國家治理的主體向度

李德順

(中國政法大學(xué) 哲學(xué)系，北京 100088)

國家治理是一項事業(yè)。包括經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)等“五位一體”的我國國家治理，是一項全面、系統(tǒng)、長期的社會改造過程。這項偉大的歷史工程，既有極強的實踐操作性，又有深刻的理論基礎(chǔ)和價值取向。從學(xué)科的角度審視，它不是某個單一學(xué)科所能擔(dān)負的課題。因為從橫向看，它實際涉及幾乎全部社會科學(xué)領(lǐng)域，甚至也需要某些自然科學(xué)的知識和技術(shù)；從縱向看，國家治理不能簡化成只是某種特定層面的政策或技術(shù)行為，而是需要從最頂層的理念和設(shè)計，直到最末端的行政和技術(shù)操作，都用一以貫之的清醒的意志和邏輯來實踐。

一、關(guān)鍵是主體定位

我們探討“21世紀(jì)馬克思主義哲學(xué)與國家治理現(xiàn)代化”這個話題，我想重點就不是要代替各門具體學(xué)科和各行各業(yè)的專家，去提出和回答人家所擅長的各個層面上理論和實踐的問題，而是要關(guān)注最頂層的理念和設(shè)計，來提出和回答從哲學(xué)，特別是馬克思主義哲學(xué)應(yīng)該關(guān)注的問題。

中央已經(jīng)正式提出，要構(gòu)建起中國特色社會主義國家治理現(xiàn)代化的理論和實踐體系，并且已經(jīng)和正在采取一系列重大措施，力促這一目標(biāo)走上正軌，加以實現(xiàn)。這是一個正在實施中的總體戰(zhàn)略，它所追求的宏偉目標(biāo)，已經(jīng)在付諸實踐的積極探索和創(chuàng)造過程之中。在這個過程中，我們從哲學(xué)上必須關(guān)注的，無疑應(yīng)該是目標(biāo)的清晰度和踐行的有效性問題，即怎樣在實踐中不斷提升理論自覺性，既保持準(zhǔn)確的大局觀和方向感，又保持與時俱進的推動力和調(diào)節(jié)能力，以保證整個國家治理和社會進步的有序?qū)崿F(xiàn)、健康前行。

這顯然也是一個極其復(fù)雜、難度很大的時代性課題。因為“中國特色社會主義國家治理現(xiàn)代化”中每一個關(guān)鍵詞，如“中國特色”“社會主義”“國家治理”“現(xiàn)代化”等，雖然都具有哲學(xué)的高度，但在理論上，它們都還沒有完全定型的“標(biāo)準(zhǔn)答案”，都是正需要通過實踐才能切實造就并逐步顯現(xiàn)出來的歷史成果。例如，“國家治理”是相對于“全球治理”的概念。在不同國家和全球各個國家之間，“國家治理”既有共同的性質(zhì)、目標(biāo)和路徑，又有各國自己特殊的社會經(jīng)濟文化國情基礎(chǔ)和條件，因此也必然有不同的治理形勢和治理方式、治理效果。因此，我們不妨以國家治理問題為中心，著重就“中國特色”和“社會主義”的國家治理如何實現(xiàn)現(xiàn)代化，以及實現(xiàn)什么樣的現(xiàn)代化，來進行系統(tǒng)性總體性的思考。

這個問題仍然很大很龐雜，本文從價值哲學(xué)角度，就什么是國家治理體系的核心的和基本的問題，談幾點意見。本文認為，從哲學(xué)高度看，任何國家治理體系的核心和基本問題，都是其主體定位，“究竟是誰來治理？”這個主體定位，既區(qū)別于治理的對象，也決定治理的目標(biāo)和目的，即為什么治理？如何治理？以及要治理成什么樣子？

已往的剝削階級國家，都是極少數(shù)人“治理”絕大多數(shù)人，本質(zhì)上只能是非民主的專制化治理。而我們今天追求的中國特色社會主義國家治理，首先認同，作為一個政治國家的中華人民共和國，其性質(zhì)是一個以人民為主體的社會主義國家。“國家的一切權(quán)力屬于人民”。它的治理體系，是人民來治理國家，即絕大多數(shù)人自我組織、自我治理，而不是某些少數(shù)人的專利。這是社會主義國家的根本原則，更是中國特色社會主義國家治理的根本標(biāo)志。

馬克思說：“在君主制中，整體，即人民，從屬于……政治制度。在民主制中，國家制度本身只表現(xiàn)為一種規(guī)定，即人民的自我規(guī)定?！?1)馬克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，2002:39.“人民的自我規(guī)定”，就已講明了這個主體定位。所謂“主體”，一般是指相關(guān)權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一擔(dān)當(dāng)者。社會主義之所以必然要堅持“人民主體”，并不是出于某種迷信，寄托于人民群眾，特別是它的普通成員個人一定有多么英明偉大。而是因為社會歷史的一切重要行動的后果和責(zé)任，最終都是由人民來承擔(dān)的。所以，承擔(dān)責(zé)任者必須享有權(quán)力，負有義務(wù)者必須保障其權(quán)利。在人民當(dāng)家作主的國家內(nèi)，應(yīng)該是“沒有無義務(wù)的權(quán)利也沒有無權(quán)利的義務(wù)”(2)馬克思恩格斯選集:第2卷[M].北京：人民出版社，1995:137.，才是名副其實的主體。

一定要首先把握住這一點，我們的國家治理，才既不是只為治理而治理，不分社會主義還是資本主義。更不是照貓畫虎，把別國包括西方國家現(xiàn)成的治理方式簡單搬用過來就可以完成的。

二、“人民民主專政”的時代意義

“堅持人民主體地位”，是在“人民當(dāng)家作主”的社會主義制度下，國家治理的一個基本前提和政治目標(biāo)。從空想社會主義到《共產(chǎn)黨宣言》里已經(jīng)分析的多種社會主義模式，到以后的蘇聯(lián)模式等，在經(jīng)歷了各種不同模式探索之后，我們才開辟了中國特色社會主義道路。在這條道路上的國家治理，它主要的核心的實質(zhì)和標(biāo)志性的問題，我覺得重點應(yīng)該研究人民民主，“人民民主”，這是從馬克思主義理論和黨的綱領(lǐng)到我們國家的憲法中，早已經(jīng)確立了的一個核心概念。

談到“國家”，人們往往聯(lián)想到“專政”，如資本主義國家是資產(chǎn)階級專政，社會主義國家是無產(chǎn)階級專政等。但卻很少注意到“專政”的不同性質(zhì)和歷史地位?？傊罢螄摇本鸵馕吨环N“專政”，但怎樣治理好國家，卻不是糾纏于抽象的“專政”能夠解決的。打個不恰當(dāng)?shù)谋扔鳎哼@就像踢足球，有“歐式足球”“拉美足球”等等。足球踢得好不好，問題不在于“足球”倆字，而在于前面的定位“歐式”“拉美”，代表著怎樣的方式和風(fēng)格。我們要研究中國的足球怎么踢得好，就不應(yīng)去糾結(jié)“足球”倆字，而要重點琢磨透“中國式”應(yīng)該是什么樣子。而在社會主義國家性質(zhì)這個問題上，過去我們在理論上有一個誤區(qū)和困惑，就是在闡明我國的國體是“人民民主專政”時，仍然回過頭去糾結(jié)于“人民民主專政本質(zhì)上是無產(chǎn)階級專政”這一點，用“專政”的共性遮蔽了“無產(chǎn)階級”和“人民民主”的個性，即主體特殊性。既忘記了馬克思說的“這個專政不過是達到消滅一切階級和進入無階級社會的過渡”(3)馬克思恩格斯選集:第4卷[M].北京：人民出版社，1995:547.，更不理解“人民民主”的時代特征和歷史意義。

“人民”是誰？它是一個整體的概念，不是一個分解的概念。毛澤東明確講過，中國全體“人民”當(dāng)中，是包含著多個階級階層的，主要是四個階級(工人階級、農(nóng)民階級、小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級)構(gòu)成的一個整體?？梢姡叭嗣衩裰鲗Ｕ睂嶋H上已經(jīng)超越了單一階級專政，并把其他階級都當(dāng)作對象的理念，實質(zhì)是現(xiàn)代條件下適合中國國情的新型國家形態(tài)，是無產(chǎn)階級專政的發(fā)展了的現(xiàn)代實踐方式。經(jīng)過文化大革命的教訓(xùn)，我們不應(yīng)該固守實踐證明是錯誤的、已經(jīng)過時的那種舊“專政”觀念，而需要充分確立和闡釋“人民民主”的政治理念。

例如，按照人民民主的主體性原則，很多國家治理方面的現(xiàn)實問題，核心的和主要的問題，就是人民主體怎樣充分到位，人民怎樣擔(dān)當(dāng)起國家社會的實際權(quán)利和責(zé)任的問題。在這方面，我們首先遇到的思想障礙，是來自西方的一種將權(quán)利與權(quán)力分離對立起來的傳統(tǒng)觀念，而探尋走出治理困境的一個出路，則是社會主義民主與法治的高度統(tǒng)一。

來自西方的一種傳統(tǒng)觀念，是將“權(quán)利”與“權(quán)力”經(jīng)過綁定主體，簡單化地分離對立起來。這種觀念的特點，是把“權(quán)力”窄化成“公權(quán)力”，并進一步完全混同于國家政府的政治權(quán)力和行政權(quán)力，仿佛老百姓就只有依靠政府來保障的“權(quán)利”，手里沒有任何“權(quán)力”。在人民和政府之間，就只存在互相防備和博弈的對立關(guān)系，由此形成的社會緊張，成為一個普遍的沖突根源。但這只是某種性質(zhì)的國家與其人民之間的緊張狀態(tài)，并非真正的人民國家應(yīng)有的正常狀態(tài)。試想如果真正是在一個人民自己的國家內(nèi)，人民授權(quán)(力)給國家政府來維護人民的權(quán)利，那么人民權(quán)利與公權(quán)力之間，還應(yīng)該是彼此簡單地分離和對立的嗎？所以說，這里有很多理論和現(xiàn)實的問題，需要重新梳理和解答。

在這次新冠疫情肆虐的過程中，我有一個重要的體會，就是對“公權(quán)力”的理解，獲得了新的啟示：國家社會的公權(quán)力，并不僅僅是政府手里的行政權(quán)力和政治權(quán)力，更多的還是也應(yīng)該是在各行各業(yè)廣大人民群眾手里的經(jīng)濟權(quán)力、業(yè)務(wù)技術(shù)權(quán)力、文化權(quán)力等現(xiàn)實的權(quán)力。一個突出的例證是，2019年新冠肺炎疫情初期發(fā)生的管理應(yīng)對錯位和忙亂，主要暴露出醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)應(yīng)有的業(yè)務(wù)技術(shù)權(quán)力不到位，因此醫(yī)生未能立即按專業(yè)方式處置，反而要等待行政權(quán)力系統(tǒng)的指令，險些貽誤戰(zhàn)機。隨后，也正是政府聽從了鐘南山等專家的建議，才有了大規(guī)模有效應(yīng)對的舉措。這就告訴我們，像各行各業(yè)的專業(yè)技術(shù)權(quán)力，也是我們這個社會真正有效的公權(quán)力。將這樣的權(quán)力充分落實到每一個責(zé)任崗位上，才是體現(xiàn)人民主體的重要方式。

三、社會主義民主與法治不可分

馬克思說：“歸根到底，小農(nóng)的政治影響表現(xiàn)為行政權(quán)支配社會?！?4)馬克思恩格斯選集：第1卷[M].北京：人民出版社,1995：677-678.這一深刻判斷對于有漫長小農(nóng)經(jīng)濟歷史的中國傳統(tǒng)社會來說，正切中要害。社會上的一切，都要由單一的行政權(quán)力自上而下地支配，結(jié)果必然是權(quán)責(zé)分離、民主不彰、人治縱橫、發(fā)展停滯。鑒于這樣的歷史經(jīng)驗，結(jié)合實際來理解現(xiàn)實國家社會之中權(quán)力和權(quán)利關(guān)系的結(jié)構(gòu)體系，我們就更需要擺脫狹隘的成見，站在國家人民一體的立場上，辨析實踐中的實然和應(yīng)然，認清切實可行的治理方向。

我認為，這個方向就是人民的權(quán)利和責(zé)任統(tǒng)一、社會主義民主與法治統(tǒng)一的方向。中國特色社會主義的國家治理現(xiàn)代化，應(yīng)該是以人民民主為國體，以社會主義法治為政體，即“民主其內(nèi)，法治其外”的政治結(jié)構(gòu)。它不僅是適合中國國情并切實體現(xiàn)社會主義特色，也是適合當(dāng)代世界潮流的一個基礎(chǔ)理念和基本目標(biāo)。

中國的歷史實踐已經(jīng)證明，民主若不以法治為其必要的形式，就不能真正實現(xiàn)全體人民“當(dāng)家作主”。沒有法治的相應(yīng)保障，民主終將成為一句空話，其結(jié)果不是演變成無序化的動蕩，就是倒退回專制；而法治若不以民主為其實質(zhì)和目的，就不能全面地保障人們享有自由公正的權(quán)利，反而會淪落為專制統(tǒng)治的暴力工具，法治也終將蛻變回人治。所以，我們今天特別需要強調(diào)民主與法治之間的內(nèi)在統(tǒng)一，而不是從實質(zhì)上將它們分離開來。

已往導(dǎo)致法治與民主相分離的原因多種多樣。從法治的角度看，其中較有影響的，主要是兩種簡單化地看待法的態(tài)度：形式主義和工具主義。

形式主義法治觀認為，法治只能保證“形式正義”或“程序正義”，不能體現(xiàn)“實質(zhì)正義”。法律若除去了它所負載的具體經(jīng)濟、政治、文化內(nèi)容，所剩下的就只是一些空洞的、沒有內(nèi)容的形式，或空洞的、不體現(xiàn)任何實質(zhì)的程序。這種印象，就像黑格爾說的“剝蔥頭”體驗：“用分析方法來研究對象就好像剝蔥一樣，將蔥皮一層又一層地剝掉，但原蔥已經(jīng)不在了。”(5)〔德〕黑格爾.小邏輯[M].賀 麟，譯.北京：商務(wù)印書館，1980：413.這種方法完全看不到的是，對于蔥頭來說，“蔥皮”也就是“蔥肉”。就法律來說，它的形式本身確有其特定的、普遍性的內(nèi)容，它的程序本身就是在遵循某種普遍性的實質(zhì)。換句話說，法律的形式是有內(nèi)容的形式，法治的程序是有實質(zhì)的程序。

那么，什么是法律所特有的普遍性內(nèi)容和實質(zhì)？其實就是公民的權(quán)利與責(zé)任本身。規(guī)定并落實公民相應(yīng)的權(quán)利與責(zé)任，是各種法律形式特有的普遍內(nèi)容，在每一環(huán)節(jié)上體現(xiàn)當(dāng)事人權(quán)利與責(zé)任的統(tǒng)一，本身就是司法程序的意義。這些內(nèi)容和實質(zhì)作為法律所特有的規(guī)則規(guī)范，不會隨著案件的經(jīng)濟、政治或其他實務(wù)性質(zhì)而改變，不會因案件的結(jié)束而消失。法治，在實質(zhì)意義上就是落實全體公民的權(quán)利與責(zé)任的規(guī)范之治?！胺刹荒荏w現(xiàn)實質(zhì)正義”的說法，無形中將公民的普遍權(quán)利與責(zé)任，當(dāng)作了非實質(zhì)性的、空洞無物的東西。以此觀點看待法治，當(dāng)然不能深入理解法治與民主的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

工具主義法治觀認為，法律只是治國理政的手段，它要完全服務(wù)于政治的目的。被脫離了民主而談?wù)摰姆ㄖ危喟氡划?dāng)成僅僅是用來管束人們的工具。在專制制度下，法被統(tǒng)治者當(dāng)作是管束人民的工具。與之相反，主張個人本位的現(xiàn)代自由主義，則把法治著重解釋成用來管束政府(公權(quán)力)的工具。其前提，是同時也把民主當(dāng)作工具?？梢姡瑹o論專制主義還是自由主義，在把民主和法治都僅僅當(dāng)作工具這一點上彼此相通。而以手段掩蓋目的的工具主義思維，顯然無法超越社會分化和對立的現(xiàn)實，所以它總是離不開“被統(tǒng)治者與統(tǒng)治者”“多數(shù)人與少數(shù)人”“大眾與精英”之間的對立和選擇。這其實正是過去“以階級斗爭為綱”和國際上意識形態(tài)“冷戰(zhàn)”時期所奉行的思維定式。

那么，在以現(xiàn)代化和全球化為特征的新時代，我們?nèi)绾纬竭@種分裂思維，就需要重新回歸法治與民主的內(nèi)在統(tǒng)一。我國將“以法治國”(rule of law)正式改正為“依法治國”(rule by law)的理念，意味著已經(jīng)達到了這樣一種覺悟：“法”不再僅僅是空洞的“形式”和無主體的“工具”，而是以人民的利益和意志為內(nèi)容的“根據(jù)”?！案鶕?jù)”的含義，不僅包含著目的，也包含著基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)的意思。按照“法是一切行為的正當(dāng)根據(jù)”來理解法治，其用意就不僅在于回答“由誰來治理，怎樣治理”國家的問題，更在于保持“無論誰來治理，怎樣治理，都必須以憲法和法律為根據(jù)”的初始原則。這里體現(xiàn)的是以民主為實質(zhì)和靈魂的邏輯：承認人民主體的地位。把依法治國看作是全體人民自主管理國家的有效組織形式和行為方式，把法治看作是現(xiàn)代化的中國所需要的政治文明。這樣的法治作為全體人民期待的，一種理性、有序、公平、安全的基本生活方式，同時也具有了目的性地位。因此，法治是保持手段與目的統(tǒng)一、國家社會主體統(tǒng)一的必要原則。相反，如果離開了民主強調(diào)法治，則很容易重新把法治完全工具化，那將無法從根本上防止社會的分裂和對抗。