現(xiàn)中央權(quán)威與地方自主的有機結(jié)合，實現(xiàn)政黨作為能動主體對社會的塑造，進而達到提升中國共產(chǎn)黨社會治理能力、促進中國基層社會治理現(xiàn)代化的目的。

一、政黨治理：政黨社會學(xué)下的政黨與基層社會治理

政黨社會學(xué)從屬于政治社會學(xué)。政黨社會學(xué)主要是采用社會學(xué)理論和方法來研究政黨與社會之間的互動形塑關(guān)系、政黨產(chǎn)生與形成的社會基礎(chǔ)、政黨的意識形態(tài)功能、政黨組織動員社會的過程與機制、政黨塑造社會過程以及政黨在社會中的合法性建構(gòu)等問題。政黨社會學(xué)的研究路徑可以分為“社會中的政黨”與“政黨中的社會”兩種[4]。政黨社會學(xué)的研究內(nèi)容主要聚焦于以政黨組織為主要行為主體來進行利益表達和集體行動的社會部分，強調(diào)政黨與社會的互動耦合關(guān)系，強調(diào)政黨作為能動主體對社會的塑造，關(guān)注社會被政黨組織動員的程度，關(guān)注政黨深入社會、塑造社會并從社會中汲取合法性的程度。

政黨治理是政治社會學(xué)、政黨社會學(xué)關(guān)注的重要議題。在我國傳統(tǒng)基層社會治理實踐中，國家政權(quán)習(xí)慣于依賴政權(quán)機構(gòu)序列、科層制邏輯、層級治理體制等治理方式，將社區(qū)作為國家治理單元，納入國家治理體系，發(fā)揮著對基層社會的控制和整合作用。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展轉(zhuǎn)型，單位制的解體、住房商品化、社區(qū)異質(zhì)性的增強，出現(xiàn)了社區(qū)的行政服務(wù)水平與居民的多元化需求相脫節(jié)、社區(qū)利益責(zé)任連帶制衡關(guān)系斷裂、社區(qū)居民人際關(guān)系疏離、社區(qū)公共事務(wù)參與原子化等現(xiàn)象，影響著國家政權(quán)力量對基層社會控制與整合。

政黨是特定階級政治力量中的領(lǐng)導(dǎo)力量，是以強大的政治合法性為基礎(chǔ)，為奪取或鞏固國家政治權(quán)力、實現(xiàn)政治整合而組成的政治組織[5]。中國共產(chǎn)黨參與基層社會治理的百年歷程和經(jīng)驗告訴我們，通過政黨行動和政治過程，中國共產(chǎn)黨能夠成功將“差異化”“碎片化”“原子化”的社會力量轉(zhuǎn)化成具有凝聚力、團結(jié)感和集體認同感的“政治主體”。因此，實現(xiàn)由基于科層制邏輯的行政過程到基于政治合法性、政黨治理邏輯的政治過程轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的行政干預(yù)式的“社會管理”走向當代由執(zhí)政黨引領(lǐng)下的多元協(xié)商合作的“社會治理”轉(zhuǎn)變，需要強化基層黨組織建設(shè)，需要中國共產(chǎn)黨充分發(fā)揮其政治權(quán)威性、充分展現(xiàn)其政治動員能力，需要重點強調(diào)社會主義核心價值觀的引領(lǐng)作用，需要充分發(fā)揮中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的各級多元主體參與的協(xié)商共治優(yōu)勢。

把黨組織作為基層社會治理的一種工具、資源和手段，強調(diào)把政黨納入社會治理序列，強調(diào)基層社會治理過程中的政黨在場[6]、以政黨為中心[7]或政黨主導(dǎo)的多元合作治理等特色，體現(xiàn)了國家治理、社會治理、基層治理對政黨要素的結(jié)構(gòu)性吸納、功能性整合、價值性適應(yīng)和資源性鏈接等，其根本目標是以政黨引領(lǐng)國家治理和社會治理，經(jīng)由國家政權(quán)在中國基層社會的合法性建構(gòu)，實現(xiàn)“以黨建國，以黨治國”的國家治理理念。因此，研究政黨參與國家治理具有特殊的理論價值，有利于從理論層面重新思考和總結(jié)中國共產(chǎn)黨在當代社會轉(zhuǎn)型背景下，成功引領(lǐng)國家治理體系的現(xiàn)代化。

其一，政黨治理強調(diào)其與國家治理、社會治理本質(zhì)上的一致性。三者都是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、打造共建共治共享社會治理格局、構(gòu)建社會治理共同體的基本途徑和手段?！罢h治理”蘊含著超越基于國家和社會二分法中的“自治型”“官民共治型”“政府主導(dǎo)型”的社會管理模式，經(jīng)由政黨-國家-社會治理關(guān)系的重塑，以政黨治理引領(lǐng)國家治理和社會治理。通過黨建引領(lǐng)下的多元主體協(xié)商共治模式，把政黨治理作為國家政治秩序的再生產(chǎn)機制，體現(xiàn)了執(zhí)政黨建設(shè)與國家政權(quán)建設(shè)的內(nèi)在一致性。政黨治理與國家治理、基層社區(qū)治理在本質(zhì)上、價值和功能上具有一致性，實現(xiàn)政黨治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要方式，是全面實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要前提和基礎(chǔ)條件。

其二，政黨治理強調(diào)政黨作為政治行動者，具有意識形態(tài)的合法性、政治能動性、創(chuàng)造性與相對自主性。通過政黨合法性的政治動員、政治話語建構(gòu)、利益訴求等政治組織形式，政黨實現(xiàn)了自身作為能動主體對社會的塑造[8]。政黨治理是以強大的政治合法性為基礎(chǔ)，以政治社會化與發(fā)動群眾為手段，通過黨組織強大的網(wǎng)絡(luò)滲透和傳播能力，實現(xiàn)了對基層社會的全面建構(gòu)。

其三，政黨治理強調(diào)政黨作為“使命型政黨”或“能動型政黨”，具有強大的社會動員能力、資源鏈接能力、利益整合能力和社會服務(wù)能力。政黨治理改變了常規(guī)的科層制管理模式，通過將行政問題轉(zhuǎn)化為政治問題，通過黨組織網(wǎng)絡(luò)強大的政治動員能力和意識形態(tài)宣傳效應(yīng)，使黨的意志快速傳遞，黨的聲音迅速傳播，黨的意志得到進一步貫徹，進而強化了政黨治理的效能，達到了經(jīng)由政黨治理現(xiàn)代化來推進國家治理現(xiàn)代化的目的。

其四，政黨治理強調(diào)黨建引領(lǐng)下政治過程的能動性和自主性、政治實踐場域的開放性和創(chuàng)造性以及政黨擁有塑造社會能力的前提性。中國語境中的政黨治理過程是“政黨介入社會”“政黨引領(lǐng)社會”與“社會發(fā)育”同步推進的過程。通過政黨的政治社會化運動、嵌入式治理和統(tǒng)合治理實現(xiàn)了基層社會的自我維持與國家意志的統(tǒng)合，促進了國家權(quán)威在基層社會的再創(chuàng)造、基層政權(quán)建設(shè)和基層社會發(fā)育等的順利實現(xiàn)。通過黨組織網(wǎng)絡(luò)，能有效促進中央的權(quán)威性、一統(tǒng)性與地方的自主性、靈活性的有機結(jié)合。政黨通過政治社會化、政治過程或者政治行動，發(fā)展出一套政治話語，將社會、經(jīng)濟和文化結(jié)構(gòu)中存在的分歧和結(jié)構(gòu)性沖突轉(zhuǎn)化為具體的訴求和壓力，起到整合社會利益、緩解社會沖突、化解社會矛盾、促進社會穩(wěn)定的功能。

二、中國共產(chǎn)黨基層社會治理實踐：嵌入、吸納與統(tǒng)合的治理機制

中國基層社會場域中的政黨治理表現(xiàn)為黨建引領(lǐng)下的政黨、國家、基層政權(quán)、社區(qū)、市場、社會組織等治理主體之間的動態(tài)整合關(guān)系、相互重塑關(guān)系以及多元合作關(guān)系。在政黨-國家-社會研究范式中，一方面，政黨作為整體，與國家和社會在價值追求上具有本質(zhì)一致性，表現(xiàn)為“黨在國家中[3]”；另一方面從社會治理角度來看待政黨，表現(xiàn)為“黨在社會中”，以政黨治理引領(lǐng)國家治理和社會治理?；凇罢h治理”的理論邏輯和中國共產(chǎn)黨參與基層社會治理的百年歷程和基本經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，經(jīng)由黨建引領(lǐng)中國基層社會治理，是推動中國政黨治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略部署，由此形成了獨特的中國經(jīng)驗，體現(xiàn)了中國智慧。

(一)政黨嵌入式治理：黨組織網(wǎng)絡(luò)嵌入、政黨整合與政黨權(quán)威重塑機制

中國共產(chǎn)黨的社會治理實踐強調(diào)通過嵌入式治理，促成黨組織的網(wǎng)絡(luò)化治理，進而實現(xiàn)政黨對社會的整合和政黨權(quán)威的重塑。嵌入式治理強調(diào)在基層政黨的社會治理實踐中，經(jīng)由黨組織網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)性嵌入，實現(xiàn)對基層社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)化治理和整合[9]。嵌入式網(wǎng)絡(luò)治理，強調(diào)政黨通過基層政黨組織網(wǎng)絡(luò)在基層社區(qū)的鋪陳，實現(xiàn)了功能嵌入、結(jié)構(gòu)嵌入、資源嵌入等。嵌入式網(wǎng)絡(luò)治理能有效實現(xiàn)國家、基層政權(quán)、社區(qū)和社區(qū)居民的有效統(tǒng)合，提升基層社會的治理效能。在基層治理實踐中，政黨嵌入式治理實現(xiàn)了國家與社會從自上而下的單向的控制關(guān)系向網(wǎng)絡(luò)扁平化、多節(jié)點的“嵌入性關(guān)系”轉(zhuǎn)變。

1.網(wǎng)絡(luò)化與政黨治理的功能性嵌入

“中國問題的關(guān)鍵在于共產(chǎn)黨”[10]。中國共產(chǎn)黨在推動中國國家治理現(xiàn)代化的歷史進程中，不僅開啟了中國以社會主義為目標的現(xiàn)代化治理歷程，而且在中國的革命、建設(shè)和改革過程中發(fā)揮著核心引領(lǐng)功能，并取得了偉大成就。這些引領(lǐng)功能包括文化價值引領(lǐng)功能、政治整合功能與社會參與功能、行政合法性承載功能和服務(wù)有效供給功能等。政黨通過黨組織的功能整合機制引領(lǐng)社會，通過政黨下社區(qū)，經(jīng)由社區(qū)化黨建、區(qū)域化黨建或組織化黨建實現(xiàn)政黨治理；經(jīng)由政黨在基層的網(wǎng)絡(luò)化平臺，宣傳黨的主張，執(zhí)行黨的命令，完成黨的使命，實現(xiàn)政治功能和政治整合功能。

中國共產(chǎn)黨社會治理實踐與政黨治理實踐中的功能性嵌入表現(xiàn)為下面幾個方面：

一是參與式的黨員嵌入，通過參與式的黨員嵌入，能有效激活基層黨組織的政治功能，實現(xiàn)民主、平等、共治的協(xié)商式參與，實現(xiàn)從一元化行政整合到黨建引領(lǐng)下的多元主體民主協(xié)商整合，從基于科層制管理體制走向基于政黨引領(lǐng)的民主協(xié)商體制。

二是平等式的服務(wù)嵌入，平等式的服務(wù)嵌入一方面體現(xiàn)了經(jīng)由“服務(wù)型黨組織”或“服務(wù)治理”機制提供均等化公共服務(wù)的角色定位，通過“服務(wù)下沉”，激活黨組織的社會服務(wù)功能，圍繞公共服務(wù)目標建立以公共服務(wù)為主的黨組織網(wǎng)絡(luò)體系，形成多元的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)主體和網(wǎng)絡(luò)機制，經(jīng)由社會化和專業(yè)化的公共服務(wù)供給，強化了政黨治理公共服務(wù)效能。另一方面，體現(xiàn)了通過“服務(wù)嵌入”和政黨服務(wù)下沉，實現(xiàn)“服務(wù)治理”?！胺?wù)治理”強調(diào)經(jīng)由黨政服務(wù)下沉社區(qū)，通過非強制性但更加富有成效的“軟性整合”，將黨的意圖嵌入服務(wù)中，經(jīng)由服務(wù)型滲透實現(xiàn)基層社區(qū)對政黨的合法性認同。經(jīng)由“服務(wù)治理”重建國家的政治權(quán)威。作為國家政治秩序合法性的再生產(chǎn)機制，經(jīng)由“服務(wù)嵌入”和“服務(wù)治理”，可以實現(xiàn)現(xiàn)代國家對社區(qū)的整合和國家政權(quán)合法性的建構(gòu)等。

三是具有價值整合功能的文化嵌入。政黨文化包括意識形態(tài)及其價值體系、政黨行為規(guī)范體系等。政黨文化嵌入是通過將先進的政黨文化結(jié)構(gòu)嵌入社會，實現(xiàn)對社會的文化改造。建設(shè)具有中國特色的政黨治理體系，要求實現(xiàn)社會主義核心價值有效引領(lǐng)社會思潮，通過政治文化宣傳和意識形態(tài)控制，通過政治學(xué)習(xí)和政治教育，實現(xiàn)基于中國共產(chǎn)黨先進文化對社會文化的引領(lǐng)、整合和創(chuàng)新。

2.組織化與政黨治理的結(jié)構(gòu)性嵌入

中國共產(chǎn)黨社會治理實踐與政黨治理中的結(jié)構(gòu)性嵌入具體表現(xiàn)為“組織化嵌入[11]”和“黨組織網(wǎng)絡(luò)嵌入”[12]，強調(diào)整合、組織化或改變原有社會結(jié)構(gòu)和規(guī)則體系，使其納入新的制度體系和結(jié)構(gòu)體系中，通過扁平化的組織網(wǎng)絡(luò)嵌入和制度創(chuàng)新，通過組織化網(wǎng)絡(luò)再造、強化組織網(wǎng)絡(luò)滲透或治理網(wǎng)絡(luò)嵌入實現(xiàn)“政黨治理”。早期毛澤東的中國共產(chǎn)黨社會治理思想，強調(diào)通過改造原有的社會關(guān)系模式、重組社會結(jié)構(gòu)、再造農(nóng)村社會基礎(chǔ)，在黨和國家主導(dǎo)下“組織起來”。毛澤東認為這是中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必由之路，是實現(xiàn)中國農(nóng)村現(xiàn)代化的基本前提，也是增強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的必然要求?？谷諔?zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨在敵后方倡導(dǎo)的互助合作運動。通過互助合作運動的開展，擴大了公共參與，為民主政治的發(fā)展提供了訓(xùn)練平臺；開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，培育社會資本；拓展了群眾的公共生活空間，為群眾自發(fā)地參與社會生活提供了平臺。作為生產(chǎn)關(guān)系的變革，互助合作運動不僅改變了人們的經(jīng)濟關(guān)系，體現(xiàn)出促進經(jīng)濟發(fā)展的功能；作為鄉(xiāng)村社會組織化的一個重要環(huán)節(jié)，它還深刻地改變了人們的政治關(guān)系和社會關(guān)系，從而影響到整個鄉(xiāng)村社會的治理結(jié)構(gòu)和權(quán)威秩序。

3.社會化與政黨治理的資源性嵌入

中國共產(chǎn)黨社會治理實踐與“政黨治理”中的資源嵌入強調(diào)政黨通過嵌入政府提供的資源結(jié)構(gòu)中，經(jīng)由資源性嵌入和專業(yè)化、社會化服務(wù)實現(xiàn)現(xiàn)代國家政權(quán)的合法性建構(gòu)。黨建引領(lǐng)基層社會治理是通過送服務(wù)下社區(qū)、送文化下社區(qū)、送項目下社區(qū)、送法制下社區(qū)或培育社區(qū)社會組織等形式來實現(xiàn)。除此之外，政府還通過購買社會化服務(wù)，實現(xiàn)送服務(wù)下社區(qū)和送組織下社區(qū)，經(jīng)由社會化機制實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)中的專業(yè)性資源嵌入，提高社區(qū)服務(wù)的專業(yè)權(quán)威和服務(wù)的專業(yè)化水平；同時也可以通過把服務(wù)作為一種治理手段或治理資源，經(jīng)由公共服務(wù)重新建構(gòu)國家權(quán)威，實現(xiàn)政治整合。

4.政黨治理的政黨權(quán)威重塑和利益整合

中國共產(chǎn)黨社會治理實踐與政黨權(quán)威重塑表現(xiàn)為通過政黨引領(lǐng)基層社會治理實現(xiàn)體制性權(quán)威與社會性權(quán)威、正式權(quán)威與非正式權(quán)威、體制內(nèi)權(quán)威與體制外權(quán)威、專業(yè)權(quán)威與科層制權(quán)威、內(nèi)生性權(quán)威與外生性權(quán)威的有效整合。政治合法性權(quán)威的建構(gòu)體現(xiàn)為政治的社區(qū)權(quán)力、行政的社區(qū)權(quán)力、自治的社區(qū)權(quán)力和文化的社區(qū)權(quán)力的結(jié)合，結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)機制包括組織網(wǎng)絡(luò)(黨組織、科層制組織)、權(quán)力的利益網(wǎng)絡(luò)(社區(qū)共同體利益、內(nèi)生性利益)和具有社會關(guān)聯(lián)性的文化網(wǎng)絡(luò)。

政黨權(quán)威重塑需要強化政黨治理中的利益整合機制，從功能整合的視角來看，政黨制度面臨著科層制管理帶來的社區(qū)治理利益碎片化，利益密集型的社區(qū)利益分化給社區(qū)中的不同行動者帶來了密集型的利益空間，政黨制度面臨著社會利益分化巨大的壓力，政黨治理的關(guān)鍵在于如何經(jīng)由政黨制度優(yōu)化最大限度實現(xiàn)對分化的社會利益進行整合并達成一致，或者通過政黨的耦合功能使分化的社會利益和沖突保持在適度的可控的范圍內(nèi)[13]。

(二)政黨吸納型治理：政治吸納整合、雙軌運作與合法性承載機制

“吸納型政治”強調(diào)經(jīng)由“政黨治理”吸納各種社會力量，壯大執(zhí)政黨的社會基礎(chǔ)，實現(xiàn)國家政權(quán)和社會需求的有效鏈接和整合。中國特色的社會治理體現(xiàn)為一種基于中國語境的“吸納型治理”技術(shù)，強調(diào)經(jīng)由政治或政黨吸納社會構(gòu)建政黨主導(dǎo)的多元治理網(wǎng)絡(luò)。政治吸納整合體現(xiàn)為“雙軌”運作或雙向運作機制，其中政黨吸納社會、政黨吸納行政是“一軌”，政黨通過政治吸納精英、政治吸納服務(wù)、政治吸納行政，發(fā)揮政治功能，實現(xiàn)政治整合，最終實現(xiàn)黨建引領(lǐng)?！吧鐣{政治”“行政吸納政治”是“另一軌”，通過社會吸納政治和行政吸納政治，強化科層制的行政決策和體制外社會力量參與社會治理的政治合法性基礎(chǔ)，實現(xiàn)政黨參與基層社會治理的政治合法性承載。

1.政黨吸納社會與中國共產(chǎn)黨政黨治理的中國經(jīng)驗

“政黨吸納社會”體現(xiàn)為經(jīng)由政黨實現(xiàn)國家和社會的雙向擴展，通過“精英吸納”、擴大社會參與、同化吸收新的社會團體、動員發(fā)展和培育社會組織，形成引領(lǐng)、整合與同化并存邏輯下的“政黨吸納社會”的過程。中國共產(chǎn)黨對社會的塑造并不僅僅是將重點放在促進工人階級形成階級意識上面，而是將廣大人民群眾也納入動員和改造的范圍之內(nèi)。無論是在革命年代還是在社會主義建設(shè)時期，中國共產(chǎn)黨都始終是著眼于充分發(fā)揮黨組織的作用來動員最廣大的人民群眾[14]。

一方面，“政黨吸納社會”體現(xiàn)為政黨通過“吸納式服務(wù)[15]”培育、動員社會力量參與社會治理，提供社會服務(wù)。具體體現(xiàn)為通過社區(qū)黨群服務(wù)中心，培育與發(fā)展社會組織，培育社會組織的自主性，發(fā)展社會工作，實現(xiàn)政黨社會服務(wù)的社會化和專業(yè)化，提高政黨基層社會治理的效能，優(yōu)化政黨治理體系。社會組織和社區(qū)通過建立黨組織的形式“吸納政治”，通過基層黨組織網(wǎng)絡(luò)提供社會服務(wù)。社會組織以黨組織為中介和載體，實現(xiàn)參與社會治理的合法性認同和統(tǒng)合治理，經(jīng)由“黨建引領(lǐng)”“一核多元”“一個支部一個堡壘”“一個黨員一面旗幟”“黨建+360度服務(wù)引領(lǐng)”等措施，致力打造最優(yōu)線上線下黨群服務(wù)，形成社會治理共同體。

另一方面，“政黨吸納社會”體現(xiàn)為精英吸納、精英動員和個人吸納，包括吸納政府官員、社區(qū)精英、黨代表、人大代表、政協(xié)委員、社會組織優(yōu)秀代表、退伍軍人、入黨積極分子、新興精英等群體。“政黨吸納社會”通過政治安排或干部選任機制，將社會力量或精英分子吸納進入政治權(quán)力體系，實現(xiàn)“體制吸納”或“機構(gòu)性吸納”；或通過身份政治(發(fā)展正式黨員和入黨積極分子)實現(xiàn)“精英吸納”“身份政治吸納”；或通過公民的政治參與、政治溝通或民主協(xié)商的方式實現(xiàn)“政黨吸納社會”“行政吸納政治”，將利益博弈的政治過程納入行政決策過程，實現(xiàn)“代議制吸納”或“商議性吸納”[16]。

“政黨吸納社會”強調(diào)通過政治制度嵌入實現(xiàn)對社會個體、組織和網(wǎng)絡(luò)等不同行動者的政治吸納，強調(diào)從包辦社會、控制社會、管理社會到發(fā)育社會、吸納社會或整合社會力量，通過政黨的組織化建設(shè)和黨組織的網(wǎng)絡(luò)滲透，實現(xiàn)政黨吸納社會。中國共產(chǎn)黨通過“區(qū)域化黨建”，將黨總支建立在居委會，將支部建立在小區(qū)，將黨小組建立在樓棟；通過“組織化黨建”，將黨支部建立在社會組織中，要求有三個及以上黨員的社會組織必須成立黨支部，不符合條件的社會組織成立聯(lián)合黨支部，經(jīng)由組織化黨建實現(xiàn)政黨吸納社會，即政黨對社會組織的吸納，實現(xiàn)政黨主導(dǎo)的多元合作機制和基層社會組織的“政黨在場”。

2.政黨吸納行政與中國共產(chǎn)黨政黨治理的中國經(jīng)驗

“政黨吸納行政”強調(diào)政黨或黨組織內(nèi)化科層制邏輯，從控制角度來看，上級黨組織通過科層制結(jié)構(gòu)、政治激勵與約束、組織與動員、黨組織中心工作實施、組織資源分配，通過“準科層制結(jié)構(gòu)”的上下級黨組織關(guān)系，實行自上而下的命令和自下而上的服從相結(jié)合的運行機制，實現(xiàn)政黨治理和政治整合。

第一，“政黨吸納行政”強調(diào)科層制邏輯中的政黨適應(yīng)性[17]和傳統(tǒng)科層制慣性的路徑依賴，重點關(guān)注黨組織行動邏輯中的組織過程與組織機制分析。黨整合社會主要通過行政手段，通過自上而下的垂直管理和科層制動員，實現(xiàn)政黨和行政的統(tǒng)合。事實上，上下級黨組關(guān)系與科層制的上下級層級關(guān)系具有某種“結(jié)構(gòu)契合性”。在具體的制度設(shè)置和基層政黨治理的實踐場域中，在“兩級政府(市、區(qū)縣)”“三級管理(市、區(qū)縣和街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn))”“四級網(wǎng)絡(luò)(市、區(qū)縣和街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)居委會或村委會)”的基礎(chǔ)上，強化“社區(qū)兩委(社區(qū)黨員支部委員會、社區(qū)居民委員會)”制度?！吧鐓^(qū)兩委”規(guī)定黨委書記是第一負責(zé)人，負責(zé)社區(qū)治理的總體工作，黨委書記的領(lǐng)導(dǎo)地位事實上強化了黨在社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，通過上下級黨組關(guān)系與科層制上下層級治理關(guān)系的“結(jié)構(gòu)契合性”和內(nèi)在一致性，實現(xiàn)“政黨吸納行政”。

第二，“政黨吸納行政”強調(diào)經(jīng)由政黨治理，通過強化黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位，把行政問題轉(zhuǎn)化為政治問題，實現(xiàn)以政治民主替代行政民主的共治策略。在威權(quán)主義的政體中，“行政過程政治化行動”是現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型和行政整合的有效機制。通過行政問題政治化策略，經(jīng)由行政決策、協(xié)商政治、咨詢式民主或政治參與，實現(xiàn)“政治共同體”“社會治理共同體”“利益共同體”建立。在基層社會治理實踐中，“行政過程政治化行動”具體表現(xiàn)為基層社會治理場域中國家-社會關(guān)系從制度性向政治性的轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為通過“政黨治理”，把國家與社會的關(guān)系策略性地轉(zhuǎn)換為政黨-國家-社會關(guān)系，實現(xiàn)行政角色和行政職能向政治角色和政治職能轉(zhuǎn)換，強化政治效能。在中國基層社會的治理場域中，在社區(qū)自治理念的主導(dǎo)下，街道與居委會的關(guān)系是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”關(guān)系，街道扮演著指導(dǎo)、配合和協(xié)助社區(qū)居委會工作的角色；但是隨著黨組織網(wǎng)絡(luò)在基層社區(qū)的滲透和組織邊界的擴大，街道和社區(qū)居委會變成了上下級組織關(guān)系，兩者間的“指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系”變成了“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的“命令-服從”關(guān)系，原本的行政問題變成了政治問題，“行政使命”變成了“使命政治”“忠誠政治”。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的新型社區(qū)治理機制要求社區(qū)有義務(wù)服從上級黨組織的指示，協(xié)助上級完成政府下發(fā)的任務(wù)，強調(diào)“黨的中心工作”要通過黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居民自治機制來實施。在社區(qū)黨委建設(shè)的基礎(chǔ)上，加強黨支部、黨小組和聯(lián)合黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，促進社區(qū)治理中行政性權(quán)利的下沉和滲透，使行政性事物向社區(qū)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)基層黨組織、基層政權(quán)參與社區(qū)治理的政治效能和政治合法性再生產(chǎn)。

第三，“政黨吸納行政”表現(xiàn)為把“行政”作為政黨治理的手段和機制。在黨組織內(nèi)部體現(xiàn)為政黨通過行政機制或行政體系貫徹國家意志，將自身要求和任務(wù)傳遞到各級行政序列中，實現(xiàn)政黨治理與國家治理、社會治理的良性互動。政黨吸納行政基于科層制體制、服從型、忠誠于黨的行政整合模式，借由政黨統(tǒng)合下行政強大的滲透、介入和整合優(yōu)勢，使政黨在基層社區(qū)擺脫了懸浮化、空殼化或形式化的治理困境，促成中國共產(chǎn)黨引領(lǐng)國家治理與社會治理偉大事業(yè)的實現(xiàn)。

(三)政黨統(tǒng)合治理：多元力量統(tǒng)合、政黨動員與組織化參與機制

中國社會在近代經(jīng)歷了“以黨建國”的過程。中國共產(chǎn)黨設(shè)計并塑造著新中國的國家認同、國家秩序和政治制度，通過黨的建設(shè)驅(qū)動著國家能力、政治吸納和社會統(tǒng)合系統(tǒng)的演變[18]。政黨統(tǒng)合治理強調(diào)政黨統(tǒng)合社會力量，體現(xiàn)為政黨-國家-社會的統(tǒng)合關(guān)系與政治性的統(tǒng)合手段。在具體的政黨治理實踐中，表現(xiàn)為通過制度賦予社區(qū)精英以政治身份，增強其政治資源[19]，也表現(xiàn)為通過體制吸納社會力量，實現(xiàn)政黨的統(tǒng)合治理。前面提到的“政黨吸納社會”從本質(zhì)上來講，屬于“政黨統(tǒng)合主義”，從基層社會治理實踐場域來說，就是一種基于政黨治理的“地方國家統(tǒng)合主義”[20]?！罢h統(tǒng)合主義”強調(diào)通過政治權(quán)力主體，通過統(tǒng)合多部門、多組織的橫向聯(lián)合和縱向推動，實現(xiàn)政黨對社會力量的有效整合。

在新中國成立后，政黨通過合作社、單位制、戶籍制度等一整套計劃經(jīng)濟的匹配制度，將中國社會深深鑲刻在國家的行政管理體制之內(nèi)。在農(nóng)村，經(jīng)由公社、大隊、生產(chǎn)隊這一黨政合一的人民公社制度將廣大農(nóng)民組織起來，國家權(quán)力史無前例地延伸到了每一個農(nóng)戶家中；在城市，依靠單位制這一載體把“社會人”變?yōu)椤皢挝蝗恕??！罢h統(tǒng)合治理”是以強大的政治合法性、政治動員能力，以政治社會化運動為基礎(chǔ)和動力，塑造出具有共同體認同和主題意識的“政治共同體”和“社會治理共同體”。政黨統(tǒng)合行政強調(diào)黨組織通過黨政合一，采用政治激勵手段，精心組織資源分配；強調(diào)黨的中心工作和任務(wù)指標的完成，實現(xiàn)政治與行政的統(tǒng)合；強調(diào)通過重建基層組織(如黨組織)，依靠政治資源、政治關(guān)聯(lián)吸納社會精英，設(shè)置基層政權(quán)等方式統(tǒng)合各種社會力量，以實現(xiàn)社會配合國家或政黨，達到統(tǒng)合治理的目的；強調(diào)經(jīng)由機構(gòu)統(tǒng)合、政權(quán)統(tǒng)合、議題統(tǒng)合、價值統(tǒng)合、利益統(tǒng)合和文化統(tǒng)合等方式，實現(xiàn)公共價值的引領(lǐng)、共治平臺的搭建、治理資源的整合。

從政黨動員的機制來看，動員的形式有政治動員(政治機制)、行政動員(科層化機制)和組織動員(社會化機制)。政治動員是以強大的政治合法性為基礎(chǔ)和依托，體現(xiàn)出強大的國家政治動員能力，蘊含著國家政治秩序的合法性建構(gòu)、國家意志的滲透和政治話語的灌輸。政治動員的手段包括政治宣傳、政治教育、政治學(xué)習(xí)和政治運動。行政動員強調(diào)科層制內(nèi)部的動員、層級動員、政黨吸納行政和政黨行政統(tǒng)合式動員，通過常規(guī)的自上而下的科層制嵌入、一元化的行政整合、層級治理結(jié)構(gòu)和壓力型體制，實現(xiàn)政黨動員和政黨治理。社會動員強調(diào)政黨對群眾的動員，以發(fā)動群眾為手段，通過組織社會化和政治動員，經(jīng)由黨組織實現(xiàn)精英吸納，強化黨組織網(wǎng)絡(luò)滲透和社區(qū)居民參與，經(jīng)由黨建引領(lǐng)下的平等、共治和協(xié)商式參與來實現(xiàn)社會動員。

三、政黨治理：中國共產(chǎn)黨社會治理的轉(zhuǎn)型與發(fā)展

基于“政黨治理”的理論邏輯和中國共產(chǎn)黨參與基層社會治理的百年歷程和基本經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，“政黨治理”中政社關(guān)系的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型與發(fā)展要求發(fā)揮共產(chǎn)黨引領(lǐng)基層社會治理的功能，進而實現(xiàn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

第一，實現(xiàn)政黨治理轉(zhuǎn)型與發(fā)展，要求經(jīng)由中國共產(chǎn)黨引領(lǐng)基層社會治理行動實現(xiàn)政黨引領(lǐng)社會、政黨嵌入社會、政黨統(tǒng)合社會的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)政黨治理向“一核多元”的共治形態(tài)轉(zhuǎn)變。在我國，中國共產(chǎn)黨代表先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求，代表先進文化的前進方向，代表廣大人民的根本利益。政黨治理有利于實現(xiàn)“使命政治”“回應(yīng)型政治”“利益共同體”和“人類命運共同體”等觀念整合，實現(xiàn)政黨治理實踐場域中政黨對于社會的政治方向引領(lǐng)、先進文化引領(lǐng)、正確的輿論引領(lǐng)和社會主義核心價值觀的引領(lǐng)，強化陣地意識、方向意識和大局意識，增強政治定力和責(zé)任擔(dān)當。

第二，實現(xiàn)政黨治理的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，要求經(jīng)由中國共產(chǎn)黨引領(lǐng)基層社會治理，實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的平等協(xié)商、民主合作與政治動員，優(yōu)化黨建引領(lǐng)下的多元協(xié)商與民主整合的功能和機制。傳統(tǒng)科層制管理體制致使國家機制運轉(zhuǎn)效率不高、國家動員能力匱乏、社區(qū)居民參與積極性低、政府公信力下降、社會組織活力不夠，導(dǎo)致社會發(fā)育水平滯后。只有通過加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)由黨建引領(lǐng)下的民主協(xié)商機制，實現(xiàn)政黨治理、國家治理和社會治理間的良性互動，強化不同治理主體之間的平等協(xié)商對話，確立共同的治理目標，重視公共事務(wù)的管理，才能有效調(diào)動社區(qū)居民參政議政的積極性，形成真正意義上的社區(qū)治理共同體。

第三，實現(xiàn)政黨治理轉(zhuǎn)型與發(fā)展，需要經(jīng)由中國共產(chǎn)黨引領(lǐng)基層社會治理行動，經(jīng)由政黨的再社會化和黨組織網(wǎng)絡(luò)的延伸，實現(xiàn)黨組織的網(wǎng)絡(luò)治理。黨組織的網(wǎng)絡(luò)治理打破了常規(guī)、縱向的科層制管理體制，實現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)下的扁平化網(wǎng)狀互動治理形態(tài)。在基層社會治理場域中，單一依賴行政科層體制，依賴自上而下的資源管理方式，容易導(dǎo)致“基層政權(quán)懸浮化”和“權(quán)威碎片化”，容易導(dǎo)致公共政策協(xié)調(diào)失靈、社會治理效率低下、社會動員能力與公共服務(wù)能力弱化、社區(qū)治理碎片化。政黨的再社會化是馬克思主義政黨的內(nèi)在規(guī)定性和本質(zhì)要求，是推進政黨治理能力和治理體系現(xiàn)代化的客觀要求和重要路徑，是經(jīng)由政黨的再社會化運動，實現(xiàn)黨組織網(wǎng)絡(luò)在基層實踐場域的全覆蓋，經(jīng)由黨組織網(wǎng)絡(luò)的下沉和滲透，能有效解決懸浮化、空殼化、碎片化和執(zhí)行扭曲等基層社會治理困境。

第四，實現(xiàn)政黨治理轉(zhuǎn)型與發(fā)展，要求經(jīng)由中國共產(chǎn)黨引領(lǐng)基層社會治理行動，推進中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層社會治理轉(zhuǎn)型與體制機制創(chuàng)新。黨建引領(lǐng)的實現(xiàn)體制機制創(chuàng)新表現(xiàn)為政治機制、組織機制、吸納機制和服務(wù)引領(lǐng)機制創(chuàng)新。政治機制創(chuàng)新以提升政黨政治領(lǐng)導(dǎo)力為核心，以強大的政治合法性為基礎(chǔ),以國家政權(quán)的合法性建構(gòu)為目標，以政治社會化運動和政治話語灌輸為手段，推進政黨治理政治功能的發(fā)揮。

四、小結(jié)

政黨治理視域下中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的基層社會治理，就是在基層社會治理實踐場域中，通過政黨引領(lǐng)社會，把社區(qū)整合進黨的治理目標之下，實現(xiàn)現(xiàn)代國家對社區(qū)的政治整合；通過強化社區(qū)、社會組織和基層社會的政治功能，通過政治動員、政治學(xué)習(xí)、政治教育和政治運動，實現(xiàn)意識形態(tài)宣傳和政治意識培育，以強化政黨對基層社會的領(lǐng)導(dǎo)和政治動員。

首先，通過組織機制創(chuàng)新以提升組織力為核心，提升政黨的治理效能。組織機制創(chuàng)新通過黨組織再造、基層社會的組織化過程和組織功能實現(xiàn)，實現(xiàn)基于科層制的行政層級治理向黨組織網(wǎng)絡(luò)治理轉(zhuǎn)型。通過黨組織網(wǎng)絡(luò)治理、網(wǎng)絡(luò)化黨建、社區(qū)的再組織化，經(jīng)由黨總支、黨支部、黨小組、聯(lián)合黨支部等支部建設(shè)，實現(xiàn)黨組織在基層社會的再創(chuàng)造；經(jīng)由社區(qū)化黨建、區(qū)域化黨建和政黨下社區(qū)，強化黨組織網(wǎng)絡(luò)滲透。組織機制創(chuàng)新又表現(xiàn)為組織行為和組織動員機制創(chuàng)新，具體體現(xiàn)為考核和激勵機制、組織動員機制、利益協(xié)調(diào)機制、服務(wù)供給機制、矛盾化解機制、賦權(quán)增能機制、文化引領(lǐng)機制、社區(qū)居民參與機制等的創(chuàng)新與發(fā)展。

其次，通過吸納機制整合社會力量，培育社會治理共同體，提升政黨治理效能。吸納機制創(chuàng)新強調(diào)政黨的統(tǒng)合治理，以提升動員力為核心，強調(diào)政黨的統(tǒng)合功能，體現(xiàn)為政黨的凝聚力建設(shè)、社會動員能力建設(shè)、社會力量統(tǒng)合力建設(shè)，包括政黨對社會組織、精英群體政治上的吸納，行政、議題、價值上的統(tǒng)合機制，通過吸納實現(xiàn)體制外精英到體制內(nèi)的轉(zhuǎn)變，經(jīng)由制度化的身份賦予實現(xiàn)政治身份轉(zhuǎn)變與體制合法性承載，實現(xiàn)政治精英統(tǒng)合。

最后，通過服務(wù)引領(lǐng)機制創(chuàng)新，以服務(wù)為手段，提升中國共產(chǎn)黨的治理效能。服務(wù)引領(lǐng)機制創(chuàng)新以提升“使命型政黨”和“政黨回應(yīng)力”為核心，以民眾利益需求為導(dǎo)向，實現(xiàn)服務(wù)型政黨的角色轉(zhuǎn)型，經(jīng)由政黨服務(wù)下社區(qū)、政黨吸納式服務(wù)、嵌入式服務(wù)回應(yīng)社會需求，經(jīng)由政黨的服務(wù)式治理，強化服務(wù)型黨組織建設(shè)，激活基層黨組織的社會服務(wù)功能，通過實現(xiàn)“服務(wù)下沉”，解決基層社區(qū)中黨組織服務(wù)懸浮化和空殼化，解決基層社區(qū)中黨組織服務(wù)弱化、虛化、封閉化、分割化和邊緣化以及社區(qū)黨組織活動的形式化困境，真正發(fā)揮政黨的社會服務(wù)功能，成為人們滿意的政黨。