論《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》的三重屬性

侯 斌

(西北大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，延安精神與黨的建設(shè)研究院, 陜西 西安 710127)

對一份歷史文獻基本屬性的考察自然離不開特定的歷史條件。延安時期中國共產(chǎn)黨適逢土地革命戰(zhàn)爭、抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭的多重歷史疊加期,政局錯綜復(fù)雜,黨在局部執(zhí)政中不僅要領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)抗日戰(zhàn)爭的偉大勝利和建立一個新中國的政治目標(biāo),也需要回答如何將新民主主義理論創(chuàng)新與陜甘寧邊區(qū)局部治理實踐相結(jié)合的重大問題,這直接關(guān)系到黨的局部執(zhí)政效果與邊區(qū)人民的福祉安康。延安時期黨作為局部執(zhí)政的主體,相比較于江西瑞金時期中央臨時政府時顯然更為穩(wěn)健和成熟,在黨的執(zhí)政歷史發(fā)展中具有承上啟下和繼往開來的歷史地位。

另一方面,延安時期黨的局部執(zhí)政活動不能僅看作是陜甘寧邊區(qū)的內(nèi)部治理問題,還必須關(guān)注到中國共產(chǎn)黨與來自外部國際、國內(nèi)不同政治力量進行的博弈,這就需要黨在執(zhí)政理論和實踐上有重大突破,由此必然要求形成一份能夠有效統(tǒng)一全黨思想及行動的整體規(guī)劃和行動方案?！蛾兏蕦庍厖^(qū)施政綱領(lǐng)》即是這樣一份體現(xiàn)黨的局部執(zhí)政“頂層設(shè)計”意圖的、通俗易懂并可有效實施的規(guī)范性文獻。該綱領(lǐng)最直接的用意在于將陜甘寧邊區(qū)治理過程中的政治、經(jīng)濟、社會及文化建設(shè)統(tǒng)一到新民主主義的道路上來。這一綱領(lǐng)首先是從陜甘寧邊區(qū)頒布實施并取得成功的,進而推廣到其他抗日民主根據(jù)地,迅速有效地形成了以陜甘寧邊區(qū)為核心,輻射帶動全國其他抗日民主根據(jù)地的黨的局部執(zhí)政形態(tài)。因此,《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》比較完整地闡明了延安時期中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政的目標(biāo)、原則、制度等重大核心問題,達到了在全黨和邊區(qū)社會中統(tǒng)一思想行動的目的,可以看作是延安時期黨的局部執(zhí)政宣言書與行動指南。值得注意的是,這一規(guī)范性歷史文獻自身具有多重屬性,從黨的局部執(zhí)政理論與實踐、從其所具有的法律效力以及在管黨治黨中產(chǎn)生的實際效果上分析,該綱領(lǐng)分別具有“執(zhí)政方略”屬性、“準(zhǔn)憲法”屬性以及“黨內(nèi)法規(guī)”屬性,因而具有十分重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》的“執(zhí)政方略”屬性

任何實踐活動都可以看作是實踐主體通過一定的方式去實現(xiàn)一定目標(biāo)的活動。一個政黨的政治活動和行為離不開自身執(zhí)政方略的指引,即是為了一定階級利益而制定的在一定時期內(nèi)的帶有全局性的指導(dǎo)原則、大政方針和戰(zhàn)略策略。政治目標(biāo)只有轉(zhuǎn)化為一整套方針策略才能付諸實踐,政治綱領(lǐng)就是一個政黨執(zhí)政方略的具體化、書面化、執(zhí)行化表達。中國共產(chǎn)黨自建黨之日起,就十分注重通過政治綱領(lǐng)的形式去表達政治訴求和實現(xiàn)政治抱負,從未停止過對“綱領(lǐng)”概念的使用。黨在一大通過的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》,不僅規(guī)定了本黨的名稱,而且指出將“把工農(nóng)勞動者和士兵組織起來”[1](P1)并致力于通過社會革命去實現(xiàn)其根本的政治目的。在此后黨的局部執(zhí)政歷程中,政治綱領(lǐng)已然成為黨表達自身執(zhí)政方略的基本形式。然而,執(zhí)政方略的制定和實施,離不開黨的執(zhí)政理論創(chuàng)新與實踐經(jīng)驗總結(jié)。執(zhí)政理論服務(wù)于執(zhí)政實踐,執(zhí)政實踐的發(fā)展又會深化執(zhí)政理論。某種意義上講,一個政黨的執(zhí)政方略即是該黨的執(zhí)政理論的具體化,是該黨在執(zhí)政實踐中形成的理性經(jīng)驗。能否科學(xué)有效地制定并實施政黨的執(zhí)政方略往往體現(xiàn)了一個政黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平,而這對于政黨的執(zhí)政績效而言具有十分重要的意義。因此,《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》的第一屬性應(yīng)當(dāng)是“執(zhí)政方略”屬性,不僅是因為它的內(nèi)容體現(xiàn)了延安時期黨的局部執(zhí)政大政方針和基本政策,更重要的是由于其本身是以新民主主義理論為基礎(chǔ),并將黨的局部執(zhí)政實踐經(jīng)驗進行了科學(xué)的總結(jié)、提升和優(yōu)化。

(一)《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》作為執(zhí)政方略的理論基礎(chǔ)是新民主主義理論

一個政黨的執(zhí)政方略必然是在其自身的政治理論指導(dǎo)下制定實施的。中國共產(chǎn)黨在局部執(zhí)政歷程中始終面臨為誰執(zhí)政、靠誰執(zhí)政、如何執(zhí)政的問題。這就需要必須以科學(xué)的理論作為基礎(chǔ),充分調(diào)動各種執(zhí)政資源,才能有效解決外部環(huán)境、執(zhí)政目標(biāo)、執(zhí)政績效的問題。延安時期中國共產(chǎn)黨基于對中國社會主要矛盾的把握,及時總結(jié)了民主革命中正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn),進而對中國革命的基本特點和規(guī)律有了更加深刻的認(rèn)識，主要表現(xiàn)在這一時期對民主革命理論上的創(chuàng)新發(fā)展,以《中國革命和中國共產(chǎn)黨》《新民主主義論》等為代表的重要理論文章科學(xué)回答了中國革命的基本性質(zhì)、中國要向何處去的歷史命題,完整構(gòu)建出了新民主主義的理論體系和話語體系,完成了從理性認(rèn)識到理論飛躍的過渡。新民主主義理論是延安時期中國共產(chǎn)黨人將馬克思主義基本原理與中國民主革命具體實際相結(jié)合的理論創(chuàng)新,是毛澤東思想的重要組成部分,主要對中國社會性質(zhì)、革命對象以及革命任務(wù)變化而進行了新的判斷和分析,其核心內(nèi)容是新民主主義的政治、經(jīng)濟和文化。

第一,《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》的核心內(nèi)容是對新民主主義政權(quán)組織形式的規(guī)定,即“三三制”的政權(quán)組織形式。這是新民主主義政治的必然要求和集中體現(xiàn),也是適應(yīng)新民主主義革命發(fā)展要求,并充分結(jié)合了黨在局部執(zhí)政中民主政治建設(shè)需要而產(chǎn)生的。延安時期黨在統(tǒng)一戰(zhàn)線的指引下,要完成新民主主義革命的任務(wù),必須建立一種嶄新的內(nèi)部政治關(guān)系,這種新型政權(quán)形式應(yīng)當(dāng)而且必須可以最大程度團結(jié)各種政治力量,以利于抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的鞏固發(fā)展,這就是“三三制”政權(quán)?！蛾兏蕦庍厖^(qū)施政綱領(lǐng)》規(guī)定在邊區(qū)政府政權(quán)建設(shè)中必須要團結(jié)所有社會階級和所有抗日的黨派,在共產(chǎn)黨員當(dāng)選之后,只能占三分之一的比例,另外三分之二由黨外人士擔(dān)任,并且在具體工作中要十分注重共產(chǎn)黨員的工作作風(fēng),真誠與黨外人士開展民主合作,凡事要征求意見,不能把持包辦,任意作為?？梢?“三三制”政權(quán)組織形式并不是一個簡單的人員比例構(gòu)成問題,其最本質(zhì)的作用在于通過這種政權(quán)組織形式產(chǎn)生了強大的政治聚合效應(yīng),不僅有效集合了來自不同政治力量的訴求,而且拓展為一種新的參政議政機制。應(yīng)當(dāng)講,“三三制”的政權(quán)形態(tài)在本質(zhì)上依然是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的抗日民主政權(quán),人員比例的限定并不意味著要放棄領(lǐng)導(dǎo)權(quán),反而要通過中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)所有參加抗日的人民都平等的享有參政議政的權(quán)利,這也就初步確立了中共黨員與黨外人士合作的參政議政制度。從“三三制”政權(quán)建設(shè)實際效果上看,達到了既能爭取中間力量又能孤立頑固勢力,可以最大程度地團結(jié)所有的抗日階級、階層,有效調(diào)動全體抗日人民的積極性,從而能夠擴大抗日民主政權(quán)的社會參與性,在社會不同階級之間架起了溝通的橋梁,達到鞏固抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的期冀,找到了各革命階級的最大公約數(shù)?！叭啤钡恼?quán)組織形式將中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與多黨派合作共事有機結(jié)合起來,在探索符合新民主主義政治制度方面具有開創(chuàng)性意義,也是我國目前中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作政治協(xié)商制度的源頭和雛形。

第二,《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》中的經(jīng)濟政策也集中體現(xiàn)了新民主主義經(jīng)濟的性質(zhì)。新民主主義經(jīng)濟的本質(zhì)就是要正確處理好“公”與“私”的關(guān)系,新民主主義的經(jīng)濟絕不是少數(shù)資本家和地主操縱的資本主義經(jīng)濟,而應(yīng)該走一條節(jié)制資本與平均地權(quán)相結(jié)合的道路。該綱領(lǐng)第10條規(guī)定:“在土地已經(jīng)分配區(qū)域,保證一切取得土地的農(nóng)民之私有土地制。”[2](P110)第11條規(guī)定:“發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)與商業(yè)流通,獎勵私人企業(yè),保證私有財產(chǎn),歡迎外地投資,實行自由貿(mào)易,反對壟斷統(tǒng)制。同時發(fā)展人民的合作事業(yè),扶助手工業(yè)的發(fā)展?！盵2](P110)在土地改革方面,保證地主所享受的土地所有權(quán)及債主債權(quán),將單一沒收地主土地的政策改為減租減息的土地政策,以此來調(diào)整債務(wù)關(guān)系和東佃關(guān)系。在生產(chǎn)經(jīng)營方面,除了發(fā)展工業(yè)、農(nóng)業(yè)和商業(yè),還通過采取綜合措施,在生產(chǎn)資料的獲取與使用上加大了幫扶力度,陜甘寧邊區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展帶來了邊區(qū)財政收支平衡、用度自由、豐衣足食的狀態(tài),為革命戰(zhàn)爭活動的進行積攢了豐厚的物資儲備。該綱領(lǐng)所體現(xiàn)出來的經(jīng)濟大政方針就是要首先保障基本的革命戰(zhàn)爭供給,并積極提高廣大抗日人民的生活水平,打破敵人的經(jīng)濟封鎖,開展新民主主義經(jīng)濟的試驗。這些方針政策既有一部分來自以往蘇區(qū)的經(jīng)驗,更多的則是根據(jù)邊區(qū)經(jīng)濟發(fā)展需要為之調(diào)整,更為科學(xué)合理有效。

第三,《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》中的文化教育政策也是新民主主義文化的集中體現(xiàn)。該綱領(lǐng)十分注重提高邊區(qū)民眾的知識文化水平,針對文盲較多的實際情況,在各個年齡層積極開展了文化教育啟蒙活動。推行消滅文盲政策,推廣新文字教育,健全正規(guī)學(xué)制,獎勵自由研究,提倡科學(xué)知識與文藝運動。在文化創(chuàng)作方面,無論是戲劇、電影、音樂還是繪畫,都形成了一大批能夠代表新民主主義文化性質(zhì)的喜聞樂見的文化作品。這種新民主主義文化所倡導(dǎo)的民族的、科學(xué)的、大眾的文化，只有通過廣大抗日人民的文化教育過程才能真正體現(xiàn)出來。該綱領(lǐng)所體現(xiàn)出的新民主主義的文化方針十分注重對于戰(zhàn)時服務(wù)的功能,強調(diào)反帝反封建的作用,文化建設(shè)的積極意義最突出地反映在哲學(xué)社會科學(xué)領(lǐng)域以及文學(xué)藝術(shù)領(lǐng)域。新民主主義文化是將無產(chǎn)階級文化與優(yōu)秀傳統(tǒng)文化以及西方文化精髓相結(jié)合而形成的具有中國民族特點的新民主主義文化形態(tài)。

(二)《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》作為執(zhí)政方略的實踐基礎(chǔ)是黨的局部執(zhí)政活動

一個政黨的執(zhí)政方略必然要貫穿在其執(zhí)政實踐活動中。《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》作為執(zhí)政方略吸收了中國共產(chǎn)黨過往局部執(zhí)政的實踐經(jīng)驗,并科學(xué)地進行了總結(jié)、提升和優(yōu)化。這一綱領(lǐng)在正式頒布實施之前,陜甘寧邊區(qū)實際已先后頒布了《民主政府施政綱領(lǐng)》《抗日救國十大綱領(lǐng)》《特區(qū)政府施政綱領(lǐng)》《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》,這些政治綱領(lǐng)都不同程度上體現(xiàn)出了黨的局部執(zhí)政已有經(jīng)驗,但由于戰(zhàn)時政局變化多端,黨的局部執(zhí)政方略也需要及時做出應(yīng)對和調(diào)整,以便將黨的執(zhí)政目標(biāo)和宗旨完全融入到陜甘寧邊區(qū)的局部執(zhí)政實踐中,從而進一步鍛煉了黨的局部執(zhí)政能力,提高了黨的執(zhí)政水平,鞏固了黨的執(zhí)政地位。

第一,延安時期黨的局部執(zhí)政實踐以陜甘寧邊區(qū)為核心構(gòu)建空間格局。政黨政治活動的開展必須依賴于一定的空間,陜甘寧邊區(qū)是中共中央指揮全國革命的大本營,是中共中央高度重視的抗日根據(jù)地。毛澤東曾做了精彩的比喻,“延安好比英國的倫敦……需要一個‘首都’作為政策中心”[3](P384)。延安時期由于中共中央所在地主要在陜甘寧邊區(qū),這樣陜甘寧邊區(qū)就成為中共中央直接領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)的核心地區(qū),邊區(qū)建設(shè)周期長、內(nèi)容全面、輻射帶動作用強,這些都是其他根據(jù)地所不具備的。陜甘寧邊區(qū)之所以政權(quán)基礎(chǔ)較好,主要是因為建立在原西北革命根據(jù)地的基礎(chǔ)之上,較為完整地保留了原有的政權(quán)組織,同時天然地獲得了西北地區(qū)抗日人民的擁護和支持,成為全國抗日民主政權(quán)的“指揮所”,指揮著全國其他抗日根據(jù)地各項活動的開展。1937年經(jīng)國民政府批準(zhǔn),陜甘寧邊區(qū)成為國民政府的直轄行政區(qū)域,這樣就在形式上和法律上解決了與國民黨政權(quán)的直接對抗性。以全國政權(quán)視角看,陜甘寧邊區(qū)就是政權(quán)“特區(qū)”,既然是“特區(qū)”,黨在局部執(zhí)政中所實行的是與國民政府完全不同的政治制度,陜甘寧邊區(qū)已然成為全國政治最進步的區(qū)域,中國共產(chǎn)黨就以此為核心,構(gòu)建其局部執(zhí)政的空間格局,其所確立的各項大政方針和基本制度，都是通過在陜甘寧邊區(qū)先行試驗并傳達推廣至全國其他各個根據(jù)地。

第二,延安時期黨的局部執(zhí)政實踐始終以“抗日的人民”為中心。這是一條十分重要而寶貴的中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政經(jīng)驗?！蛾兏蕦庍厖^(qū)施政綱領(lǐng)》實行的是全面的全民族的抗戰(zhàn)路線,高度重視動員、組織和武裝人民群眾,很好地貫徹了以“抗日的人民”為中心的執(zhí)政理念。綱領(lǐng)第2條規(guī)定:“堅持與邊區(qū)境外友黨、友軍及全體人民的團結(jié),反對投降分裂倒退的行為。”[2](P109)中國共產(chǎn)黨在局部執(zhí)政實踐中通過強有力的戰(zhàn)時動員,使廣大抗日民眾的潛在力量轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的團結(jié)力量。在極端困難的條件下,陜甘寧邊區(qū)卻成為中國未來的前途和希望。中國共產(chǎn)黨在局部執(zhí)政中首先需要思考的問題是為誰執(zhí)政、靠誰執(zhí)政、如何執(zhí)政的問題,這是貫穿局部執(zhí)政實踐活動全過程的根本原則,具有統(tǒng)領(lǐng)全局的地位和作用。黃炎培曾向毛澤東提出過“歷史周期率”的問題,面對黃炎培的憂思,毛澤東自信地回答要通過民主政治來跳出歷史周期率。陜甘寧邊區(qū)在具體實踐中把選舉活動看作是改善民主政治、發(fā)揚和提高民主意識的主要手段,人民通過投豆子、舉胳膊等方式,選舉自己滿意的政府人員,通過民主選舉產(chǎn)生代表人民意志的政府。每逢選舉到來的時候,民眾普遍可以議論被選舉人的優(yōu)缺點以及原因,這是真正地讓人民當(dāng)家做主,充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨民主執(zhí)政的意識,反映了陜甘寧邊區(qū)政權(quán)的民主性,是真正能夠提高抗日人民的政治參與意識和政權(quán)建設(shè)的積極性,有力地促進了陜甘寧邊區(qū)民主政治化發(fā)展,真正體現(xiàn)了以“抗日的人民”為中心的執(zhí)政經(jīng)驗。

《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》勾畫出了一個新民主主義共和國的雛形,奠定了中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政的制度基石。將這一綱領(lǐng)與新中國建立之后的《共同綱領(lǐng)》相比較,《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》中所確立的基本制度都是《共同綱領(lǐng)》中的制度原型和基礎(chǔ),不僅在黨的局部執(zhí)政中具有開創(chuàng)性,而且對新中國建立的各項國家制度也產(chǎn)生了深遠影響。

二、《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》的“準(zhǔn)憲法”屬性

延安時期中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的法制建設(shè)為黨的局部執(zhí)政奠定了堅實的法制保障。根據(jù)國內(nèi)外形勢的發(fā)展需要以及黨在局部執(zhí)政中社會關(guān)系的不斷變化,邊區(qū)相繼制定頒布了多部憲法性文獻,從其作用上講,這些憲法性文獻繼承和發(fā)揚了黨的紅色法制傳統(tǒng),堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和以人民為中心的立法理念,對維護陜甘寧邊區(qū)社會穩(wěn)定和構(gòu)建新民主主義法律制度做出了積極貢獻。然而出于政治斗爭的需要,使得憲法性文獻的政治性成為其不可回避的前提和基礎(chǔ)。這一時期的憲法性文獻在內(nèi)容上較為注重將政治性與法律性相結(jié)合,除了對政權(quán)機關(guān)及權(quán)力運行方式做出規(guī)定之外,還對于權(quán)利保障的政治性有明確要求。從功能上講,這一時期的憲法性文獻更加強調(diào)的是對政權(quán)組織的確認(rèn)功能以及對抗日人民基本權(quán)利的保障功能,這在一定程度上也反映出黨在局部執(zhí)政中所選擇執(zhí)政方式的漸變性,從單一性逐漸向多元性改變?？梢哉f,延安時期的法制建設(shè)所形成的法制思想、基本政策、審判機構(gòu)的設(shè)置等方面都為新中國法制建設(shè)提供了寶貴的經(jīng)驗。目前學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》是一份具有憲法性質(zhì)的、在陜甘寧邊區(qū)具有普遍約束力的法律文獻。該綱領(lǐng)作為陜甘寧邊區(qū)的根本法，反映了全體抗日人民的共同意志和根本利益,由于其根本法的地位和作用,使得這一綱領(lǐng)成為整個陜甘寧邊區(qū)乃至全國抗日民主政權(quán)的最高行為準(zhǔn)則。盡管該綱領(lǐng)并不是嚴(yán)格意義上的現(xiàn)代成文憲法,但不能否認(rèn)的是，這一綱領(lǐng)確實起到了邊區(qū)“臨時憲法”的作用,因而具有“準(zhǔn)憲法”的基本屬性。

(一)《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》經(jīng)由陜甘寧邊區(qū)參議會最高立法機關(guān)通過,位于陜甘寧邊區(qū)法律體系最頂端

現(xiàn)代法學(xué)理論認(rèn)為,成文憲法必須要經(jīng)過國家最高立法機關(guān)嚴(yán)格依照法定程序才能正式頒布實施。延安時期陜甘寧邊區(qū)參議會制度是在吸收借鑒了工農(nóng)兵代表會議制度和國民政府地方參議會制度的基礎(chǔ)上形成的。陜甘寧邊區(qū)參議會實際上發(fā)揮了作為邊區(qū)最高立法機關(guān)的職能,是整個邊區(qū)最高的權(quán)力機關(guān),成為全體抗日人民參與國事、積極議事的立法機關(guān)。陜甘寧邊區(qū)參議會制定通過了大量的邊區(qū)法律法規(guī),更加系統(tǒng)、規(guī)范、完善,成為其他抗日民主根據(jù)地的法制建設(shè)指南,為新民主主義革命發(fā)展以及捍衛(wèi)抗日人民基本權(quán)利提供了強有力的法制保障。值得注意的是,只有在陜甘寧邊區(qū)參議會召開期間,其才具有最高立法權(quán)力。盡管邊區(qū)政府由邊區(qū)參議會產(chǎn)生,對其負責(zé),受其監(jiān)督，但在邊區(qū)參議會閉會期間,陜甘寧邊區(qū)各級參議會與相應(yīng)各級政府之間是一種平行關(guān)系,而不是隸屬關(guān)系,各自有各自的系統(tǒng),分別行使其權(quán)力。這說明陜甘寧邊區(qū)實行的是立法與行政并行的結(jié)構(gòu),政府也享有一定的立法權(quán),可以自行決定重大事務(wù),頒布單行法規(guī)。陜甘寧邊區(qū)參議會即是我國人民代表大會的雛形和源頭。

《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》是在1941年11月陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會上正式通過的,大會中《關(guān)于五一施政綱領(lǐng)的解釋》的報告回答了來自各方人士的問題。林伯渠在大會上發(fā)言:“該綱領(lǐng)不但適合于邊區(qū)的需要,而且完全符合于中國的國情,是唯一正確的邊區(qū)施政方針,也是團結(jié)抗戰(zhàn)以救中國的良策。因此,本會全部接受,作為政府今后的施政綱領(lǐng),并責(zé)成政府督導(dǎo)全邊區(qū)人民切實執(zhí)行之?！盵2](P106)這意味著《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》作為陜甘寧邊區(qū)的“準(zhǔn)憲法”,其位于陜甘寧邊區(qū)法律體系的最頂端,是陜甘寧邊區(qū)全體抗日人民的行為準(zhǔn)則,具有最高的法律效力,為整個邊區(qū)的立法、司法工作確立了基本準(zhǔn)則，與陜甘寧邊區(qū)其他的法律法規(guī)形成了“母法”與“子法”關(guān)系。根據(jù)該綱領(lǐng),陜甘寧邊區(qū)參議會及陜甘寧邊區(qū)政府又先后制定頒布了如《保障人權(quán)財權(quán)條例》《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期懲治盜匪條例(草案)》《陜甘寧邊區(qū)禁煙毒條例(草案)》《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》《陜甘寧邊區(qū)土地登記暫行辦法》等涉及政權(quán)組織、民事、刑事的法律法規(guī),由此形成構(gòu)建了一個符合邊區(qū)實際情況的法律制度體系,這在延安時期中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政的法制建設(shè)史上是一個重要的歷史節(jié)點,無論在實體法律和程序法律方面都做出了積極的貢獻,產(chǎn)生了較大的影響。此外,這一憲法性文件還對其他根據(jù)地的法制建設(shè)產(chǎn)生了重要影響,以這一綱領(lǐng)為基礎(chǔ),其他根據(jù)地先后頒布了《晉冀魯豫邊區(qū)政府施政綱領(lǐng)》《對于鞏固和建設(shè)晉西北的施政綱領(lǐng)》《山東省戰(zhàn)時施政綱領(lǐng)》等。這些綱領(lǐng)都具備了“準(zhǔn)憲法”的基本屬性,成為各個抗日民主根據(jù)地的行為準(zhǔn)則。

(二)《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》全面保障邊區(qū)人民的基本權(quán)利

中國共產(chǎn)黨作為邊區(qū)人民基本權(quán)利保障的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者,使得人權(quán)保障成為《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》作為“準(zhǔn)憲法”而具有的另一個突出特點,也是這一綱領(lǐng)自身的價值追求。綱領(lǐng)中不少涉及廣大抗日人民基本權(quán)利的規(guī)定都具有開創(chuàng)性,這一點是與之前其他施政綱領(lǐng)的主要區(qū)別。延安時期是中國新民主主義革命階段重要的多重歷史疊加期,陜甘寧邊區(qū)社會的發(fā)展也處于變革轉(zhuǎn)型的歷史階段,面對國家和民族的危難,全體抗日的人民越發(fā)強烈地表現(xiàn)出要為自身的基本權(quán)利而斗爭,形成了多元的權(quán)利訴求?！蛾兏蕦庍厖^(qū)施政綱領(lǐng)》以保障全體抗日人民的基本權(quán)利為價值追求,順應(yīng)尊重保障人權(quán)的歷史潮流,滿足陜甘寧邊區(qū)社會治理的客觀需要,真正實現(xiàn)了對陜甘寧邊區(qū)人民基本權(quán)利的保障。在陜甘寧邊區(qū)較為落后的經(jīng)濟和文化條件下,相較于全國其他地區(qū),對抗日人民基本權(quán)利的尊重和保護則顯得更加難能可貴。

《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》明確規(guī)定了抗日人民的基本權(quán)利保障制度,這些內(nèi)容是具有根本性的,體現(xiàn)出作為邊區(qū)“準(zhǔn)憲法”的基本屬性。這一綱領(lǐng)對抗日人民基本權(quán)利的保障呈現(xiàn)出兩個基本特點:

第一，凸顯對抗日人民基本權(quán)利的宏觀保障。延安時期正值全民族抗戰(zhàn)期間,爭取和實現(xiàn)中華民族的生存權(quán)成為第一人權(quán)。顯然這一綱領(lǐng)對人權(quán)的保護首先是建立在對民族生存權(quán)保障的前提之下,該綱領(lǐng)主張通過武裝自衛(wèi)的形式對民族生存權(quán)進行保障,將物資供給制度、兵役制度和后方勤務(wù)制度作為武裝自衛(wèi)的基本制度,同時提高邊區(qū)武裝部隊的戰(zhàn)斗力,但并不限制武裝自衛(wèi)的主體范圍,而應(yīng)該是包含所有抗日的人民。該綱領(lǐng)注重從宏觀視角把民族生存權(quán)作為保障基本人權(quán)的邏輯起點,認(rèn)為作為個體的基本權(quán)利保障必須要以民族生存權(quán)為前提和基礎(chǔ),這也正是中國共產(chǎn)黨一貫的追求,帶領(lǐng)中國人民實現(xiàn)民族獨立和實現(xiàn)人民福祉正是延安時期中國共產(chǎn)黨人的初心和使命。

第二,在立法上全面系統(tǒng)地規(guī)定了人權(quán)保障范圍,成為陜甘寧邊區(qū)人民的“權(quán)利法案”。首先,擴大了人權(quán)保障的主體范圍,邊區(qū)所有的抗日人民不分性別、出身、職位高低和財產(chǎn)狀況,都一律平等地享有《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》所規(guī)定的一切權(quán)利,也一律平等地履行這一綱領(lǐng)所規(guī)定的全部義務(wù)。邊區(qū)機關(guān)不得以任何理由歧視任何人,廣大抗日的人民群眾有權(quán)要求得到平等的對待和平等的保護。尤其還體現(xiàn)在對特殊群體的人權(quán)保障,對于戰(zhàn)俘“一律不得加以殺害、侮辱”[2](P111),“實行救濟外來的災(zāi)民、難民”[2](P110),“保護女工、產(chǎn)婦、兒童”[2](P110),“實行蒙回民族與漢族在政治、經(jīng)濟、文化上的平等權(quán)利，建立蒙回民族的自治區(qū),尊重蒙回民族的宗教信仰與風(fēng)俗習(xí)慣”[2](P110-111),“允許任何外國人到邊區(qū)游歷……邊區(qū)政府一律予以懇切的保護”[2](P111)。其次,全面完整的人權(quán)保障內(nèi)容,綱領(lǐng)賦予了抗日人民的政治自由權(quán)利、人身自由權(quán)利“信仰、居住、遷徙之自由權(quán)”[2](P109)、基本經(jīng)濟權(quán)利“使大多數(shù)人均能負擔(dān)抗日經(jīng)費”[2](P110)以及其他受教育權(quán)、科學(xué)研究權(quán)、文化文藝創(chuàng)作權(quán)等基本權(quán)利。因此,《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》是名副其實的人權(quán)保障“權(quán)利法案”,綱領(lǐng)中的每一項規(guī)定都是延安時期陜甘寧邊區(qū)人權(quán)保障的生動寫照。

三、《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》的“黨內(nèi)法規(guī)”屬性

自中國共產(chǎn)黨成立之日起,伴隨著中國的民主革命、社會主義建設(shè)以及改革開放的過程中逐步形成了黨內(nèi)法規(guī)制度現(xiàn)象。無論黨在局部執(zhí)政歷程中,還是在新中國成立后全國執(zhí)政情況下,中國共產(chǎn)黨始終將保持自身純潔性和先進性作為管黨治黨的第一要務(wù),始終“勇于自我革命,敢于直面問題”[4](P104)。黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨對管黨治黨規(guī)律和實踐經(jīng)驗總結(jié)提升的制度化體現(xiàn),是具有鮮明中國特色的制度化成果,深刻揭示了黨在不同歷史時期治國理政的制度邏輯。延安時期中國共產(chǎn)黨肩負“抗戰(zhàn)”“建立新中國”的雙重歷史使命,局部執(zhí)政的目標(biāo)就是要實現(xiàn)民族獨立解放,追求人民群眾的福祉,黨在局部執(zhí)政中不僅需要面對陜甘寧邊區(qū)治理問題,更要面對黨內(nèi)治理新的歷史性考驗。面對復(fù)雜多變的政治局勢和革命事業(yè)發(fā)展的需要,特別是這一時期在黨內(nèi)出現(xiàn)了一些嚴(yán)重違背中央主張的言論和行為,出現(xiàn)了不服從、不尊重黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),造成了不良影響。為了更好地確保黨的路線方針政策有效運行,只有健全黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),通過黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)一黨的意志,約束黨員行為,在黨內(nèi)營造嚴(yán)肅、協(xié)同、有效的運行機制,才能確保中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),始終保持黨的先進性和純潔性。這一施政綱領(lǐng)具有“黨內(nèi)法規(guī)”的屬性，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

(一)《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》由中共中央起草制定并頒布實施

目前學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為,“黨內(nèi)法規(guī)”是毛澤東在1938年10月的六屆六中全會(擴大)上首次提出的,這次全會出席的人員最多、討論的問題最深入、開會的時間也是最長的。毛澤東在作 《論新階段》的政治報告中指出:“還須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī),以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動?！盵5](P528)這次大會提出“黨內(nèi)法規(guī)”的背景和主要目的是針對當(dāng)時黨內(nèi)存在嚴(yán)重破壞黨的紀(jì)律的違規(guī)行為,強調(diào)用一種更加制度化的規(guī)范來管黨治黨,代替一般紀(jì)律約束力不強的現(xiàn)象。值得注意的是，“黨內(nèi)法規(guī)”的提出是在《論新階段》第七部分“黨的紀(jì)律”中的第九項中進行的表述,因此當(dāng)時“黨內(nèi)法規(guī)”的主要作用應(yīng)該在于成為約束黨員行為的紀(jì)律性規(guī)范,只是并沒有明確其概念自身的內(nèi)涵和外延,但是“黨內(nèi)法規(guī)”作為一種概念基本形態(tài)正式出現(xiàn)。此外,劉少奇在全會上也作了《黨規(guī)黨法的報告》,指出“以此黨規(guī)與黨法去教育同志”[6](P750)。這里盡管“黨內(nèi)法規(guī)”與“黨規(guī)黨法”的文字表述不同,但從這兩份報告所要解決的實際問題上看,兩者的基本內(nèi)涵是一致的,“黨規(guī)黨法”就是對“黨內(nèi)法規(guī)”的進一步闡釋和補充,六屆六中全會要求全黨維護中央權(quán)威,強調(diào)中共中央在政治上、組織上領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)全黨的工作。1941年1月起，中共中央主導(dǎo)制定黨內(nèi)規(guī)范性文獻,《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》起草委員會首先拿出初稿并上報中共中央。毛澤東對這一綱領(lǐng)全文逐條做了具體修改,要求在邊區(qū)的正式刊物《新中華報》上發(fā)表,并廣泛印刷張貼散布于邊境內(nèi)外。可見,從黨內(nèi)法規(guī)概念的提出以及制定主體兩個方面都體現(xiàn)了該綱領(lǐng)的“黨內(nèi)法規(guī)”屬性。

(二)《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》著重規(guī)定了從嚴(yán)治黨的核心內(nèi)容

該綱領(lǐng)具有“黨內(nèi)法規(guī)”的屬性的另一個重要體現(xiàn)是在其內(nèi)容中明確規(guī)定了黨員的權(quán)利和義務(wù),著重強調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督和懲戒。該綱領(lǐng)第8條規(guī)定:“厲行廉潔政治,嚴(yán)懲公務(wù)人員之貪污行為,禁止任何公務(wù)人員假公濟私之行為,共產(chǎn)黨員有犯法者從重治罪?！盵2](P109-110)可見,這一綱領(lǐng)尤其注重對黨員思想、政治、組織和作風(fēng)建設(shè),實際上,從嚴(yán)治黨的內(nèi)容也貫穿在“三三制”的政權(quán)組織和對黨員理論學(xué)習(xí)、調(diào)查研究、紀(jì)律教育的過程中,這說明延安時期中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政中會及時將黨內(nèi)治理經(jīng)驗上升為制度規(guī)范,有效處理民主與集中、上級與下級的關(guān)系,以保證黨內(nèi)權(quán)力體系和結(jié)構(gòu)完整,運行機制順暢。20世紀(jì)40年代,以此綱領(lǐng)為基礎(chǔ),中共中央緊緊圍繞黨的執(zhí)政方略和政治路線,制定頒布了大量黨內(nèi)法規(guī)。延安時期還設(shè)立了黨內(nèi)巡視和監(jiān)察制度,上級黨委需要向下級黨委派遣巡查員,負責(zé)傳達上級黨委的意見,以及向上級黨委匯報考察的實際情況。而監(jiān)察委員的職權(quán)則是要監(jiān)督邊區(qū)各級黨的機關(guān),對照黨章監(jiān)察各級干部和黨員是否有效執(zhí)行,并開展審查各級政務(wù)部門的賬目,對于違反黨規(guī)黨紀(jì)要求的一律嚴(yán)肅處理。1943年4月頒布的《陜甘寧邊區(qū)各級政府干部任免暫行條例(草案)》中明確將必須擁護并忠實于邊區(qū)施政綱領(lǐng)作為各級干部選拔的標(biāo)準(zhǔn),從而進一步加強了此綱領(lǐng)在黨內(nèi)具有的強制性、約束性、規(guī)范性和穩(wěn)定性的作用。這些黨內(nèi)法規(guī)列舉了黨性不純的種種表現(xiàn),進一步規(guī)定各級政府工作人員必須公正廉潔、奉公守法,在品德上做表率,提出了增強黨性的各種措施。從而使黨在思想上、政治上、組織上達到了空前的統(tǒng)一和團結(jié),構(gòu)建了陜甘寧邊區(qū)良好的政治生態(tài)和黨內(nèi)廉政建設(shè)新局面。延安時期召開的黨的七大一個突出亮點就是獨立自主地修訂了《中國共產(chǎn)黨黨章》,改寫了總綱,創(chuàng)新了黨章的結(jié)構(gòu),專門設(shè)置一章去規(guī)定黨的監(jiān)察機關(guān)。明確將毛澤東思想確立為黨的指導(dǎo)思想,將黨員的義務(wù)和權(quán)利進一步明確化?？偟膩碇v,延安時期毛澤東率先提出并使用“黨內(nèi)法規(guī)”的概念,本質(zhì)上是對管黨治黨規(guī)律的積極探索和實踐,使管黨治黨、黨內(nèi)監(jiān)督更契合黨的自身定位與使命要求,有利于在抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線下加強對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)核心地位的理性認(rèn)同,深化了廣大干部群眾對新民主主義理論的認(rèn)識,推動了中國共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)局部執(zhí)政的制度建設(shè)。

綜上所述,在特定歷史條件下的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》是一份具有三重屬性的歷史文獻。這一綱領(lǐng)頒布實施后對其他抗日民主根據(jù)地也具有示范性,成為中國共產(chǎn)黨、陜甘寧邊區(qū)政府和陜甘寧邊區(qū)人民共同遵循的行為準(zhǔn)則。從這一綱領(lǐng)的理論基礎(chǔ)與黨的局部執(zhí)政實踐上看,此綱領(lǐng)具有“執(zhí)政方略”屬性;從立法主體及全面人權(quán)保障的內(nèi)容上看,此綱領(lǐng)具有“準(zhǔn)憲法”的屬性;從黨內(nèi)法規(guī)制定主體、從嚴(yán)治黨效果上看,此綱領(lǐng)又具有“黨內(nèi)法規(guī)”的屬性。由此可見,這種多重屬性的聚合使得方針政策、法律規(guī)范以及黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容同時并存于一份規(guī)范性文獻之中,這一方面帶來了黨的局部執(zhí)政效率的提升,可以迅速地貫徹執(zhí)行；但另一方面,由于戰(zhàn)時政策的靈活多變,使得法律規(guī)范及黨內(nèi)法規(guī)缺乏應(yīng)有的穩(wěn)定性和可持續(xù)性,隨著陜甘寧邊區(qū)行政區(qū)劃的消失,這一規(guī)范性文獻也最終退出歷史舞臺。然而,歷史與現(xiàn)實總是交相輝映,延安時期黨的局部執(zhí)政凝結(jié)著中國共產(chǎn)黨人治國理政安民的重要思想與智慧,其理論體系、制度構(gòu)建以及所積累的豐富經(jīng)驗中都蘊含了強大的精神動力和智力資源。習(xí)近平總書記指出：“延安是中國革命的圣地,老一輩革命家和老一代共產(chǎn)黨人在延安時期培育形成的延安精神是我們黨的寶貴精神財富。希望同志們在新的歷史條件下,堅持正確政治方向,服務(wù)黨和國家工作大局,深入研究、大力宣傳、認(rèn)真踐行延安精神,努力為全面建成小康社會、乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程提供強大精神動力?！盵7](P5)因此,從多維度視角對《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》的基本屬性進行分析,對新時代中國共產(chǎn)黨“治國理政”“依憲治國”“依規(guī)治黨”具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。