德國對“一帶一路”倡議的認知與前景分析

唐小松，張寧馨

(廣東外語外貿(mào)大學(xué) a. 國別和區(qū)域高等研究院；b. 廣東國際戰(zhàn)略研究院，廣州 510410)

“一帶一路”倡議是中國統(tǒng)籌國內(nèi)國際形勢、順應(yīng)時代潮流發(fā)展提出的重大國際倡議。其中，作為世界第四大經(jīng)濟體的德國對“一帶一路”倡議態(tài)度升溫的原因值得重視。中方促進兩國深化合作的對策也應(yīng)做到與時俱進、識變從宜。

一、德國積極參與“一帶一路”相關(guān)合作

近年來，德國對“一帶一路”倡議頻頻釋放友好訊號，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

(一)政治上積極回應(yīng)

德國政府多次回應(yīng)中方號召，對“一帶一路”倡議評價中肯。2014年10月，在中德第三輪政府磋商論壇，德方首次回應(yīng)了“一帶一路”倡議，對拓展中歐陸路貿(mào)易通道及“絲綢之路經(jīng)濟帶”倡議表示歡迎。2015年3月，德國表示愿以意向創(chuàng)始成員國身份加入亞投行并以4.1%的持股比例成為亞投行57個創(chuàng)始成員國中出資最多的歐洲國家。

此后，中德展開了更為密切的磋商。2015年，默克爾第八次訪問中國期間，表達了對絲綢之路沿線投資項目的關(guān)注與參與意向。同年9月，中歐簽訂《建立互聯(lián)互通平臺諒解備忘錄》[1]尋求共同開發(fā)“泛歐交通運輸網(wǎng)絡(luò)”的合作潛力，德國在此平臺發(fā)揮了重要對接作用。2016年6月，兩國發(fā)表的《第四輪中德政府磋商聯(lián)合聲明》中進一步確定了中德將在中歐互聯(lián)互通平臺下擴大產(chǎn)業(yè)投資、金融等方面的合作”[2]。中德“一帶一路”合作也依托這一準(zhǔn)則日益常規(guī)化。2017年5月，李克強訪德期間，兩國就拓展中德全方位戰(zhàn)略伙伴關(guān)系合作內(nèi)涵達成相關(guān)共識，表達了對兩國“一帶一路”合作的支持與中歐班列促進兩國電子商務(wù)合作的肯定[3]。

2018年，在致習(xí)近平再次當(dāng)選中國國家主席的賀電中，默克爾進一步重申了德國的立場，表示德方視“一帶一路”倡議為歐亞大陸的戰(zhàn)略橋梁，愿通過項目合作參與“一帶一路”建設(shè)[4]。此后，2019年4月，聯(lián)邦經(jīng)濟部長彼得·阿爾特邁爾在出席第二屆“一帶一路”高峰論壇時，也對峰會成果給予肯定，稱未來德國將考慮同歐洲其他國家以聯(lián)合身份參與其中，顯示出進一步加強“一帶一路”合作的意愿。

(二)經(jīng)貿(mào)上大力投入

德國工商界與企業(yè)看好“一帶一路”倡議的經(jīng)濟活力，紛紛投入力量，力圖全面把握機遇。

首先，德國工商界的聯(lián)合機構(gòu)搭建了多種戰(zhàn)略對接平臺。作為涵蓋德國36個工業(yè)行業(yè)協(xié)會和工業(yè)聯(lián)合機構(gòu)的最高組織，德國工業(yè)聯(lián)合會2016年9月就在中國設(shè)立了代表處。2019年3月，代表德國中小企業(yè)利益的“一帶一路”德國聯(lián)邦協(xié)會(BVDSI)在不來梅成立，旨在通過搭建平臺與橋梁，將“一帶一路”沿線不同經(jīng)濟文化背景的利益方連接在一起。德國商會的主要負責(zé)人也對“一帶一路”倡議給予了積極評價。如德國工商總會外貿(mào)負責(zé)人弗爾克·特萊爾認為，德國經(jīng)濟界盡早介入“一帶一路”合作是件好事，“對于德國企業(yè)來說，在‘一帶一路’框架內(nèi)參與一些介于北京、杜伊斯堡、雅加達以及達累斯薩拉姆的項目，短期內(nèi)應(yīng)當(dāng)很有吸引力”[5]。

其次，德國大型工業(yè)、物流企業(yè)投身于鐵路、港口、公路等合作中，顯現(xiàn)出高漲的參與熱情。如德國鐵路貨運公司2016年就與中方簽訂了深化合作、中鐵和德鐵攜手研發(fā)基建項目的協(xié)議。德國西門子公司目前已與上百家中國海外工程總承包企業(yè)(EPC)開展了合作；2019年4月，同中國國家發(fā)展改革委簽署了諒解備忘錄，致力于深化中德第三方市場建設(shè)、融資和共建“數(shù)字絲綢之路”等合作[6]。

(三)理念上支持互聯(lián)互通

德國支持加強各國“互聯(lián)互通”，多次出臺相關(guān)政策、措施助推中德、中歐在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域深化合作。

首先，中德兩國均支持開放、包容的國際合作，在推進“互聯(lián)互通”戰(zhàn)略上顯示出高度一致性，德國也“親力親為”，推動歐亞發(fā)展戰(zhàn)略對接。例如，德國擔(dān)任歐洲安全組織輪值主席國期間，推動“容克計劃”、歐盟發(fā)展戰(zhàn)略連接“一帶一路”倡議，并且倡導(dǎo)利用“中歐互聯(lián)互通平臺”來強化與規(guī)范中歐合作。

此外，德國政府希望加強同中國在數(shù)字領(lǐng)域“互聯(lián)互通”的合作，對中國設(shè)備供應(yīng)商參與本國數(shù)字化建設(shè)也持開放態(tài)度。如默克爾與經(jīng)濟部部長阿爾特邁爾就曾表態(tài)，德國政府不會反對華為參與本國的5G建設(shè)。德國三大通信運營商德國電信、沃達豐、西班牙電信多年來也同華為保持良好的合作關(guān)系。德國電信集團一直依賴華為對其5G網(wǎng)絡(luò)和寬帶擴展、云服務(wù)和電視產(chǎn)品的供應(yīng)，電信咨詢公司斯特蘭德咨詢(Strand Consulting)的統(tǒng)計報告顯示，德國電信在本土市場依靠華為提供65%的基站和天線[7]。另據(jù)德國《商報》報道，德國電信在2020年4月份已經(jīng)告知德國內(nèi)政部，希望進一步加強同華為的合作[8]。

二、德國支持“一帶一路”倡議的動因

德國將歐盟與跨大西洋伙伴關(guān)系視為其外交政策的兩大支柱[9]，致力于加強歐洲凝聚力以及發(fā)展同美國的跨大西洋伙伴關(guān)系。但在中美摩擦不斷升級的背景下，美國更希望歐洲與美站在同一陣線，與華對立。而德國的表現(xiàn)顯然并不符合美方期望，對“一帶一路”的立場也始終朝著友好的方向前進。究其原因，主要有以下三點：

首先，受德美分歧加劇影響，德國更加認同“一帶一路”倡議價值。

自特朗普執(zhí)政以來，德美分歧加劇。除歐盟伙伴國外，美國是德國最大的商品出口國，多年來在汽車及零部件領(lǐng)域德國對美國的出口享有巨大優(yōu)勢，2018年，美國在全球的貿(mào)易逆差高達4550億美元，僅對德國的貿(mào)易逆差就達到了580億美元，而且仍在不斷攀升(上一次德美兩國經(jīng)常賬戶實現(xiàn)平衡還是在1991年)。而特朗普政府視“逆差即不公平”，多次批評德國對美存在的巨額貿(mào)易順差，并威脅要對德國產(chǎn)品加征關(guān)稅。2019年，德國對美國貿(mào)易順差小幅縮窄，兩國貿(mào)易收支有所平衡，但特朗普仍將矛頭指向歐元區(qū)，計劃在貿(mào)易問題上加強對歐盟的攻擊。政治方面，特朗普公開贊揚“英國脫歐”與“北約過時”的言論也引發(fā)了德國的強烈不滿，致使德美關(guān)系遇冷成為不爭的事實。

為此，德美之間信任嚴重下滑。2017年的G7峰會之后，默克爾就表示“美德(美歐)間彼此完全信賴的時代已經(jīng)過去，歐洲人必須真正掌握自身命運”[10]。2020年6月，德國外長海科·馬斯也對德美關(guān)系作出了新的評估，稱德美之間發(fā)生了“結(jié)構(gòu)性變化”[11]。

而同時，中國在對外政策上支持歐洲一體化，在氣候治理上響應(yīng)德國提出的“一帶一路”倡議以“政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通”為核心內(nèi)容，以共商共建共享為指導(dǎo)原則，更符合德國維護多邊主義的理念與利益。

其次，“一帶一路”倡議契合德國加強歐洲一體化融合的外交理念，一定程度上也可滿足中東歐國家擴大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的訴求。

德國與中東歐國家地理環(huán)境接壤，經(jīng)貿(mào)往來密切，是“歐盟東擴”的受益者。但中東歐國家基礎(chǔ)設(shè)施老化、運力不足的現(xiàn)象突出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)排名遠落后于西歐國家。《2017-2018年全球競爭力報告》分析指出：基礎(chǔ)設(shè)施是保加利亞第四大、波蘭和羅馬尼亞第七大發(fā)展障礙；波蘭競爭力在世界排名第36位，在基礎(chǔ)設(shè)施方面排名卻第53位[12]?；跉W盟自身資源能力有限等原因，中東歐國家訴求短期內(nèi)難以緩解，這進一步加劇了歐洲地區(qū)間的差異。

而“一帶一路”倡議可補齊中東歐國家短板，高效率、高容量提高貿(mào)易流通速度，促進經(jīng)濟發(fā)展，深化地區(qū)融合，德國也能因此受益，增進同中東歐國家的往來，更好地推進歐洲的一體化進程。

最后，2017年大選后，德國政黨政治的變化與國家現(xiàn)實經(jīng)濟利益的需求，也是德國支持“一帶一路”倡議的重要動因。

2017年的德國大選，兩大主流政黨聯(lián)盟黨與社民黨雖保住執(zhí)政地位，但呈現(xiàn)出明顯衰弱趨勢。另擇黨與綠黨則實現(xiàn)強勢崛起。德國政黨碎片化的趨勢反映了本國政壇局勢動搖、經(jīng)濟競爭力下滑、國內(nèi)民眾不滿情緒上升的事實。為解決這些問題，德國主流政黨亟須重塑既有優(yōu)勢，把握話語權(quán)，因此更加重視對華交往與“一帶一路”合作。新一屆政府聯(lián)合執(zhí)政協(xié)議就著重將中國作為亞太事務(wù)的重點并致力于擴大德中戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。同時，從2005年上任至今，默克爾共訪問中國12次，是最了解中國國情的西方領(lǐng)導(dǎo)人之一。她的連任也將為中德關(guān)系的穩(wěn)定與“一帶一路”合作提供良好的政治保障。

此外，德國作為出口導(dǎo)向型國家，就業(yè)率高度依賴國際貿(mào)易，出口貿(mào)易直接或間接拉動了28%的就業(yè)，在制造業(yè)領(lǐng)域的比例更是達到了56%[13]。2016之后，中國代替美國成為德國第一大貿(mào)易伙伴，中國對德國汽車、電氣工程和機械制造產(chǎn)品的需求，是驅(qū)動德國經(jīng)濟持續(xù)向好的可靠引擎。因此，基于經(jīng)濟利益和政黨變動，德國新一屆政府更加重視對華交往與“一帶一路”合作。

三、中德“一帶一路”國際合作面臨的挑戰(zhàn)及對策

如前文所述，中德建交以來，伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)越來越密切牢固。但國際格局的演變也致使中德交往的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生改變，兩國深化“一帶一路”合作面臨著空前挑戰(zhàn)。

首先，來自美國的挑戰(zhàn)。2017年公布的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》中，中國首次被界定為美國的主要戰(zhàn)略競爭對手，中美競爭開始不斷延伸。而近幾年，除干涉中國“涉疆”“涉港”“涉臺”內(nèi)政，抹黑“一帶一路”倡議為“債務(wù)陷阱”外，美國還重點打擊“華為”“中芯國際”等高新企業(yè)，游說歐洲國家禁用中國企業(yè)設(shè)備、對中國實施芯片斷供。2020年7月，在美國的“成功鼓吹”下，英國就以“安全問題”為由，宣布全面禁止華為參與本國的5G建設(shè)[14]。同年8月，美國國務(wù)卿蓬佩奧的中東歐四國訪問就旨在兜售所謂的“清潔網(wǎng)絡(luò)計劃”，拉攏中東歐國家加入“反華聯(lián)盟”，實現(xiàn)數(shù)字網(wǎng)絡(luò)的“去中國化”。

其次，來自歐盟的挑戰(zhàn)同樣不容小覷。受難民浪潮、英國脫歐等影響，歐盟行動能力受損，國際形象弱化。而同期的中國經(jīng)濟活力上升、對外政策日益成熟，與之反差鮮明，東西方差距的縮小致使歐盟防范心理和危機感驟升，頻頻出臺對華消極政策。如2019年歐盟發(fā)布的最新對華政策文件《歐中關(guān)系戰(zhàn)略展望》[15]中，將中國視作經(jīng)濟上的“競爭者”與體系上的“對手”，要求同中國構(gòu)建更平衡互惠的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，展現(xiàn)出合作與競爭并存的姿態(tài)。針對“一帶一路”倡議，歐盟往往也無法擺脫中國對其“分而治之”的守舊觀點。如有歐洲輿論認為，“南海國際仲裁案”是中國從中作梗，致使歐盟無法發(fā)出同一個聲音[16]。

最后，來自德國國內(nèi)的保護主義力量也帶來一定阻力。中國企業(yè)的升級與海外并購的加劇致使高科技競爭成為雙邊關(guān)系中新的波動因子。2016年，中國“美的”對德國“庫卡”的收購就在德國引發(fā)高科技“威脅論”。受相關(guān)因素影響，德國境內(nèi)要求加強境外投資資格審查的呼聲上漲，一些政治人物與輿論對“一帶一路”的立場也更為戒備。如德國前經(jīng)濟部長加布里爾就曾大談中國“陰謀論”，稱“一帶一路”不是馬可·波羅時期單純的貿(mào)易往來，而是中國為制定新的國際秩序而嘗試的地緣政治主張[17]。德國聯(lián)邦工業(yè)聯(lián)合會在2019年年初發(fā)布的《對于中國的基本方針》也認為，中德當(dāng)下的關(guān)系非合作而是競爭，立場的轉(zhuǎn)變與先前的“以商促變”方針背離，顯露出德國工業(yè)界的防范心理。

囿于上述消極因素，德國的對華政策在未來或有所調(diào)整，波及兩國“一帶一路”合作。對中德而言，如何把握好“百年未有之大變局”，有序推進兩國合作，是當(dāng)前亟待解決的難題。對此，有以下幾點建議：

1.鞏固兩國戰(zhàn)略共識，立足“一帶一路”倡議，尋求更為自主的戰(zhàn)略，勿讓中德關(guān)系被美方掣肘。

當(dāng)下中美關(guān)系持續(xù)緊張，極可能導(dǎo)致美國加強對德干預(yù)，通過以下手段迫使中德對立：一方面，美國會試圖分離中德關(guān)系，強迫德國放棄與中國在某些領(lǐng)域的合作，如放棄華為；另一方面，施壓其他歐洲國家在對華政策上發(fā)出與德國不同的聲音，在歐盟內(nèi)部給德國施加壓力，從而影響德國對“一帶一路”倡議的態(tài)度。但德國在擔(dān)任歐盟輪值主席國期間，將對華關(guān)系視為核心任務(wù)，一定程度顯現(xiàn)出德國提升戰(zhàn)略自主性與同中國應(yīng)對全球問題的決心。在客觀層面上，這也為中國更為自主、積極塑造中德關(guān)系提供了新的契機。

因此，中德應(yīng)進一步鞏固雙方在維護多邊主義、氣候治理、打擊恐怖主義等問題上的共識，強化兩國在“一帶一路”領(lǐng)域的溝通與協(xié)調(diào)。針對德方主要對中國在中東歐地區(qū)投資大型基礎(chǔ)設(shè)施等方面的質(zhì)疑，中國應(yīng)采取更為主動的姿態(tài)來引導(dǎo)與塑造輿論，以確切可信的事實和數(shù)據(jù)增信釋疑，以強化德方對“一帶一路”倡議的正確認識，從而減少美國等外部因素的負面沖擊，維護開放、包容、均衡、普惠的發(fā)展環(huán)境。

2.發(fā)揮德國“引領(lǐng)中歐關(guān)系”的作用，加強同歐盟層級的政策聯(lián)絡(luò)，盡早推進中歐投資協(xié)定達成，保障“一帶一路”的雙軌對接。

中德關(guān)系是中歐關(guān)系的重要組成部分。歐盟作為一個規(guī)范行為體，擁有自身或與成員國共享的權(quán)限，決策過程復(fù)雜，如投資協(xié)定談判、自貿(mào)區(qū)談判是歐盟的專屬權(quán)能，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于歐盟的共享權(quán)能[18]。

2020年下半年，德國接任歐盟輪值主席國期間，構(gòu)建歐盟內(nèi)部統(tǒng)一的對華政策成為德國的核心任務(wù)，推進中歐雙邊投資協(xié)定取得實質(zhì)性突破也迎來良機。該協(xié)定自2013年至今已進行了24輪談判，涉及“市場準(zhǔn)入”“對等開放”“競爭中立”等議題。協(xié)定的達成將有利于為雙方投資者創(chuàng)造更為開放、透明的營商環(huán)境，使中國企業(yè)更有保障地參與到歐洲的“一帶一路”建設(shè)中。因此，中國應(yīng)同德國保持密切磋商、充分發(fā)揮德國“引領(lǐng)中歐關(guān)系”的作用，加大談判力度，盡早達成中歐投資協(xié)定，釋放雙邊投資潛力，確?！耙粠б宦贰钡碾p軌對接。

3.妥善化解中德合作分歧，尋求創(chuàng)新型多邊合作模式，深化中德“一帶一路”合作。

中德合作中的雜音不應(yīng)阻撓彼此互利共贏的整體局面。對此，兩國應(yīng)秉持“求同存異”原則，抓住“一帶一路”倡議在數(shù)字化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、第三方市場合作等方面機遇。在貿(mào)易、投資等領(lǐng)域，中國可采取更開放、平衡的舉措，吸引更多德國企業(yè)參與其中，讓德國技術(shù)與中國市場相互補充。同時，中國也要認識到，德國對中國崛起的客觀認識仍處于建構(gòu)過程中，對此應(yīng)抱有一定耐心。

此外，中德可嘗試創(chuàng)新型多邊合作模式。由于中東歐國家是德國利益所在，中國可開辟如中國—捷克—德國、中國—波蘭—德國等多邊合作，使發(fā)達國家的技術(shù)與管理經(jīng)驗，發(fā)展中國家的市場與中國的資金、勞動力等結(jié)合，共同探索合作中的新模式。當(dāng)歐亞大陸范圍形成了不同于霸權(quán)式或平衡式的以合作理性為主的戰(zhàn)略文化，在全球市場的作用下，美歐國家的自由主義社會力量必將拒絕被權(quán)利邏輯裹挾，積極參與其中[19]。