公共衛(wèi)生風險中的政府信任：挑戰(zhàn)與建構(gòu)

劉 騰，胡象明

(北京航空航天大學 公共管理學院，北京 100083)

政府信任是社會進步的重要指標，對促進經(jīng)濟發(fā)展、民主進步、社會穩(wěn)定具有重要意義，政府信任危機大大增加政府的行政運行成本，影響國家民主化和法治化建設(shè)。近年來，“非典”“禽流感”“甲流”“埃博拉”以及“新冠”疫情等重大公共衛(wèi)生風險頻繁爆發(fā)，全球?qū)嵺`證明，公共衛(wèi)生風險中的治理失衡會直接導致政府信任下降。目前新型冠狀病毒疫情仍在全世界蔓延，截止2021年6月4日，全世界累計確診病例171 782 908人，死亡3 698 621人[1]。部分國家在抗擊“新冠”疫情中由于措施不力導致嚴重的政府信任赤字，而公眾對政府信任的缺失又進一步造成“抗疫”舉措的失效。中國疫情目前已經(jīng)得到有效控制，但在疫情初期也經(jīng)歷了“疫情信息透明度不夠”“未發(fā)現(xiàn)明顯人傳人爭議”“紅十字會抗疫物資分配不公”等輿情，輿情和疫情的傳播造成了公眾的“政府信任危機”。如何應對公共衛(wèi)生風險，關(guān)系公眾對政府的信任度，更對國家治理能力現(xiàn)代化提出了更高要求。

公民對政府的信任是基于“政府是善的和必要的”價值判斷。從傳播速度和死亡率看，高度的政府信任成為應對疫情最有效國家的共同特征。公共衛(wèi)生風險中公民對政府的信任度下降，很大程度上源于公民對政府是否能夠切實保護公民權(quán)利和保障公民健康與安全的懷疑。習近平總書記指出：“公共衛(wèi)生事關(guān)國家安全和發(fā)展，事關(guān)社會政治大局穩(wěn)定?！盵2]本文在風險社會理論視域下，分析公共衛(wèi)生風險對政府信任的挑戰(zhàn)因素，探討政府信任建構(gòu)路徑，為完善我國公共衛(wèi)生風險治理提出建設(shè)性意見。

一、理論視野與相關(guān)研究回顧

(一)理論視野

公共衛(wèi)生風險是社會風險的重要組成部分，其相關(guān)理論也脫胎于風險基礎(chǔ)理論。自人類起源時“風險”就已存在，但作為一種學術(shù)觀點，是由德國著名學者烏爾里?！へ惪?986年在《風險社會：新的現(xiàn)代性之路》中首次提出的，貝克根據(jù)社會現(xiàn)代性困境及所導致的社會風險提出了風險社會概念，并論證了現(xiàn)代工業(yè)化社會已經(jīng)逐步發(fā)展為風險社會，解決社會問題的傳統(tǒng)制度方法已面臨失效。后經(jīng)吉登斯、拉什等學者的不斷完善和發(fā)展，形成了以自反性現(xiàn)代化為理論基礎(chǔ)的風險社會理論。隨后，保羅·斯洛維奇等人提出了風險心理測量理論，從心理學視角，通過風險評估、風險等級評定等方面測量風險感知。羅杰·卡斯帕森等人提出了風險的社會放大效應理論，將風險描述為信息傳播過程、社會制度結(jié)構(gòu)、社會團體和個人共同塑造的社會體驗，風險事件會在社會、制度、文化、心理的相互作用中增強或減弱風險的感知度。隨著風險基礎(chǔ)理論的不斷發(fā)展，國內(nèi)外學者將其應用到不同的科學領(lǐng)域，并從不同研究視角對風險問題進行相關(guān)研究。風險社會相關(guān)理論也是本文進行公共衛(wèi)生風險與政府信任相關(guān)研究的重要視角和支撐。

(二)相關(guān)研究回顧

圍繞公共衛(wèi)生風險和政府信任兩個維度回顧并梳理相關(guān)研究。

1.政府信任影響因素研究。美國學者Nye研究指出，政府信任下降的現(xiàn)象不只出現(xiàn)在美國，而是一種國際間的共生現(xiàn)象[3]。張成福認為，從整體看公民對政府日益增長的不信任已經(jīng)成為世界范圍的普遍現(xiàn)象[4]。趙暉認為，政府對公民的承諾兌現(xiàn)情況不佳導致失信于民的狀態(tài)日益突出[5]。學者們對于政府信任的影響因素做了大量研究，代表性的觀點有：文化和制度兩種解釋[6]；社會公平和經(jīng)濟績效兩種來源[7]；制度、文化、過程三路徑說[8]；社會人口屬性、政治、政府、經(jīng)濟、社會、文化六因素說[9]。大多數(shù)學者從利益分配層面對政府信任下降產(chǎn)生的原因進行分析，如人們感知到的分配不公平[10]、經(jīng)濟績效較差[7]、人民獲得感低[11]等，都會導致政府信任下降。

2.公共衛(wèi)生風險的治理對策研究。有學者認為，公共衛(wèi)生重大風險治理機制包括風險評估機制、研判機制、決策機制和防控機制[12]；政府需要遵循比例原則、社會正義原則對公共衛(wèi)生風險與規(guī)制措施進行評估[13]；通過準確收集風險信息、全面識別風險來源、精準分析風險等級、系統(tǒng)判明風險原因和科學預測預警風險態(tài)勢進一步完善公共衛(wèi)生重大風險研判機制[14]；風險是實體論和建構(gòu)論的統(tǒng)一，應當完善多元主體在風險治理中發(fā)揮作用的協(xié)同機制[15]；應盡快建立以大都市區(qū)為單位的跨城市應急管理協(xié)調(diào)機制，完善垂直一體化的全國疾病預防監(jiān)測體系[16]；政府應根據(jù)社會環(huán)境的變化，進一步發(fā)揮風險溝通者、應急主導者、資源協(xié)調(diào)者和創(chuàng)新促進者在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的應有作用[17]；必須重視輿情引導下的“公民話語權(quán)”“信息透明度”“法治宣傳力”，著力于“地方政府信任”“社會組織信任”“國家制度信任”三個重要的社會信任維度，以期提高現(xiàn)代化風險治理水平[18]。

3.風險與信任相關(guān)性研究。雖然國內(nèi)外專家對風險與信任之間的具體影響路徑研究較少，但對于風險與信任的相關(guān)性都有基本共識，普遍認為風險與信任密切相關(guān)、相互交織。安東尼·吉登斯認為，風險和信任相互交織，信任是一種應對由社會轉(zhuǎn)型所帶來風險的機制，而由象征標志和專家系統(tǒng)構(gòu)成的脫域機制正是從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代過程中重新建立信任的方式，從某種意義上說，信任和經(jīng)過估算的風險之間實際上總是存在一種平衡[19]31。彼德·什托姆普卡指出，信任與風險緊密相關(guān)，在更明確的風險意義上，風險在很多方面與信任類似，為應付“風險社會”出現(xiàn)的弱點，需要擴大信任儲備[20]。在尼克拉斯·盧曼看來，風險和信任實質(zhì)上是一體兩面的問題，其對信任的研究正是基于對風險的分析，由于“社會秩序變得更加復雜”，尤其是社會的大幅流動使成員間從熟悉走向陌生，而社會需要某種系統(tǒng)或制度來應對陌生帶來的風險，由此信任就成為接受和消解風險的舉動[21]。肖祥基于風險社會治理責任劃分范式，認為制度性風險是由于制度缺位或制度失效帶來的風險，表現(xiàn)為深層次的制度危機，人們不相信法律制度、政治制度、科學制度在解決風險沖突時的作用，也喪失對公共機構(gòu)的信任[22]。羅婧在社區(qū)治理研究中發(fā)現(xiàn)，建立長效的社會信任機制才能促使社會走向良性循環(huán)，而只有基于對風險的識別和分析才能認識到當前信任建立中存在的問題[23]。

綜上所述，目前學者們對政府信任影響因素和公共衛(wèi)生風險治理對策等方面進行了大量研究，也對信任和風險的關(guān)系進行了有益探索。但也要看到，信任與風險之間的具體影響路徑尚有很大研究空間。政府信任與公共衛(wèi)生風險作為信任與風險范疇的重要組成部分，研究兩者之間的相關(guān)性是對信任與風險影響因素和邏輯體系的理論補充，為全面提升政府信任水平和提高政府公共衛(wèi)生風險治理能力提供參考。

二、不確定性與現(xiàn)代性：公共衛(wèi)生風險的疊加挑戰(zhàn)

在人類社會的現(xiàn)代化發(fā)展中，社會風險不斷涌現(xiàn)，現(xiàn)代性從經(jīng)典工業(yè)社會的輪廓中獲得了解放，并締造了一種新的形態(tài)。而公共衛(wèi)生風險與其他風險問題相比，具有強烈的不確定屬性，隨著公共衛(wèi)生風險的不斷發(fā)生，公民的安全感不斷喪失，政府的信任平衡被打破。

政府信任不僅僅是一個政府的施政表現(xiàn)或公共治理問題，其本源是一個社會問題，風險社會理論在處理政府信任問題方面具有重要借鑒意義?；诠残l(wèi)生風險不確定性和現(xiàn)代性二元屬性，本文將政府信任定義為：政府信任是公民在與政府的互動過程中，對政府保障公民權(quán)利及應對風險能力的主觀感知和滿意程度，包括對政府出臺政策法規(guī)的主觀期望和價值認同。

“新冠”疫情的實踐證明，高水平的政府信任有助于防控措施的有效執(zhí)行，公共衛(wèi)生風險防控舉措成效與政府信任有強烈的相關(guān)性，世界各國在應對“新冠”疫情過程中都面臨公共衛(wèi)生風險對政府信任的疊加挑戰(zhàn)。

(一)風險感知與評估偏差

風險感知一般來自于個人對風險的信念和自我評估，是人的理性系統(tǒng)和經(jīng)驗系統(tǒng)共同作用的結(jié)果。保羅·斯洛維奇認為，風險是由受心理、社會、制度和文化等多種因素影響的個人主觀定義的，具有主觀性和局限性[24]132。公共衛(wèi)生風險的不確定性和突發(fā)性造成政府難以進行預防和管理，其根源是風險難以進行準確感知和評估。政府對風險一般采用定量評估判斷模式，而公眾一般采用直覺風險評估模式，受熟悉度、控制、災難傾向、公平和知識水平等因素影響，政府和公眾會在風險感知、利益平衡、風險接受度等方面產(chǎn)生偏差[24]245-250。

一般而言，公眾對公共衛(wèi)生風險呈現(xiàn)高度敏感的風險感知。公共衛(wèi)生風險切實關(guān)系公眾的人身安全與健康，近年來的“非典”“埃博拉”“新冠”等公共衛(wèi)生風險都給公眾健康造成了重大影響。由于政府掌握公共衛(wèi)生風險披露的決策權(quán)和界定權(quán)，當政府作為現(xiàn)代化執(zhí)行者的代表和風險受害者的公眾在風險感知與評估方面有不同的利益、訴求和觀點，且政府并沒有將產(chǎn)生的危險轉(zhuǎn)變?yōu)轭A防性的風險管控政策時，政府的“公共”屬性便成為行政制度因果假設(shè)的眾矢之的[25]15-17。政府代表的以科學家科學理性所制定的政策內(nèi)涵，在風險發(fā)生后無法解答由風險引起的群眾性社會運動提出的問題，或者專家的回答無法緩解公眾的焦慮，就會造成科學理性和社會理性的分裂和缺口。當公眾意識到與政府在風險感知和評估方面存在偏差時，公眾感知到風險后會產(chǎn)生焦慮和不安，而由此就會在群體焦慮型團結(jié)下引發(fā)進一步的沖突。政府產(chǎn)生和存在的理由之一就是保障公共安全，公眾和政府對風險的感知偏差越大，對政府的信任感越低[24]167。當公眾意識到身邊的風險越來越強并對自身的生活和工作造成影響時，會趨向于將風險的產(chǎn)生歸咎于政府，認定政府在風險預防和管控方面工作不力或行為失當，從而會對政府產(chǎn)生不信任感，造成政府公信力下降。

(二)社會個體化催生“新自由主義”陷阱

從20世紀60年代開始，西方發(fā)達國家公眾對政府和政治組織的信任感不斷降低，社會學家將這種現(xiàn)象描述為“民主不適”。具體表現(xiàn)為西方發(fā)達國家年輕人對政治活動不感興趣、政治活動公民參與減少，最為明顯的是國家“大選”或“公投”的投票率降低。客觀來說，政府信任的降低是與社會個體化進程息息相關(guān)的，正如吉登斯提出“信任在一定意義上是與現(xiàn)代社會密切相連的”[19]73?？鬃釉唬骸熬?，舟也；庶人者，水也。水則載舟，水則覆舟?！盵26]任何時代的任何政權(quán)若想維護好自身的統(tǒng)治，都必須積極尋求公眾的支持與信任。伴隨風險社會內(nèi)在屬性的強烈作用，社會個體化進程不斷演進，公眾的訴求變得多元化、差異化，當政府難以滿足個體化的多元需求時，公眾對政府的不信任感便與日俱增。

“新自由主義”削弱了西方國家應對公共衛(wèi)生風險的能力。20世紀80年代以來流行于西方世界的“新自由主義”觀點認為，政府應該全面退出市場，只有徹底的市場經(jīng)濟才是最有效和最可靠的?！靶鹿凇币咔楸┞读恕靶伦杂芍髁x”倡導的“最小政府原則”在公共衛(wèi)生風險中造成的公共物品和安全保障的缺失。部分西方國家疫情長期失控，根源就在于“新自由主義”觀念和政府自由放任政策。當政府不能有效應對風險社會的挑戰(zhàn)時，公眾的不安全感和強烈焦慮感以及對政府的懷疑相互交織，對政府信任感降低并衍生為對政府防疫措施的懷疑和反抗。“新自由主義”過度強調(diào)個人自由價值，但忽視了在危機面前安全感和歸屬感才是更本位的價值，這種根深蒂固的意識形態(tài)導致對個人主義的極端崇拜和對政府的污名化?！靶鹿凇币咔槠陂g部分國家還出現(xiàn)了反對佩戴口罩的群眾游行、大學生“新冠派對”等反智行為，以及“新冠來自5G，為了自由別戴口罩”“戴口罩都是騙人的，我喜歡自由和新鮮空氣”“戴口罩致癌”等一系列荒謬的反智言論。中國也發(fā)生了囂張“跑步女”和隱瞞行程“毒王”等個體事件。在應對公共衛(wèi)生風險中，“新自由主義”陷阱和“個人原子化”給社會帶來的一系列危害，反而凸顯了以政府信任為中心的社會信任在社會個體化紐帶中的重要作用。

(三)輿情傳播中風險的社會放大

以網(wǎng)絡媒體為代表的大眾媒體傳播方式成為公眾獲取公共衛(wèi)生風險信息的主要途徑，大眾媒體傳播提升了風險信息的傳播速度和廣度、擴大了風險感知的深度，但也容易對風險進行“二次加工”，重構(gòu)公共衛(wèi)生風險事件，從而增加風險的不確定性和風險社會放大的可能性。隨著社會個體化進程演進，以移動化、泛媒化、平民化、社交化、互動化為特點的大眾媒體異軍突起，而公共衛(wèi)生風險傳播中大眾媒體逐漸在與傳統(tǒng)的政府壟斷主流媒體的競爭中占了上風。大眾媒體為引起公眾關(guān)注和快速傳播，會將風險信息進行“夸張”“剪輯”“碎片化”加工，“二次加工”的風險信息會造成偏差并影響公眾對風險的感知和直覺判斷。個別大眾媒體更傾向于負面消息的傳播，政府“不堪”的一面會更多的暴露在公眾面前，這些非主流輿論消息無疑會進一步降低政府信任。

公共衛(wèi)生風險的突發(fā)性會引起公眾的廣泛聚焦，及時高效的大眾媒體成為公眾獲取風險信息的重要方式[27]。在公共衛(wèi)生風險初期，主流媒體的滯后性、過濾性會造成風險信息“真空”，在公眾無法從主流媒體獲取準確信息的情況下，公眾便會積極地從大眾媒體，甚至是一些小道消息、謠言等其他路徑獲取“答案”，來彌補應對風險時的信息“真空”。而這些被夸大的小道消息或虛假的風險謠言往往通過身邊的熟人網(wǎng)絡進行廣泛傳播，反而獲得了較高的社會認同。尤其是風險結(jié)果出現(xiàn)后，公眾因懷疑政府的風險治理能力，尤其是發(fā)現(xiàn)先入為主的大眾媒體風險信息與主流媒體風險信息不一致時，會進一步質(zhì)疑主流媒體風險信息透明度，導致公眾對主流媒體的失信，最終發(fā)展到對政府的失信。媒體傳播具有天然的放大潛能，公共衛(wèi)生風險當中主流媒體的風險信息“真空”又給大眾媒體留下了生存空間，大眾媒體從風險信息、風險擴散以及風險體驗三個層面極大地增進了風險放大的可能性。一些大眾媒體為“博眼球”更傾向去傳播負面消息、弱化正面消息，從而造成公共衛(wèi)生風險的“次生危害”，引起公眾對政府信任的“漣漪效應”及污名化。

(四)專家系統(tǒng)局限性和公眾風險觀念沖突

現(xiàn)代社會是一個高度分工的社會，專家系統(tǒng)在現(xiàn)代社會具有不可替代的作用。在面對公共衛(wèi)生風險時，專家系統(tǒng)借助其掌握的疫情大數(shù)據(jù)、醫(yī)學技術(shù)、全球衛(wèi)生病例資源等專業(yè)知識，影響公眾對風險的評估和應對風險的決策。貝克認為，“即使在客觀的自然科學家手里，自然也都變成政治性的”[25]94，風險社會理論將風險評價為“知識與權(quán)力的共謀”，占據(jù)了“知識”的專家系統(tǒng)和擁有“權(quán)力”的政府官僚自然擁有了對風險的決策權(quán)和鑒別權(quán)，公眾對專家系統(tǒng)的認可，是“建立在對知識基礎(chǔ)的模糊不清和片面理解之上”的抽象信任。對于普民公眾來說，對專家系統(tǒng)的信任是基于科學是客觀、正確、合理的化身，專家系統(tǒng)由于掌握該領(lǐng)域的專業(yè)知識，因此其成為了科學的代表。政府公共衛(wèi)生風險政策的制定和治理決策也是以專家系統(tǒng)的決策和風險評估為前提的，在公眾眼中專家系統(tǒng)與政府都可歸結(jié)為“理性—合法”權(quán)威，兩者往往合二為一，專家系統(tǒng)嵌入政府信任中，所以對專家系統(tǒng)的信任和對政府的信任是密不可分的。

隨著公共衛(wèi)生風險的不斷涌現(xiàn)，公眾逐漸意識到專家專業(yè)知識的局限性、科學技術(shù)的不確定性、專家系統(tǒng)中的學科鴻溝等問題，尤其是突發(fā)公共衛(wèi)生風險初期，面對專家系統(tǒng)內(nèi)部意見不統(tǒng)一、解決方案分歧、應對風險措施失當?shù)葐栴}，會引發(fā)公眾對專家系統(tǒng)的信任危機。“新冠”疫情在全世界傳播以來，部分國家政府和利益集團為了經(jīng)濟利益、政治目的、轉(zhuǎn)移國內(nèi)疫情危機等，伙同專家系統(tǒng)制造一系列說辭或是保持沉默，部分公共衛(wèi)生專家成為政治傀儡，罔顧科學事實編造“新冠”疫情陰謀論、推行“集體免疫”措施、攻擊世界衛(wèi)生組織、抹黑他國正?！翱挂摺迸e措等，進一步導致公眾對專家系統(tǒng)的信任惡化。專家知識的局限性和科學技術(shù)的不確定性導致專家系統(tǒng)“在面臨科學技術(shù)創(chuàng)新時，往往過多注重科技的貢獻性而忽略其副作用，或故意隱瞞其副作用”[28]。專家系統(tǒng)認定公共衛(wèi)生風險為其專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，且在應對過程中具有壟斷性，這就造成專家系統(tǒng)認為公共衛(wèi)生風險具有很強的反民主意味，公眾無法跨越技術(shù)門檻對其應對策略進行評價，因此專家系統(tǒng)也往往會忽略公眾對公共衛(wèi)生風險的切實感受和純技術(shù)對策之外的關(guān)注。公眾作為公共衛(wèi)生風險的切身利益相關(guān)者，關(guān)心公共衛(wèi)生風險等級，但更關(guān)心專家對風險評估是否準確或評定的風險水平是否恰當，以便確知自身安全與風險的聯(lián)系?！翱山邮茱L險”范圍成為專家和公眾的觀念沖突點，公眾并不會只對擴音器中聽到的技術(shù)事實感到滿意，專家如果依然冒險將其觀念強加給公眾，勢必造成公眾對專家系統(tǒng)信任度下降，從而降低政府信任。

三、風險社會理論框架下政府信任建構(gòu)路徑

信任存在的基本前提是信任者與被信任對象不發(fā)生根本的利益沖突，或者至少沒有無法調(diào)和的利益沖突，但是研究發(fā)現(xiàn)這一前提并不完全適用于政府信任。在公共衛(wèi)生風險中，公眾與政府之間具有天然的信任屬性，信任是公眾與政府戰(zhàn)勝風險的核心力量，公眾對政府的信任并不取決于政府能為其提供“好處”的能力，而是越來越期待政府保護其免受公共衛(wèi)生風險帶來“壞處”的傷害。基于風險社會理論視角，分析公共衛(wèi)生風險對政府信任的影響，探索性提出公共衛(wèi)生風險中政府信任的建構(gòu)路徑。

(一)開啟政府風險界定新選項

在公共衛(wèi)生風險高度自反性和不確定性的行政環(huán)境下，專業(yè)知識逐漸出現(xiàn)分立與競爭，相互對抗的理論和實踐比比皆是，傳統(tǒng)權(quán)威也不斷受到挑戰(zhàn)，信任的喪失在各個層面以各種形式出現(xiàn)，政府單純的風險民主化無法逆轉(zhuǎn)信任下降的趨勢。但同時政府除了原有感知和揭示潛在風險的功能，也可以獲取額外的政治影響力，那就是政府的風險界定功能，公共衛(wèi)生風險產(chǎn)生的責任主體缺失問題也就迎刃而解了。因此，公共衛(wèi)生風險也可以轉(zhuǎn)化為機遇，通過獲取風險管轄權(quán)開啟風險界定的新政治選項，從而提高應對風險的靈活性、重新獲取政府影響力、擴大政治行動影響和社會保障范圍，最終提高政府公信力并贏得公眾對政府的信任。

政府的風險界定主要包括風險評估和“風險分配”，其中的“風險分配”不僅直接影響公眾的生命健康與安全，還影響公眾對風險中的安全合理期待以及多元化訴求?！帮L險分配”和“財富分配”完全不同，“財富分配”過程中政府可以利用分配手段構(gòu)建階級、階層社會，獲得一定階級或階層的支持，維護基本統(tǒng)治。而現(xiàn)代化風險具有“回旋鏢效應”，打破了階級圖示[25]9。換句話說，政府的風險界定以其強大的風險干預能力為基礎(chǔ)，如果不能應對風險或者不能有效降低風險的影響，將會直接造成風險擴散，使社會秩序遭到破壞，政府會受到公眾的聲討，造成政府信任的急劇下降，甚至會直接喪失執(zhí)政基礎(chǔ)。

現(xiàn)代社會，政府通過設(shè)立法律法規(guī)與國際政治制度來抵抗工業(yè)對自然環(huán)境的掠奪式開發(fā)，建立國家福利體系為公眾提供社會保障。在公共衛(wèi)生風險中，政府也可以通過獲取風險界定權(quán)威，完善法律和制度仿效社會保險設(shè)立一種公共衛(wèi)生風險保障體系，以提高公眾應對公共衛(wèi)生風險的信心。通過風險賦權(quán)給公眾或社會組織，確保政府在處理風險界定過程中對各利益相關(guān)方的公平性，保證風險責任劃分的中立性。政府樹立了風險界定權(quán)威后，只要公共衛(wèi)生風險開始對公眾構(gòu)成威脅，現(xiàn)有社會基礎(chǔ)受到影響和破壞，公眾對政府系統(tǒng)的期盼就會自然而然產(chǎn)生，并可以使政府風險界定邊際無限延展。政府在獲取風險界定的同時，應積極構(gòu)建風險監(jiān)督、評價、檢驗體系，提高風險監(jiān)控和識別能力，制定風險責任認定機制，不斷提高風險干預能力，維護公眾社會權(quán)利和民主體制。從公眾的角度來說，信任擁有風險界定權(quán)威的政府已是不二選擇。

(二)公共衛(wèi)生風險行政責任與政府角色厘定

在工業(yè)時代，經(jīng)濟和政治并肩作戰(zhàn)，通過各種制度安排來明確責任和分攤費用，但公共衛(wèi)生風險產(chǎn)生的原因錯綜復雜，責任的主體難以辨別，影響范圍超出政府管理邊界。由于政治的公共服務屬性，政府沒有對風險的控制權(quán)但要為風險負責，同時國際公共衛(wèi)生風險的復雜性也挑戰(zhàn)了常規(guī)行政責任的底線。針對公共衛(wèi)生風險，首先要厘清政府的風險責任，定位政府角色，完善法律和制度，明確公共衛(wèi)生風險中政府的責任與義務。

公共衛(wèi)生風險帶有原罪，且無法完全消除和避免。政府按照“風險最小化，收益最大化”原則進行風險決策，但不同國家會因政治體制、決策機制、決策環(huán)境等選擇不同的治理路徑，各種風險治理路徑不可能完全具備科學性，實際應對效果也確實良莠不齊，容易出現(xiàn)有組織的不負責任?，F(xiàn)有的政府風險決策會造成不可歸責性，造成公眾沒有具體衡量標準來推定政府的公共衛(wèi)生風險決策治理責任，還會導致政府成為公共衛(wèi)生風險單一的后果承擔主體。政府應通過完善法律法規(guī)確立公共衛(wèi)生風險中政府的倫理責任和法律責任，明確政府風險評估和決策過程中的權(quán)利與義務，規(guī)范和約束政府的行為邊界。政府和公眾也需要通過民主協(xié)商，確立風險分擔方案，除了明確政府的集體風險責任，還要細化公民的個體風險責任。在公共衛(wèi)生風險中，公民除了享有平等的知情權(quán)、話語權(quán)、參與權(quán)、健康權(quán)等基本人權(quán)外，還要承擔自我保護、自我隔離以及履行社會防控所需的法定義務。公民參與風險責任的承擔，既是將風險責任客觀化，又是將風險責任分散化，通過政府和公眾的風險分擔方案，厘清公共衛(wèi)生風險中政府應承擔風險責任的范圍和限度。

“新冠”疫情期間，中國基于《中華人民共和國傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等法律法規(guī)，明確各級政府職責，積極調(diào)動一切社會力量，充分發(fā)揮社區(qū)和群眾的基層防控能力，在“抗疫”的各個階段，政府都發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。但在“抗疫”初期，武漢“封城”舉措也曾引起國內(nèi)外關(guān)于政府角色的廣泛討論和爭議，關(guān)注的焦點主要是武漢城內(nèi)500萬居民的特別犧牲和憲法性權(quán)利困境，直到不惜一切代價、舉全國之力援助武漢并取得“抗疫”勝利，世界人民才真正認識到中國政府風險管控能力之強大。“新冠”疫情的快速傳播和持久性特點給政府應對公共衛(wèi)生風險提出了更高要求。政府應具備足夠的風險預警能力，將風險發(fā)生概率降到最低，盡可能避免風險的發(fā)生，并給予公眾預警及風險監(jiān)控。發(fā)生公共衛(wèi)生風險，政府應能迅速感知并識別風險，積極與公眾進行風險溝通，動員組織力量，協(xié)調(diào)各方資源，降低風險造成的危害，全力保障公眾的生命健康安全；同時，應該盡快組織力量進行科學研究，完成風險責任劃分，并進一步修訂公共衛(wèi)生風險治理條例。

(三)破除風險信息披露和溝通梗阻

公共衛(wèi)生風險的起因和變化完全不受政治的直接影響，政府信任的自我削弱和信譽喪失并非來源于風險本身，而是來源于風險所帶來的集體焦慮、對政府的理性懷疑。如果政府沒有根據(jù)過去發(fā)生的風險制定和完善預防性管控政策，當新的風險來臨時，僅依靠實施以穩(wěn)定為目標的政策會更大范圍的破壞穩(wěn)定，有意隱瞞風險會突然造成更加嚴峻的社會風險處境[29]。重建政府信任的重點在于破除風險信息披露和溝通梗阻，通過建立公共衛(wèi)生風險信息公開化制度和提高公眾參與性來保障公共安全及公民核心利益。第一，積極制定和完善預防性公共衛(wèi)生風險管控政策，從源頭避免公共衛(wèi)生風險的擴散，通過公共衛(wèi)生風險信息公開披露，使公眾感受政府坦誠的態(tài)度并產(chǎn)生情感認同。第二，在公共衛(wèi)生風險信息公開時，要選擇好的時機和手段，盡量規(guī)避公共衛(wèi)生風險信息傳播過程中放大社會負面影響，防止造成更大恐慌和公共衛(wèi)生風險信息“二次加工”危害。第三，縮短政府與公眾的信息交互距離，能夠面對面與公眾進行公共衛(wèi)生風險信息交流、雙向溝通以及答疑解惑，正視公眾的利益訴求，建立情感信任。第四，針對處理公共衛(wèi)生風險過程中出現(xiàn)的問題，政府應積極承擔責任，并公開處置過程和展示處置能力，以獲得公眾理解與信任。

政府信任是公民對政府的主觀感知，如果公眾通過政府公開的公共衛(wèi)生風險信息感知到政府有與其共同的風險立場、積極的態(tài)度，就會對政府產(chǎn)生認同感、依賴感，從而產(chǎn)生對政府的信任感。習慣于淡化問題的社會，在面對“未來沖擊”時，“政治鐵腕”和“政治冷漠”都將手足無措，只有積極進行公共衛(wèi)生風險信息公開和風險溝通，引導公眾客觀認識公共衛(wèi)生風險，并采取積極有效的措施提高公眾參與性，才能取信于民。

(四)構(gòu)建多元公共衛(wèi)生風險應急管理體系

2003年“非典”之后，中國建立了國家公共衛(wèi)生管理體系，但從“新冠”疫情中暴露出現(xiàn)有公共衛(wèi)生管理體系存在的“腦梗阻”“中梗阻”“高反”等一系列問題，以及公共衛(wèi)生資源不足、分布不均、跨區(qū)域協(xié)同不夠等缺陷。公共衛(wèi)生風險要想“見之于未萌、治之于未亂”，需要構(gòu)建個體、社會組織、政府參與的多元公共衛(wèi)生風險應急管理體系，不僅要優(yōu)化和完善政府戰(zhàn)略層面措施，更要充分發(fā)揮個體和社會組織的作用。在突發(fā)公共衛(wèi)生風險方面，中國現(xiàn)有管理體系過度依賴政府主導的自上而下運動式治理模式，其優(yōu)點是可集中力量辦大事，但也容易造成基層公共衛(wèi)生風險投入積極性不高，風險信息收集遲緩，風險初期應對效果差、警惕性衰減等問題，如在風險預防監(jiān)測環(huán)節(jié)過度依賴政府內(nèi)部單線風險信息傳遞，基層醫(yī)療機構(gòu)發(fā)現(xiàn)風險后需經(jīng)層層衛(wèi)生部門核準上報。有必要建立完善“吹哨人”制度，尤其是針對公共衛(wèi)生風險，應突出個體重要信息源作用。社會個體化造成現(xiàn)代社會從傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)土社會”演變?yōu)椤澳吧恕鄙鐣?，基層社區(qū)組織管理功能弱化，應充分依托新媒體和大數(shù)據(jù)，發(fā)揮個體在公共衛(wèi)生輿情中的預警防控作用，并將其作為管理體系新的信息源，進一步改善系統(tǒng)監(jiān)測數(shù)據(jù)信息來源單一的狀況。

社會組織在應對突發(fā)公共衛(wèi)生風險中發(fā)揮的作用越來越大。公共衛(wèi)生風險具有高度的復雜性和專業(yè)性，單靠政府力量進行風險治理是遠遠不夠的，除了公共衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)I(yè)人員和機構(gòu)的介入，還需要其他社會組織的多元協(xié)作。“新冠”疫情期間，不管是物流公司接管紅十字會物資倉庫、緊急物資兩小時可完成接收發(fā)貨，還是10天時間建設(shè)完成火神山、雷神山醫(yī)院，網(wǎng)絡公司利用大數(shù)據(jù)與國家信息中心聯(lián)合推出疫情防控健康碼系統(tǒng)和“數(shù)據(jù)長城”計劃等，社會組織在風險防控中作出了突出貢獻。公共衛(wèi)生風險應急管理體系要引導社會組織廣泛參與，綜合發(fā)揮各領(lǐng)域社會組織“專業(yè)隊”作用，逐步建立齊備的公共衛(wèi)生風險支撐保障體系。

政府信任關(guān)乎民心向背和執(zhí)政安全。風險社會信任下降成為普遍現(xiàn)象，不管是傳統(tǒng)的人際信任、社會組織信任下降，還是政府信任、專家系統(tǒng)信任的下降，都受到風險社會多重因素的疊加影響。“新冠”疫情的爆發(fā)對世界各國風險治理能力提出了新挑戰(zhàn)，各國的風險治理實踐也暴露出諸多問題，從風險社會理論視角對公共衛(wèi)生風險和政府信任兩個維度進行觀察發(fā)現(xiàn)：面對公共衛(wèi)生風險，政府風險治理能力如果能夠達到公眾期望，切實保護公眾安全與健康，公眾對政府的信任感就會提高，較高的政府信任可以彌補公眾高度敏感的公共衛(wèi)生風險感知偏差，并能夠促進政府風險治理措施的落地起效；反之，對政府不信任會導致公眾的風險應對行為，使風險治理措施失效、風險信息社會放大和對政府的進一步污名化。良好的政府信任配合有效的風險溝通，有助于降低公共衛(wèi)生風險引發(fā)社會風險的概率，因此政府信任水平和政府風險治理能力之間呈顯著水平的正相關(guān)。政府信任水平提高要以強大的政府風險治理能力為基礎(chǔ)，較高的政府風險治理能力又會促進政府信任。建立完善的公共衛(wèi)生風險應急管理體系，切實提高國家風險治理現(xiàn)代化水平，防范公共衛(wèi)生風險向重大社會風險轉(zhuǎn)化，將成為建構(gòu)政府信任的最優(yōu)解。