阿根廷南極政策：國(guó)際制度合作中的主權(quán)聲索*

呂嘉欣

引 言

在《南極條約》簽訂前的1816年至1946年，阿根廷以激發(fā)國(guó)內(nèi)反殖民為核心的民族主義、構(gòu)建南極地緣政治想象、組建阿智雙邊合作關(guān)系、援引傳統(tǒng)國(guó)際法準(zhǔn)則等方式參與以領(lǐng)土主權(quán)聲索為目的的南極權(quán)力政治博弈。(1)約翰·蔡爾德、馬振崗：《拉丁美洲的地緣政治思想》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》1980年第4期，第37—39頁(yè)；Carlos Escudé，Education，Political Culture，and Foreign Policy：The Case of Argentina，Vol.4，Duke-University of North Carolina Program in Latin American Studies，1992；Adrian John Howkins，F(xiàn)rozen Empires：A History of the Antarctic Sovereignty Dispute Between Britain，Argentina，and Chile，1939-1959，The University of Texas at Austin，2008.1946年至1961年，美國(guó)作為制度供給者登上南極舞臺(tái)，并進(jìn)一步鞏固與美洲各國(guó)關(guān)系，奉行南極版“門(mén)戶開(kāi)放”政策。阿根廷開(kāi)始適應(yīng)南極政治制度化趨勢(shì)，一方面適應(yīng)議題轉(zhuǎn)變，加大科研力度，定下和平開(kāi)發(fā)南極的基調(diào)；另一方面反對(duì)將南極交由聯(lián)合國(guó)托管，確保自身在南極政治中的特殊地位，并最終順利成為《南極條約》的原始締約國(guó)。

2021年是《南極條約》正式生效60周年，阿根廷始終沒(méi)有放松在主權(quán)聲索方面的實(shí)踐與鋪墊。在阿根廷南極日上，外交部長(zhǎng)索拉提出，“捍衛(wèi)阿根廷在南極洲的存在需要一致性和國(guó)家使命”“應(yīng)加大力度維護(hù)‘阿根廷南極’利益，將阿根廷南極研究所打造為武裝后勤保障、科研活動(dòng)、專業(yè)化外交有機(jī)結(jié)合的南極政策實(shí)踐平臺(tái)，其中科學(xué)活動(dòng)是阿根廷南極活動(dòng)的重心，而其他行動(dòng)的配套推進(jìn)也將更有力地支持阿根廷對(duì)南極洲的主權(quán)聲索”。同時(shí)，阿外長(zhǎng)還重申《南極條約》作為持續(xù)的機(jī)制鞏固南極問(wèn)題和平發(fā)展的重要性，火地島省和烏斯懷亞市正被打造為全球南極后勤中心，為“國(guó)際化的南極社會(huì)”提供服務(wù)，并宣布在阿根廷外交部設(shè)立馬爾維納斯群島(以下簡(jiǎn)稱“馬島”)、南極洲和南大西洋秘書(shū)處。(2)“El Canciller Solá Afirmó Que ‘Defender La Presencia Argentina En La Antártida Requiere Coherencia Y Vocación Nacional’”，https：//www.cancilleria.gob.ar/es/actualidad/noticias/el-canciller-sola-afirmo-que-defender-la-presencia-argentina-en-la-antartida，visited on 20 May 2020.

阿根廷是南極門(mén)戶國(guó)家之一，也是歷來(lái)與中國(guó)在南極治理中合作關(guān)系良好的國(guó)家。研究阿根廷南極政策有雙重意義，其一有益于中國(guó)借鑒阿根廷南極政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐中的亮點(diǎn)，提高南極政策制定效用，與阿借制度互惠合作鞏固南極利益；其二有助于中國(guó)辨別原主權(quán)聲索國(guó)以科學(xué)和環(huán)保為名實(shí)施準(zhǔn)管轄權(quán)謀取領(lǐng)土“主權(quán)”的行徑，并采取有效應(yīng)對(duì)措施。

本文從主權(quán)聲索和制度合作的邏輯關(guān)系出發(fā)，圍繞阿根廷參與南極的歷史與政策發(fā)展，探討阿根廷如何在國(guó)際制度合作框架內(nèi)布局主權(quán)聲索。下面將從四個(gè)方面闡述這一問(wèn)題。第一部分闡釋南極國(guó)際制度發(fā)展與國(guó)家主權(quán)聲索之間的關(guān)聯(lián)，揭示近年來(lái)新出現(xiàn)的國(guó)家軟性主權(quán)聲索行為邏輯。第二部分建構(gòu)邏輯框架，從國(guó)內(nèi)制度接軌、科學(xué)考察、資源利用、海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立等方面分析近年來(lái)阿根廷政策文本構(gòu)建和實(shí)踐的意圖及表現(xiàn)。第三部分探析阿根廷南極政策的前景與啟示。第四部分為結(jié)語(yǔ)。

一、南極國(guó)際制度與主權(quán)聲索的邏輯關(guān)聯(lián)

絕對(duì)主權(quán)觀支配下的國(guó)際條約往往難以發(fā)育成國(guó)際制度，(3)近代國(guó)際法誕生以來(lái)，雖然各國(guó)先后締結(jié)多項(xiàng)國(guó)際條約，但其關(guān)系與其說(shuō)是靠條約來(lái)處理，毋寧說(shuō)是靠結(jié)盟和均勢(shì)維系，一旦均勢(shì)改變，條約即失效，因?yàn)闂l約只不過(guò)是靠實(shí)力決定的結(jié)盟均勢(shì)的結(jié)果。參見(jiàn)陳海明：《國(guó)際法本位之變遷：從主權(quán)本位到社會(huì)本位——兼論國(guó)際法的“主權(quán)平等”原則》，《時(shí)代法學(xué)》2014年第1期，第83頁(yè)?！赌蠘O條約》則是冷戰(zhàn)期間少見(jiàn)的在美蘇兩國(guó)間達(dá)成一致并持續(xù)自我賦能的國(guó)際制度文本。南極領(lǐng)土主權(quán)雖被凍結(jié)，但相關(guān)討論日益熱烈。在以復(fù)合相互依存為特征的和平區(qū)域，主權(quán)將更多地成為一種用來(lái)交換以對(duì)他國(guó)政策施加部分權(quán)力的資源，而不是用于防止干預(yù)的壁壘。(4)Robert Owen Keohane，Power and Governance in A Partially Globalized World，London and New York：Psychology Press，2002，p.81.作為南極政治議題的領(lǐng)土主權(quán)聲索、資源養(yǎng)護(hù)和環(huán)境保護(hù)之間并非歷時(shí)性的替代關(guān)系，而是以共時(shí)性為基礎(chǔ)并存，這一復(fù)雜局面既導(dǎo)致國(guó)家政治資源投入分散化，又促使國(guó)家南極政治實(shí)踐目的呈復(fù)合態(tài)勢(shì)，故須深入考察南極政策制定的多義性。本部分將從如下幾方面探討國(guó)家擴(kuò)大“準(zhǔn)管轄權(quán)”和積累主權(quán)聲索證據(jù)的路徑。

(一)在“雙焦點(diǎn)”下開(kāi)發(fā)“條約內(nèi)主權(quán)”

南極條約體系是以南極為中心的專門(mén)性機(jī)制(issue-specific regime)，這種多議題并行的集束型制度(clustered institution)有益于發(fā)揮國(guó)際制度的規(guī)模效應(yīng)。該體系作為以國(guó)家為主要參與行為體的國(guó)際制度，對(duì)南極主權(quán)聲索采取模糊性表述，激勵(lì)不同身份的國(guó)家依據(jù)自身能力和意愿參與不同議題的討論與實(shí)施，進(jìn)而為制度注入新的活力。盡管《南極條約》已生效，主權(quán)聲索國(guó)仍然使用“條約內(nèi)主權(quán)”(treaty sovereignty)進(jìn)一步鞏固各國(guó)主權(quán)主張，特別是在公共文化領(lǐng)域。(5)Klaus J. Dodds，“Sovereignty Watch：Claimant States，Resources，and Territory in Contemporary Antarctica”，Polar Record，Vol.47，Issue 3，2011，pp.231-243.

伴隨國(guó)際格局變遷，主權(quán)被創(chuàng)造出更廣泛的子類，以便涵蓋在原語(yǔ)境中無(wú)法被明確言說(shuō)的實(shí)踐和意象。(6)Wygene Chong，“Thawing the Ice：a Contemporary Solution to Antarctic Sovereignty”，Polar Record，Vol.53，Issue 4，2017，p.436.法學(xué)理論家們也一直在談?wù)摗肮餐鳈?quán)”(shared sovereignty)和“憲法多元化”(constitutional pluralism)。(7)Eve Hepburn and Klaus Detterbeck，“Introduction to the Handbook of Territorial Politics”，in Klaus Detterbeck，and Eve Hepburn (eds.) ，Handbook of Territorial Politics，Cheltenham：Edward Elgar Publishing Limited，2018，p.2.韋格納·莊(Wygene Chong)認(rèn)為南極治理中領(lǐng)土主權(quán)與國(guó)際法律制度的結(jié)合，是介于全球共同主權(quán)與絕對(duì)主權(quán)之間的務(wù)實(shí)方案。(8)Wygene Chong，“Thawing the Ice：A Contemporary Solution to Antarctic Sovereignty”，Polar Record，Vol.53，Issue 4，2017，p.440.對(duì)領(lǐng)土和資源的論述及實(shí)踐直接構(gòu)成一系列行為的框架，從表面上戲劇化地追逐南大洋非法捕魚(yú)船只到行使某種“占有儀式”(ceremonies of possession)，都在彰顯主權(quán)。(9)Klaus J. Dodds，“Sovereignty Watch：Claimant States，Resources，and Territory in Contemporary Antarctica”，p.232.帕特里夏·希德(Patricia Seed)指出，對(duì)新大陸的舊統(tǒng)治很大程度上是通過(guò)儀式實(shí)踐開(kāi)始的，例如放置十字架、旗幟和紋章，以及游行、撿土、測(cè)量星星、繪制地圖、闡述某些觀點(diǎn)，或者保持沉默。(10)Patricia Seed，“Review：Colonial and Postcolonial Discourse”，Latin American Research Review，Vol.26，Issue 3，1991，pp.181-200.克勞斯·J·多茲(Klaus J. Dodds)指出在《南極條約》生效后，“主權(quán)”在三個(gè)層面被鞏固，其一是借由媒體、學(xué)術(shù)界和政治明星反復(fù)重申“主權(quán)”；其二是通過(guò)為科考站等基礎(chǔ)設(shè)施及地點(diǎn)命名的方式，將法律和行政架構(gòu)延伸到“南極領(lǐng)土”上；其三是構(gòu)建碎片化的“管轄”事實(shí)加以象征性地鞏固。(11)Klaus J. Dodds，“Sovereignty Watch：Claimant Sstates，Resources，and Territory in Contemporary Antarctica”，p.234.

(二)圍繞科考站和科學(xué)人口的“準(zhǔn)管轄權(quán)”

《南極條約》的設(shè)計(jì)從某種意義上避開(kāi)了明確的解決方案，淡化了所需達(dá)成一致的文本。(12)Daniela Portella Sampaio，“The Antarctic Exception：How Science and Environmental Protection Provided Alternative Authority Deployment and Territoriality in Antarctica”，Australian Journal of Maritime & Ocean Affairs，Vol.11，Issue 2，2019，p.109.主權(quán)和領(lǐng)土性的未明確并不意味著它們的缺席。研究站、營(yíng)地和避難所等設(shè)施一直是南極洲“領(lǐng)土”的主要形式，越來(lái)越受科學(xué)議題的支配，原主權(quán)聲索國(guó)在雙焦點(diǎn)主義下各自保持主權(quán)觀點(diǎn)。(13)Daniela Portella Sampaio，“The Antarctic Exception：How Science and Environmental Protection Provided Alternative Authority Deployment and Territoriality in Antarctica”，pp.111-113.南極也一直存在圍繞修建科考站的基建競(jìng)爭(zhēng)，其中阿根廷以13個(gè)科考站最為矚目。據(jù)此，英國(guó)自然環(huán)境研究理事會(huì)學(xué)者安德魯·D·格雷(Andrew D. Gray)和凱文·A·修斯(Kevin A. Hughes)提出南極科研評(píng)價(jià)體系的改革意見(jiàn)，認(rèn)為協(xié)商國(guó)開(kāi)展的所謂科研活動(dòng)，主要體現(xiàn)在科考站的建設(shè)上，這更多體現(xiàn)的是國(guó)家的后勤保障能力和基建能力，而不是研究水平，故呼吁修訂相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，用南極研究論文的總體數(shù)量作為考核締約國(guó)研究活動(dòng)的依據(jù)。(14)Andrew D. Gray，and Kevin A. Hughes，“Demonstration of ‘Substantial Research Activity’ to Acquire Consultative Status under the Antarctic Treaty”， Polar Research，Vol.35，Issue 1，2016.此番建議意味著在科學(xué)考察能力評(píng)估上，倡導(dǎo)“實(shí)質(zhì)重于形式”的調(diào)整。

一方面，國(guó)家在沒(méi)有領(lǐng)土或領(lǐng)土存在未決爭(zhēng)議的情況下行使“準(zhǔn)管轄權(quán)”是對(duì)既成國(guó)際制度事實(shí)的適應(yīng)；另一方面，也便于轉(zhuǎn)化為國(guó)際法中領(lǐng)土主權(quán)獲得和變更所必須的“有效占領(lǐng)”依據(jù)。在《南極條約》規(guī)定中，締約國(guó)對(duì)派駐南極的有其國(guó)籍身份的觀察員、科學(xué)家及其隨從享有屬人管轄權(quán)。雖沒(méi)有原住民，但經(jīng)歷近200年的活動(dòng)，南極大陸上有數(shù)量眾多的科學(xué)家和探險(xiǎn)家，南極特別保護(hù)區(qū)(ASPA)僅允許科學(xué)家和專職人員進(jìn)入，這也意味著南極人口“管轄”門(mén)檻頗高。(15)Jessica O’Reilly，and Juan Francisco Salazar，“Inhabiting the Antarctic”，The Polar Journal， Vol.7，Issue 1，2017，p.12.國(guó)家若要通過(guò)人口管轄強(qiáng)化“主權(quán)”存在，順應(yīng)《南極條約》“科學(xué)與和平”原則，須輸送大量本國(guó)籍但效力于南極條約體系各職能部門(mén)的科學(xué)人才?？茖W(xué)人才通過(guò)三種方式在南極治理中發(fā)揮作用：其一是負(fù)責(zé)國(guó)家內(nèi)部南極意識(shí)構(gòu)建和科學(xué)知識(shí)傳播；其二是為國(guó)際組織輸送技術(shù)官僚和提供咨詢服務(wù)；其三是為南極科考基地提供運(yùn)營(yíng)和管理配套工作人員。當(dāng)本國(guó)籍人力資源有效滲透到南極的自然及人造實(shí)體物或管理機(jī)構(gòu)時(shí)，屬人管轄可以帶動(dòng)“準(zhǔn)屬地”管轄能力。

(三)建構(gòu)“荒野價(jià)值”和“保護(hù)區(qū)”理念

《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》(CCAMLR)中的南極荒野價(jià)值是自為而非自在的。(16)須從三方面關(guān)注美歐國(guó)家提出的荒野價(jià)值：其一，美國(guó)的荒野保護(hù)建立在種族滅絕這一歷史結(jié)果之上，后續(xù)亦可能會(huì)演變?yōu)樾碌纳鷳B(tài)沙文主義；其二是實(shí)用性，避免對(duì)資源過(guò)度開(kāi)發(fā)的糾偏；其三，提供超脫于物質(zhì)生產(chǎn)的美學(xué)意義，對(duì)正處于勞動(dòng)和資源密集型發(fā)展中國(guó)家的審美壓迫，是披著道德關(guān)懷的權(quán)力工具。在環(huán)境倫理研究領(lǐng)域，以霍爾姆斯·羅爾斯頓(Holmes Rolston III)和約翰·繆爾(John Muir)為代表的絕對(duì)荒野觀秉持人與自然截然二分的荒野保護(hù)原則，而以克里考特(J. Baird Callicott)為代表的生物多樣性保留地性質(zhì)的荒野觀則主張人類積極介入和適應(yīng)的荒野保護(hù)方案。(17)Holmes Rolston III，A New Environmental Ethics：The Next Millennium for Life on Earth，New York and London：Routledge，2012；J. Baird Callicott and Robert Frodeman，Encyclopedia of Environmental Ethics and Philosophy，Vol.1，Macmillan Reference USA，2009.美國(guó)1964年《荒野法案》將荒野定義為土地和生物群落沒(méi)有受到人們所強(qiáng)加給它的影響的區(qū)域，在那里人們是訪客而不能長(zhǎng)久停留。(18)李秀艷：《羅爾斯頓與克里考特的荒野論爭(zhēng)及其反思》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第2期，第135頁(yè)。其中不難理解的是，如下悖論出現(xiàn)在荒野與荒野價(jià)值之中：人類的學(xué)術(shù)介入是賦予南極荒野價(jià)值的必要步驟，這使荒野與荒野價(jià)值無(wú)法并存。當(dāng)我們發(fā)現(xiàn)荒野價(jià)值的時(shí)候，它已不再是純粹的荒野。建構(gòu)荒野價(jià)值起到將國(guó)家南極主權(quán)聲索浪漫化的作用。對(duì)于南極而言，氣候變暖導(dǎo)致夏季延長(zhǎng)，惡劣環(huán)境賦予的非宜居狀態(tài)被沖擊，荒野價(jià)值無(wú)法再依托于非宜居性，轉(zhuǎn)而依托人為框定的旅游觀光區(qū)和環(huán)境保護(hù)區(qū)，國(guó)家公園是荒野保護(hù)的重要載體。丹尼拉·桑帕約(Daniela Portella Sampaio)也曾指出《南極動(dòng)植物保護(hù)協(xié)定措施》開(kāi)創(chuàng)了根據(jù)區(qū)域環(huán)境的重要性和脆弱性劃分“領(lǐng)土”的組織形式。(19)Daniela Portella Sampaio，“The Antarctic Exception：How Science and Environmental Protection Provided Alternative Authority Deployment and Territoriality in Antarctica”，p.113.

此外，南極荒野價(jià)值的敘事和保護(hù)區(qū)還是對(duì)“人類共同繼承遺產(chǎn)”概念的抗衡，具有排他屬性。就眾多發(fā)展中國(guó)家和非協(xié)商國(guó)針對(duì)《南極條約》非民主色彩、沆瀣一氣打壓非協(xié)商國(guó)和其他弱小國(guó)家利益的質(zhì)疑，英國(guó)和澳大利亞等主權(quán)聲索國(guó)曾表示，《南極條約》協(xié)商國(guó)雖數(shù)量有限，但具有異質(zhì)性，協(xié)商國(guó)制度可發(fā)揮有效的內(nèi)部抑制作用，使決策過(guò)程之外的任何國(guó)家都不會(huì)處于不利地位。(20)Moritaka Hayashi，“The Antarctica Question in the United Nations”，Cornell International Law Journal，Vol.19，Issue 2，1986，pp.283-284.不難發(fā)現(xiàn)，南極政治大國(guó)普遍持有的觀點(diǎn)是，該大陸已經(jīng)被各個(gè)主權(quán)聲索國(guó)和《南極條約》協(xié)商國(guó)行使準(zhǔn)行政管轄權(quán)，科學(xué)活動(dòng)的開(kāi)展、定居者的出現(xiàn)使南極無(wú)法再倒退回如外層空間和深海海底那樣的“國(guó)際法真空”狀態(tài)，因此無(wú)法被定義為人類共同繼承遺產(chǎn)。在《馬德里議定書(shū)》中，南極被定義為“自然保留地”。與殖民擴(kuò)張語(yǔ)境下的“保護(hù)國(guó)”類似的是，“保護(hù)區(qū)”也是一個(gè)具有權(quán)力屬性的概念，區(qū)域被指涉為客體，其語(yǔ)境包含保護(hù)行為施動(dòng)者的實(shí)力因素。以科研成果為依據(jù)的海洋保護(hù)措施，可能使掌握科研特權(quán)的國(guó)家以研究之名，行壟斷生物監(jiān)測(cè)信息和養(yǎng)護(hù)話語(yǔ)權(quán)之實(shí)，自利地詮釋可捕撈的生物種群以及禁捕時(shí)間和空間。

二、以制度合作促主權(quán)聲索的阿根廷南極政策

自1961年以來(lái)，南極治理日益依托于南極條約體系，其機(jī)制化進(jìn)程為阿根廷以國(guó)際制度合作為明線、以主權(quán)聲索為暗線的南極政策提供了緩沖空間。阿根廷在制度合作中通過(guò)鞏固南極條約體系的特殊地位，避免《南極條約》及其相關(guān)條約中的“主權(quán)凍結(jié)”原則失效，以確保阿根廷隱藏在“主權(quán)凍結(jié)”原則中的特殊權(quán)益。

(一)南極治理機(jī)構(gòu)文職化

奧蘭·揚(yáng)(Oran R. Young)將國(guó)際制度互動(dòng)分為水平和垂直互動(dòng)，其中國(guó)際制度與成員國(guó)國(guó)內(nèi)體制的互動(dòng)屬于垂直互動(dòng)。(21)Oran R. Young，“Institutional Linkages in International Society：Polar Perspectives”，Global Governance，Vol.2，Issue 1，1996，pp.1-23.制度的垂直互動(dòng)既體現(xiàn)國(guó)家對(duì)國(guó)際義務(wù)的履行，亦有助于國(guó)家的利益實(shí)踐貫穿于國(guó)際制度演化中。

首先，自《南極條約》簽署以來(lái)，阿根廷的南極活動(dòng)從國(guó)防問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)橥饨魂P(guān)切。2003年之前，國(guó)家南極理事會(huì)(DNA)和南極研究所(IAA)隸屬于國(guó)防部，主要負(fù)責(zé)南極事務(wù)。2003年，為了順應(yīng)南極條約體系非軍事化趨勢(shì)，DNA和IAA由外交部接管，此舉標(biāo)志南極事務(wù)由軍事防務(wù)問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)橥饨粏?wèn)題，其主要目的是說(shuō)服《南極條約》協(xié)商國(guó)同意將秘書(shū)處設(shè)在布宜諾斯艾利斯。隨著2004年《南極條約》秘書(shū)處成功落定，阿根廷成立南極外交政策理事會(huì)(DNPEA)，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定南極政策的目標(biāo)和實(shí)施方案，落實(shí)本國(guó)在南極條約體系中的代表權(quán)，加強(qiáng)國(guó)際合作，處理與《南極條約》秘書(shū)處的關(guān)系。在具體職能分配上，IAA負(fù)責(zé)規(guī)劃阿根廷在南極的科學(xué)和技術(shù)項(xiàng)目，并協(xié)調(diào)國(guó)防部及武裝部隊(duì)配合完成南極各站點(diǎn)的后勤保障工作。DNA負(fù)責(zé)卡里尼站科學(xué)中心的設(shè)施維保和布朗站接待南極游客的日常工作。(22)“International Trade and Worship Argentina，Antarctica and the Argentine Ministry of Foreign Affairs”，https：//cancilleria.gob.ar/en/news/newsletter/antarctica-and-argentine-ministry-foreign-affairs，visited on 20 February 2020.DNA還負(fù)責(zé)管理參與南極活動(dòng)的人員編制，監(jiān)督南極政策的實(shí)施效果與信息反饋，指導(dǎo)南極政策與活動(dòng)的對(duì)外宣傳工作，統(tǒng)籌各機(jī)構(gòu)撥付給南極活動(dòng)的資金配置等。(23)“Dirección Nacional del Antártico”，https：//cancilleria.gob.ar/es/iniciativas/dna/direccion-nacional-del-antartico，visited on 21 February 2020.

其次，南極政策滲透進(jìn)阿根廷各大機(jī)構(gòu)的日常關(guān)切中，以高曝光度活躍于各類跨專業(yè)合作中。2019年，IAA與國(guó)家水研究所(INA)、國(guó)家地理研究所(IGN)、阿根廷礦業(yè)地質(zhì)服務(wù)處(SEGEMAR)和國(guó)家工業(yè)技術(shù)研究所(INTI)簽署四項(xiàng)合作和技術(shù)援助框架協(xié)議，與政府科學(xué)、技術(shù)和生產(chǎn)創(chuàng)新秘書(shū)處簽署數(shù)據(jù)使用和交換協(xié)議，同國(guó)家空間活動(dòng)委員會(huì)簽署了一份意向書(shū)。此外，IAA還與布宜諾斯艾利斯大學(xué)的藥學(xué)、生物化學(xué)與自然科學(xué)學(xué)院，以及拉普拉塔國(guó)立大學(xué)的自然科學(xué)學(xué)院和博物館續(xù)簽合作協(xié)議，與電影博物館(CABA)簽署一項(xiàng)旨在擴(kuò)大阿根廷南極題材影視作品影響力的協(xié)議。(24)“Informe Sobre La Producción Científica Del Instituto Antártico Argentino Ao 2019”，https：//cancilleria.gob.ar/userfiles/ut/dna-produccion-cientifica-iaa-2019.pdf，visited on 4 December 2021.

再次，塑造共商合作南極事務(wù)的平臺(tái)角色。阿根廷致力于在各類非軍事議題中左右逢源，擁護(hù)現(xiàn)行國(guó)際制度，塑造自身在南極治理中的平臺(tái)角色。從地緣政治角度看，南極“離北方國(guó)家太遠(yuǎn)，距南方國(guó)家太近”，經(jīng)濟(jì)和軍事較發(fā)達(dá)的“北方國(guó)家”需要依托阿根廷進(jìn)行活動(dòng)中轉(zhuǎn)。合作在互補(bǔ)利益的基礎(chǔ)上是可以發(fā)展起來(lái)的。(25)[美]羅伯特·基歐漢：《霸權(quán)之后：世界政治經(jīng)濟(jì)中的合作與紛爭(zhēng)》，蘇長(zhǎng)和等譯，上海：上海世紀(jì)出版社2012年第2版，第7頁(yè)。阿根廷與各國(guó)形成的最大互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)在于其地理位置最接近南極，可扮演他國(guó)南極活動(dòng)部署的后勤服務(wù)提供者，幫助各國(guó)節(jié)約交通和運(yùn)維成本，提高自身在南極事務(wù)中的聲望。阿根廷首都布宜諾斯艾利斯，于1962年、1981年、2011年和2018年擔(dān)任《南極條約》協(xié)商會(huì)議的舉辦地。《南極條約》秘書(shū)處發(fā)揮了在南極問(wèn)題中加強(qiáng)南北對(duì)話和南南合作的特殊作用。在與秘書(shū)處的聯(lián)絡(luò)中，阿根廷外交部比其他國(guó)家占有先機(jī)，且能有效避免在南極事務(wù)中被邊緣化。此外，對(duì)于阿根廷來(lái)說(shuō)，獲取各國(guó)在南極活動(dòng)的情報(bào)至關(guān)重要。作為不具備顯著軍事優(yōu)勢(shì)的小國(guó)，信息沉淀的重要性格外突出，它能使阿根廷獲得積累性的信息權(quán)力，勝任南極治理中的文職工作，促使阿根廷國(guó)內(nèi)政界與國(guó)際制度管理者在南極問(wèn)題上保持態(tài)度一致。

(二)科學(xué)活動(dòng)的儀式化

2019年，IAA科學(xué)家為南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)等國(guó)際談判論壇撰寫(xiě)了13份科學(xué)建議報(bào)告，向參加南極條約制度談判論壇的阿根廷代表團(tuán)提供科學(xué)咨詢意見(jiàn)，以確保平衡阿根廷在這些論壇上的立場(chǎng)和利益。近年來(lái)，IAA利用社交網(wǎng)站，傳播和分享其在南極取得的科學(xué)突破，加深民眾對(duì)南極科研重要性和環(huán)保迫切性的認(rèn)知，激勵(lì)更多青少年投身對(duì)南極事務(wù)的關(guān)切中。(26)“Informe Sobre La Producción Científica Del Instituto Antártico Argentino Ao 2019”，https：//cancilleria.gob.ar/userfiles/ut/dna-produccion-cientifica-iaa-2019.pdf，visited on 4 December 2021.2019年，IAA在專業(yè)期刊上發(fā)表了74篇科學(xué)論文，出版了7本書(shū)籍，并在國(guó)內(nèi)和國(guó)際會(huì)議上發(fā)表110篇文章，該數(shù)據(jù)自2010年以來(lái)持續(xù)增長(zhǎng)。(27)“Informe Sobre La Producción Científica Del Instituto Antártico Argentino Ao 2019”，https：//cancilleria.gob.ar/userfiles/ut/dna-produccion-cientifica-iaa-2019.pdf，visited on 4 December 2021.《阿根廷南極研究所2019年科學(xué)生產(chǎn)報(bào)告》所載的調(diào)查結(jié)果表明，南極研究所(IAA)保障阿根廷在該區(qū)域的權(quán)利和利益，并使國(guó)家成為《南極條約》制度的中心參與者。(28)“Informe Sobre La Producción Científica Del Instituto Antártico Argentino Ao 2019”，https：//www.cancilleria.gob.ar/userfiles/ut/dna-produccion-cientifica-iaa-2019.pdf，visited on 4 December 2021.2021年是IAA成立70周年，該機(jī)構(gòu)已向世界貢獻(xiàn)500余篇學(xué)術(shù)成果。

2020年，阿根廷實(shí)施了幾項(xiàng)科研計(jì)劃：第一，計(jì)劃確定南極的古生態(tài)環(huán)境特征，探索生活在南極半島的脊椎動(dòng)物群落；第二，通過(guò)研究羅斯群島和南設(shè)得蘭群島的地貌特征和冰川地質(zhì)，為了解南設(shè)得蘭群島的新生代古氣候演化作出貢獻(xiàn)；第三，對(duì)南極半島開(kāi)展古植物學(xué)研究，利用最新的古生物學(xué)技術(shù)重新修訂相關(guān)分類；第四，啟動(dòng)對(duì)欺騙島的火山研究和監(jiān)測(cè)，分析利用地?zé)崮軡M足基本需求的可行性，并計(jì)劃通過(guò)跟蹤地貌變動(dòng)，特別是火山活動(dòng)和氣候變化之間的相互作用，研究冰川環(huán)境與火山活動(dòng)之間的相互作用；第五，通過(guò)對(duì)海洋中生代和新生代沉積物的分析，確定羅斯島海洋和大陸化石微生物群的古環(huán)境特征。(29)“Convocatoria laboral en la Antártida ao 2020”，https：//cancilleria.gob.ar/userfiles/2019/convocatoria-laboral-en-antartida-2020.pdf，visited on 4 December 2021.

阿根廷的科研活動(dòng)，并不單純服務(wù)于科研本身，更是出于多重考慮。首先，科研用于佐證主權(quán)聲索正當(dāng)性?！赌蠘O條約》簽署之前，國(guó)際法的相關(guān)依據(jù)主要用于爭(zhēng)取主權(quán)利益，后主權(quán)聲索時(shí)代，國(guó)際法依據(jù)主要起建構(gòu)作用，調(diào)節(jié)國(guó)家對(duì)南極議題的認(rèn)知，指導(dǎo)國(guó)家科研方向。除了保持在南極海洋生物、礦產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)中的研究之外，在地質(zhì)連續(xù)性研究中，阿根廷學(xué)者采集了南極洲陸地哺乳動(dòng)物的化石記錄，動(dòng)物群顯示出明顯的南美印記，并用該研究證明南美洲和南極洲存在地質(zhì)連續(xù)性。(30)Javier N. Gelfo，et al. “The Fossil Record of Antarctic Land Mammals：Commented Review and Hypotheses for Future Research”. Advances in Polar Science，Vol.30，Issue 3，2019，pp.274-292.其次，成立科學(xué)教育機(jī)構(gòu)，通過(guò)學(xué)術(shù)渠道宣傳相關(guān)貢獻(xiàn)。阿根廷在南極大陸創(chuàng)辦了第38號(hào)?？茖W(xué)校(Colegio No.38)，據(jù)稱是南極大陸上唯一一所學(xué)院，以興建教育的形式完善“管轄”措施。2019年4月，IAA在火地島烏斯懷亞市主辦了社科盛會(huì)，各國(guó)研究人員在會(huì)議中提交100多篇論文，內(nèi)容涉及歷史、國(guó)際關(guān)系和藝術(shù)文學(xué)等領(lǐng)域。(31)“Informe Sobre La Producción Científica Del Instituto Antártico Argentino Ao 2019”，https：//cancilleria.gob.ar/userfiles/ut/dna-produccion-cientifica-iaa-2019.pdf，visited on 4 December 2021.阿根廷學(xué)者在關(guān)于拉美國(guó)家對(duì)南極所做貢獻(xiàn)的文章中指出，2019年是《南極條約》簽署60周年，在此契機(jī)下，有必要重溫《南極條約》及相關(guān)進(jìn)程。由于國(guó)際關(guān)系常常忽視小國(guó)和非物質(zhì)因素的作用，阿根廷和智利的貢獻(xiàn)常常被低估。兩國(guó)曾積極推動(dòng)南極非軍事化、非核化，在國(guó)際地球物理年和在南極條約體系會(huì)議中非?；钴S，確保了主權(quán)“凍結(jié)原則”的落實(shí)，推動(dòng)以科學(xué)研究為主的國(guó)際合作的可持續(xù)性。(32)Ignacio Javier Cardone，and Pablo Gabriel Fontana，“Latin-American contributions to the creation of the Antarctic regime”，The Polar Journal， Vol.9，Issue 2，2019，pp.300-323.最后，促進(jìn)政學(xué)衛(wèi)多領(lǐng)域管理互動(dòng)。新冠疫情期間的2020年2月3日，阿根廷的南極洲居民啟用衛(wèi)生協(xié)議書(shū)，并要求所有到達(dá)的船只都必須報(bào)告船上人員健康狀況。2020年4月24日，受疫情影響，阿根廷教育部長(zhǎng)尼古拉·薩科齊(Nicolas Trotta)與第38號(hào)?？茖W(xué)校學(xué)生進(jìn)行視頻交流。(33)“Estudiantesy Docentes De La Escuela De La Antártida Hablaron Con Trotta”，https：//www.ambito.com/informacion-general/antartida/estudiantes-y-docentes-la-escuela-la-hablaron-trotta-n5098153，visited on 20 May 2020.

(三)設(shè)施完善和人才培養(yǎng)

順應(yīng)南極政治從軍事國(guó)防問(wèn)題變?yōu)榉擒娛禄嘧h題并存的態(tài)勢(shì)、完善科考基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、儲(chǔ)備跨學(xué)科人才和建設(shè)具有前瞻性的科研團(tuán)隊(duì)成為阿根廷南極政策落實(shí)的必要前提。首先，阿根廷建有各類功能的站點(diǎn)30個(gè)，其中常年站6個(gè)，夏季站7個(gè)，避難點(diǎn)13個(gè)，其他站點(diǎn)4個(gè)。常年站包括奧爾卡達(dá)斯站(勞里島，1904)、圣馬丁站(巴里島，1951)、卡里尼站(喬治王島，1953)、馬蘭比奧站(西摩島，1969)、埃斯佩蘭薩站(霍普灣，1975)、貝爾格拉諾將軍二號(hào)站(科茨地，1979)。其次，阿根廷建有特別管理區(qū)1處，特別保護(hù)區(qū)4處，分別是第4號(hào)欺騙島特別管理區(qū)(2005)；第123號(hào)特別保護(hù)區(qū)——波特半島、喬治王島、南設(shè)得蘭群島(2004)；第133號(hào)特別保護(hù)區(qū)——和諧點(diǎn)、納爾遜島、南設(shè)得蘭群島(2004)；第134號(hào)特別保護(hù)區(qū)——西爾瓦角和近海島嶼、丹科海岸、南極半島(2004)；第148號(hào)特別保護(hù)區(qū)——南極半島霍普灣植物區(qū)(2015)。(34)“Antarctic Protected Areas Database”，https：//www.ats.aq/devph/en/apa-database/search#apa-results，visited on 29 May 2020.

再次，圍繞鞏固南極政治地位的初衷，阿根廷更加注重人力資源培訓(xùn)。2019年，IAA工作人員指導(dǎo)了29篇南極科學(xué)論文，參加了36門(mén)學(xué)科對(duì)口專業(yè)課程，與工程小組能力建設(shè)有關(guān)的活動(dòng)累計(jì)1500小時(shí)，并參加了對(duì)南極聯(lián)合指揮部工作人員的定期培訓(xùn)活動(dòng)。該組織在2019年共獲得來(lái)自國(guó)內(nèi)外的資助20萬(wàn)美元并用于專項(xiàng)研究計(jì)劃。2019年度，有兩名IAA研究人員獲得了助理研究員的職業(yè)資格，并制定有關(guān)石油污染土壤生物修復(fù)和全球氣候變化對(duì)底棲藻類影響的計(jì)劃。(35)“Informe Sobre La Producción Científica Del Instituto Antártico Argentino Ao 2019”，https：//cancilleria.gob.ar/userfiles/ut/dna-produccion-cientifica-iaa-2019.pdf，visited on 4 December 2021.阿根廷政府還頒布了《呼吁民眾2020年到南極工作的招聘啟事》，承諾提供優(yōu)厚的薪資保障。(36)“Convocatoria laboral en la Antártida ao 2020”，https：//cancilleria.gob.ar/userfiles/2019/convocatoria-laboral-en-antartida-2020.pdf，visited on 3 December 2021.2021年8月，阿根廷在南極舉辦青年知識(shí)競(jìng)賽，以文學(xué)和繪圖方式，將社會(huì)學(xué)和自然科學(xué)項(xiàng)目結(jié)合，發(fā)動(dòng)本國(guó)青少年擔(dān)當(dāng)南極歷史的見(jiàn)證者和書(shū)寫(xiě)者。(37)“Antártida：Cancillería Presentó Un Concurso Para Jóvenes”，https：//cancilleria.gob.ar/es/actualidad/noticias/antartida-cancilleria-presento-un-concurso-para-jovenes，visited on 8 August 2021.

最后，阿根廷政府制定了《南極活動(dòng)參與者生活規(guī)范》，用于指導(dǎo)工作人員在南極的活動(dòng)并遵循各項(xiàng)國(guó)際制度。(38)“Normas De Convivencia Para Los Participantes De La Campaa Antártica”，https：//cancilleria.gob.ar/userfiles/ut/normas-y_procedimientos-dna-final-resolucion-552-18.pdf，visited on 8 August 2021.2019年，阿根廷當(dāng)局更新《阿根廷南極年度計(jì)劃(2019—2020)》，該計(jì)劃涵蓋四個(gè)方面的內(nèi)容：第一，科學(xué)和技術(shù)活動(dòng)，主要指IAA開(kāi)展的研究項(xiàng)目，包括與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)和大學(xué)合作開(kāi)展的研究項(xiàng)目，以及與《南極條約》其他締約方合作開(kāi)展的研究項(xiàng)目，內(nèi)容包括但不限于生命科學(xué)、地球科學(xué)和物理海洋學(xué)；第二，環(huán)境管理活動(dòng)，依照《南極環(huán)境保護(hù)條約議定書(shū)》開(kāi)展日常南極基地的環(huán)境管理和旅游方案執(zhí)行及監(jiān)督；第三，后勤支援活動(dòng)，涉及維修基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)輸和分配貨物；第四，其他服務(wù)活動(dòng)，主要涉及氣象監(jiān)測(cè)、水文和地形測(cè)量及制圖工作。(39)“Programa Antartico Argentino Plan Anual Antartico 2019-2020”，https：//cancilleria.gob.ar/userfiles/ut/paa_2019_2020_version_final.pdf，visited on 8 August 2021.

(四)提議建立海洋保護(hù)區(qū)

隨著領(lǐng)土和礦產(chǎn)資源勘探與開(kāi)采的凍結(jié)，南極政治博弈正處于由陸權(quán)向海權(quán)更換賽道的過(guò)渡期。阿根廷將重心放在大陸“領(lǐng)土主權(quán)”，對(duì)分擔(dān)距其較遠(yuǎn)的公海保護(hù)區(qū)責(zé)任的積極性不高。已成立的羅斯海域保護(hù)區(qū)(位于175°W)和正處商討狀態(tài)的東南極海洋保護(hù)區(qū)(位于30°E-150°E)遠(yuǎn)離南美洲大陸，羅斯海域保護(hù)區(qū)是總部設(shè)立在澳大利亞的CCAMLR唯一認(rèn)可的公海保護(hù)區(qū)，保護(hù)的受益方主要是新西蘭和澳大利亞，阿根廷鞭長(zhǎng)莫及，轉(zhuǎn)而計(jì)劃聯(lián)合智利在斯科舍島弧共建海洋保護(hù)區(qū)。兩國(guó)于2017年將初步提案遞交至CCAMLR，提議將斯科舍島弧67萬(wàn)平方公里的保護(hù)區(qū)分為嚴(yán)格保護(hù)生物多樣性、禁止磷蝦捕撈的一般保護(hù)區(qū)(GPZ)和兼顧各國(guó)商業(yè)利益的磷蝦捕撈區(qū)(KFZ)。從地圖上看，一般保護(hù)區(qū)的劃分與其說(shuō)是為了保護(hù)磷蝦，毋寧說(shuō)是在其陸地主權(quán)聲索區(qū)域的近海所實(shí)施的“反商業(yè)介入”舉措。(40)地圖顯示，一般保護(hù)區(qū)臨近斯科舍島弧所在的南極半島，也即與陸地主權(quán)聲索相對(duì)應(yīng)的大陸架及近海，磷蝦捕撈區(qū)則相對(duì)遠(yuǎn)離大陸架，詳細(xì)地圖參見(jiàn)：“Argentina-chile Proposal for A Marine Protected Area for The Antarctica Peninsula”，https：//www.cancilleria.gob.ar/en/argentine-chilean-proposal-marine-protected-area-antarctic-peninsula，visited on 8 June 2021.該島弧位于阿根廷南極大陸主權(quán)聲索的范圍內(nèi)，靠近南美大陸西南角。對(duì)阿根廷而言，加強(qiáng)該海域的保護(hù)，既能降低維護(hù)成本，又可為其潛在的“領(lǐng)?！薄按箨懠堋焙汀皩俳?jīng)濟(jì)區(qū)”功能做鋪墊，是欲將公?！八接谢钡暮Ｉ先Φ剡\(yùn)動(dòng)。斯科舍島弧保護(hù)區(qū)的討論被推遲到2021年，阿根廷宣稱南極半島海域擁有占南極海域75%以上的磷蝦資源，但在如此鄰近的區(qū)域做出商業(yè)用途和物種保護(hù)的劃分缺乏說(shuō)服力，較難使一般保護(hù)區(qū)充分發(fā)揮參照的功能，阿根廷的斯科舍海洋保護(hù)區(qū)提案的生效與實(shí)施道阻且長(zhǎng)。

(五)與拉美國(guó)家合作互助

阿根廷攜手拉美國(guó)家踐行“南美洲的南極洲”理念。拉美地區(qū)主義實(shí)踐發(fā)軔于20世紀(jì)中葉的冷戰(zhàn)初期。(41)張凡指出，拉美經(jīng)歷過(guò)三輪地區(qū)主義變革，第一次是20世紀(jì)50年代伴隨進(jìn)口替代發(fā)展的地區(qū)主義，第二次是20世紀(jì)90年代“華盛頓共識(shí)”后在自由貿(mào)易環(huán)境中提高競(jìng)爭(zhēng)力的新地區(qū)主義，第三次是21世紀(jì)超越市場(chǎng)導(dǎo)向的后自由主義地區(qū)主義。參見(jiàn)張凡：《拉美地區(qū)主義視角下的中拉整體合作》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2017年第5期，第37—55頁(yè)。由于拉丁美洲多為欠發(fā)達(dá)或落入“中等收入陷阱”的國(guó)家，區(qū)域機(jī)制化程度不高，多采用雙邊或小多邊方式合作，例如秘魯就是最初在阿根廷幫助下進(jìn)入南極的。(42)Wilder Alejandro Sanchez and Otto Raul Tielemans Jr，“Reinvigorating Peru’s Role in Antarctic Geopolitics”，The Polar Journal，Vol.5，Issue 1，2015，p.103.從20世紀(jì)80年代末開(kāi)始，阿根廷、智利和烏拉圭組織了拉丁美洲南極項(xiàng)目經(jīng)理會(huì)議(RAPAL)，成員還包括巴西、秘魯和厄瓜多爾。(43)Luis Valentín Ferrada，“Latin America and the Antarctic Treaty System as A Legal Regime”， The Polar Journal，Vol.9，Issue 2，2019，p.293.1983年至1992年期間，各國(guó)對(duì)是否必須有常設(shè)機(jī)構(gòu)以支持臨時(shí)行動(dòng)進(jìn)行了討論，《馬德里議定書(shū)》簽訂之后，就《南極條約》秘書(shū)處選址達(dá)成一致。(44)Ibid.，p.288.華盛頓和布宜諾斯艾利斯都是候選地，阿根廷的候選資格與“將拉丁美洲納入南極條約制度的框架”有關(guān)，但這一方案遭到了英國(guó)的堅(jiān)決反對(duì)。(45)Ibid..直到2001年，阿根廷宣布將南極理事會(huì)置于文職部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)之下，英國(guó)才同意與阿加強(qiáng)合作。在阿根廷帶動(dòng)下，《南極條約》中54個(gè)成員國(guó)中有10個(gè)拉美國(guó)家，其中6個(gè)是協(xié)商國(guó)。

由于南極治理非軍事化和文職化，加之對(duì)“沿海國(guó)”身份的凍結(jié)導(dǎo)致執(zhí)法真空，締約國(guó)的觀察員若無(wú)軍事從業(yè)背景，無(wú)法有效視察他國(guó)安置兩用設(shè)施的真實(shí)意圖和潛在威脅。真正確保南極治理非軍事化還需要軍事專家視察，而這種介入事實(shí)上可能引發(fā)知覺(jué)層面的“安全困境”。一些國(guó)家要么沒(méi)有報(bào)告軍事部署，要么可能招募文職安全承包商來(lái)執(zhí)行主要的軍事任務(wù)。(46)“Why Do So Many Nations Want A Piece of Antarctica?”，https：//www.bbc.com/news/magazine-27910375，visited on 9 August 2021.盡管單獨(dú)力量不足，但阿根廷積極尋求雙邊合作或“共享主權(quán)”模式，將準(zhǔn)盟友關(guān)系嵌套進(jìn)南極制度中，與合作伙伴加強(qiáng)兩用船只的海上互操作性。根據(jù)1979年《國(guó)際海上搜救公約》相關(guān)要求，阿智南極聯(lián)合海上巡邏隊(duì)(PANC)于1998年建立，旨在保護(hù)海上生命財(cái)產(chǎn)安全、應(yīng)對(duì)污染和南極水域突發(fā)事件，PANC隸屬于阿根廷海軍南極海軍司令部和智利第三海軍區(qū)。(47)W. Alejandro Sanchez，“Argentina，Chile and The Joint Antarctic Naval Patrol：A Successful Confidence Building Mechanism”，p.182.阿根廷2014年從俄羅斯購(gòu)入四艘涅夫特加茲級(jí)艦艇(Neftegaz-class ships)，于2015年抵達(dá)阿根廷。阿根廷在南極的海岸警衛(wèi)隊(duì)是阿根廷地方性的海軍部門(mén)，隸屬于公共安全部。2021年8月在南極洲舉辦了青年知識(shí)競(jìng)賽，阿根廷、巴西、西班牙、智利、烏拉圭攜手參加，來(lái)自智利的拉斐爾·貝爾薩(Rafael Bielsa)指出，“維護(hù)南極和平區(qū)是一項(xiàng)日復(fù)一日的準(zhǔn)軍事任務(wù)?！?48)“Antártida：Cancillería Presentó Un Concurso Para Jóvenes”，https：//cancilleria.gob.ar/es/actualidad/noticias/antartida-cancilleria-presento-un-concurso-para-jovenes，visited on 8 August 2021.阿智兩國(guó)也形成了“大會(huì)之前開(kāi)小會(huì)”的雙邊政策協(xié)調(diào)默契，在年度協(xié)商會(huì)議召開(kāi)前，先行接洽并評(píng)估雙方在氣候變化、古生物學(xué)、微生物學(xué)、地球科學(xué)和地震學(xué)等領(lǐng)域的合作潛力。(49)“Argentina Y Chile Avanzan En La Coordinación De Políticas Antárticas”，https：//cancilleria.gob.ar/es/actualidad/noticias/argentina-y-chile-avanzan-en-la-coordinacion-de-politicas-antarticas，visited on 8 August 2021.

三、阿根廷南極政策影響與對(duì)華政策啟示

經(jīng)前篇分析可知，阿根廷南極政策的目標(biāo)聚焦于兩點(diǎn)：其一是保障國(guó)家在未來(lái)南極主權(quán)聲索問(wèn)題上的優(yōu)勢(shì)，其二是確保在南極條約體系這一國(guó)際制度中的話語(yǔ)權(quán)，兩者互為表里。

(一)阿根廷南極政策的影響

1.對(duì)阿根廷國(guó)內(nèi)政治的影響

首先，成功塑造了南極國(guó)家意識(shí)。經(jīng)過(guò)一百余年的努力，結(jié)合媒體宣傳、學(xué)術(shù)活動(dòng)和官方辭令灌輸，阿根廷政府將民族意識(shí)和集體認(rèn)同嵌入南極，從官方層面下沉到民間。其次，加重阿國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。2017年11月，阿根廷“圣胡安”號(hào)海軍艦艇失聯(lián)，各國(guó)聯(lián)合展開(kāi)搜救行動(dòng)。(50)張瀟祎：《阿根廷海軍一潛艇失聯(lián)：44名船員生死未卜，國(guó)際力量加入搜救》，http：//china.cnr.cn/xwwgf/20171119/t20171119_524031570.shtml，登錄時(shí)間：2020年2月29日。2019年8月，阿根廷由于軍費(fèi)緊缺，士兵乘坐地鐵參加軍事行動(dòng)。(51)王正：《軍費(fèi)緊缺，阿根廷士兵乘坐地鐵參加軍事行動(dòng)》，https：//mil.huanqiu.com/article/9CaKrnKmhWM，登錄時(shí)間：2020年2月29日。阿根廷近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力趨弱，面臨嚴(yán)重財(cái)政赤字，新冠疫情的爆發(fā)加重國(guó)家債務(wù)負(fù)擔(dān)，國(guó)內(nèi)消費(fèi)持續(xù)萎縮。(52)王萌萌：《阿根廷副總統(tǒng)稱政府或無(wú)力償還IMF貸款》，http：//www.xinhuanet.com/fortune/2020-02/09/c_1125550503.htm，登錄時(shí)間：2020年2月29日；“Argentina’s External Debt Woes Continue”，https：//country.eiu.com/argentina，visited on 4 June 2021.阿根廷提供給南極考察的后勤保障陸續(xù)出現(xiàn)因老化導(dǎo)致的事故，無(wú)法兼顧軍民兩用性。阿根廷在南極科考站眾多，軍事力量的落后，或?qū)?dǎo)致后勤保障工作難以維系。此外，阿根廷制造業(yè)水平無(wú)法滿足武器和設(shè)備自給，容易再次成為安全困境的受損方。

2. 對(duì)南極制度有效性的影響

阿根廷南極政策對(duì)《南極條約》的有效性可從三個(gè)層面考察。第一是問(wèn)題解決效果，即解決南極海陸空三域緊急發(fā)生或長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，例如氣候變暖、旅游開(kāi)發(fā)、生物和非生物資源養(yǎng)護(hù)等。鑒于南極環(huán)境脆弱性和國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力局限性，阿根廷以消極保護(hù)為主，積極治理和開(kāi)發(fā)為輔。阿借《南極條約》秘書(shū)處發(fā)揮了重要的信息共享作用，成為非成員國(guó)、非協(xié)商國(guó)和協(xié)商國(guó)之間的溝通橋梁。但南極旅游經(jīng)營(yíng)者協(xié)會(huì)(IAATO)總部在美國(guó)，CCAMLR總部在澳大利亞，阿根廷對(duì)旅游和生物資源養(yǎng)護(hù)議題的話語(yǔ)貢獻(xiàn)頗為有限?！赌蠘O條約》秘書(shū)處雖劃定了歷史遺址和紀(jì)念物(HSM)，但I(xiàn)AATO及南極條約體系未對(duì)商業(yè)性質(zhì)的觀光旅游、探險(xiǎn)和科學(xué)考察做出明確劃分，致使各旅游機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)范圍模糊，缺少必要的許可證準(zhǔn)入措施。(53)Daniela Liggett and Emma Stewart，“The Changing Face of Political Engagement in Antarctic Tourism”，in Klaus Detterbeck，and Eve Hepburn (eds.) ，Handbook on The Politics of Antarctica，Cheltenham：Edward Elgar Publishing Limited，2017，pp.371-373.此外，南極旅游關(guān)涉國(guó)際海事條約體系對(duì)船舶型號(hào)、噸位和路線的規(guī)制，(54)陳敬根：《南極旅游海事風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制：規(guī)范構(gòu)成與制度完善》，《法學(xué)雜志》2017年第2期，第95—105頁(yè)。阿根廷單憑擁護(hù)南極條約體系無(wú)法有說(shuō)服力地成為南極海事風(fēng)險(xiǎn)的治理主體。

第二是原則落實(shí)效果，即“科學(xué)與和平”原則的嚴(yán)格執(zhí)行，以科學(xué)考察作為國(guó)家獲取利益的緩沖手段，避免南極地區(qū)的傳統(tǒng)安全沖突。一方面，軍事力量和資源開(kāi)發(fā)技術(shù)的不足，客觀上迎合了《南極條約》非軍事化和環(huán)境保護(hù)的內(nèi)涵，弱化了對(duì)軍事實(shí)力的要求；另一方面，阿智兩國(guó)的聯(lián)合巡邏可能提高他國(guó)安全焦慮，但客觀上對(duì)南極非軍事化原則的落實(shí)起到監(jiān)督作用。

第三是國(guó)家行為調(diào)整效果，即制度為國(guó)家間協(xié)商與妥協(xié)提供操練平臺(tái)，加強(qiáng)各參與國(guó)的情感認(rèn)同及行為的互相羈絆。阿根廷政策體現(xiàn)了自我克制，但各種復(fù)雜化的“準(zhǔn)管轄權(quán)”演繹，促使各國(guó)效仿，并就“條約內(nèi)主權(quán)”“有限主權(quán)”和“共同主權(quán)”等博弈方式達(dá)成新的默契。例如美國(guó)盡管不是原主權(quán)聲索國(guó)，但寄希望于與盟友澳大利亞共享占南極大陸面積42%的聲索“主權(quán)”。(55)Ralph Espach and Nilanthi Samaranayake，“Antarctica is the New Arctic：Security and Strategy in the Southern Ocean”，https：//www.cna.org//news/InDepth/article?ID=40，visited on 9 August 2021.未來(lái)各國(guó)可能會(huì)將安全合作伙伴關(guān)系拓展至南極，形成互相承諾安全義務(wù)的合力。

(二)對(duì)華政策啟示

中國(guó)是南極制度的后來(lái)參與者，也是構(gòu)建南極命運(yùn)共同體的積極呼吁者和可靠實(shí)踐者。中國(guó)可在中阿雙邊互惠合作、國(guó)內(nèi)南極政策法規(guī)完善和國(guó)際制度博弈三個(gè)層次獲得啟示。

1.雙邊互惠合作啟示

首先，與阿根廷合作發(fā)展旅游業(yè)。南極半島是旅游最熱門(mén)區(qū)域，(56)南極半島是旅游最熱門(mén)區(qū)域。根據(jù)IAATO的數(shù)據(jù)，在2019—2020夏季，旅游運(yùn)營(yíng)商總共使用了313個(gè)地點(diǎn)，其中282個(gè)位于南極半島，65%的旅游訪問(wèn)僅集中在31個(gè)地點(diǎn)，大部分也位于南極半島。Daniela Cajiao，et al，“Adaptive Management of Sustainable Tourism in Antarctica：A Rhetoric or Working Progress?”，Sustainability， Vol.13，Issue 14，2021.阿根廷以提供中轉(zhuǎn)服務(wù)為主，其東南角是眾多國(guó)際探險(xiǎn)公司的旅游目的地之一，但在持有郵輪、游艇、無(wú)人機(jī)等旅游資產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)中高端旅游項(xiàng)目方面能力平平。此外，馬島作為阿英爭(zhēng)議領(lǐng)土，是英國(guó)伸向南極大陸腹地的補(bǔ)給據(jù)點(diǎn)，與阿根廷的烏斯懷亞地理鄰近且功能相似，存在同質(zhì)性化競(jìng)爭(zhēng)?，F(xiàn)階段中國(guó)南極半島的陸基旅游主要依托長(zhǎng)城站，開(kāi)放的旅游空間僅有0.5平方公里，(57)中華人民共和國(guó)自然資源部：《赴南極長(zhǎng)城站開(kāi)展旅游活動(dòng)申請(qǐng)指南(試行)》，2021年4月30日，http：//www.mnr.gov.cn/fw/fwzn/hy_21219/njcczlysqzn/202104/t20210430_2630908.html，登錄時(shí)間：2021年8月8日。未來(lái)可與目前規(guī)模較大的國(guó)際旅行社“南極旅游”(Antarctica Travels)、船運(yùn)代理商“國(guó)際海事代理”(Agencia Maritima Internacional)和港口代理公司“烏斯懷亞船運(yùn)”(Ushuaia Shipping)開(kāi)展船基旅游業(yè)合作。(58)“南極旅游”的官網(wǎng)為：http：//www.amisa.com/en/home-ingles/，“國(guó)際海事代理”的官網(wǎng)為：https：//www. antarcticatravels.com/en，“烏斯懷亞船運(yùn)”的官網(wǎng)為：https：//ushuaiashipping.com//#/home，三家機(jī)構(gòu)皆為IAATO認(rèn)證的準(zhǔn)會(huì)員，登錄時(shí)間：2021年6月13日。幫助阿根廷健全極地旅游中轉(zhuǎn)站功能的同時(shí)，提高自身的旅游市場(chǎng)份額。其次，與阿根廷開(kāi)展海上聯(lián)合巡邏，將科考與二軌外交有機(jī)結(jié)合，將“冰上絲綢之路”延伸至南極和南美洲。中國(guó)南極考察破冰船“雪龍2”配備有一系列國(guó)際先進(jìn)的科考調(diào)查裝備和科考支撐保障系統(tǒng)，如月池系統(tǒng)、全方位聲吶系統(tǒng)、物探設(shè)備和機(jī)器人等，(59)王立彬、張建松：《中國(guó)第37次南極科學(xué)考察隊(duì)凱旋》，http：//www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/202105/t20210508_2631248.html，登錄時(shí)間：2021年8月8日。兩國(guó)可進(jìn)行人員和技術(shù)交流，就南極半島的長(zhǎng)城站科考開(kāi)展合作，共享環(huán)境危機(jī)預(yù)警信息，提升事故預(yù)防和處理能力。

2.南極政策制定啟示

中國(guó)可從阿根廷南極政策事件中獲得如下啟示。首先，政策制定不拘泥于政府層面，也應(yīng)對(duì)非政府組織及個(gè)人進(jìn)行規(guī)制。中國(guó)在旅游活動(dòng)規(guī)制中，需要謹(jǐn)慎平衡私營(yíng)企業(yè)的盈利需求和環(huán)保社會(huì)責(zé)任，在科學(xué)活動(dòng)安排中，搭建政府職能機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)和智庫(kù)的溝通渠道。其次，政策制定應(yīng)兼顧南極治理的多重國(guó)際身份。中國(guó)南極立法應(yīng)兼顧《南極條約》協(xié)商國(guó)身份和聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)身份，通過(guò)立法促進(jìn)國(guó)際制度良性橫向互動(dòng)。再次，促進(jìn)政策制定、立法與實(shí)踐相適應(yīng)。中國(guó)已先后出臺(tái)《南極考察活動(dòng)行政許可管理規(guī)定》《中國(guó)南極內(nèi)陸站建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》《南極活動(dòng)環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》等。全國(guó)人大環(huán)資委于2019年開(kāi)始牽頭負(fù)責(zé)中國(guó)首部南極立法《南極活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)法》的起草，將與正在商議的《海洋基本法》擬定共同改變上位法依據(jù)缺失的現(xiàn)狀。(60)新華社：《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-09/08/c_1123397570.htm，登錄時(shí)間：2021年8月8日。

3.國(guó)際制度博弈啟示

一方面，在南極國(guó)際制度多層次成員準(zhǔn)入體系中，中國(guó)是協(xié)商國(guó)而非主權(quán)聲索國(guó)，因此須警惕原主權(quán)聲索國(guó)不顧其他成員利益的“跑馬圈地”行徑。就海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立議題而言，其迫切性仍遭受眾多非議，對(duì)海洋保護(hù)區(qū)概念、養(yǎng)護(hù)目標(biāo)和管理方案語(yǔ)焉不詳，亦缺乏對(duì)保護(hù)必要性的科學(xué)考證。(61)陳力：《南極海洋保護(hù)區(qū)的國(guó)際法依據(jù)辨析》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第2期，第161—163頁(yè)。包括阿根廷在內(nèi)各主權(quán)聲索國(guó)為了維護(hù)特殊地位，正加快以“劃區(qū)”方式建立保護(hù)區(qū)，反對(duì)以宏觀且完善的解決和評(píng)估方案為支撐的“統(tǒng)籌”方式。(62)劉冰玉、馮翀：《建立南極海洋保護(hù)區(qū)的規(guī)制模式探究》，《國(guó)際政治研究》2021年第2期，第98頁(yè)。非主權(quán)聲索國(guó)，特別是中國(guó)應(yīng)提出縝密的整體性方案規(guī)劃并合理利用漁業(yè)資源及空間，反對(duì)在此類方案出臺(tái)前盲目劃定保護(hù)區(qū)，并呼吁建立更公平的協(xié)商機(jī)制。另一方面，伴隨中國(guó)崛起，國(guó)際輿論對(duì)中國(guó)南極政治活動(dòng)近況多有質(zhì)疑，例如對(duì)中國(guó)設(shè)立南極洲第五個(gè)研究基地卻未完成環(huán)境影響評(píng)估等不實(shí)指摘。(63)該報(bào)道認(rèn)為，中國(guó)可能會(huì)效仿在南中國(guó)海的權(quán)益舉措，與志同道合的阿根廷修筑人工島嶼、重新劃定“邊界”；參見(jiàn) “Antarctica is the New Arctic：Security and Strategy in the Southern Ocean”，https：//www.cna.org//news/InDepth/article?ID=40，visited on 9 August 2021.中國(guó)須警惕中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)外溢至南極，提高博弈水平，強(qiáng)化話語(yǔ)回?fù)裟芰Α?64)有媒體評(píng)論認(rèn)為南極是中美戰(zhàn)略博弈新平臺(tái)，參見(jiàn) “The Newest Battlefield between China and The US：Antarctica”，https：//www.stuff.co.nz//world/300341577/the-newest-battlefield-between-china-and-the-us-antarctica，登錄時(shí)間：2021年8月10日。鑒于美國(guó)近期與澳大利亞合謀對(duì)中國(guó)“在南極洲進(jìn)行未公開(kāi)的軍事活動(dòng)并正在進(jìn)行礦產(chǎn)勘探”等提出不實(shí)指控，(65)“New Polar Strategy Must Focus on China’s Long March to Antarctica”，https：//www.forbes.com/sites/craighooper/2021/01/10/new-polar-strategy-must-focus-on-chinas-long-march-to-antarctica/?sh=384822b863e3，visited on 10 August 2021.且意圖與智利加強(qiáng)合作，中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)以拉美地區(qū)為單位的整體合作協(xié)商，采取預(yù)防性的結(jié)伴而不結(jié)盟措施，避免霸權(quán)國(guó)利用南極“領(lǐng)土”爭(zhēng)議離間阿智，考慮與阿根廷、智利、巴西和烏拉圭各國(guó)開(kāi)展小多邊合作，促進(jìn)南極地區(qū)的實(shí)質(zhì)和平。

結(jié) 語(yǔ)

無(wú)論是前制度階段還是后主權(quán)時(shí)代，阿根廷南極主權(quán)聲索實(shí)踐一以貫之。成為《南極條約》原始締約國(guó)之后，阿根廷的南極政策以國(guó)際制度合作為明線、主權(quán)聲索為暗線開(kāi)展。國(guó)際制度合作在南極政治中，既作為一種理念背景，又作為參與國(guó)達(dá)到自身利益的手段，彌補(bǔ)現(xiàn)實(shí)主義權(quán)力政治對(duì)于解決爭(zhēng)端的不足。阿根廷在南極事務(wù)中之所以能保持特殊地位，成為雖小尤重的參與者，是因?yàn)槊绹?guó)這一《南極條約》及相關(guān)國(guó)際制度主導(dǎo)者轉(zhuǎn)換了獲取世界霸權(quán)的方式，更加注重將權(quán)力解讀為吸引他國(guó)共同遵守規(guī)則的能力。阿根廷則能積極適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，成為國(guó)際制度的擁護(hù)者，將國(guó)際制度的各項(xiàng)準(zhǔn)則與國(guó)內(nèi)政治對(duì)接，進(jìn)而在南極條約體系這一國(guó)際制度中發(fā)展自身的創(chuàng)新議題能力，擴(kuò)大話語(yǔ)權(quán)，利用布宜諾斯艾利斯《南極條約》秘書(shū)處所在地的優(yōu)勢(shì)，為各締約國(guó)和協(xié)商國(guó)提供對(duì)話空間和管理便利的同時(shí)，能夠掌握各國(guó)的南極動(dòng)向，獲得南極事務(wù)的各項(xiàng)信息。不可否認(rèn)的是，阿根廷之所以在20世紀(jì)能有如此大的參與積極性，有賴于其高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和上升的國(guó)力。隨著阿根廷經(jīng)濟(jì)危機(jī)、國(guó)內(nèi)民粹主義引發(fā)選舉政治波動(dòng)，國(guó)家在南極的活動(dòng)，或?qū)⒃絹?lái)越依賴國(guó)際制度的庇護(hù)，也將越來(lái)越難以承受未來(lái)國(guó)際制度變動(dòng)帶來(lái)的損失，未來(lái)在南極政治中保持特殊地位的可持續(xù)性有待進(jìn)一步考察。