規(guī)范性文件備案審查中的第三方參與
——從佛山三水區(qū)人大常委會(huì)的實(shí)踐說(shuō)起

文 姚小林

（作者系廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)地方立法研究中心副主任、廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授）

佛山三水區(qū)人大常委會(huì)備案審查工作開(kāi)展較早，在全省乃至全國(guó)率先嘗試第三方參與備案審查機(jī)制建設(shè)。早在2012年，三水區(qū)人大常委會(huì)就根據(jù)廣東省和佛山市相關(guān)文件規(guī)定，制定出臺(tái)《佛山市三水區(qū)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查辦法》（現(xiàn)已廢止）。2013年，三水區(qū)人大常委會(huì)制定《佛山市三水區(qū)人大常委會(huì)法律專(zhuān)家委員會(huì)運(yùn)作辦法》，成立鄧世豹教授為主任委員的第一屆法律專(zhuān)家委員會(huì)，聘請(qǐng)具有豐富法學(xué)理論研究能力或執(zhí)法、司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)家學(xué)者、業(yè)務(wù)骨干16人為專(zhuān)家委員，主要協(xié)助審查規(guī)范性文件的合法性及合理性，提出法律咨詢(xún)意見(jiàn)和建議。2017年，三水區(qū)人大常委會(huì)又成立鄧世豹教授為主任委員的第二屆法律專(zhuān)家委員會(huì)，再次聘請(qǐng)18位法律專(zhuān)家委員，參與本區(qū)規(guī)范性文件備案審查工作。自2013年到2019年底，兩屆法律專(zhuān)家委會(huì)共參與審查規(guī)范性文件87件，向區(qū)人大常委會(huì)提交備案審查建議報(bào)告261項(xiàng)，經(jīng)由區(qū)人大常委會(huì)依法糾正存在不予備案問(wèn)題的規(guī)范性文件7件。可以說(shuō)，佛山市三水區(qū)人大常委會(huì)法律專(zhuān)家委會(huì)模式，創(chuàng)新了第三方參與規(guī)范性文件備案審查工作機(jī)制，且成效顯著，為我國(guó)地方人大常委會(huì)備案審查制度完善提供了可資借鑒的重要經(jīng)驗(yàn)樣本。實(shí)際上，我國(guó)地方人大常委會(huì)還摸索出第三方機(jī)構(gòu)參與型和特邀人員協(xié)助型等第三方參與備案審查工作的機(jī)制類(lèi)型。

第三方參與備案審查的法治意義

（一）規(guī)范性文件備案審查的界定

規(guī)范性文件的備案審查，是地方各級(jí)人大常委會(huì)依據(jù)憲法和法律行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)“一府一委兩院”實(shí)施工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的重要內(nèi)容體現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)督法專(zhuān)設(shè)第五章，對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)關(guān)于法規(guī)、規(guī)章、司法解釋及其他規(guī)范性文件的備案審查工作作出了原則規(guī)定。在規(guī)范性文件備案審查實(shí)踐中，各級(jí)人大常委會(huì)除了自行審查外，也不斷創(chuàng)新第三方參與此項(xiàng)工作的機(jī)制方式，這豐富和提升了我國(guó)地方人大備案審查工作的民主性和科學(xué)性。

備案審查是備案與審查的結(jié)合，二者是統(tǒng)一的。在地方人大常委會(huì)工作實(shí)踐中，早期某些地方確實(shí)存在只有備案、沒(méi)有審查的現(xiàn)象，規(guī)范性文件的備案審查工作因此流于形式。實(shí)際上，備案與審查存在不同的內(nèi)涵，所謂備案是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)（即人大常委會(huì)和“一府一委兩院”）將其通過(guò)或批準(zhǔn)的規(guī)范性法律文件報(bào)送法律規(guī)定的人大常委會(huì)予以登記存檔的程序性活動(dòng)；而審查則是各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)已經(jīng)公布生效的規(guī)范性文件的合法性、合理性進(jìn)行檢查和監(jiān)督的程序性活動(dòng)。但是，備案和審查也存在相互依存關(guān)系，審查結(jié)果是予以備案或者不予備案。當(dāng)然，備案不是審查的唯一起因，它也可能基于立法批準(zhǔn)程序而發(fā)生，或者因?yàn)榉ǘ▏?guó)家機(jī)關(guān)或者其他社會(huì)主體的提議而發(fā)生。

（二）備案審查及第三方參與的意義

本世紀(jì)以來(lái)，特別是監(jiān)督法實(shí)施以來(lái)，規(guī)范性文件的備案審查工作被提高到我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)一個(gè)新的工作高度，發(fā)展成為各級(jí)人大常委會(huì)維護(hù)憲法法律尊嚴(yán)、保障憲法法律實(shí)施、保證國(guó)家法制統(tǒng)一和維護(hù)公民合法權(quán)益的重要制度安排。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視憲法實(shí)施和監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)備案審查工作。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，必須加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，要把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步將備案審查工作提升到堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策高度。

而在實(shí)際的地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作中，讓第三方參與規(guī)范性文件備案審查，主要存在兩方面的重要意義和工作考量。一方面，這是貫徹落實(shí)立法法、監(jiān)督法以及備案審查法規(guī)關(guān)于公眾有序參與人大常委會(huì)監(jiān)督工作的程序規(guī)定。基于民主立法和發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的制度需要，立法法和監(jiān)督法都明確規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為法律法規(guī)存在與上位法相抵觸的，可以向有權(quán)的人大常委會(huì)提出審查的建議。作為全國(guó)第一部備案審查地方法規(guī)，《安徽省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)實(shí)行規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》第九條第二款規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民，認(rèn)為規(guī)范性文件存在該規(guī)定第八條所列情形的，有權(quán)向安徽省人大常委會(huì)書(shū)面提出審查建議。廣東、吉林、山西、江蘇、上海、內(nèi)蒙古等地方的備案審查法規(guī)也有類(lèi)似規(guī)定。另一方面，這是實(shí)現(xiàn)地方人大常委會(huì)備案審查工作科學(xué)化和解決相關(guān)制度配置不足的實(shí)際需要。地方人大常委會(huì)備案審查工作可以說(shuō)是從2006年監(jiān)督法實(shí)施后才啟動(dòng)的，與其立法權(quán)的取得存在很大關(guān)系。省級(jí)人大常委會(huì)一般配有備案審查處（室），而不少地級(jí)市人大常委會(huì)2015年立法法修改后才設(shè)立備案審查科室的，但也有地級(jí)市人大常委會(huì)無(wú)此獨(dú)立的崗位編制，縣級(jí)人大常委會(huì)更少有相關(guān)崗位或科室設(shè)置。實(shí)際上，規(guī)范性文件的備案審查工作是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣、工作量大而又非常重要的人大監(jiān)督工作。從實(shí)踐來(lái)看，地方人大常委會(huì)備案審查主要存在自行審查與委托第三方審查兩種方式，前者借助人大及其常委會(huì)內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)完成此項(xiàng)工作；后者委托律師事務(wù)所、高等院?；蛱匮糠址蓪?zhuān)業(yè)人士參與完成此項(xiàng)工作。為了實(shí)現(xiàn)備案審查工作的科學(xué)化，提質(zhì)備案審查的專(zhuān)業(yè)工作水平，同時(shí)出于解決工作量大而人員配備不足的工作考量，一些地方人大常委會(huì)開(kāi)始了第三方參與備案審查工作機(jī)制建設(shè)的探索。

第三方參與的工作模式與機(jī)制類(lèi)型

（一）第三方參與備案審查的工作模式

從目前地方人大常委會(huì)的工作實(shí)踐來(lái)看，第三方參與規(guī)范性文件備案審查一般存在如下的工作模式：地方人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)（或地方人大法制委員會(huì)）作為備案審查工作的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)提請(qǐng)報(bào)備規(guī)范性文件的登記與分類(lèi)處理，如果法制工作委員會(huì)設(shè)有備案審查處（科室）的，則該項(xiàng)工作具體由它落實(shí)；法制工作委員會(huì)隨后將部分或全部提請(qǐng)報(bào)備的規(guī)范性文件委托給第三方機(jī)構(gòu)或人員審查，由后者提出處理意見(jiàn)或建議；然后由法制工作委員會(huì)起草備案審查報(bào)告，提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審議討論通過(guò)；最后，法制工作委員會(huì)繼續(xù)跟蹤和評(píng)估備案過(guò)的規(guī)范性文件實(shí)施情況。如果發(fā)現(xiàn)提請(qǐng)報(bào)備的規(guī)范性文件確實(shí)存在某些合法性、合理性問(wèn)題，法制工作委員會(huì)一般會(huì)與規(guī)范性文件制定主體協(xié)商溝通，敦促對(duì)方修改完善后再予以備案。當(dāng)然，如果報(bào)備的規(guī)范性文件確實(shí)存在嚴(yán)重的合法性與合理性問(wèn)題，本級(jí)人大常委會(huì)也會(huì)通過(guò)不予以備案的決定。

（二）第三方參與備案審查的機(jī)制類(lèi)型

第三方參與備案審查是地方各級(jí)人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的重要工作機(jī)制創(chuàng)新，目前主要存在專(zhuān)家委員會(huì)備案審查型、第三方機(jī)構(gòu)備案審查型和特邀人員協(xié)助備案審查型三種機(jī)制類(lèi)型，各有優(yōu)勢(shì)。

1.專(zhuān)家委員會(huì)備案審查型

專(zhuān)家委員會(huì)備案審查型即專(zhuān)家組備案審查型，一般由地方人大常委會(huì)特邀律師、法學(xué)教授、行業(yè)專(zhuān)家等組成備案審查專(zhuān)家組或法律專(zhuān)家委員會(huì)，納入人大常委會(huì)組織序列，委托其全權(quán)處理本級(jí)人大常委會(huì)的規(guī)范性文件備案審查工作，單獨(dú)或統(tǒng)一提出備案審查意見(jiàn)或建議。由于存在較穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)和工作程序，此類(lèi)備案審查工作效率較高，工作效果也較為理想。率先開(kāi)啟縣級(jí)人大常委會(huì)備案審查工作先河的佛山市三水區(qū)人大常委會(huì)，其打造的法律專(zhuān)家委員會(huì)工作機(jī)制即是此類(lèi)型的典型代表。佛山三水區(qū)人大常委會(huì)為此制定出臺(tái)《佛山市三水區(qū)人大常委會(huì)法律專(zhuān)家委員會(huì)運(yùn)作辦法》，并在2013年和2017年分別聘請(qǐng)16名、18名法律專(zhuān)家組成專(zhuān)家委員會(huì)，截至2019年底共對(duì)報(bào)備的87件規(guī)范性文件進(jìn)行了合法性與合理性審查。具體做法是：審查機(jī)構(gòu)根據(jù)法律專(zhuān)家的職業(yè)和業(yè)務(wù)專(zhuān)長(zhǎng)，把18位專(zhuān)家分成相對(duì)固定的6個(gè)小組，將報(bào)送的規(guī)范性文件派送給同一個(gè)小組3位專(zhuān)家進(jìn)行審查；對(duì)于專(zhuān)家提出存在不予備案疑問(wèn)的，先由審查機(jī)構(gòu)與區(qū)司法局、文件擬制單位溝通，必要時(shí)與分管法制工作或部門(mén)工作的區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)反饋信息，交換意見(jiàn)；最后將情況報(bào)區(qū)人大常委會(huì)主任會(huì)議，根據(jù)主任會(huì)議決定作出處理。此外，廣東省人大常委會(huì)聘請(qǐng)立法咨詢(xún)專(zhuān)家成立的備案審查專(zhuān)項(xiàng)小組，湖南郴州、湘潭、長(zhǎng)沙、常德等市人大常委會(huì)的專(zhuān)家審查機(jī)制以及山東濟(jì)南市章丘區(qū)成立備案審查專(zhuān)家小組等，都屬于專(zhuān)家委員會(huì)備案審查型。

2.第三方機(jī)構(gòu)備案審查型

第三方機(jī)構(gòu)備案審查型是指地方人大常委會(huì)將本年度提請(qǐng)備案的規(guī)范性文件部分或全部委托給某一個(gè)或幾個(gè)社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案審查，提出初步處理意見(jiàn)或建議，并形成完整的備案審查研究報(bào)告。地方人大常委會(huì)與第三方機(jī)構(gòu)一般簽訂有固定的合作協(xié)議，可能直接委托，也可能采取招標(biāo)投標(biāo)方式來(lái)確定第三方機(jī)構(gòu)。第三方機(jī)構(gòu)可能是律師事務(wù)所，也可能是高校法學(xué)院或其他法律實(shí)務(wù)機(jī)構(gòu)。由于第三方機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，擁有穩(wěn)定的專(zhuān)家隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，這既可以發(fā)揮法律專(zhuān)家的個(gè)人專(zhuān)長(zhǎng)，又可通過(guò)會(huì)商會(huì)議等形式凝聚專(zhuān)家共識(shí)，因此表現(xiàn)出比專(zhuān)家委員會(huì)備案審查型更好的工作效果預(yù)期。如筆者所在的廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)地方立法研究中心2017年接受佛山市人大常委會(huì)委托，對(duì)佛山市政府規(guī)章《佛山市寄遞物流安全管理辦法》進(jìn)行備案審查后提出3條有針對(duì)性的修改意見(jiàn)和建議，全部為佛山市人大常委會(huì)采納；2019年又接受清遠(yuǎn)市人大常委會(huì)委托，對(duì)提請(qǐng)報(bào)備的22個(gè)清遠(yuǎn)市政府規(guī)范性文件進(jìn)行集中審查，共提出26條審查意見(jiàn)和13條備案建議，同樣為清遠(yuǎn)市人大常委會(huì)采納。再如茂名市人大常委會(huì)2019年收到報(bào)備的12件規(guī)范性文件，全部委托給了兩家律師事務(wù)所進(jìn)行備案審查，最終形成詳細(xì)的備案審查報(bào)告。此外，杭州市人大常委會(huì)2016年即開(kāi)始探索專(zhuān)家參與審查，2017年委托第三方機(jī)構(gòu)完成63件規(guī)范性文件的備案審查，其中政府規(guī)章5件，政府規(guī)范性文件58件，占全市報(bào)備規(guī)范性文件66件的95.5%。還如北京市人大常委會(huì)2019年與中國(guó)政法大學(xué)合作成立立法研究基地（北京立法研究院），委托專(zhuān)家對(duì)備案審查重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行研究，以提出更專(zhuān)業(yè)的意見(jiàn)建議。

3.特邀人員協(xié)助備案審查型

特邀人員協(xié)助備案審查型實(shí)際上采取人大常委會(huì)自行審查為主、特邀人員為輔的方式對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，由人大常委會(huì)全程主導(dǎo)，特邀人員組成相對(duì)分散，是典型的公民個(gè)人有序參與型，也是最不典型的第三方參與備案審查型。如重慶市人大常委會(huì)2015年即邀請(qǐng)40多名市人大代表參與《重慶市人民政府關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)化消防工作的實(shí)施意見(jiàn)》等4件規(guī)范性文件審查工作；2016年又邀請(qǐng)45名市人大代表參與規(guī)范性文件審查工作；2017年繼續(xù)邀請(qǐng)12個(gè)區(qū)縣人大常委會(huì)備案審查工作機(jī)構(gòu)人員參與《重慶市企業(yè)信用信息管理辦法》等文件審查工作，同時(shí)邀請(qǐng)45位市人大代表參與《重慶市人民政府關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》等文件審查工作，共收到反饋意見(jiàn)48條；2018年再次邀請(qǐng)20余名市人大代表參與《重慶市政務(wù)信息資源共享開(kāi)放管理辦法》等文件審查工作。

第三方參與機(jī)制的改進(jìn)與完善

第三方參與備案審查工作，有助于提高地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作的民主性和科學(xué)性，進(jìn)而形成較為完備的地方規(guī)范性文件備案審查制度。為適應(yīng)新時(shí)代習(xí)近平中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)際需要，我國(guó)地方人大常委會(huì)開(kāi)拓創(chuàng)新的第三方參與規(guī)范性文件備案審查機(jī)制還有待進(jìn)一步的改進(jìn)和完善。

1.第三方參與備案審查工作尚屬地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作的區(qū)域性摸索實(shí)踐，全國(guó)和大多數(shù)省市還沒(méi)形成統(tǒng)一的備案審查規(guī)則體系，特別是欠缺涉及第三方參與的明確而具體的法律法規(guī)依據(jù)。

監(jiān)督法實(shí)施至今已有近十四年，但是全國(guó)人大常委會(huì)2018年才開(kāi)始實(shí)行備案審查專(zhuān)題報(bào)告制度，2019年底出臺(tái)統(tǒng)一的法律法規(guī)與司法解釋備案審查程序規(guī)則。一些地方主要是地級(jí)市人大常委會(huì)尚未制定備案審查程序規(guī)則，相關(guān)備案審查報(bào)告制度才剛剛啟動(dòng)。第三方參與備案審查主要依據(jù)憲法、立法法、監(jiān)督法和相關(guān)地方法規(guī)關(guān)于公民參與人大監(jiān)督工作的原則性規(guī)定；而一些地方采用第三方參與備案審查的工作往往帶有嘗試性，缺乏穩(wěn)定連續(xù)的規(guī)則制度指引。目前報(bào)備地方人大常委會(huì)的規(guī)范性文件主要是政府規(guī)范性文件，來(lái)自人民法院、人民檢察院的規(guī)范性文件極少，來(lái)自下級(jí)人大及其常委會(huì)的規(guī)范性文件也不多，同時(shí)監(jiān)察委員會(huì)制定的規(guī)范性文件尚待統(tǒng)一納入報(bào)備范圍。因此，監(jiān)督法有待及時(shí)修改，有必要將監(jiān)察法規(guī)和“一委（監(jiān)察委員會(huì)）兩院（法院和檢察院）”制定的規(guī)范性文件納入備案審查范圍，并明確各級(jí)人大常委會(huì)的備案審查報(bào)告制度職責(zé)，明確規(guī)定第三方參與備案審查工作的法律地位與角色功能。

2.第三方機(jī)構(gòu)或人員的準(zhǔn)入與退出機(jī)制還有待規(guī)范和完善，加上目前備案審查標(biāo)準(zhǔn)與第三方定標(biāo)程序存在較大的彈性和不確定性，因此第三方備案審查責(zé)任制度也有待進(jìn)一步的建立健全。

如今第三方機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入與退出機(jī)制，主要有賴(lài)于地方人大常委會(huì)與第三方簽訂的合作協(xié)議。而專(zhuān)家組或?qū)＜椅瘑T會(huì)參與備案審查機(jī)制，則主要依據(jù)地方人大常委會(huì)的選聘與任命程序，往往與本屆人大常委會(huì)任期一致。至于部分人大代表、立法咨詢(xún)專(zhuān)家和其他法律實(shí)務(wù)人才參與備案審查做法，則是地方人大常委會(huì)根據(jù)自身工作需要作出的實(shí)際安排，具有一定的隨機(jī)性和不連貫性。在通過(guò)投標(biāo)確定第三方機(jī)構(gòu)參與備案審查的地方，還存在競(jìng)標(biāo)程序不透明的問(wèn)題。此外，由于備案審查工作主要基于對(duì)規(guī)范性文件的合法性、合理性判斷，這很大程度上有賴(lài)于第三方的法律專(zhuān)業(yè)水平與職業(yè)倫理素質(zhì)。因此，如何細(xì)化備案審查標(biāo)準(zhǔn)，如何規(guī)范第三方的職業(yè)責(zé)任，對(duì)地方人大常委會(huì)來(lái)說(shuō)仍然是亟待解決的兩個(gè)重要課題。為此，筆者建議：一是借鑒推廣佛山三水區(qū)人大常委會(huì)的法律專(zhuān)家委員會(huì)制度模式，通過(guò)制定《法律專(zhuān)家委員會(huì)運(yùn)作辦法》之類(lèi)文件加強(qiáng)其組織制度建設(shè)；二是可以參照復(fù)制寧波市人大常委會(huì)通過(guò)制定《規(guī)范性文件審查參考標(biāo)準(zhǔn)》之類(lèi)文件，規(guī)范細(xì)化第三方審查標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)驗(yàn)做法；三是通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)程序遴選第三方機(jī)構(gòu)的，必須嚴(yán)格遵循《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》及有關(guān)實(shí)施細(xì)則規(guī)定，認(rèn)真落實(shí)相關(guān)招標(biāo)投標(biāo)程序的公正透明與規(guī)范化操作。

3.地方人大常委會(huì)的備案審查領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制有待統(tǒng)一和完善，一些地級(jí)市與縣級(jí)人大常委會(huì)的備案審查機(jī)構(gòu)有待繼續(xù)“補(bǔ)短板”，必須加強(qiáng)第三方參與地方備案審查工作的相關(guān)硬件與組織保障建設(shè)。

規(guī)范性文件的備案審查工作是新時(shí)代中國(guó)特色人大制度的重要組成部分，需要建立健全強(qiáng)有力的組織制度保障。中共中央十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制，必須“推進(jìn)合憲性審查工作，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。目前我國(guó)縣級(jí)人大常委會(huì)普遍沒(méi)有建立備案審查工作機(jī)構(gòu)，且有不少地級(jí)市也沒(méi)有配備專(zhuān)門(mén)的備案審查科室或者無(wú)專(zhuān)職的備案審查工作人員，沒(méi)有列入備案審查的年度專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，這與法律法規(guī)和中央文件規(guī)定的備案審查能力建設(shè)要求之間存在較大距離。因此，有待“補(bǔ)短板”，強(qiáng)化地方人大常委會(huì)備案審查的相關(guān)硬件與組織保障建設(shè)。為此，可以綜合考慮推廣重慶市、贛州市、清遠(yuǎn)市、佛山三水區(qū)等地的成功經(jīng)驗(yàn)做法：一是通過(guò)建立強(qiáng)有力的備案審查領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化地方人大常委會(huì)主導(dǎo)的第三方參與備案審查機(jī)制，江西省贛州人大常委會(huì)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒推廣。2019年10月28日，江西省贛州市成立市人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，用來(lái)加強(qiáng)全市規(guī)范性文件備案審查工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)小組由市人大常委會(huì)分管負(fù)責(zé)同志任組長(zhǎng)，市人大常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)，市人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)同志為成員；領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市人大常委會(huì)法工委，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作，辦公室主任由市人大常委會(huì)法工委主任兼任。二是通過(guò)健全專(zhuān)門(mén)的備案審查工作部門(mén)與人員配置，實(shí)現(xiàn)第三方參與備案審查工作有效銜接。作為全國(guó)備案審查試點(diǎn)城市，重慶市2015年8月即成立備案審查工作委員會(huì)，作為重慶市人大常委會(huì)的下設(shè)工作機(jī)構(gòu)，并下設(shè)備案審查處，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施全市規(guī)范性文件的備案審查工作，并通過(guò)制定《備案審查工作規(guī)程》將此項(xiàng)工作程序制度化。而清遠(yuǎn)市2015年取得地方立法權(quán)后，市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)即專(zhuān)設(shè)備案審查科，安排專(zhuān)人負(fù)責(zé)組織全市規(guī)范性文件的備案審查工作。三是人大常委會(huì)年度預(yù)算適當(dāng)安排備案審查專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，保證第三方參與備案審查工作順暢開(kāi)展。全國(guó)率先設(shè)立法律專(zhuān)家委員會(huì)負(fù)責(zé)備案審查工作的佛山市三水區(qū)人大常委會(huì)，自2013年開(kāi)始就將規(guī)范性文件審查工作專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)納入其年度預(yù)算，從而有力保證了第三方參與備案審查工作機(jī)制的正常有效運(yùn)轉(zhuǎn)。