領(lǐng)域立法的時(shí)代使命

解讀全國人大常委會(huì)近期公布的2021年年度立法工作計(jì)劃，最具特色的莫過于按“領(lǐng)域”所勾畫的立法藍(lán)圖，其中文化、生態(tài)、教育、衛(wèi)生、國防等領(lǐng)域均納入了多個(gè)立法修法項(xiàng)目。事實(shí)上，“領(lǐng)域立法”正是理解當(dāng)下國家立法進(jìn)程的關(guān)鍵詞。以“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”為基調(diào)的立法導(dǎo)向，不僅是十八屆四中全會(huì)以來歷次高層決策所申明的立法戰(zhàn)略，也是最近十年來高歌猛進(jìn)的現(xiàn)實(shí)行動(dòng)。

領(lǐng)域立法的興起，有著深刻的時(shí)代背景。2010年，中國特色社會(huì)主義法律體系正式形成后，以“完善”為目標(biāo)的立法新時(shí)代隨即開啟。諸如進(jìn)一步從有法可依轉(zhuǎn)向有良法可依、從粗放立法轉(zhuǎn)向精細(xì)立法等等，都成為全新的立法課題。而實(shí)現(xiàn)這些訴求的一大關(guān)鍵，就在于如何洞察法律體系的內(nèi)在肌理，以更為科學(xué)合理的立法思維，謀劃更能契合現(xiàn)實(shí)需求的立法圖譜。

追溯起來，1998年劃定的憲法及憲法相關(guān)法、刑法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、訴訟與非訴訟程序法七大法律部門，對(duì)于法律體系的宏觀架構(gòu)具有決定性的影響，在很大程度上主導(dǎo)了立法項(xiàng)目的設(shè)計(jì)。2000年代中后期，相關(guān)法律部門大批支架性法律的加速出臺(tái)，曾經(jīng)孱弱的社會(huì)法的全面崛起，即為明證。可以說，以法律部門為基準(zhǔn)的分類思想，更多側(cè)重的是具體法律的構(gòu)建，追求的是法律體系所必需的立法覆蓋面。然而日趨復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題，往往牽扯到多個(gè)調(diào)整對(duì)象和規(guī)范手段，一味固守法律部門的疆域，并不足以提供高效、系統(tǒng)的法制解決方案。相較之下，以“領(lǐng)域”為維度的立法視野，則是以問題意識(shí)為立法起點(diǎn)，致力于全方位、多元性、一體化的法制構(gòu)造。就此而言，突破法律部門的格局框架，引入更具開放、融合、協(xié)同氣質(zhì)的領(lǐng)域立法模式，正是當(dāng)下立法建設(shè)的必然選擇。

領(lǐng)域立法，乃是補(bǔ)齊法制短板的快捷鍵。完善法律體系的一大指標(biāo)是填補(bǔ)尚存的法律盲區(qū)和強(qiáng)化失衡的法制弱項(xiàng)，而聚焦“領(lǐng)域”的立法模式，恰恰能夠統(tǒng)籌全局、集中資源，進(jìn)而提速立法進(jìn)程。以文化領(lǐng)域?yàn)槔?，曾多年徘徊于僅有3部文化法律的困窘，直到2015年，文化立法被納入重點(diǎn)領(lǐng)域之列，才展開了起飛的翅膀。其后，以只爭朝夕之勢(shì)出臺(tái)的電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、公共文化服務(wù)保障法、公共圖書館法等等，迅速改寫了文化立法積弱不振的舊貌。

領(lǐng)域立法，也是推進(jìn)立法更新的發(fā)動(dòng)機(jī)。時(shí)代變遷與法律保守之間的天然對(duì)抗，意味著立法面臨滯后乏力的常態(tài)壓力，而領(lǐng)域立法思維所蘊(yùn)含的整體性和前瞻性，正是法律轉(zhuǎn)型升級(jí)的最大動(dòng)力。其中典范當(dāng)數(shù)環(huán)資領(lǐng)域的立法演變，2015年全國人大常委會(huì)調(diào)整后的立法規(guī)劃，環(huán)保與生態(tài)立法項(xiàng)目的比重超過18%，創(chuàng)下歷史新高，由此也撬動(dòng)了史上最大規(guī)模的環(huán)資法律更新?lián)Q代工程。以環(huán)境保護(hù)法的全面修訂為起點(diǎn)，圍繞大氣、海洋、水體、土壤等主要環(huán)境要素所密集推進(jìn)的立法修法行動(dòng)，鑄就了“史上最嚴(yán)”的環(huán)保法制鏈條。另一方面，深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法、長江保護(hù)法等新法創(chuàng)制，以及已提上立法議程的濕地保護(hù)法、南極活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)法等等，又標(biāo)志著環(huán)資立法正在向更為專業(yè)化、細(xì)分化、個(gè)性化的層面挺進(jìn)，最終將促成環(huán)資立法廣度和深度的質(zhì)變。

領(lǐng)域立法，還是引領(lǐng)改革事業(yè)的方向盤。深化改革與依法治國的雙重時(shí)代語境，決定了“重大改革于法有據(jù)”的政治邏輯。而諸多改革由個(gè)別試水轉(zhuǎn)向全面鋪開的現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)，以及制度要素相互依存、利益糾葛日趨復(fù)雜的改革生態(tài)，又決定了基于“領(lǐng)域”的立法布局，更有利于通盤提煉改革焦點(diǎn)、有序落實(shí)改革方案。自2016年以來，多部單行稅法沿著既定的路線圖和時(shí)間表接踵而至，正是稅收領(lǐng)域踐行“稅收法定”改革精神的生動(dòng)寫照。同樣，最近兩年國防領(lǐng)域掀起的立法大潮，其要旨亦在于確認(rèn)、護(hù)衛(wèi)國防和軍隊(duì)改革的航向。

領(lǐng)域立法，更是改善公共治理的集結(jié)令。置身于轉(zhuǎn)型期的當(dāng)下中國，諸多社會(huì)問題、民生困局的背后，往往潛藏著交叉、動(dòng)態(tài)的矛盾沖突，決非個(gè)別法律就能予以破解，這就需要以“領(lǐng)域”為切入口，凝聚法制合力，回應(yīng)社會(huì)訴求。2020年4月，全國人大常委會(huì)首次就專門領(lǐng)域打造的“強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計(jì)劃”，所設(shè)定的立法修法項(xiàng)目涵蓋治理方向之廣、跨越法律部門之多，堪稱史無前例。如此系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性的法制改造工程，并不僅僅志在滿足抗疫的應(yīng)急需求，更展示了重塑公共衛(wèi)生法制、建構(gòu)長效治理機(jī)制的雄心和韜略。

方興未艾的領(lǐng)域立法，已經(jīng)為立法建設(shè)開辟了一條全新的路徑。而未來亦將證明，不斷走向成熟的領(lǐng)域立法，將為立法體系的完善、立法模式的拓展、立法理念的轉(zhuǎn)型等等，貢獻(xiàn)更多的成果、經(jīng)驗(yàn)和啟示。