國(guó)有土地使用權(quán)出讓方式的發(fā)展趨勢(shì)研究

曲敏

摘要：雖然我國(guó)國(guó)有土地經(jīng)過(guò)了多年的發(fā)展，在完善出讓方式的過(guò)程中，也取得了很大的進(jìn)步，并且在土地經(jīng)營(yíng)之中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但政府在調(diào)控土地市場(chǎng)上并未起到應(yīng)有作用?；诖?，本文就現(xiàn)有國(guó)有土地使用權(quán)出讓方式進(jìn)行梳理，并針對(duì)其發(fā)展趨勢(shì)開展分析與探討。

關(guān)鍵詞：國(guó)有土地使用權(quán);出讓;發(fā)展趨勢(shì)

通過(guò)多年來(lái)的改革與發(fā)展，目前我國(guó)土地出讓方式已基本構(gòu)建了框架體系，并在國(guó)有土地資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)之中發(fā)揮了重要作用。但是，此種出讓方式依然處在一個(gè)完善的階段之中，很多弊端已初步顯現(xiàn)，并對(duì)土地出讓的健康發(fā)展造成了不利影響。這種情況下必須著手完善土地政策，從根本上解決這些問(wèn)題。

1.國(guó)有土地使用權(quán)出讓方式

1.1招標(biāo)出讓

該法的優(yōu)勢(shì)在于可以采用綜合指標(biāo)衡量投標(biāo)者，所以比較全面，其缺點(diǎn)在于主管部門人員人為的設(shè)定指標(biāo)體系，很容易會(huì)根據(jù)內(nèi)定的投標(biāo)者對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行量身定制，這樣就會(huì)形成串謀。例如，某地一宗國(guó)有土地招標(biāo)出讓，當(dāng)時(shí)表明了投標(biāo)人的法人代表一定要是女性，并且有“全國(guó)勞?！钡姆Q號(hào)，并且具備一級(jí)開發(fā)資質(zhì)。雖然這一項(xiàng)目是公開招標(biāo)，但是很多投標(biāo)者面對(duì)這樣的要求卻望而卻步。因此該方式在實(shí)踐過(guò)程中會(huì)備受質(zhì)疑。

1.2協(xié)議出讓

協(xié)議方式是有償出讓土地中的主要供給方式，大體上這種方式可分為以下幾種情況：第一種情況是城中村改造、舊城危改項(xiàng)目。此類項(xiàng)目的情況比較復(fù)雜，出于策劃功能是發(fā)展需要，政府僅要求開發(fā)商將村民的拆遷過(guò)渡工作處理好，一般會(huì)以協(xié)議的方式為開發(fā)商供地。這種現(xiàn)象在老城市中比較普遍;第二種情況是國(guó)企搬遷改制、軍事用地調(diào)整。當(dāng)國(guó)企面臨危機(jī)，在新規(guī)劃中其原址被調(diào)整為開發(fā)用地，此時(shí)很多開發(fā)商會(huì)與企業(yè)串謀，通過(guò)政府默許后，將土地出讓金補(bǔ)交上來(lái)，將其土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎岄_發(fā)用地。很多軍事用地也在多因素影響下與開發(fā)單位協(xié)議出讓，將土地出讓金補(bǔ)交以后，由土地管理部門核發(fā)土地使用證;第三種情況是通過(guò)建設(shè)城市基礎(chǔ)配套設(shè)施，進(jìn)行土地置換。

1.3掛牌出讓

掛牌出讓綜合了協(xié)議、拍賣、招標(biāo)的優(yōu)點(diǎn)，并且具有公正、公平與公開等特征，對(duì)于當(dāng)前的土地市場(chǎng)情況比較適用。具體來(lái)說(shuō)，其優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，需要對(duì)投標(biāo)者的各方面條進(jìn)行審核，可以避免盲目進(jìn)入市場(chǎng)攪局現(xiàn)象的發(fā)生;第二，在價(jià)高者得的原則下，可以從最大程度上實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值;第三，在掛牌結(jié)束時(shí)需要補(bǔ)簽協(xié)議;第四，因?yàn)閽炫频臅r(shí)間比較長(zhǎng)，并且可以多次報(bào)價(jià)，為投資理性決策與競(jìng)爭(zhēng)奠定了基礎(chǔ)，可以避免拼命喊價(jià)、獲得土地后不知所措的情況發(fā)生。

1.4拍賣出讓

該方式的優(yōu)點(diǎn)在于影響范圍較大，并且具有公開、公正的特征。與招標(biāo)相比，這種出讓方式可以多次報(bào)價(jià)，對(duì)于土地投標(biāo)者而言，招標(biāo)只能一次報(bào)價(jià)，如果報(bào)價(jià)太高中標(biāo)了就不劃算，報(bào)價(jià)低了則不會(huì)中標(biāo)。與掛牌相比，這種出讓方式的關(guān)注度更高，各方之間難以形成串謀，因此該方式通常在大宗土地、繁華地塊的出讓中應(yīng)用。但該方式的缺點(diǎn)也恰恰在于價(jià)高者得，由于參與者太多，在現(xiàn)場(chǎng)氣氛的影響下很多人出價(jià)不會(huì)太理性，因此最終報(bào)價(jià)通常會(huì)高于底價(jià)。

2.國(guó)有土地使用權(quán)出讓方式的發(fā)展趨勢(shì)

2.1完善出讓方式，實(shí)現(xiàn)保值增值

首先，堅(jiān)決取締協(xié)議出讓方式。法規(guī)規(guī)定，土地使用出讓方式主要為招、拍與掛，協(xié)議用于補(bǔ)充，但目前很多地區(qū)的絕大多數(shù)土地都在采用協(xié)議出讓的方式，這種情況下私下黑箱作業(yè)嚴(yán)重，為地產(chǎn)投機(jī)提供了方便;其次，規(guī)范招標(biāo)出讓體系。招標(biāo)方式是對(duì)開放商綜合考量后實(shí)施的出讓方式，在一段時(shí)間內(nèi)該方式都會(huì)是主要的出讓方式，但當(dāng)前這種方式還沒(méi)有完善的招標(biāo)體系，因此存在量身定做的嫌疑。為了提升招標(biāo)結(jié)果的真實(shí)性，應(yīng)該參與競(jìng)標(biāo)的人要盡量多，才能從多中選優(yōu);第三，完善掛牌出讓方式。當(dāng)制定出合理的掛牌增幅后，競(jìng)爭(zhēng)者串謀的成本會(huì)顯著增大，從而使一些競(jìng)爭(zhēng)者放棄串謀，另外信息保密制度的建立，也減少了串謀者投機(jī)的機(jī)會(huì)。確定最低掛牌參與者的人數(shù)，不要像往常一樣只有一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者也會(huì)成交。

2.2招拍掛方式將用于工業(yè)用地轉(zhuǎn)讓

一直國(guó)有土地出讓都是雙軌并行的，一方面，經(jīng)營(yíng)性用地以招、掛、拍的方式出讓，另一方面，非經(jīng)營(yíng)性占用地依然采用協(xié)議方式出讓。工業(yè)用地不會(huì)強(qiáng)制其實(shí)施招拍掛，因此很多地區(qū)對(duì)工業(yè)用地采用協(xié)議出讓的方式，并且出于對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度考慮，增加招商引資的力度，實(shí)際上這種行為嚴(yán)重透支了工業(yè)用地。對(duì)于土地有償使用之中二元政策問(wèn)題的存在，已經(jīng)引起了國(guó)土資源部的高度重視，并且采取了相應(yīng)措施。當(dāng)下，江浙滬一帶在推進(jìn)工業(yè)用地掛牌交易的同時(shí)，引起了大連、西安、青島等地的借鑒和嘗試，相信隨著經(jīng)營(yíng)性用地出讓方式的完善、發(fā)展，在這方面積累的經(jīng)驗(yàn)將會(huì)逐步應(yīng)用于工業(yè)用地出讓中。

2.3勾地制度的應(yīng)用展望

勾地制度最早在2006年開始應(yīng)用，如果這項(xiàng)制度可以得到完善，那么土地出讓將會(huì)成為市場(chǎng)化導(dǎo)向的一種結(jié)果。雖然政府政不會(huì)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行不必要的干預(yù)，但卻可以綜合反映出政府調(diào)控的意圖。從運(yùn)行機(jī)制的角度來(lái)看，開發(fā)商不看好房市的情況下是不會(huì)選擇勾地申請(qǐng)的，如此便不會(huì)有新的土地供應(yīng)，半死著土地供應(yīng)的逐步減少，房產(chǎn)價(jià)格也會(huì)漸趨穩(wěn)定，相反如果開發(fā)商很看好房市的話，那么必然會(huì)積極勾地，并參與到招拍掛中，如此一來(lái)土地與房市領(lǐng)域的泡沫必然會(huì)減少。

結(jié)語(yǔ)：

總之，通過(guò)多年來(lái)的發(fā)展與改革，當(dāng)前國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓已基本形成一套體系，在新形勢(shì)下這套體系將會(huì)不斷地完善和發(fā)展，為國(guó)有土地出讓起到推進(jìn)性作用。但在具體實(shí)踐過(guò)程中，現(xiàn)有出讓方式依然有一些問(wèn)題存在，需要我們加強(qiáng)對(duì)出讓方式的分析與研究。

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