黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)：克服“政府失靈”的中國(guó)方案

劉田原， 梁晉鋮

(中共中央黨校 政治和法律部，北京 100091)

一、研究的緣起

如何看待政黨和政府之間的關(guān)系，既是研究政黨權(quán)力如何在國(guó)家政權(quán)中得到實(shí)現(xiàn)的問題，同時(shí)是政黨權(quán)力法治化的重要議題。在我國(guó)政治權(quán)力的架構(gòu)中，中國(guó)共產(chǎn)黨處于核心地位，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展前進(jìn)的旗幟。黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系到政府職能轉(zhuǎn)變、政治體制改革、政治制度文明建設(shè)，甚至影響國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)。有學(xué)者指出，通過國(guó)家圖書館和多所高校圖書館館藏紙本圖書和電子圖書資源的搜索情況來看，目前還沒有一本包含“黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)”題名的專著[1]。在中國(guó)期刊網(wǎng)上，查詢“黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)”的期刊文獻(xiàn)，只有寥寥幾篇。反觀“黨政關(guān)系”“黨的領(lǐng)導(dǎo)體制”“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“黨的執(zhí)政方式”等話題的研究，卻呈現(xiàn)百家爭(zhēng)鳴。通過對(duì)以上主題涉及相關(guān)文獻(xiàn)的研究與比較，不難發(fā)現(xiàn)此類文獻(xiàn)中廣泛涉及“黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)”的討論。

從社會(huì)發(fā)展的歷史來看，一個(gè)主權(quán)國(guó)家政府的根本任務(wù)應(yīng)當(dāng)是大力發(fā)展生產(chǎn)力，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，發(fā)展社會(huì)福利，提升國(guó)民幸福指數(shù)，實(shí)現(xiàn)政府職能。基于此，政府與市場(chǎng)的關(guān)系便上升為政黨、官員甚至國(guó)民廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)問題。自由資本主義時(shí)代，民法理論上的“契約自由”“私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯”“過錯(cuò)責(zé)任原則”在調(diào)整社會(huì)關(guān)系時(shí)發(fā)揮了巨大的作用。但生產(chǎn)社會(huì)化的出現(xiàn)使得壟斷形成，進(jìn)入壟斷資本主義后，強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)利本位的民法無法解決社會(huì)整體利益失衡的問題。這時(shí)，國(guó)民需要一個(gè)可以強(qiáng)有力的對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控和干預(yù)的權(quán)力，于是政府的調(diào)節(jié)職能便以立法的方式固定下來。但是，國(guó)民對(duì)市場(chǎng)失靈的過度恐慌以及對(duì)政府權(quán)力的過度依賴，使得政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能不斷增強(qiáng)，導(dǎo)致政府權(quán)力無限擴(kuò)張而沒有約束，進(jìn)而出現(xiàn)“泛干預(yù)主義”，導(dǎo)致“政府失靈”[2]。我國(guó)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，逐漸開始重視和發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的重要作用，沒有發(fā)生西方國(guó)家出現(xiàn)的“政府失靈”的異化情形。從我國(guó)政治體制角度出發(fā)，這與中國(guó)共產(chǎn)黨的強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)和科學(xué)決策有著重大關(guān)系。黨的十八大以來，圍繞“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”的研究不斷深化，理論不斷豐富，實(shí)踐不斷拓展，取得了豐碩的創(chuàng)新成果?；厮荼疚摹包h對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)”的議題，筆者認(rèn)為以克服“政府失靈”的視角來論證黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)，不失為一個(gè)有研究?jī)r(jià)值的理論拓展。從該視角出發(fā)討論黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)，更能體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，進(jìn)而增強(qiáng)國(guó)民的自豪感和認(rèn)同感。

二、市場(chǎng)失靈與政府職能的變化

政府職能的出現(xiàn)與“市場(chǎng)失靈”密不可分，市場(chǎng)可能失敗的論調(diào)廣泛地被認(rèn)為是為政治和政府干預(yù)作辯護(hù)的證據(jù)[3]。所謂“市場(chǎng)失靈”，是指由于內(nèi)在功能性缺陷和外部條件缺陷引起的市場(chǎng)機(jī)制在配置資源的某些領(lǐng)域運(yùn)作不靈[4]。在古代社會(huì)，傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位，男耕女織成為經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的主要方式。古代的大都市也設(shè)有“市”，用以商品交易，但耕地織布所得的產(chǎn)品大部分不是為了交換增值，而是為了使用，商品交易的發(fā)展處在較低水平，談不上“市場(chǎng)”，馬克思把這種經(jīng)濟(jì)形態(tài)稱為“小商品經(jīng)濟(jì)”或者“簡(jiǎn)單商品經(jīng)濟(jì)”。中世紀(jì)以后，東羅馬帝國(guó)衰落，奧斯曼土耳其人建立了橫跨亞歐大陸的國(guó)家，阻塞了自漢以來開辟的“絲綢之路”，歐洲一些長(zhǎng)期以交換而獲取生存資料的國(guó)家開始探索開辟新航路，以謀求商品交易的發(fā)展。據(jù)此，經(jīng)過不斷演變，歐洲商品經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展并占據(jù)主導(dǎo)地位。長(zhǎng)期以交易為主的商貿(mào)實(shí)踐使得市場(chǎng)迅速建立，并不斷擴(kuò)大，由此衍生了生產(chǎn)要素市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)。從地緣角度來看，世界市場(chǎng)得以不斷擴(kuò)大，以至最終形成。在這樣一個(gè)廣袤的市場(chǎng)里，各個(gè)商品生產(chǎn)者和銷售者充分、自由、正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)發(fā)展景象一派繁榮。價(jià)值規(guī)律和價(jià)格機(jī)制的作用不僅在民法層面的個(gè)體利益上得到很好的維護(hù)與體現(xiàn)，甚至整體社會(huì)的總體利益和財(cái)富都不斷增加，市場(chǎng)得以配置資本的運(yùn)作和流向，使得社會(huì)資源的配給率不斷增高。

但市場(chǎng)也存在固有缺陷。從造成“市場(chǎng)失靈”的角度看，市場(chǎng)主要有以下幾點(diǎn)缺陷：其一，市場(chǎng)障礙，即自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)總會(huì)存在一些因素，使市場(chǎng)機(jī)制不能進(jìn)入并發(fā)揮調(diào)節(jié)作用；其二，市場(chǎng)的趨利性，有些領(lǐng)域有利可圖，民間資本便一擁而上，反之則一哄而散；其三，市場(chǎng)調(diào)節(jié)具有滯后性，即往往市場(chǎng)已經(jīng)發(fā)生不可估算的損失之后，市場(chǎng)機(jī)制才會(huì)慢慢恢復(fù)。加之壟斷資本主義時(shí)期，生產(chǎn)社會(huì)化使得一些經(jīng)營(yíng)者通過資本的原始積累獲得操縱市場(chǎng)的支配地位，企業(yè)之間相互結(jié)盟或者聯(lián)合起來，以致在特定領(lǐng)域、特定時(shí)間使得市場(chǎng)處于一個(gè)較為封閉的狀態(tài)，市場(chǎng)機(jī)制無法進(jìn)入，或調(diào)節(jié)僵硬。繼而不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和不公平交易現(xiàn)象大量發(fā)生，消費(fèi)者權(quán)益難以維護(hù)，國(guó)民的權(quán)利糾紛無法通過法律途徑予以解決。因?yàn)槊穹◤?qiáng)調(diào)主體地位的平等性，在法律規(guī)定和適用中，法人和自然人是平等的，符合一定資質(zhì)的民事主體都有權(quán)選擇實(shí)施或不實(shí)施某種行為，民法在利益的保護(hù)上也體現(xiàn)為對(duì)當(dāng)事人雙方的平等保護(hù)。即雖然一些大企業(yè)基于自己雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力壟斷市場(chǎng)、提高物價(jià)、侵害消費(fèi)者權(quán)益，消費(fèi)者擁有對(duì)此的選擇權(quán)，可以選擇購買也可以選擇不購買，但在“契約自由”原則的影響下，民法的調(diào)整顯得無力，而且消費(fèi)者無法通過國(guó)家途徑去謀求利益保護(hù)。從歷史角度看，當(dāng)時(shí)的國(guó)家只有對(duì)外抵御外敵和對(duì)內(nèi)統(tǒng)治兩種基本職能，并沒有經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能。

但在當(dāng)時(shí)，社會(huì)契約理論已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)成熟的地步，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理和調(diào)控，政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能被國(guó)民以立法的形式確立下來。政府的權(quán)力極其強(qiáng)大，且擁有國(guó)家機(jī)器的強(qiáng)制力予以保證，所以政府權(quán)力有能力與壟斷企業(yè)對(duì)抗，有力保障市場(chǎng)自由和公平交易。一時(shí)間，壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象立馬好轉(zhuǎn)，國(guó)民的權(quán)益再次得到國(guó)家層面的保護(hù)。舊約《撒母耳記上》記載了以色列人希望上帝立一個(gè)王治理他們，“有王治理我們，統(tǒng)領(lǐng)我們，為我們爭(zhēng)戰(zhàn)”，大概表明了政府的好處。從中我們可以看到，政府不再是消極的“守夜人”角色，而是具有不可替代的重要作用：克服市場(chǎng)失靈(治理我們)、糾正有限理性(統(tǒng)領(lǐng)我們)、促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)和集體行動(dòng)(為我們爭(zhēng)戰(zhàn))[5]。而且從政府職能的發(fā)展脈絡(luò)來考察，歷史上的政府從來沒有像當(dāng)代一樣，一方面向國(guó)民征收高額稅收，增加公共財(cái)政收入；另一方面向社會(huì)提供大量社會(huì)保障支出，保障公共秩序的穩(wěn)定。

三、新經(jīng)濟(jì)條件下的政府失靈

市場(chǎng)失靈產(chǎn)生了對(duì)政府干預(yù)的需求，但不可忽視的是，政府同樣存在失靈的可能性，相應(yīng)的，政府與市場(chǎng)失靈都會(huì)存在損害社會(huì)福利的可能性，甚至?xí)a(chǎn)生更為嚴(yán)峻的社會(huì)福利下滑、經(jīng)濟(jì)效益降低問題[6]。所謂“政府失靈”，是指政府在對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)中，由于自身行為的缺陷而使資源配置無法達(dá)到帕累托最優(yōu)[7]。政府失靈包括行政效率低下、財(cái)政赤字、以權(quán)謀私、官僚主義，以及政府機(jī)構(gòu)的自我擴(kuò)張等。一般而言，“政府失靈”有以下幾個(gè)突出特征。

首先，低效率是政府失靈的主要表現(xiàn)。在政府的機(jī)關(guān)部門中，公務(wù)員的待遇和就業(yè)保障均得到一定的保證和提升，只要沒有出現(xiàn)重大錯(cuò)誤，一般不會(huì)面臨被開除的風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府機(jī)關(guān)的公務(wù)員缺乏職業(yè)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和存在松懈的僥幸心理，導(dǎo)致缺乏提高行政效率的直接動(dòng)力。與此同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)需要大量的財(cái)政支持，而國(guó)家財(cái)政來源于納稅人繳納的稅收，這種財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬具有公共性特征，加之缺少勤儉的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)措施，公務(wù)人員在花銷時(shí)并不會(huì)節(jié)約，極易造成“公地悲劇”。

其次，財(cái)政狀況惡化是“政府失靈”的集中表現(xiàn)。政府機(jī)關(guān)的公務(wù)人員都是獨(dú)立的“理性經(jīng)濟(jì)人”，具有一定的私心，他們想通過政府的權(quán)力來獲得一定的財(cái)產(chǎn)利益，進(jìn)而提高自身的收入狀況，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。同時(shí)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)職能擴(kuò)張，需要的財(cái)政支撐力度會(huì)越來越大，財(cái)政支出增加會(huì)導(dǎo)致國(guó)民稅負(fù)增大。當(dāng)稅收仍無法滿足政府的財(cái)政支出時(shí)，政府會(huì)通過借貸關(guān)系來增加財(cái)政資金來源。到20世紀(jì)末，歐洲國(guó)家的一些政府已經(jīng)不堪重負(fù)，甚至出現(xiàn)主權(quán)債務(wù)危機(jī)。故而政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的成本很可能比市場(chǎng)失靈帶來的成本還要高。

最后，市場(chǎng)和私人部門發(fā)展受到抑制是政府失靈的突出表現(xiàn)。西方一些國(guó)家由于政府公共職能不斷提升，公共機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷增加，公共支出逐漸上漲。政府提供的公共服務(wù)范圍過于寬泛，一些私人投資者無法進(jìn)入這些市場(chǎng)謀求發(fā)展，獲取利益。與此相對(duì)應(yīng)，如果政府免費(fèi)向社會(huì)公眾提供一項(xiàng)服務(wù)，那么會(huì)產(chǎn)生許多“搭便車”的行為。尤其是一些公益性較強(qiáng)的服務(wù)項(xiàng)目，即使是沒有此類需求的人，也會(huì)強(qiáng)迫自己產(chǎn)生需求，于是會(huì)出現(xiàn)大量的人利用社會(huì)福利制度來謀取私利。此外，國(guó)民對(duì)政府權(quán)力的過度信賴和對(duì)市場(chǎng)失靈的過度恐慌，極易產(chǎn)生政府調(diào)節(jié)超越其應(yīng)然的邊界，從而引發(fā)較為嚴(yán)重的“泛干預(yù)主義”。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在市場(chǎng)干預(yù)領(lǐng)域曾經(jīng)發(fā)生過“泛干預(yù)主義”的錯(cuò)誤傾向，“泛干預(yù)主義”的主要表現(xiàn)特點(diǎn)是一切資源由政府調(diào)配，忽視了市場(chǎng)配置資源的決定性作用。實(shí)際上，政府干預(yù)也可形成壟斷，阻礙市場(chǎng)和私人部門的發(fā)展，并且出于政治利益的現(xiàn)實(shí)考慮，政府往往會(huì)傾向于取代市場(chǎng)，而不是完全解決市場(chǎng)失靈問題。

總之，如同市場(chǎng)本身存在缺陷會(huì)失靈一樣，政府同樣會(huì)存在失靈的狀況。同時(shí)，不是所有的市場(chǎng)弊端都需要政府干預(yù)，政府干預(yù)的成本可能會(huì)更高，或者會(huì)產(chǎn)生更大的代價(jià)、造成更大的資源浪費(fèi)，甚至帶來更大的災(zāi)難。因?yàn)檎深A(yù)不僅能造成政府失靈，還能反向產(chǎn)生市場(chǎng)失靈，比如行政壟斷，倘若市場(chǎng)與政府同時(shí)失靈，則國(guó)家經(jīng)濟(jì)將陷入停滯不前。一旦國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨崩潰，就會(huì)使社會(huì)福利水平整體降低，甚至造成主權(quán)債務(wù)危機(jī)。這表明，政府有權(quán)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)已達(dá)成普遍認(rèn)知：無政府狀態(tài)下，自由資本主義的發(fā)展勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的發(fā)生，因此需要一個(gè)強(qiáng)有力、代表國(guó)民利益的機(jī)構(gòu)——政府來制止。但是“政府之手”又不可避免地存在著一定的局限性，除了“市場(chǎng)之手”的輔助，仍有必要探究如何進(jìn)一步克服這樣的局限性。

四、克服政府失靈的中國(guó)方案

政府可以有效調(diào)節(jié)市場(chǎng)失靈，但事實(shí)上政府的缺陷和弊端是客觀存在的，職能的過度擴(kuò)張導(dǎo)致政府失靈，所以克服政府失靈需要尋求市場(chǎng)以外的其他力量?！白约喊l(fā)現(xiàn)和解決自己的問題實(shí)是難事”，思想家盧曼的自我指涉理論指出，客觀意義賦予很容易將自己排除在外，需要有外在的觀察者才能正確評(píng)價(jià)。在我國(guó)，黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)恰恰是補(bǔ)足克服政府失靈的最重要一環(huán)，即由“他方”客觀、全面地觀察，并加以改正和制約，最終將缺陷、漏洞回填與抑制。政府失靈作為一種“國(guó)家干預(yù)”上的世界性難題，西方國(guó)家采取的各種調(diào)控皆不盡人意，但改革開放以來在我國(guó)卻沒有出現(xiàn)過，這主要得益于我國(guó)黨和政府關(guān)系的優(yōu)越性，具體體現(xiàn)在黨始終代表人民的根本利益、黨對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系認(rèn)識(shí)的不斷深化、黨對(duì)政府職能配置的現(xiàn)代化改革，以及黨領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)。

首先，黨始終代表人民的根本利益。在上文論及的政府失靈狀況中，我們不難發(fā)現(xiàn)，造成政府失靈的重要原因在于，政府在調(diào)節(jié)市場(chǎng)失靈的過程中自身職能不斷擴(kuò)大和泛化。在這種擴(kuò)能的過程中，如果需要對(duì)其規(guī)范限制，使其避免職能泛化而失靈，便需要一個(gè)外在的、強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力量。西方國(guó)家認(rèn)為，多黨制可以有效抑制政府失靈狀況，但是我們必須要認(rèn)清的是，多黨輪流執(zhí)政下的國(guó)家，各政黨所代表的人民意志是不一樣的，無法從全體人民的利益出發(fā)來指導(dǎo)政黨的目標(biāo)和行為。同時(shí)，多黨輪流執(zhí)政下的國(guó)家，不同政黨之間會(huì)出現(xiàn)各種思想和利益爭(zhēng)端，導(dǎo)致為了反對(duì)而反對(duì)的異化情況。多黨制如何能夠真正意義上有效地解決政府失靈的狀況呢？西方國(guó)家的政府失靈現(xiàn)象一直存在且無法根治。而中國(guó)共產(chǎn)黨以自身的先進(jìn)性和純潔性，能夠始終代表最廣大人民的根本利益，并將全心全意為人民服務(wù)作為黨的根本宗旨。在這樣的政黨目標(biāo)下，中國(guó)共產(chǎn)黨沒有任何自己的利益，能夠正確、客觀地判斷政府和市場(chǎng)相互作用下產(chǎn)生的市場(chǎng)失靈與政府失靈。并且，我國(guó)憲法確立和鞏固了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。人民通過憲法——這也是所有合法政府的基本要求——來組建一個(gè)擁有執(zhí)法權(quán)的政府，并通過結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)來確保政府決策明智和負(fù)責(zé)。故而憲法是一個(gè)國(guó)家的最高法、根本法，憲法規(guī)范具有最高效力，憲法所構(gòu)建的具體制度也就最具有法理依據(jù)。我國(guó)憲法在序言和總綱中確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。在這一制度架構(gòu)中，黨始終代表人民的根本利益，正確客觀認(rèn)識(shí)社會(huì)發(fā)展的基本狀況，并通過科學(xué)研究與論斷國(guó)內(nèi)形勢(shì)和國(guó)際趨勢(shì)，形成一套適合我國(guó)發(fā)展的制度設(shè)計(jì)或發(fā)展建議，最終由黨內(nèi)討論通過后，黨的意志上升為國(guó)家意志，有效克服市場(chǎng)失靈和政府失靈。

其次，黨對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)不斷深化?，F(xiàn)代社會(huì)依賴政治來完成的大部分事情是在“政府為什么失靈”的范圍內(nèi)，這并不是說政府會(huì)完全無法達(dá)成其目標(biāo)，而是相比市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)，政府所能成就的事情要少得多，而耗費(fèi)的成本卻要高得多。市場(chǎng)的奇妙之處在于，處在其中的陌生人之間完全“不協(xié)調(diào)”的行動(dòng)，卻能夠通過市場(chǎng)協(xié)作來完成，因而市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)一般要比集體選擇和決策有效率與公平得多。改革開放以來，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度不斷發(fā)展、健全。1984年黨的十二屆三中全會(huì)提出發(fā)展有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，1992年十四大提出發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，1999年把“發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”寫進(jìn)憲法，2013年黨的十八大將市場(chǎng)配置資源的“基礎(chǔ)性”作用修改為“決定性”作用。市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，而政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，這是黨對(duì)市場(chǎng)和政府關(guān)系的新認(rèn)識(shí)，也表明黨對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)的進(jìn)一步規(guī)范化和制度化。西方國(guó)家在調(diào)控市場(chǎng)失靈與政府失靈背后的政府權(quán)力泛化，就是沒有正確認(rèn)識(shí)市場(chǎng)和政府的關(guān)系，要么偏向和夸大一方作用，要么僅僅從現(xiàn)象解決問題。當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)已經(jīng)取得巨大成就，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的特殊性和優(yōu)越性得以淋漓盡致地體現(xiàn)。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的變化，正是因?yàn)辄h始終保持著先進(jìn)性，能準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)我國(guó)各個(gè)時(shí)期政府與市場(chǎng)之間的定位和關(guān)系，并通過建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的政府宏觀調(diào)控體制，規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的共同發(fā)展，使我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路能夠堅(jiān)定不移地走下去[8]。

再次，黨對(duì)政府職能配置的現(xiàn)代化改革。政府失靈是市場(chǎng)失靈繼而導(dǎo)致的政府效率低下，政府沒有及時(shí)進(jìn)行適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展水平的改革，這種改革并非僅僅是物質(zhì)工具的變化，更是政府治理理念和職能配置的現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求政府學(xué)會(huì)“做減法”，學(xué)會(huì)“理清單”，做到行政權(quán)力運(yùn)行公開，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)。黨對(duì)政府職能配置的改革并不是紙面化、口頭語，而是一場(chǎng)實(shí)實(shí)在在的現(xiàn)代化改革。對(duì)于政府的事務(wù)性管理，在政府購買市場(chǎng)服務(wù)的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。對(duì)于市場(chǎng)能夠通過自身運(yùn)行機(jī)制處理的問題，政府必須一退再退；對(duì)于政府的人員編制，要求嚴(yán)格控制政府機(jī)構(gòu)編制和人員數(shù)量，整合精簡(jiǎn)職能相近、人員冗雜的機(jī)構(gòu)，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。黨的十九大進(jìn)一步指出，堅(jiān)持推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，破除不符合現(xiàn)代生產(chǎn)力發(fā)展要求的體制機(jī)制和思想壁壘。正是對(duì)時(shí)代發(fā)展有著充分認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握，黨引領(lǐng)著政府進(jìn)行大刀闊斧的現(xiàn)代化改革，從根本上克服效率低下和機(jī)構(gòu)冗雜的政府失靈狀況，并始終為改革提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保障。

最后，黨領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)。法律永遠(yuǎn)是社會(huì)最高的權(quán)威[9]，法治仍然是文明的根基[10]。伴隨著政府失靈而來的財(cái)政赤字、以權(quán)謀私、官僚主義等現(xiàn)象，事實(shí)上也是政府行政人員履職不力、濫用職權(quán)、貪污腐敗等人為因素導(dǎo)致的，而導(dǎo)致政府行政人員將公共利益和集體事務(wù)當(dāng)成謀取私利的途徑，最重要的原因在于其認(rèn)為自己擁有了公共權(quán)力，并且可以通過一些方式躲避監(jiān)督和問責(zé)。黨領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)正是解決這些問題的根本舉措。如果沒有法治，沒有法治精神，許多正確理念和制度可能無法實(shí)現(xiàn)理想的結(jié)果，甚至出現(xiàn)逆反結(jié)果。對(duì)于現(xiàn)代民主政治國(guó)家的根本要求就是要實(shí)現(xiàn)法治化，加強(qiáng)政府行政人員的法治意識(shí)和法治精神，限制政府行政人員的怠政與腐敗，推進(jìn)法律面前人人平等，以及通過運(yùn)用通用規(guī)則和正式程序來確立政府行為始終如一服務(wù)社會(huì)發(fā)展大局。同時(shí)要認(rèn)識(shí)到，我國(guó)政府行政人員絕大數(shù)量為黨員，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)和健全發(fā)揮著巨大作用。

五、黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)的主要方式

在我國(guó)，黨與政府的關(guān)系是一個(gè)歷史性話題，在歷史過程中主要表現(xiàn)為“一元化”和“分散主義”兩種基本特征。自1949年后，以“文化大革命”結(jié)束為標(biāo)志，黨和政府的關(guān)系大致分為兩個(gè)階段：一是自中華人民共和國(guó)成立到“文化大革命”結(jié)束之前的傳統(tǒng)黨政關(guān)系；二是改革開放以來構(gòu)建的新型黨政關(guān)系探索階段。就前一階段而言，更多是“黨政不分”的態(tài)勢(shì)。雖然這一階段有“不要再像過去那樣有時(shí)以共產(chǎn)黨名義向人民發(fā)布行政性質(zhì)的決定、決議或通知”“黨政不是隸屬關(guān)系”的正確認(rèn)識(shí)，但由于學(xué)習(xí)蘇聯(lián)高度集中政治經(jīng)濟(jì)體制模式，這一時(shí)期仍是黨政“一元化”的體現(xiàn)。在后一階段，尤其是黨的十三大以后，“黨政分開”成為基本原則，并在“如何加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”上進(jìn)行了不斷的理論研究和實(shí)踐探索，黨的十五大提出“依法治國(guó)”方略，十六大提出要改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式，明確提出堅(jiān)持依法執(zhí)政、不斷提高執(zhí)政能力的新目標(biāo)，反映了依法治國(guó)基本方略對(duì)黨的執(zhí)政活動(dòng)的內(nèi)在要求。但這一階段的實(shí)踐離實(shí)現(xiàn)黨政職能分開、黨的機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)明確的目標(biāo)仍有距離[11]。十六屆四中全會(huì)基于黨的歷史方位所發(fā)生的變化，在總結(jié)改革開放實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從完成黨在新世紀(jì)新階段的歷史任務(wù)出發(fā)，明確提出依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式。十八屆三中全會(huì)以來，黨在承繼過去的經(jīng)驗(yàn)并著眼現(xiàn)代化發(fā)展下，提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)一步確立黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，并提出其本質(zhì)特征是法治化[12]?？梢姡h對(duì)于自身與政府之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)是一個(gè)不斷深化和發(fā)展的過程。

當(dāng)前在推進(jìn)全面現(xiàn)代化、法治化的視野下，黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在決策領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)和干部人事領(lǐng)導(dǎo)方面。通過對(duì)政府全方位的領(lǐng)導(dǎo)，黨的核心地位能夠在重大問題的決策和關(guān)鍵干部人員的任免上體現(xiàn)出來，繼而黨的各項(xiàng)政策可以高效準(zhǔn)確地得以實(shí)施，從而充分彰顯社會(huì)主義制度的優(yōu)越性和我國(guó)新型黨政關(guān)系的科學(xué)性。

其一，黨對(duì)政府的決策領(lǐng)導(dǎo)。在西方國(guó)家，政黨和政府是一種相互依賴又相互制約的關(guān)系，而我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，以人民為中心是黨領(lǐng)導(dǎo)一切的邏輯起點(diǎn)，不同于“依賴說”與“恩賜說”的西方政黨邏輯。因此，我國(guó)形成不同于西方的人民中心論理論體系，政黨是代表和實(shí)現(xiàn)最廣大人民根本利益的天然政治代表，是人民中的先進(jìn)力量。但我們必須認(rèn)清，黨并不因此直接行使行政權(quán)。由于我國(guó)特色的政權(quán)結(jié)構(gòu)與中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史性地位，黨和政府二元化并存是不可避免的，黨和政府要徹底分開也是脫離現(xiàn)實(shí)的，因其缺少結(jié)構(gòu)化基礎(chǔ)。故而需進(jìn)一步明晰黨和政府的關(guān)系：黨領(lǐng)導(dǎo)政府的過程中，主要行使的是重大問題決策權(quán)，這樣可以防止黨的權(quán)力濫用與直接發(fā)布行政命令。根據(jù)“黨國(guó)互動(dòng)性的政黨法治國(guó)”理論模型，我國(guó)政府僅僅為黨的政治意志的執(zhí)行機(jī)關(guān)，并且這種互動(dòng)具有單向作用性，體現(xiàn)為黨政“分工”，即黨管政治，政府管行政，政黨履行政治責(zé)任，而政府的焦點(diǎn)則應(yīng)當(dāng)是行政效率[13]。

其二，黨對(duì)政府的人事領(lǐng)導(dǎo)。政府的行政權(quán)力直接關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，在國(guó)家政權(quán)運(yùn)行過程中起著主導(dǎo)作用。一個(gè)政黨獲得執(zhí)政地位后，面臨的重要任務(wù)是如何通過任命官員的方式組成推行政權(quán)的政府，把執(zhí)政黨的重要人員任命為機(jī)關(guān)要職，進(jìn)而使黨的意志和政策得到更好的貫徹，以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家政權(quán)的掌握和運(yùn)作。在不同國(guó)家，執(zhí)政黨任命官員、組織政府的邏輯思路也不同。經(jīng)過長(zhǎng)期的政治實(shí)踐探索，國(guó)家、軍隊(duì)與黨的領(lǐng)導(dǎo)人“三位一體”，已經(jīng)成為我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制的重大制度安排。“黨管干部”成為我國(guó)人事工作的一項(xiàng)基本原則，就目前的人事配置看，我國(guó)實(shí)行的是黨和政府“兩個(gè)體系”“兩套人馬”的并行體制，在權(quán)力機(jī)關(guān)任命政府人員的過程中，黨可以對(duì)優(yōu)秀的黨員進(jìn)行人事推薦，將其嵌入政府各個(gè)部門，可以保證推薦人選的政治合格和作風(fēng)過硬[14]。需要明確的是，我國(guó)的官員任命制度不同于西方資本主義國(guó)家的文官制度，行政官員必須具有明確的政治立場(chǎng)，不實(shí)行政治中立。

其三，黨對(duì)政府的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)。黨通過政治監(jiān)督和國(guó)家權(quán)力監(jiān)督的雙重方式來實(shí)現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)，而不直接向行政機(jī)關(guān)發(fā)號(hào)施令作出決策。根據(jù)憲制原理，對(duì)政府的監(jiān)督分為國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。從監(jiān)督體制上看，國(guó)家監(jiān)督主要體現(xiàn)為權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，并直接具有法律效力，是由我國(guó)人民代表大會(huì)制度所決定的。在社會(huì)監(jiān)督層面，主要包括政黨監(jiān)督、人民監(jiān)督、社會(huì)組織監(jiān)督。盡管黨在我國(guó)政權(quán)結(jié)構(gòu)中居于特殊地位，但是政黨監(jiān)督作為社會(huì)監(jiān)督的一種，并不直接產(chǎn)生法律效力。因此，在法治化視野下，黨對(duì)政府的監(jiān)督主要通過國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)來實(shí)施，比如黨以建議的方式將相關(guān)內(nèi)容提交給人大，以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)中黨員、非黨員的監(jiān)督；同時(shí)可采取紀(jì)委監(jiān)委調(diào)查的方式對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部黨員進(jìn)行監(jiān)督，將相關(guān)證據(jù)核實(shí)后，發(fā)現(xiàn)違法犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)處理。

六、結(jié)語

在馬克思主義和中國(guó)特色社會(huì)主義理論的堅(jiān)強(qiáng)武裝下，中國(guó)共產(chǎn)黨相比世界其他政黨更具有突出的優(yōu)越性。黨的執(zhí)政地位是基于中國(guó)歷史的發(fā)展和人民的由衷選擇，在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和文化建設(shè)都取得了一系列舉世矚目的豐功偉績(jī)[15]。憲法確定和保障了黨的核心地位，使得黨能夠充分發(fā)揮其先進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)作用，帶領(lǐng)中國(guó)人民始終沿著實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的道路前進(jìn)。我國(guó)基于具體國(guó)情的特殊社會(huì)主義制度構(gòu)造，通過相應(yīng)程序進(jìn)一步使黨的正確決策能上升為國(guó)家意志，避免西方國(guó)家相互扯皮、互相推諉的低效率政治體制?；诖?，政治的現(xiàn)代化和民主化能夠得到重大發(fā)展與完善，故而在全面依法治國(guó)的背景下，堅(jiān)持黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)，不斷深化中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，可以有效克服“政府失靈”的異化現(xiàn)象。