“雙碳”目標(biāo)下“十四五”天然氣發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)

周淑慧*，孫慧，梁嚴(yán)，昝光杰，劉勇，劉曉娟

（中國(guó)石油天然氣股份有限公司規(guī)劃總院）

0 引言

“十三五”以來，中國(guó)天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)加快推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)日臻完善，國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)）獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，主要跨省天然氣管道、LNG（液化天然氣）接收站、儲(chǔ)氣庫等基礎(chǔ)設(shè)施逐步向第三方開放，由市場(chǎng)決定天然氣價(jià)格的方向已經(jīng)確立，油氣體制機(jī)制改革關(guān)鍵性政策基本落地，為未來天然氣行業(yè)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)?！笆奈濉睍r(shí)期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體穩(wěn)定向好，大氣環(huán)境污染防治方向不變、力度不減，為天然氣較快發(fā)展注入強(qiáng)心劑；全球天然氣資源豐富，供應(yīng)能力整體寬松且價(jià)格趨穩(wěn)，為中國(guó)擴(kuò)大天然氣利用規(guī)模提供資源基礎(chǔ)。然而，中國(guó)天然氣發(fā)展也面臨國(guó)內(nèi)資源勘探開發(fā)難度加大、成本趨高，可再生能源快速發(fā)展擠壓，國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治格局深刻調(diào)整等諸多不利因素。尤其是，2020年9 月22 日習(xí)近平主席提出，中國(guó)二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030 年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060 年前實(shí)現(xiàn)“碳中和”（簡(jiǎn)稱“雙碳”目標(biāo)）。這將加速能源行業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動(dòng)天然氣行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也對(duì)天然氣降碳、高質(zhì)量發(fā)展提出了新要求。

1 天然氣行業(yè)發(fā)展新機(jī)遇

1.1 “雙碳”新發(fā)展目標(biāo)為“十四五”時(shí)期天然氣較快發(fā)展提供難得的窗口期

“雙碳”目標(biāo)事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，將引領(lǐng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)向資源高效利用和綠色低碳方向發(fā)展。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署《2020年排放差距報(bào)告》［1］表明，2019 年全球溫室氣體排放524×108t 二氧化碳當(dāng)量（不包括土地利用變化），其中化石燃料消耗二氧化碳排放達(dá)380×108t，占比高達(dá)72.5%。荷蘭環(huán)境評(píng)估署數(shù)據(jù)［2］顯示，2019 年中國(guó)溫室氣體排放140×108t 二氧化碳當(dāng)量（不包括土地利用變化），全球占比27%，其中二氧化碳排放占比達(dá)82.6%，高于全球平均約10 個(gè)百分點(diǎn)。

“十三五”以來國(guó)家打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、大氣環(huán)境污染防治主要從末端治理入手，未來實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)則需要從前端供給側(cè)調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)入手。煤炭作為高碳化石能源，未來無論是絕對(duì)消費(fèi)量還是在能源結(jié)構(gòu)中的相對(duì)占比都將大幅減少，到2060年可能降至5%左右［3］?？稍偕茉椿緵]有大氣污染物且碳排放邊際成本低，到2060 年70%甚至更多的電能將來自風(fēng)電和光伏，但風(fēng)電和光伏發(fā)電日間出力、季節(jié)出力差別較大，大規(guī)模發(fā)展需要配套足夠的靈活性電源，如儲(chǔ)能設(shè)施等。而儲(chǔ)能的技術(shù)尚不成熟，還不具備經(jīng)濟(jì)性優(yōu)勢(shì)，且不適應(yīng)季節(jié)性和日間調(diào)峰儲(chǔ)能場(chǎng)景。天然氣清潔低碳，燃?xì)怆姀S投資成本低、運(yùn)行靈活，同樣熱值下相比煤炭可減少45%～55%的二氧化碳排放量，在能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型中的“橋梁作用”和在以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)中的支撐作用難以被替代，是2030 年前實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”目標(biāo)最現(xiàn)實(shí)的選擇。

2021 年以來，浙江、江蘇、廣東等省已開始嚴(yán)格限制煤炭消費(fèi)，3 月全國(guó)燃?xì)獍l(fā)電量同比增加了約14%，天然氣需求持續(xù)快速增長(zhǎng)。2021 年6 月，全國(guó)統(tǒng)一的碳市場(chǎng)計(jì)劃鳴鑼開市，占全國(guó)碳排放超過40%的電力行業(yè)率先參與交易，首批2 225 家發(fā)電企業(yè)被納入碳排放約束監(jiān)管。2020 年12 月，生態(tài)環(huán)境部頒布的國(guó)環(huán)規(guī)氣候〔2020〕3 號(hào)《2019—2020 年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》規(guī)定［4］，當(dāng)燃?xì)鈾C(jī)組排放量大于核定的免費(fèi)配額時(shí)，無須清繳配額之外的排放量，即現(xiàn)階段國(guó)家在政策上鼓勵(lì)燃?xì)鈾C(jī)組發(fā)展，再考慮燃?xì)鈾C(jī)組相對(duì)燃煤機(jī)組固有的高效率、低排放特征，在未來電力現(xiàn)貨市場(chǎng)成熟時(shí)，燃?xì)鈾C(jī)組的碳收益相比燃煤機(jī)組將有明顯優(yōu)勢(shì)。接下來幾年，碳排放配額及交易將逐步涉及建材、鋼鐵、石化等其他七大高耗能行業(yè)，以引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、提高能效、利用更多清潔能源、降低碳排放，從而在“十四五”時(shí)期持續(xù)推動(dòng)天然氣消費(fèi)需求較快增長(zhǎng)。

1.2 中國(guó)經(jīng)濟(jì)基本面長(zhǎng)期向好，天然氣需求內(nèi)生增長(zhǎng)空間廣闊

當(dāng)前，中國(guó)正處于新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展階段，建立了全球最完整、規(guī)模最大的工業(yè)體系，形成了14×108人口超大規(guī)模內(nèi)需市場(chǎng)。中央持續(xù)深化“放管服”改革，推進(jìn)更高水平對(duì)外開放，構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)、現(xiàn)代能源體系建設(shè)、數(shù)字中國(guó)建設(shè)等將有效帶動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，“十四五”及2030 年前正常情況下可實(shí)現(xiàn)年均5%左右的增速，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增量有望在2028—2030 年間超越美國(guó)。2020 年中國(guó)人均天然氣消費(fèi)約230 m3，大大低于世界平均水平514 m3。若人均消費(fèi)達(dá)到當(dāng)前世界平均水平，則天然氣消費(fèi)總規(guī)?？稍鲋? 000×108m3/a 以上。另外，從能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)看，2020 年天然氣在中國(guó)一次能源消費(fèi)中占比僅為8.6%，遠(yuǎn)低于全球平均水平24%，未來還應(yīng)有非常大的發(fā)展空間。

1.3 天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)加快推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)日臻完善

在國(guó)發(fā)〔2018〕31 號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》［5］指引下，中國(guó)天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)步入快車道。2019 年5 月，國(guó)家能源局組織召開大力提升油氣勘探開發(fā)力度工作推進(jìn)電視電話會(huì)議，要求各部委和地方政府全力做好協(xié)調(diào)保障，在加強(qiáng)用地用海保障、優(yōu)化環(huán)評(píng)審批、加大非常規(guī)天然氣財(cái)稅補(bǔ)貼等方面配套穩(wěn)定的支持政策，將提升油氣勘探開發(fā)的各項(xiàng)工作落到實(shí)處。中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱中國(guó)石油）、中國(guó)石油化工集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱中國(guó)石化）、中國(guó)海洋石油集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱中國(guó)海油）三大石油公司及陜西延長(zhǎng)石油（集團(tuán)）有限責(zé)任公司均制定了2019—2025 七年行動(dòng)方案，大力提升油氣勘探開發(fā)力度。2017 年以來，中國(guó)天然氣產(chǎn)量連續(xù)4 年保持在8%以上，2020 年產(chǎn)量達(dá)1 926×108m3，同比增長(zhǎng)8.4%。

同時(shí)，管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步入快車道，中俄東線天然氣管道北段、中段相繼建成投產(chǎn)，俄羅斯東西伯利亞天然氣直接進(jìn)入環(huán)渤海地區(qū)，天然氣進(jìn)口“四大戰(zhàn)略通道”格局基本建成，形成了西氣東輸天然氣管道、陜京天然氣管道、川氣東送天然氣管道等全國(guó)性管網(wǎng)系統(tǒng)。2020 年12 月底，青寧輸氣管道正式投產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了川氣東送天然氣管道、江蘇及山東省管網(wǎng)、青島及天津LNG 接收站之間的互聯(lián)互通，有力提升了環(huán)渤海及長(zhǎng)三角兩大經(jīng)濟(jì)區(qū)天然氣資源互?；ス┠芰?。大港-華北儲(chǔ)氣庫群、遼河雙6、中原文23、川渝相國(guó)寺、新疆呼圖壁等一批地下儲(chǔ)氣庫加快建設(shè)，2020 年底形成有效工作氣量144×108m3；截至2020 年底，沿海建成LNG 接收站共22 座，年接卸能力達(dá)到9 300×104t，儲(chǔ)罐罐容達(dá)到73×108m3。新冠疫情影響下，2020 年中國(guó)天然氣消費(fèi)仍實(shí)現(xiàn)了5.6%的增速，表現(xiàn)消費(fèi)量達(dá)到3 238×108m3；“十三五”期間年均增加261×108m3，年均增速10.9%。

1.4 油氣體制機(jī)制改革關(guān)鍵性政策落地，為天然氣行業(yè)發(fā)展開創(chuàng)新局面

上游領(lǐng)域，國(guó)家發(fā)展改革委（簡(jiǎn)稱國(guó)家發(fā)改委）《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2019版）》取消了對(duì)石油天然氣勘查開發(fā)限于合資、合作的限制，自然資規(guī)〔2019〕7 號(hào)《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》［6］規(guī)定自2020年5 月起開放油氣勘查市場(chǎng)，境外資源進(jìn)口不設(shè)準(zhǔn)入限制。

管網(wǎng)改革方面，2019 年3 月中央全面深化改革委員會(huì)審議通過《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見》［7］。2019 年5 月發(fā)改能源規(guī)〔2019〕916號(hào)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》［8］印發(fā)，從制度基礎(chǔ)、開放原則、問題解決、監(jiān)管措施4 個(gè)方面對(duì)油氣管網(wǎng)設(shè)施開放行為進(jìn)行了規(guī)范。2019 年12月國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)掛牌成立，油氣管理體制改革重要舉措落地。2020 年10 月國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)正式獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。2021 年3 月三大石油公司相關(guān)資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)基本到位，油氣主干管網(wǎng)整合全面完成。

天然氣定價(jià)方面，2020 年3 月新版《中央定價(jià)目錄》［9］取消了天然氣門站定價(jià)，僅保留了對(duì)管道運(yùn)輸價(jià)格的管制，天然氣下游市場(chǎng)化定價(jià)邁出重要一步。2020 年4 月，國(guó)家發(fā)改委等五部委聯(lián)合印發(fā)發(fā)改價(jià)格〔2020〕567 號(hào)《關(guān)于加快推進(jìn)天然氣儲(chǔ)備能力建設(shè)的實(shí)施意見》［10］，提出了優(yōu)化儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)布局、加大政策支持促進(jìn)儲(chǔ)氣能力快速提升、建立健全運(yùn)營(yíng)模式、完善投資回報(bào)渠道、優(yōu)化市場(chǎng)運(yùn)行環(huán)境等5 大舉措13 條細(xì)則，同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)于獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的儲(chǔ)氣設(shè)施，儲(chǔ)氣服務(wù)價(jià)格、天然氣購(gòu)進(jìn)和銷售價(jià)格均由市場(chǎng)形成。2020 年6 月，財(cái)政部印發(fā)財(cái)建〔2020〕190 號(hào)《清潔能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》［11］，明確頁巖氣、致密氣等非常規(guī)氣補(bǔ)貼政策持續(xù)到2024 年。2020 年7 月，發(fā)改價(jià)格〔2020〕1044 號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)天然氣輸配價(jià)格監(jiān)管的通知》［12］要求進(jìn)一步治理供氣環(huán)節(jié)過多、加價(jià)水平過高、收費(fèi)行為不規(guī)范等突出問題。各方面政策激勵(lì)下，上游增儲(chǔ)上產(chǎn)、中游公平開放、下游直供直銷、市場(chǎng)化定價(jià)的格局正在形成，天然氣行業(yè)迎來“主體多元、統(tǒng)一開放、充分競(jìng)爭(zhēng)、有效監(jiān)管”新時(shí)代。

1.5 全球資源豐富供應(yīng)能力寬松，為中國(guó)擴(kuò)大天然氣利用規(guī)模提供資源保障

截至2019 年底，全球剩余探明天然氣可采儲(chǔ)量198.8×1012m3，儲(chǔ)采比49.8［13］，資源勘探開發(fā)潛力可觀。近年，美國(guó)、俄羅斯、澳大利亞、中東、東非等地區(qū)的LNG 項(xiàng)目加快上馬，國(guó)際燃?xì)饴?lián)盟統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2019 年全球總液化能力達(dá)4.3×108t，平均負(fù)荷利用率81.4%［14］，新增液化能力4 250×104t，此外還有1.23×108t 項(xiàng)目正在建設(shè)或批準(zhǔn)建設(shè)，市場(chǎng)供需整體寬松。2020 年新冠疫情下，全球天然氣供應(yīng)嚴(yán)重過剩，主要市場(chǎng)價(jià)格創(chuàng)歷史新低，迫使部分LNG 液化項(xiàng)目建設(shè)節(jié)奏放緩或延后做出最終投資決策。進(jìn)入2021 年，全球主要經(jīng)濟(jì)體力推綠色發(fā)展、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，國(guó)際油氣價(jià)格上升，特別是2 月卡塔爾石油公司宣布北部油田東LNG 項(xiàng)目做出最終投資決策，計(jì)劃2025 年四季度投產(chǎn)，年產(chǎn)能從目前的7 700×104t 提高到1.1×108t，此舉將激發(fā)更多計(jì)劃中的LNG 項(xiàng)目做出投資決策，進(jìn)一步提升世界LNG 供應(yīng)能力。

發(fā)達(dá)國(guó)家天然氣消費(fèi)基本進(jìn)入平臺(tái)期，未來天然氣消費(fèi)需求增長(zhǎng)主要來自中國(guó)、印度等新興國(guó)家，中國(guó)相對(duì)印度經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，天然氣進(jìn)口具有更大優(yōu)勢(shì)。隨著低碳發(fā)展成為全球共識(shí)、一致行動(dòng)，中國(guó)、美國(guó)、日本、韓國(guó)等40 多個(gè)國(guó)家或地區(qū)宣布“碳中和”目標(biāo)，可再生能源發(fā)展加快，天然氣需求或?qū)⒃谖磥?0 年左右達(dá)到峰值，從而刺激主要資源國(guó)和國(guó)際石油公司搶抓全球天然氣發(fā)展窗口期，加快儲(chǔ)量變現(xiàn)和產(chǎn)能建設(shè)。荷蘭皇家殼牌集團(tuán)、英國(guó)石油公司、道達(dá)爾公司等國(guó)際石油公司都不同程度地強(qiáng)化天然氣業(yè)務(wù)，計(jì)劃2030—2040 年將天然氣產(chǎn)量占比提高到60%～75%［15］，從而有望帶動(dòng)天然氣中遠(yuǎn)期價(jià)格下行。近兩年國(guó)內(nèi)新簽訂的長(zhǎng)協(xié)LNG價(jià)格公式中與油價(jià)掛鉤的系數(shù)已從早期的15%降至10%左右，預(yù)計(jì)“十四五”期間國(guó)際油價(jià)整體上在60 美元/桶上下運(yùn)行，此油價(jià)下新長(zhǎng)協(xié)LNG 資源到岸價(jià)格為6 美元/MMBtu 左右。此外，中俄東線天然氣管道“十四五”期間進(jìn)口量增加到380×108m3，穩(wěn)定的資源和較低的價(jià)格有利于激活東北地區(qū)的市場(chǎng)需求潛力，同時(shí)帶動(dòng)環(huán)渤海等區(qū)域新一輪天然氣消費(fèi)增長(zhǎng)。

2 “十四五”天然氣發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

2.1 中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和天然氣安全穩(wěn)定供應(yīng)的國(guó)際環(huán)境存在較大不確定性

2020 年新冠疫情導(dǎo)致全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈遭受嚴(yán)重沖擊，全球能源消費(fèi)下降了4%，天然氣需求同比減少2.5%，創(chuàng)有史以來最大降幅，東北亞LNG現(xiàn)貨價(jià)格跌至數(shù)十年來最低水平。進(jìn)入2021 年，印度等國(guó)疫情仍非常嚴(yán)重，世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)復(fù)蘇面臨較大不確定性。同時(shí)，全球貿(mào)易爭(zhēng)端加劇，保護(hù)主義、單邊主義盛行，以美國(guó)為首的西方國(guó)家在科技、金融、經(jīng)濟(jì)、教育等方面極力遏制中國(guó)發(fā)展，對(duì)中國(guó)開展圍堵。2021 年4 月21 日，美國(guó)參議院外交關(guān)系委員會(huì)以壓倒性多數(shù)通過《2021 年戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案》，提出將動(dòng)員所有戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)和外交工具，抗衡中國(guó)崛起，封殺中國(guó)高科技。歐盟委員會(huì)2019 年發(fā)布的《歐中戰(zhàn)略展望》明確將中國(guó)視為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，2021 年3 月更是以新疆人權(quán)問題為借口對(duì)中國(guó)實(shí)施制裁。

此外，“碳中和”戰(zhàn)略將倒逼中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，能源消費(fèi)向低碳無碳轉(zhuǎn)型。鑒于中國(guó)以化石能源為主的現(xiàn)實(shí)，“碳中和”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更多寄托在遠(yuǎn)期CCUS（碳捕獲、利用與封存）大規(guī)模開發(fā)利用上，但CCUS 技術(shù)的突破和成本顯著降低存在極大不確定性，能夠?qū)崿F(xiàn)的規(guī)模各方?jīng)]有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)?！半p碳”目標(biāo)下天然氣發(fā)展的時(shí)間、空間將被壓縮，呈現(xiàn)“快增長(zhǎng)、早達(dá)峰、高點(diǎn)低、平臺(tái)縮小、更早更快下坡”等特點(diǎn)［16］。各機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)2050 年天然氣需求的預(yù)測(cè)值偏差也較大，挪威船級(jí)社預(yù)測(cè)值為7 000×108m3左右，波士頓咨詢公司的預(yù)測(cè)值則僅為300×108m3。出于對(duì)中國(guó)天然氣消費(fèi)量將在2035—2040 年達(dá)峰并隨后可能出現(xiàn)快速下降的預(yù)期，油氣企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心資產(chǎn)擱淺，在天然氣勘探開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資可能會(huì)趨于保守，從而影響對(duì)天然氣產(chǎn)量提升及供用氣設(shè)施的建設(shè)。同時(shí)，國(guó)際上“碳中和”氣候問題的本質(zhì)是國(guó)家間利益的重新分配，2021 年3 月歐洲議會(huì)通過了“歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）”決議，從2023 年起將對(duì)歐盟進(jìn)口的部分商品征收碳關(guān)稅，決議實(shí)施將影響中國(guó)出口商品的競(jìng)爭(zhēng)力。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展外部環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乃至天然氣需求都會(huì)帶來負(fù)面影響。

另一方面，中國(guó)已成為第一大天然氣進(jìn)口國(guó)，2019 年進(jìn)口依存度達(dá)到43%。大國(guó)博弈下，油氣資源集中的中東地區(qū)亂局“剪不斷理還亂”，澳大利亞、加拿大、卡塔爾等中國(guó)主要天然氣進(jìn)口來源國(guó)與美國(guó)均有著千絲萬縷的關(guān)系，在美國(guó)全面遏制中國(guó)戰(zhàn)略下天然氣進(jìn)口安全穩(wěn)定供應(yīng)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。歷史上“俄烏斗氣”、中亞氣向中國(guó)短供事件曾引發(fā)政府和公眾對(duì)進(jìn)口資源可靠性的擔(dān)憂。2016 年11—12 月，中亞氣向中國(guó)減供23 d，最高日減供量5 000×104m3；2017 年12 月，中亞氣向中國(guó)減供20 d，最高日減供量達(dá)6 000×104m3，不得不臨時(shí)減停向電廠、化肥、化工及其他工商業(yè)用戶供氣，疊加其他因素全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)了“氣荒”，在政府、企業(yè)及公眾中產(chǎn)生了消極的影響［17］。

2.2 作為天然氣消費(fèi)主力的燃?xì)獍l(fā)電面臨風(fēng)電和光伏發(fā)電強(qiáng)力沖擊

從世界成熟國(guó)家市場(chǎng)發(fā)展歷程看，天然氣快速發(fā)展初期通常依靠發(fā)電和城市燃?xì)鈳?dòng)，后期依靠工業(yè)燃料替代煤和發(fā)電持續(xù)提升。在中國(guó)，燃?xì)獍l(fā)電與煤炭相比成本高出近一半，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。電力行業(yè)碳排放占全國(guó)的40%以上，“雙碳”目標(biāo)下國(guó)家將嚴(yán)格控制燃煤發(fā)電，天然氣發(fā)電盡管相比煤炭可降碳40%以上，但仍屬于含碳化石能源，發(fā)展空間將日益受到可再生能源的擠壓。伴隨技術(shù)進(jìn)步、規(guī)?；瘧?yīng)用，風(fēng)力發(fā)電、光伏發(fā)電的經(jīng)濟(jì)性優(yōu)勢(shì)正在凸顯，已成為全球新增電力裝機(jī)的主流。全球著名金融與資產(chǎn)管理公司LAZARD 的分析結(jié)果表明，在沒有政府補(bǔ)貼情況下，2020 年美國(guó)風(fēng)能、太陽能發(fā)電平準(zhǔn)化度電成本最低已分別降至 26 美元/（MW·h）和31 美元/（MW·h）［18］。根據(jù)IEA（國(guó)際能源署）預(yù)測(cè)，既定政策情景下，2040 年前新增電力的一半以上來自風(fēng)光發(fā)電，可持續(xù)發(fā)展情景下幾乎全部來自風(fēng)光［19］。

過去10 年，中國(guó)可再生能源裝機(jī)快速增加，2020 年風(fēng)能和太陽能裝機(jī)達(dá)5.3×108kW，裝機(jī)占比為24%，已建立起支撐可再生能源規(guī)模發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，由此帶來了發(fā)電成本的快速下降。2020 年國(guó)家發(fā)改委相關(guān)文件規(guī)定新增陸上風(fēng)電的指導(dǎo)電價(jià)為0.29～0.47 元/（kW·h）［20］，新增集中式光伏電站的指導(dǎo)價(jià)為0.35～0.49 元/（kW·h），2021 年起全部進(jìn)入平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代。2020 年12 月12 日中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在氣候雄心峰會(huì)上宣布，中國(guó)2030 年風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量將達(dá)到12×108kW 以上，未來10 年至少保持每年約7 200×104kW 的裝機(jī)增速，未來中國(guó)新增電力需要將主要依靠風(fēng)光資源滿足。

中短期來看，雖然天然氣發(fā)電與風(fēng)光發(fā)電相比，無論在經(jīng)濟(jì)上還是在碳排放上都沒有競(jìng)爭(zhēng)力，但由于啟停靈活、調(diào)節(jié)性能好，仍是新能源發(fā)展的主要支撐能源之一；長(zhǎng)期來看，隨著儲(chǔ)能技術(shù)的成熟，成本的進(jìn)一步下降，天然氣面臨的競(jìng)爭(zhēng)壓力仍然較大，須擺脫傳統(tǒng)上以電量為主的發(fā)展模式，下大力氣降低成本，提高競(jìng)爭(zhēng)力，創(chuàng)新發(fā)展模式，通過與可再生能源的融合尋求發(fā)展空間。

2.3 交通領(lǐng)域天然氣消費(fèi)受電動(dòng)車及氫燃料電池車快速發(fā)展的擠壓

中國(guó)高度重視新能源汽車發(fā)展，將其定位為邁向汽車強(qiáng)國(guó)的必由之路、應(yīng)對(duì)氣候變化推動(dòng)綠色發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。國(guó)務(wù)院《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》要求2020 年底前，重點(diǎn)區(qū)域的直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市建成區(qū)運(yùn)行的公交車全部更換為新能源汽車。國(guó)務(wù)院辦公廳2020 年11 月印發(fā)的《新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021—2035 年）》［21］明確規(guī)定國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域新增或更新公交、出租、物流配送等公共領(lǐng)域車輛，新能源汽車占比不低于80%，到2025 年新能源汽車銷量占比達(dá)到20%左右，2035 年純電動(dòng)車成為新車銷售的主流。2020 年10 月中國(guó)汽車工程學(xué)會(huì)發(fā)布的《節(jié)能與新能源汽車技術(shù)路線圖（2.0 版）》提出，到2035 年汽車產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)電動(dòng)化轉(zhuǎn)型，燃料電池車保有量達(dá)到100×104輛左右，商用車將實(shí)現(xiàn)氫動(dòng)力轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)汽車全面實(shí)現(xiàn)混動(dòng)。

截至2020 年底，中國(guó)新能源汽車保有量達(dá)到492×104輛，其中純電動(dòng)汽車400×104輛，成為全球最大的新能源汽車生產(chǎn)和消費(fèi)國(guó)。2020 年全國(guó)銷售新能源汽車 136.7×104輛，占汽車總銷售量的5.4%。氫燃料電池汽車作為新能源汽車領(lǐng)域的后起之秀，以其零排放特點(diǎn)近兩年倍受關(guān)注。2019 年中國(guó)氫燃料電池汽車生產(chǎn)2 833 輛，2020 年受疫情影響下降至1 497 輛，接入國(guó)家新能源汽車監(jiān)測(cè)和管理平臺(tái)在運(yùn)車輛6 002 輛，建成加氫站128 座。

國(guó)家財(cái)政部等五部委發(fā)布的《關(guān)于開展燃料電池汽車示范應(yīng)用的通知》提出，采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式對(duì)入圍城市群燃料電池汽車關(guān)鍵核心技術(shù)產(chǎn)業(yè)化攻關(guān)和示范應(yīng)用給予獎(jiǎng)勵(lì)?！半p碳”目標(biāo)要求下，氫燃料汽車已成為地方政府、車企及能源企業(yè)的新賽道，中國(guó)已有20 多個(gè)省份、40 多個(gè)城市提出了氫能產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃?！侗本┦袣淙剂想姵仄嚠a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2020—2025 年）》提出，2025 年前力爭(zhēng)累計(jì)推廣氫燃料電池汽車1×104輛；《山東省氫能產(chǎn)業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃（2020—2030 年）》提出，打造“中國(guó)氫谷、東方氫島”兩大品牌，培育壯大“魯氫經(jīng)濟(jì)帶”，到2025 年累計(jì)推廣燃料電池汽車1×108輛，建設(shè)加氫站100 座。各大能源企業(yè)、汽車企業(yè)也競(jìng)相進(jìn)入氫能領(lǐng)域，中國(guó)石化提出建設(shè)國(guó)內(nèi)第一大氫能公司，5 年內(nèi)擬布局1 000 座加氫站；國(guó)家能源投資集團(tuán)有限責(zé)任公司牽頭成立中國(guó)氫能聯(lián)盟，從制氫到加氫站全產(chǎn)業(yè)鏈布局，并積極參與燃料電池的研制。

相比之下，前些年受推崇的CNG（壓縮天然氣）汽車已處于萎縮之中，LNG 汽車?yán)m(xù)駛里程長(zhǎng)、沒有硫排放，可較好滿足國(guó)六排放標(biāo)準(zhǔn)，替代重型柴油物流車具有廣闊前景，但自始至終缺乏實(shí)質(zhì)性的政策支持，主要靠市場(chǎng)自身發(fā)展，極易受油氣價(jià)格比、LNG 供需關(guān)系制約，歷年多次冬季用氣高峰時(shí)LNG價(jià)格飆漲、供應(yīng)短缺給LNG 汽車發(fā)展帶來較大負(fù)面影響，天然氣行業(yè)仍需高度重視，采取有效措施避免LNG 供應(yīng)的大起大落。

2.4 中國(guó)天然氣勘探開發(fā)面臨穩(wěn)產(chǎn)上產(chǎn)難、成本高的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

中國(guó)天然氣資源勘探開發(fā)面臨著勘探對(duì)象日趨復(fù)雜、勘探目標(biāo)隱蔽性增強(qiáng)、勘探難度日益加大等問題，全國(guó)剩余天然氣資源中超過80%屬于低滲、深層、深水，以及高含硫氣田；近10 年新增探明儲(chǔ)量中，常規(guī)低品位、非常規(guī)氣儲(chǔ)量占比超過70%，特別是近5 年占比逐年增加，2019 年超過80%，其中頁巖氣占比53%、致密氣占比19%、常規(guī)低品位占比8.6%，探明儲(chǔ)量劣質(zhì)化將成為常態(tài)［22-23］。過去做出主要貢獻(xiàn)的老氣區(qū)控制遞減的難度在不斷增大，“十三五”期間陸上西南老氣田、克拉2、澀北等氣田已進(jìn)入遞減階段，靖邊、榆林、英買力氣田群等重點(diǎn)氣田“十三五”末也開始遞減，繼續(xù)穩(wěn)產(chǎn)難度增加，蘇里格氣田等低品位氣藏每年新建產(chǎn)能多用于彌補(bǔ)產(chǎn)量遞減。2017 年，Ⅲ類致密氣開發(fā)綜合成本為1.2～1.5 元/m3，頁巖氣為0.9～1.2 元/m3，煤層氣為1.5～2.2 元/m3［24］，加上凈化處理及管輸費(fèi)用后，到市場(chǎng)的供氣成本已高于國(guó)家發(fā)改委規(guī)定的省門站指導(dǎo)價(jià)格，目前技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下很多低品位資源難以實(shí)現(xiàn)效益開發(fā)。油氣企業(yè)贏利能力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

此外，“雙碳”目標(biāo)對(duì)油氣企業(yè)的甲烷管控、碳排放強(qiáng)度等提出了更高的要求。2021 年5 月18 日，中國(guó)油氣企業(yè)甲烷控排聯(lián)盟成立，提出力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)2025 年天然氣生產(chǎn)過程甲烷平均排放強(qiáng)度降到0.25%以下，接近世界先進(jìn)水平，并努力于2035 年達(dá)到世界一流水平?！疤贾泻汀贝蟪毕?，國(guó)際石油公司都在積極采取行動(dòng)［25］，國(guó)內(nèi)大型油氣企業(yè)同樣面臨較大的轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力，在積極拓展新能源業(yè)務(wù)的同時(shí)，仍需保持定力持續(xù)加大國(guó)內(nèi)天然氣勘探開發(fā)力度，發(fā)揮國(guó)產(chǎn)天然氣的底線平衡和“兜底保障”作用。

2.5 天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷平衡和宏觀調(diào)控面臨更高要求

產(chǎn)供儲(chǔ)銷一體化運(yùn)營(yíng)管理模式下，現(xiàn)階段95%以上的天然氣資源由中國(guó)石油、中國(guó)石化、中國(guó)海油三大石油公司供應(yīng)，市場(chǎng)平衡特別是民生保供責(zé)任明確，國(guó)家能源主管部門也主要依靠三大石油公司保供。2020 年10 月起國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，原本是三大石油公司與下游用戶之間的雙邊溝通協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源供應(yīng)商、管網(wǎng)、下游用戶之間的多邊溝通協(xié)調(diào)，在供銷合同之外增加了管輸和儲(chǔ)氣設(shè)施使用合同。相比之前的一體化運(yùn)營(yíng)模式，各環(huán)節(jié)信息對(duì)接、審批、匯報(bào)流程被人為拉長(zhǎng)，協(xié)調(diào)工作量數(shù)倍增加，特別是在改革初期上中下游各方需要磨合和適應(yīng)，各方出于維護(hù)自身利益考慮難免“斤斤計(jì)較”，一定程度上帶來產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)行效率的下降，產(chǎn)供儲(chǔ)銷貿(mào)平衡難度加大。

“十四五”期間天然氣行業(yè)市場(chǎng)化改革、管網(wǎng)設(shè)施公平開放向縱深推進(jìn)，國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)的LNG 接收站除保障長(zhǎng)協(xié)資源接卸外，剩余窗口期將全部推向市場(chǎng)，以招標(biāo)方式出讓。跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)的燃?xì)饧瘓F(tuán)、北上廣深等地的大型燃?xì)馄髽I(yè)、地方能源集團(tuán)等都在積極謀劃自主進(jìn)口LNG，市場(chǎng)主體已由原來的少數(shù)幾家快速增加到20 多家，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)趨于白熱化。另一方面，“雙碳”目標(biāo)下各方對(duì)中國(guó)天然氣未來發(fā)展規(guī)模尚未形成共識(shí)，存量基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展、新增基礎(chǔ)設(shè)施的布局、產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系的平衡，都將面臨更大的難度，對(duì)國(guó)家主管部門的監(jiān)管與協(xié)調(diào)工作也提出了更高要求。

“十四五”期間中國(guó)天然氣消費(fèi)仍處于快速增長(zhǎng)階段，影響市場(chǎng)需求的不確定因素多，用氣規(guī)律較難把握，需求量很難做到精準(zhǔn)預(yù)測(cè)，運(yùn)銷分離管理模式、多主體供應(yīng)格局、市場(chǎng)無序競(jìng)爭(zhēng)更容易帶來產(chǎn)銷矛盾。特別是，天然氣不同于普通商品，它關(guān)系國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈與民生大計(jì)，并與國(guó)家安全緊密相聯(lián)，處理不好會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，在破除體制機(jī)制障礙、努力提供公平市場(chǎng)環(huán)境的同時(shí)，還需要各級(jí)政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控，加強(qiáng)法規(guī)制度及誠(chéng)信體系建設(shè)，維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序。

3 “十四五”天然氣發(fā)展重點(diǎn)工作建議

“十三五”期間，中國(guó)天然氣延續(xù)了過去 10年快速發(fā)展態(tài)勢(shì)，今后幾年天然氣行業(yè)發(fā)展的主基調(diào)依然是“促生產(chǎn)、保供應(yīng)、擴(kuò)消費(fèi)”。在“雙碳”目標(biāo)下，工業(yè)燃料及居民采暖煤改氣、燃?xì)獍l(fā)電需求有望快速增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)2025 年中國(guó)天然氣需求量為4 500×108m3，年均增加約250×108m3，相應(yīng)儲(chǔ)氣調(diào)峰能力需求超過700×108m3［26］。

“十四五”期間天然氣行業(yè)重點(diǎn)任務(wù)可總結(jié)為“增供應(yīng)、嚴(yán)監(jiān)管、強(qiáng)平臺(tái)、全開放”，其中增供應(yīng)是核心。圍繞增供應(yīng)，加大國(guó)內(nèi)外資源獲取力度，增強(qiáng)管道輸送及儲(chǔ)氣調(diào)峰能力，打破天然氣供應(yīng)保障能力瓶頸；進(jìn)一步擴(kuò)大設(shè)施公平開放、優(yōu)化產(chǎn)品種類，嚴(yán)格服務(wù)價(jià)格及市場(chǎng)運(yùn)行秩序的監(jiān)管；在國(guó)家層面搭建天然氣監(jiān)管、交易和運(yùn)行模擬平臺(tái)，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施、資源供應(yīng)及價(jià)格的全面開放。期待通過各方面努力，到“十四五”末基本建立起統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的天然氣市場(chǎng)體系。

3.1 增強(qiáng)天然氣供應(yīng)能力方面

增供應(yīng)，需要從資源供應(yīng)能力、管道輸送及儲(chǔ)氣調(diào)峰能力、市場(chǎng)體系建設(shè)等多個(gè)維度共同發(fā)力。

資源供應(yīng)方面，首先是要夯實(shí)國(guó)內(nèi)資源基礎(chǔ)，加大對(duì)非常規(guī)、海洋及深水資源勘探開發(fā)支持力度，激勵(lì)油氣企業(yè)前沿技術(shù)研發(fā)和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，通過技術(shù)進(jìn)步提高勘探成功率和采收率，努力推動(dòng)增儲(chǔ)上產(chǎn)；貫徹落實(shí)國(guó)家《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》、自然資規(guī)〔2019〕7 號(hào)《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》，全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓，引導(dǎo)和鼓勵(lì)符合條件的境內(nèi)外各類市場(chǎng)主體積極參與油氣勘探開發(fā)，鼓勵(lì)以市場(chǎng)化方式轉(zhuǎn)讓油氣礦業(yè)權(quán)；建立已探明未動(dòng)用儲(chǔ)量加快動(dòng)用機(jī)制，采取企業(yè)內(nèi)部區(qū)塊流轉(zhuǎn)，或參考產(chǎn)品分成模式多主體合作開發(fā)，激發(fā)起上游勘探開發(fā)的活力。其次，基于進(jìn)口企業(yè)、管輸企業(yè)、新進(jìn)口資源多方共擔(dān)的原則，國(guó)家層面統(tǒng)籌考慮化解疏導(dǎo)管網(wǎng)體制改革前特殊背景下簽訂的中亞、中緬等戰(zhàn)略性進(jìn)口管道高價(jià)長(zhǎng)協(xié)資源，創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，保障整個(gè)天然氣行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。再次，加強(qiáng)與重點(diǎn)資源國(guó)的多邊合作，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)參與海外資源勘探開發(fā)，構(gòu)建國(guó)際資源安全供應(yīng)體系；引導(dǎo)沿海新建LNG 接收站項(xiàng)目簽訂一定比例的中長(zhǎng)期資源采購(gòu)協(xié)議，避免對(duì)LNG 現(xiàn)貨的高度依賴，保障安全平穩(wěn)供應(yīng)。

管網(wǎng)及儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)方面，一是抓緊明確管網(wǎng)獨(dú)立后上游供氣企業(yè)與國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)間的儲(chǔ)氣調(diào)峰與保供責(zé)任，壓實(shí)供氣企業(yè)、管輸企業(yè)、城市燃?xì)馄髽I(yè)及地方政府等各方的責(zé)任，遵循集約化、規(guī)?；瓌t，統(tǒng)籌區(qū)域、尖峰供用氣平衡，盡早達(dá)到國(guó)發(fā)〔2018〕31 號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》要求供氣企業(yè)2020 形成不低于其年合同銷售量10%儲(chǔ)氣能力，城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)不低于其年用氣量5%的儲(chǔ)氣能力，地方政府不低于保障本行政區(qū)域3 d 日均消費(fèi)量的儲(chǔ)氣能力的儲(chǔ)氣調(diào)峰建設(shè)要求。二是積極引入多元化資本參與管網(wǎng)設(shè)施投資，允許多主體參與建設(shè)納入國(guó)家和地方規(guī)劃的管網(wǎng)設(shè)施，加快建設(shè)進(jìn)程，推動(dòng)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)，打造“全國(guó)一張網(wǎng)、保供一盤棋”，滿足氣源外輸及用戶用氣需求。三是推進(jìn)省管網(wǎng)改革，落實(shí)地方管網(wǎng)設(shè)施公平開放政策，加快推進(jìn)省級(jí)天然氣企業(yè)“運(yùn)銷分離”，將管輸環(huán)節(jié)逐步納入國(guó)家管網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度范疇，向有資質(zhì)的用戶提供管輸、氣化等服務(wù)。

市場(chǎng)體系建設(shè)方面，需著重處理好計(jì)劃與市場(chǎng)的關(guān)系，加強(qiáng)相關(guān)規(guī)章制度建設(shè)。一是發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，統(tǒng)籌儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施建設(shè)布局、引導(dǎo)資源開發(fā)與引進(jìn)，既要避免相關(guān)企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)效益拖延管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)也要避免LNG 接收站建設(shè)和資源引進(jìn)“一哄而上”或“一哄而下”，導(dǎo)致嚴(yán)重的周期性供過于求或短期嚴(yán)重供求失衡。二是在國(guó)家管網(wǎng)與上下游之間建立高效的運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制，由國(guó)家能源主管部門組織協(xié)調(diào)、各方參與，共同制定完善管網(wǎng)調(diào)度規(guī)則、管網(wǎng)開口規(guī)則、管容分配規(guī)則、管網(wǎng)平衡規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)管輸合同等，避免壟斷格局下的霸王條款。三是增強(qiáng)合同履約與誠(chéng)信意識(shí)，上中下游企業(yè)通過合同、計(jì)劃、日指定等方式，做好產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)間的精準(zhǔn)銜接。改革后管網(wǎng)公司出于高效運(yùn)營(yíng)考慮，將會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行管輸服務(wù)合同，按合同約定的上載點(diǎn)、下載點(diǎn)、管容或儲(chǔ)存容量、偏差范圍等提供相應(yīng)服務(wù)，合同設(shè)有履約保函、照付不議等保障履約條款。這就對(duì)托運(yùn)商的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)精準(zhǔn)度和執(zhí)行力提出了更高要求，上游供氣商、下游城市燃?xì)馄髽I(yè)或大用戶對(duì)自身的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)須進(jìn)行精細(xì)化管理，精準(zhǔn)預(yù)測(cè)天然氣消費(fèi)需求，提前鎖定所需資源、市場(chǎng)、管輸或儲(chǔ)氣調(diào)峰能力，各環(huán)節(jié)積極協(xié)同做好產(chǎn)供儲(chǔ)銷銜接。

3.2 嚴(yán)格設(shè)施建設(shè)運(yùn)行與市場(chǎng)監(jiān)管方面

強(qiáng)監(jiān)管，主要是加強(qiáng)對(duì)干線管網(wǎng)、省級(jí)管網(wǎng)、城市配氣管網(wǎng)、儲(chǔ)氣庫及LNG 接收站等儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行、信息公開、容量分配、能力開放、服務(wù)收費(fèi)等多方面的監(jiān)管。

設(shè)施建設(shè)方面，重點(diǎn)是落實(shí)國(guó)家和地方天然氣發(fā)展規(guī)劃，按既定時(shí)間節(jié)點(diǎn)積極實(shí)施，避免部分企業(yè)因過多考慮經(jīng)濟(jì)因素拖延管道，特別是儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)，影響上游資源調(diào)運(yùn)或向下游用戶供氣。

管輸服務(wù)方面，作為改革的紅利，下游用戶和資源供應(yīng)企業(yè)都期待管網(wǎng)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)后管輸運(yùn)價(jià)能有所下降。目前，干線管道運(yùn)輸價(jià)格由國(guó)家發(fā)改委核定，準(zhǔn)許收益率為稅后全投資8%。專家認(rèn)為天然氣基礎(chǔ)設(shè)施投資相對(duì)上游勘探開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)要小很多，應(yīng)以股權(quán)資本收益率7%～8%作為基準(zhǔn)收益率比較合適，而不是全投資的8%［27］。為此，一方面要求設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)嚴(yán)格按照《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》《關(guān)于加強(qiáng)天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放相關(guān)信息公開工作的通知》，以及發(fā)改能源規(guī)〔2019〕916 號(hào)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》等要求，全面及時(shí)公開和報(bào)送相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施基本信息、企業(yè)運(yùn)營(yíng)信息、成本價(jià)格信息等，進(jìn)一步提高透明度及各方參與的便利性。另一方面，國(guó)家價(jià)格主管部門應(yīng)嚴(yán)格核定管輸服務(wù)成本，適當(dāng)下調(diào)管輸收益至合理水平；能源監(jiān)管部門嚴(yán)格監(jiān)管管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)的服務(wù)情況，確保嚴(yán)格執(zhí)行管網(wǎng)調(diào)度規(guī)則、管網(wǎng)開口規(guī)則、管容分配規(guī)則等，向各類主體提供相對(duì)公平的服務(wù)。天然氣基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)模式還應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，區(qū)分固定服務(wù)和可中斷服務(wù)，試點(diǎn)并逐步推行“容量費(fèi)+使用費(fèi)”兩部制收費(fèi)方式，改變現(xiàn)行不考慮用戶特性的單一制收費(fèi)模式。不同于干線管輸價(jià)格，省內(nèi)管道運(yùn)輸價(jià)格和城鎮(zhèn)燃?xì)馀錃鈨r(jià)格由地方省市級(jí)價(jià)格主管部門核定，由于各地服務(wù)成本核定時(shí)尺度把握寬嚴(yán)不同，實(shí)際價(jià)格水平有較大差異，隨著供氣規(guī)模的擴(kuò)大部分城市仍有較大下調(diào)空間。國(guó)家層面可選取典型城市，抽調(diào)外部專業(yè)力量進(jìn)行成本核查，樹立行業(yè)標(biāo)桿。

市場(chǎng)運(yùn)行秩序的監(jiān)管重點(diǎn)主要是防止設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)利用壟斷地位強(qiáng)制服務(wù)，或設(shè)置霸王條款，各方不履行供用氣合同、不履行保供責(zé)任、制造謠言、哄抬氣價(jià)等方面的違法違規(guī)行為，切實(shí)維護(hù)良好的天然氣市場(chǎng)秩序。

3.3 推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施及市場(chǎng)全開放方面

全開放，包括天然氣基礎(chǔ)設(shè)施剩余能力全部開放、上游天然氣勘探開發(fā)與資源進(jìn)口向所有主體充分開放、天然氣價(jià)格全部市場(chǎng)化三個(gè)方面。發(fā)改能源規(guī)〔2019〕916 號(hào)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》要求設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)公平無歧視地向所有符合條件的用戶提供服務(wù)，考慮歷史與現(xiàn)實(shí)，開放不可能一蹴而就，在役管網(wǎng)設(shè)施還須優(yōu)先服務(wù)現(xiàn)有的基礎(chǔ)托運(yùn)商和基礎(chǔ)資源，剩余能力向所有用戶公平開放；對(duì)于“十四五”新建設(shè)施，包括國(guó)家級(jí)、省級(jí)管網(wǎng)公司及其他類型企業(yè)建設(shè)的設(shè)施，應(yīng)采取公開招標(biāo)等方式向所有用戶提供公平無歧視的使用機(jī)會(huì)。

上游準(zhǔn)入方面，國(guó)家發(fā)改委《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2019 版）》已取消了對(duì)石油天然氣勘查開發(fā)限于合資合作的限制，自然資規(guī)〔2019〕7 號(hào)《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》規(guī)定凡在中華人民共和國(guó)境內(nèi)注冊(cè)，且凈資產(chǎn)不低于3×108元人民幣的內(nèi)外資公司，均有資格按規(guī)定取得油氣礦業(yè)權(quán)，國(guó)內(nèi)上游準(zhǔn)入在政策上已基本沒有障礙。

境外資源引進(jìn)方面，除三大石油公司之外，LNG進(jìn)口第二梯隊(duì)不斷壯大，多主體充分競(jìng)爭(zhēng)的格局已然形成。2020 年中國(guó)進(jìn)一步下放LNG 接收站的核準(zhǔn)權(quán)限，預(yù)計(jì)“十四五”將有更多的主體，甚至是國(guó)外資源供應(yīng)商在國(guó)內(nèi)開展天然氣銷售業(yè)務(wù)，新的供應(yīng)格局下“南氣北上”“海氣中進(jìn)”將成為常態(tài)，不再僅僅局限于冬季保供的臨時(shí)手段。

天然氣定價(jià)方面，目前陸上常規(guī)氣、進(jìn)口中亞氣、中緬管道氣省門站銷售價(jià)格仍受國(guó)家發(fā)改委管制，國(guó)產(chǎn)非常規(guī)資源及其他進(jìn)口資源已實(shí)行市場(chǎng)化定價(jià)，“十四五”期間應(yīng)逐步放開管制資源的價(jià)格，或者充分考慮勘探開發(fā)投資風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)高于管輸行業(yè)的特點(diǎn)，參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)適當(dāng)調(diào)高上游環(huán)節(jié)的準(zhǔn)許收益率，如按管輸收益的1.5～2 倍核定，并給予更大的冬夏差別定價(jià)空間，以反映天然氣生產(chǎn)企業(yè)參與調(diào)峰的成本。同時(shí)，天然氣計(jì)價(jià)方式應(yīng)盡快由目前的體積計(jì)價(jià)轉(zhuǎn)向能量計(jì)價(jià)，以適應(yīng)多氣源、網(wǎng)絡(luò)化供應(yīng)格局，更好地融入國(guó)際貿(mào)易大市場(chǎng)。

3.4 加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)方面

強(qiáng)平臺(tái)，指加強(qiáng)交易中心市場(chǎng)化大平臺(tái)建設(shè)，建立全國(guó)天然氣市場(chǎng)監(jiān)管平臺(tái)、管網(wǎng)運(yùn)行優(yōu)化模擬平臺(tái)。中國(guó)已成為世界第三大天然氣消費(fèi)國(guó)、第一大天然氣進(jìn)口國(guó)，“十四五”末有望超過俄羅斯成為第二大消費(fèi)國(guó)，進(jìn)口規(guī)模將達(dá)到2 000×108m3以上，國(guó)際天然氣價(jià)格對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的影響不斷加大。為此，應(yīng)依托上海、重慶、深圳等交易中心，著力打造東北亞天然氣交易市場(chǎng)，通過降低服務(wù)傭金、向會(huì)員提供免費(fèi)咨詢服務(wù)，以及推出日前、平衡、月度、季度和年度等多種產(chǎn)品，滿足各方資源優(yōu)化組合、風(fēng)險(xiǎn)管理、套期保值、管網(wǎng)平衡等需求，千方百計(jì)吸引國(guó)內(nèi)外資源供應(yīng)商、城市燃?xì)夤?、大用戶、?dú)立交易商等更多的主體參與到市場(chǎng)交易中來，快速擴(kuò)大交易規(guī)模，合力打造國(guó)際交易平臺(tái)，形成有國(guó)際影響力的區(qū)域價(jià)格指數(shù)，真正發(fā)揮市場(chǎng)“風(fēng)向標(biāo)”作用，提高中國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)的價(jià)格話語權(quán)和市場(chǎng)影響力。

加快建立國(guó)家級(jí)天然氣市場(chǎng)監(jiān)管平臺(tái)應(yīng)是平臺(tái)建設(shè)的重中之重。通過該平臺(tái)建設(shè)，不僅可匯總基礎(chǔ)設(shè)施的基本信息、日常運(yùn)行信息、價(jià)格信息、資源信息、政策信息、市場(chǎng)供求信息等，更為重要的是各級(jí)監(jiān)管部門還可通過平臺(tái)接收企業(yè)信息報(bào)送，快速獲得全國(guó)及區(qū)域市場(chǎng)天然氣運(yùn)行情況，實(shí)現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管的電子化、網(wǎng)絡(luò)化、實(shí)時(shí)化，并支持流程督辦、視頻會(huì)議、項(xiàng)目管理等功能，變革管理模式，提高工作效率。此外，建議主管部門組織主要供氣企業(yè)或有實(shí)力的科研單位，利用人工智能、大數(shù)據(jù)分析等新的數(shù)字化智能化工具，建立全國(guó)或區(qū)域性的天然氣產(chǎn)運(yùn)銷運(yùn)行模擬平臺(tái)，基于管網(wǎng)設(shè)施的拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)及各方上報(bào)的產(chǎn)運(yùn)銷數(shù)據(jù)，挖掘歷史用氣特性分析，設(shè)置產(chǎn)供儲(chǔ)銷邊界條件，進(jìn)行不同時(shí)間尺度的運(yùn)行模擬，提前研判產(chǎn)運(yùn)儲(chǔ)瓶頸，支持精準(zhǔn)高效決策，重點(diǎn)針對(duì)特殊事件、突出事件進(jìn)行情景模擬，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警快速響應(yīng)。

3.5 天然氣行業(yè)碳排放管控方面

天然氣作為相對(duì)清潔的化石能源，在“碳達(dá)峰”與“碳中和”戰(zhàn)略下被期待可在能源轉(zhuǎn)型中起到支撐作用，但其含碳屬性一定程度上又將制約其遠(yuǎn)期發(fā)展。天然氣行業(yè)溫室氣體排放包括二氧化碳和甲烷兩大類，主要來自勘探、開采、處理、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、配送過程的化石燃料燃燒、火炬燃燒、站場(chǎng)閥室工藝放空、設(shè)備泄漏逸散等環(huán)節(jié)，此外還包括外購(gòu)電力和熱力隱含的二氧化碳排放。2019 年，全球石油天然氣行業(yè)抽采、加工、運(yùn)輸環(huán)節(jié)溫室氣體排放占全球能源行業(yè)溫室氣體總排放量的15%，其中甲烷排放占其中的一半左右。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署最新報(bào)告指出［28］，甲烷占全球溫室氣體排放的近五分之一，是迄今為止需要解決的最優(yōu)先的短期氣候污染物，以保持溫升控制在1.5 ℃之內(nèi)；削減甲烷是在未來25 年減緩氣候變化的最有力手段，也是對(duì)減少二氧化碳排放的必要補(bǔ)充。加拿大已將2025 年油氣行業(yè)甲烷減排 40%～45%納入國(guó)家自主減排承諾，歐盟對(duì)其消耗和進(jìn)口的天然氣也設(shè)立了甲烷減排目標(biāo)。中國(guó)天然氣行業(yè)需要加快研究制定溫室氣體減排實(shí)施方案，在促進(jìn)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)全面提升溫室氣體排放控制水平。方案制定須統(tǒng)籌好產(chǎn)業(yè)發(fā)展與減排；區(qū)分“碳達(dá)峰”與“碳中和”兩個(gè)階段，遵循“快增—穩(wěn)定—緩降—快降”路徑，確保天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展可預(yù)期，避免大起大落或失去投資信心；堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，通過創(chuàng)新提升能源利用效率、減少溫室氣體排放與碳捕集利用與封存，促進(jìn)天然氣多能融合發(fā)展；堅(jiān)持底線思維，防止低碳轉(zhuǎn)型中供給與需求脫節(jié)，防止過度追求碳減排影響國(guó)家能源安全。

天然氣行業(yè)減少溫室氣體排放首先要摸清家底及具體排放源，然后才能有的放矢。二氧化碳排放主要源于行業(yè)內(nèi)直接使用的各類燃料和電力，可通過節(jié)能與提效、轉(zhuǎn)向清潔燃料、清潔電力替代等措施。相比之下，現(xiàn)階段中國(guó)油氣行業(yè)甲烷排放量主要基于IPCC（政府間氣候變化專門委員會(huì)）第一層級(jí)或第二層級(jí)的方法進(jìn)行估算，活動(dòng)水平估算粗糙，排放因子選取多基于場(chǎng)站級(jí)或取缺省值，因而估算的排放量有極大不確定性，對(duì)關(guān)鍵排放源識(shí)別不清。準(zhǔn)確的甲烷排放應(yīng)盡可能采用第三層級(jí)方法，即基于設(shè)備級(jí)的測(cè)量數(shù)據(jù)進(jìn)行核算，結(jié)合大氣級(jí)、場(chǎng)地級(jí)檢測(cè)，進(jìn)行多尺度不同數(shù)據(jù)源甲烷排放清單交叉印證，然后針對(duì)性進(jìn)行控制與治理。因此，在將甲烷排放納入國(guó)家氣候目標(biāo)和“十四五”相關(guān)規(guī)劃的同時(shí)，當(dāng)前迫切需要建立與完善天然氣行業(yè)甲烷排放監(jiān)測(cè)體系，修訂甲烷排放核算與報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)，建立甲烷減排評(píng)估認(rèn)證平臺(tái)，革新技術(shù)裝備提高關(guān)鍵排放源識(shí)別與控制能力，強(qiáng)化放空和火炬燃燒活動(dòng)管理。此外，政府層面也需加大資金和政策支持，利用碳交易、自愿減排交易等市場(chǎng)化機(jī)制進(jìn)一步推動(dòng)甲烷減排工作。