老舊小區(qū)改造全過程管理思考

易欣華

[摘 要]最近幾年，住房建設開始由拆舊建新方式逐漸轉型為國家大力推進的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，在不斷滿足人民對美好生活環(huán)境向往的同時，為廣大人民群眾降低了住房改善成本，也為傳統(tǒng)建筑行業(yè)企業(yè)轉型發(fā)展提供了很好的契機，這在城市發(fā)展進入城市更新的重要時期顯得尤為重要。文章介紹了推進老舊小區(qū)改造的多重背景和意義，在解析老舊小區(qū)改造內容和項目特點的基礎上，對老舊小區(qū)改造帶來的潛在機遇和存在的問題進行了深入探討，希望能對從事老舊小區(qū)改造工作的企業(yè)和人員有所啟發(fā)。

[關鍵詞]老舊小區(qū)改造;內容;政策;管理模式;管理經驗

中圖分類號：F293.33? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1674-1722（2021）20-0001-03

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城市面積不斷擴大，新建的高樓大廈不斷增多，為人們的生活提供了很大的便利。但是過去建設的居民區(qū)域則表現出一些不合時宜的問題，影響到很多居民的生活，尤其是基礎設施建設老化、不到位等，對于老年群體帶來一些不便之處。2015年，國資委啟動“三供一業(yè)”分離移交工作，中國石化集團公司下發(fā)了《中國石化職工家屬區(qū)“四供一業(yè)”分離移交工作方案》，明確2018年基本完成中國石化企業(yè)職工家屬區(qū)“四供一業(yè)”分離移交工作。對傳統(tǒng)家屬小區(qū)的水電氣、物業(yè)等基礎設施進行提質改造后移交地方管理。央企實施的小區(qū)物業(yè)移交改造工作和國務院在2020年7月份提出的《關于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）文件精神是十分一致的，就是要大力改造提升城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，改善居民居住條件，今后一段時間國家和地方政府將持續(xù)積極推進老舊小區(qū)的改造工作[1]。

一、老舊小區(qū)改造的內容及特點

（一）內容

按照《意見》的規(guī)定，將改造內容分為基礎類、完善類和提升類三大類：基礎類涉及滿足居民基本生活需求以及安全考慮的一些內容，主要是改造提升小區(qū)內部的基礎配套設施，以及對建筑物的屋面、外墻等公共基礎設施進行維修。完善類涉及為居民生活提供便利和改善生活質量的一些內容，比如小區(qū)內的綠化、環(huán)境和配套設施改造、節(jié)能建設、加裝電梯等。提升類涉及豐富小區(qū)內的生活供給、提升生活質量，在小區(qū)和周邊區(qū)域的實際條件基礎上，豐富區(qū)域內尚沒有的內容，比如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、家政保潔等方面，基本都是公共服務設施。但是具體的每個地區(qū)，可能存在一些差異，所以實際上需要結合每個地區(qū)的情況進行安排。筆者當地住建部門早在2017年就出臺了中央和省屬企業(yè)小區(qū)“三供一業(yè)”物業(yè)分離移交改造參考技術標準指導意見，各小區(qū)改造按照不低于城市基礎設施的平均水平進行老舊小區(qū)改造，按照改造提質、改善環(huán)境，業(yè)主接受的原則實施，筆者所在小區(qū)主要對第一類和第二類設施進行改造，改造完成后基礎設施大幅度提升、居民生活環(huán)境明顯改善，社會效益突出。

（二）特點

首先是老舊小區(qū)改造整體規(guī)模并不大，但涉及內容十分復雜，一般來說，改造的老舊小區(qū)投資額度在數千萬元以內，整體來說規(guī)模都比較小;很多工程是將改造和提升同步進行，所以涉及的內容十分豐富，存在很大的差異性，需要科學進行規(guī)劃和設計;項目資金來源的不穩(wěn)定性，當前主要是依靠國家的財政資金支持，而這部分資金比較有限，小區(qū)是否可以申請到足額的財政資金對于項目進程有直接影響;需要根據具體情況分批分階段推進實施，也無法保證一次性解決小區(qū)的所有問題，很多老舊小區(qū)沒有充足的改造空間，需要設計人員科學設計，因地制宜逐步進行改造;最后是不確定因素多，對于協(xié)調工作的要求高，改造影響到小區(qū)居民每個人的具體利益，如果差異性大、居民的意見不統(tǒng)一，將影響到改造工作整體規(guī)劃進程。改造項目事先需要收集居民的意見和意愿，也涉及社區(qū)和資源共享，需要與社區(qū)、街道、住建、發(fā)改、財政、規(guī)劃、城市管理、行政審批服務等聯(lián)系，非常復雜，需要與各參與主體做好協(xié)調工作[3]。

二、老舊小區(qū)改造的相關政策

《意見》中有詳細規(guī)定的老舊小區(qū)改造的任務、內容，要求因地制宜地確定內容清單和標準，編制改造計劃;建立專門的工作機制，各個部門之間聯(lián)合協(xié)作，利用“互聯(lián)網+共建共治共享”等線上線下手段，開展多種形式的基層協(xié)商，主動了解居民訴求;還要建立改造資金政府與居民、社會力量合理共擔機制，遵循“誰受益、誰出資”的原則，鼓勵居民自己出資參與，減輕政府的財政資金負擔;同時也提出要精簡改造工程審批程序，打造快速審批流程，積極推行網上審批程序。除了國家政府提出的統(tǒng)一指導意見之外，各個地區(qū)也有自己提出的改造政策，需要在上述意見的基礎上，遵循每個地區(qū)的要求進行改造[3]。

三、老舊小區(qū)改造全過程管理模式

（一）基本理論

全過程管理是考慮某個項目的生命周期進行的管理理念，覆蓋項目全過程。應用該思想可以實現對項目中各因素的統(tǒng)一協(xié)調和集中管理，對于提升項目建設和應用水平有積極意義。在老舊小區(qū)改造項目過程中，因為水、電、氣、暖等承擔小區(qū)的重要生活功能，更需要同步納入做好科學規(guī)劃和管理。因此將全過程管理理念應用到老舊小區(qū)改造項目中，具有多重意義[4]。

（二）項目管理服務形式

1.推行大項目制（EPC總承包）。由項目出資人牽頭組建大項目部，將老舊小區(qū)設計、施工發(fā)包給一家實力較強總承包商，出資人聘請監(jiān)理對設計、施工全程監(jiān)督，項目部專職對所在小區(qū)改造標準、改造內容、施工進度、投資概算和安全監(jiān)督等工作進行全過程項目管理。

2.確定改造技術標準指導文件。確定以“維修為主、改造為輔、技術合理、經濟合算、運行可靠”且不低于當地小區(qū)基礎設施的平均水平為標準，兼顧改造提質，改善生活環(huán)境，業(yè)主能夠接受的原則。建議當地住建部門出臺類似指導意見，將小區(qū)圍墻道路、排水設施、道路及停車設施、門禁安防設施、文體健身設施、公共照明燈、電梯加裝等列入推進改造目錄，并提出相應技術標準。項目應根據改造小區(qū)規(guī)模大小和內容標準測算資金需求，根據以往小區(qū)實際改造經驗分析，按照小區(qū)每套房/1～2w元標準改造較為合適，既能明顯提升小區(qū)基礎設施，同時兼顧了改造資金壓力。

3.建立老舊小區(qū)改造監(jiān)督推進小組。要按照國家對老舊小區(qū)改造指導意見，及時推進已批復的老舊小區(qū)改造項目，就必須落實好政府的監(jiān)督協(xié)調工作機制，解決重項目批復輕項目建設的頑疾，加強事前和事中監(jiān)督，避免成為老百姓詬病的項目。政府財政、發(fā)改、住建、規(guī)劃等職能部門聯(lián)合小區(qū)業(yè)委會組建老舊小區(qū)改造巡查監(jiān)督小組，作為項目監(jiān)督人履行質量和安全監(jiān)督職能，充分發(fā)揮政府部門的監(jiān)督推進作用，聽取小區(qū)群眾意見，做好外部協(xié)調工作，履行小區(qū)改造監(jiān)管和推進工作責任。

4.建立工作聯(lián)動機制。小區(qū)改造可能涉及污水等政府市政設施管網改造規(guī)劃，有些小區(qū)還需要同步進行水、電、氣直接入戶改造，小區(qū)和市政雨污分流管網對接等協(xié)同改造問題，需要項目部提前規(guī)劃、掌握信息、協(xié)同統(tǒng)籌安排，不能閉門造車。項目設計之初除了充分了解小區(qū)現狀以外，還需要掌握小區(qū)供水、供電擴容信息和雨污分流對接市政管網問題，因此要及時和市政規(guī)劃、住建、國網供電、供水等單位保持良好溝通，掌握規(guī)劃信息。在項目設計時就考慮上述因素，在項目開工建設前把供電管網改造、供水管網改造、污水管網改造等基礎工程完成，然后再推進小區(qū)內道路、停車位、屋面外墻等設施改造，避免小區(qū)改造完成后又反復對小區(qū)地面施工，破壞小區(qū)整體改造。因此，在項目推進過程中，要積極發(fā)揮協(xié)調工作聯(lián)動機制，協(xié)調項目相關單位解決分階段施工、交叉施工、交叉管理等問題。促進項目設計目標和施工進度的落實，推動項目效益的提升。全過程項目管理最大的難點是要全程協(xié)調內部各參建單位和外部協(xié)同單位之間的相互合作和協(xié)調的關系，提升項目建設效率。與傳統(tǒng)的項目管理對比，應用全過程管理后，項目總承包方在設計時就能充分考慮施工問題，對多方面的內容進行優(yōu)化，包括全盤考慮小區(qū)要實施的項目改造內容可行性、費用可控性等，配合政府城市規(guī)劃和污水管網改造等進行配套設計準備，避免小區(qū)重復施工和增加投資預算，加強了對于項目進度的掌握和管控。

（三）應用優(yōu)勢

老舊小區(qū)改造屬于在現有基礎上的提質改造，一切項目施工都是圍繞現有基礎進行，可能存在多家施工單位同步施工建設，且全程有小區(qū)代表監(jiān)督參與，工程現場開放安全監(jiān)管難，施工組織、協(xié)調、調度工作尤為重要。全過程管理的落實，可以覆蓋老舊小區(qū)改造項目的整個過程，對所有影響因素和成本費用項目支出行為進行跟蹤和監(jiān)控，實現精細化管理，這樣可以優(yōu)化資源配置，并有效控制成本。對于具體工作的開展，支持對改造項目行為的全過程的監(jiān)控，明確改造項目部門的責任和義務，并建立明確的改造項目工作目標和任務，將之細化到一線工作團隊，這樣可以提升項目經濟行為的規(guī)范性，也可以促進改造項目中各類資源的優(yōu)化配置，強化對資金的科學管理，進而提升項目的經濟效益。同時，還支持對老舊小區(qū)改造項目方案執(zhí)行情況的跟蹤和實時監(jiān)控，保證每個環(huán)節(jié)驗收都合格，避免出現返工、誤工等情況，保證項目工期和質量都合格。這樣利用該理念進行全過程管理，實現對項目個個成本風險和因素的評估、分析和控制，減少風險事件的發(fā)生，做好應對，提高決策的合理性和可行性[5]。

四、老舊小區(qū)改造全過程管理經驗總結

（一）加強組織領導

老舊小區(qū)改造項目關系到千家萬戶群眾的切身利益，需要加強項目組織領導。一是政府職能部門要抽調包括住建、財政、發(fā)改、城管等單位人員組建項目監(jiān)督協(xié)調推進小組，負責監(jiān)督推進小區(qū)改造項目部實施進展工作，統(tǒng)籌、指導、協(xié)調各部門關系，指導改造方案、協(xié)調施工進度等，聽取小區(qū)民意、解決爭議糾紛，落實小區(qū)改造有關政府專項補助資金，監(jiān)督施工質量和施工安全。

（二）充分尊重居民意愿

這項工作的進行需要尊重居民的意愿，在了解居民的實際需求的基礎上進行改造方案設計。因為工作最終是服務于居民的，所以居民的要求十分關鍵，這關系到改造內容、改造效果是否科學合理。對此，在設定改造項目之后，相關工作人員需要前往項目覆蓋的小區(qū)進行調研，充分了解改造要求以及需求，調研居民改造意愿，同時可以設置小區(qū)居民議事組織，參與老舊小區(qū)改造的內容確定、過程監(jiān)督和結果測評。這樣要求居民全過程參與改造工作，可以提升改造的針對性，打造更適宜居民需求的人居環(huán)境。

（三）多渠道籌措資金

根據小區(qū)每套房/1～2w元改造標準，每千戶小區(qū)資金需求約1000～2000w，完全靠政府出資難度大，要鼓勵多渠道籌措項目資金。一是出臺鼓勵原有企事業(yè)單位管理的家屬小區(qū)投入改造資金的政策，政策明確企業(yè)稅收、上交利潤中予以轉移支付或財政補助。二是涉及小區(qū)共用部分的水、電、燃氣、供暖、通信等部分設施建設，應由受益單位在小區(qū)改造過程中將這部分工程內容納入本單位工程項目計劃，同步完成相關改造工作，后期通過居民用戶使用等方式收回投資。三是積極鼓勵居民、社會企業(yè)參與社會捐助等，按照“誰受益、誰出資”的原則，明確居民的出資責任，探索居民出資部分通過住宅專項維修資金、公共收益等籌集方式;對社會企業(yè)捐助的可以考慮相關設施廣告冠名等方式回報捐助者。四是政府從城市建設配套資金中建立小區(qū)改造專項基金，制定獎補資金標準，以財政補助形式直接支持鼓勵對小區(qū)改造項目。

（四）嚴格督導考評

這項工作的開展還需要進行嚴格的督導考評，保證各項改造制度和方案的徹底落實。對此需要定期組織老舊小區(qū)改造統(tǒng)一督導、考核評價，考評情況報送政府部門并定期向社會公布，同時配合激勵措施，對改造情況好、成果顯著的進行表揚和獎勵;對于改造進度拖后以及成效差、套取補助資金、虛報改造任務等行為，進行相應的懲罰。

五、結語

老舊小區(qū)改造對提升城市居民生活質量水平、生活舒適度和幸福感有重要作用。在黨和國家的領導下，政府十分重視老舊小區(qū)改造工作的進展，并為此制定了相關規(guī)劃和政策，強調在居民的意愿基礎上，將老舊小區(qū)改造得更加宜居和安全，更能滿足居民對便利、安全、舒適、幸福等居住需求。

參考文獻：

[1] 周剛，張京街，張超.老舊小區(qū)改造的特點及其帶來的機遇與問題探討[J].重慶建筑，2021，20（03）：33-35.

[2] 王米山.利用GIS進行城市老舊小區(qū)改造動態(tài)管理[J].北京測繪，2021，35（2）：265-269.

[3] 董洪利，張廣興，王飛.基于實踐的老舊小區(qū)改造全過程管理策略探討[J].城市住宅，2020，27（09）：117-120.

[4] 倪紅.老舊小區(qū)改造工程進度管理研究[J].建筑經濟，2021，42（08）：28-31.

[5] 劉俊剛.智慧社區(qū)創(chuàng)建下的蕪湖市老舊小區(qū)改造技術探究[J].智能城市，2021，7（14）：50-51.