發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會治理體系的特征、問題及其運(yùn)行風(fēng)險

郭亮

摘要：我國發(fā)達(dá)地區(qū)的基層社會治理體系引領(lǐng)了全國基層社會治理體系改革的風(fēng)向，對其特征、產(chǎn)生機(jī)制和問題地分析具有重要的理論和實(shí)踐價值。一般而言，由于面臨巨量的治理任務(wù)，發(fā)達(dá)地區(qū)的社會治理體系不僅具有復(fù)雜性、多元性的特征，而且因?yàn)榫哂谐渥愕闹卫碣Y源而擁有較強(qiáng)的治理能力?？傮w而言，發(fā)達(dá)地區(qū)的社會治理體系植根于當(dāng)?shù)氐纳鐣A(chǔ)之中，二者相互匹配。由于發(fā)達(dá)地區(qū)的社會治理體系仍然是一種強(qiáng)行政控制模式，其本身存在著窒息基層治理活力、導(dǎo)致制度空轉(zhuǎn)的風(fēng)險。發(fā)達(dá)地區(qū)的社會治理仍然需要不斷改革創(chuàng)新，通過堅持分類治理的理念，推動多元共治主體的實(shí)現(xiàn)，通過培育治理的社會基礎(chǔ)，推動新型社區(qū)文化的形成，通過推動三治融合，進(jìn)一步健全德治、自治和法治相結(jié)合的基層治理體系，從而推動社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：發(fā)達(dá)地區(qū);社會治理;治理體系

中圖分類號：D6 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ?文章編號：1004-3160（2021）05-0037-10

一、問題的提出

進(jìn)入新時代以來，國家做出了推動社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略部署。從根本上看，這一目標(biāo)是國家主動適應(yīng)不斷變化的社會治理需求而推動的一種社會治理體系的變革。然而，從中國社會的現(xiàn)實(shí)來看，由于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的不平衡，不同地區(qū)的社會治理需求和社會治理體系能力存在著重大差別。相比較而言，發(fā)達(dá)地區(qū)的社會治理體系創(chuàng)新動力足、創(chuàng)新形式多樣，從而引領(lǐng)了中國社會治理體制變革的風(fēng)尚，成為廣大的欠發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)和模仿的對象。比如，無論是以新技術(shù)和新媒體為載體的智慧治理還是目前日益普及的網(wǎng)格化管理，基本上都是從發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)端。然而需要思考的問題有二：一是發(fā)達(dá)地區(qū)的社會治理體系源于發(fā)達(dá)地區(qū)的社會治理需要，其能否與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會狀況相匹配？二是發(fā)達(dá)地區(qū)的社會治理體系是否代表了欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會治理的方向，其本身是否存在相應(yīng)的問題，顯然，如果對這些問題缺乏認(rèn)識和反思，那么社會治理體系創(chuàng)新和學(xué)習(xí)的效果和目標(biāo)將大打折扣。

關(guān)于社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的研究是近年來社會學(xué)、政治學(xué)以及公共管理學(xué)研究的熱門話題。但學(xué)者多關(guān)注某項社會治理方式的特征及其問題，比如有學(xué)者關(guān)注了網(wǎng)格化管理的實(shí)踐[1]、智慧管理的技術(shù)邏輯[2]、痕跡管理的問題[3]、新時代的楓橋經(jīng)驗(yàn)[4]等。整體而言，盡管以上的社會治理方式都源于發(fā)達(dá)地區(qū)的社會治理實(shí)踐，但既有研究由于主要聚焦于治理方式本身的問題而事實(shí)上將其所嵌入的地區(qū)背景虛置，更未從整體上呈現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)基層社會治理的一般特征，并分析發(fā)達(dá)地區(qū)的社會特征與社會治理體系之間的匹配問題。

為此，本文力圖對發(fā)達(dá)地區(qū)的基層社會治理體系進(jìn)行專門性研究，并回答以上問題。在調(diào)查資料上，2019年7月，筆者曾帶領(lǐng)10余人在長三角地區(qū)的S市Z街道國安社區(qū)開展過為期一個月的治理調(diào)研，搜集了大量相關(guān)資料。從整體上看，該地區(qū)社會治理中呈現(xiàn)的問題在發(fā)達(dá)地區(qū)的社會治理中具有一定的代表性。

二、復(fù)雜的治理體系：發(fā)達(dá)地區(qū)社會治理的總體特征

發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村是一個籠統(tǒng)的稱謂，一般是指地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展充分、農(nóng)民人均收入高、地方財政實(shí)力雄厚的農(nóng)村地區(qū)，如東部沿海地區(qū)的農(nóng)村和大城市郊區(qū)的農(nóng)村。在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的構(gòu)成中，長三角地區(qū)農(nóng)村和珠三角地區(qū)農(nóng)村是最典型的兩類代表。在筆者所研究的長三角地區(qū)農(nóng)村，當(dāng)?shù)氐纳鐣卫眢w系表現(xiàn)出如下的特征。

（一）多層的基層社會治理體系

從中國農(nóng)村的普遍狀況來看，村黨支部和村委會是農(nóng)村最重要的基層社會組織。與之相比，發(fā)達(dá)地區(qū)的村（社區(qū)）兩委仍然是基層治理的核心力量，其村兩委不僅組織規(guī)模大、分工細(xì)致，而且圍繞著村兩委還衍生出了一系列復(fù)雜的機(jī)構(gòu)和組織。

調(diào)研的國安社區(qū)成立于2006年9月，是由原六個行政村合并而成的新型農(nóng)村社區(qū)①。該村現(xiàn)有戶籍人口8803人，流動人口約18000人，轄區(qū)面積2.75平方公里。由于人口規(guī)模和黨員規(guī)模較大，與一般農(nóng)村地區(qū)僅僅設(shè)置基層黨支部不同，該社區(qū)成立了基層黨委，并在8個居民小組中下設(shè)8個黨支部。同時，按照《村委會組織法》的規(guī)定，該社區(qū)還要以民主選舉的方式產(chǎn)生居委會。目前，該社區(qū)共有5位黨委成員，5位居委會成員。除去社區(qū)書記和主任外，每一位兩委干部都有一條專項的負(fù)責(zé)任務(wù)，如婦女工作、糾紛調(diào)解、財務(wù)等。在正式的社區(qū)兩委干部以外，社區(qū)還聘請了10名左右的工作人員，負(fù)責(zé)村委會的日常性工作。

但是，僅僅依靠社區(qū)兩委干部和聘用人員仍然無法維持整個社區(qū)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在兩委組織的領(lǐng)導(dǎo)下，該社區(qū)成立了新的機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)處理居民的日常事務(wù)。由于不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，國安社區(qū)的居民具有辦理社保、婚育服務(wù)、老齡服務(wù)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、就業(yè)失業(yè)、民政服務(wù)等一系列需求。且由于人口眾多，社區(qū)居民的需求必須進(jìn)行制度化的滿足。為此，2018年，當(dāng)?shù)卣谄漭爡^(qū)內(nèi)成立了專門的社區(qū)黨群服務(wù)中心，以常設(shè)機(jī)構(gòu)和日常工作辦公的方式持續(xù)為居民服務(wù)。從2019年起，社區(qū)黨群驛站改變原來一周工作5天的服務(wù)時間，升級為7天全天候?yàn)榫用褶k事服務(wù)并全年無休。從國安社區(qū)黨群服務(wù)中心共有7名工作人員，每天前來辦事的社區(qū)居民絡(luò)繹不絕。

另外，針對社區(qū)內(nèi)的流動人口，社區(qū)還設(shè)置了“警務(wù)室”和“城管所”對其進(jìn)行管理和服務(wù)。所謂的“警務(wù)室”其實(shí)是社區(qū)自己成立的保安組織，主要職能是對于社區(qū)內(nèi)的外來流動人口進(jìn)行排查、登記、辦證、管理，目前共有30余名工作人員，每天都開展巡查;社區(qū)城管也非正式的城管機(jī)關(guān)，其主要職能是檢查社區(qū)內(nèi)的消防安全、違建、環(huán)境衛(wèi)生、流動攤販等，目前有8人，每天輪流在社區(qū)內(nèi)巡查值班。此外，社區(qū)內(nèi)還設(shè)置了工程管理辦公室、消防安全辦公室、聯(lián)動中心辦公室等，每個辦公室2-3名工作人員。

可見，與欠發(fā)達(dá)地區(qū)村兩委組織與群眾直接接觸的工作方式不同，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村更多的是基層社會的領(lǐng)導(dǎo)組織，由其衍生出的更基層組織才是與群眾接觸更多的組織。事實(shí)上，不論是在長三角地區(qū)還是在珠三角地區(qū)，一套多層次且更加復(fù)雜的基層組織體系已經(jīng)成為農(nóng)村治理的常態(tài)。

（二）非正式治理力量與正式治理體系的協(xié)作

然而，即使如此，基層正式的社會組治理體系仍然不足以完成社區(qū)的日常治理。在正式的社會治理體系之外，當(dāng)?shù)氐纳鐣卫磉€需要廣泛吸收各種社會力量參與進(jìn)來，形成正式組織體系和非正式組織體系的協(xié)作。

首先，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村往往要下沉治理單元，動員更多的居民參與社會治理。相比于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的居住方式實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。在國安社區(qū)，居民小區(qū)在外觀上已經(jīng)與城市商品房住宅小區(qū)無異，人口數(shù)量和人口密度都遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)。人口數(shù)量的增加使得基層的工作尤其是上傳下達(dá)的工作面臨著巨大的工作量。而且，由于居民身份的多元化和居住空間封閉化，無論是將社區(qū)的各種信息傳達(dá)給社區(qū)居民，還是對居民各種信息的搜集都需要耗費(fèi)更多的治理精力和治理人員。為此，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)按照居住臨近原則，將整個社區(qū)劃分為20多個居民小組，并設(shè)置專門負(fù)責(zé)上傳下達(dá)的職位——居民小組長。作為一種非正式的工作，村委會每年定期付給居民小組長2000元到5000元不等的工資收入，他們主要承擔(dān)通知下達(dá)、動員居民等任務(wù)。

其次，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基層組織往往需要各種非正式組織發(fā)揮機(jī)動性、靈活性的輔助配合作用。秉持治理主體盡可能多、治理手段多樣的原則，在國安社區(qū)，地方政府和基層組織推動成立了各種非正式的草根組織。如金色夕陽老干部工作室、安全維穩(wěn)媽媽隊、居民自治監(jiān)督小組、勞務(wù)合作社、托管中心等。從人員構(gòu)成上來看，這些組織的成員大都是退休的老干部、老教師、老醫(yī)生等。他們一般具有相應(yīng)的政策知識和專業(yè)技能，并具有相比普通民眾更高的解決問題的能力。而且，由于具有退休工資，他們具有大量的閑暇時間可以自由支配，而不用為生活過多的操勞。比如金色夕陽老干部組就是由原退休的老干部組成，共18人，他們周一到周六每天兩人輪流值班，自愿為社區(qū)群眾“答疑解惑”，并配合社區(qū)干部做一些糾紛調(diào)解、安撫和解釋工作。

整體而言，這些社會力量和社會組織并不能在社區(qū)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但是他們的作用仍然不可或缺。一方面，他們本身就是社會治理的群眾基礎(chǔ)，正是依靠他們的響應(yīng)，社區(qū)的各種公共活動才能相對容易地開展;另一方面他們對于社區(qū)的治理能夠起到相應(yīng)的輔助作用，幫助基層正式組織在治理中查漏補(bǔ)缺，以形成基層社會治理的合力。在具有足夠資源并且能夠?qū)ζ溥M(jìn)行完全控制的前提下，地方政府和基層組織無疑希望越來越多的社會力量參與社會治理。

（三）社會治理資源充足且有保障

無論是日益復(fù)雜的社會治理體系，還是非正式的社會力量參與社會治理都必須建立在當(dāng)?shù)鼐哂谐渥愕闹卫碣Y源基礎(chǔ)之上。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、地方財政充足，發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一般擁有相對豐厚的治理資源，從而能夠保障這一成本高昂的社會治理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。

從收入來源上來看，支撐發(fā)達(dá)地區(qū)基層治理體系的資源主要來自于上級政府的撥款和農(nóng)村的集體收入。地方政府的財政撥款一部分用于村干部和網(wǎng)格員的工資，為他們尤其是村干部提供在當(dāng)?shù)刂械绕纤降氖杖?。以國安社區(qū)為例，社區(qū)黨委書記和主任的年總收入一般都在20萬元以上，普通村兩委干部的收入也在15萬元到18萬元之間，這幾乎是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的村干部收入的5～10倍。地方政府的財政撥款一部分則是以專項資金的方式投入到基層組織的日常運(yùn)轉(zhuǎn)和各項建設(shè)事業(yè)中。顯然，能否與上級政府保持良好的關(guān)系，能否認(rèn)真完成上級布置的各項任務(wù)往往是基層組織能否得到上級專項資金的一個重要指標(biāo)。

然而，上級政府的財政撥款只能?？顚Ｓ?，而不能由基層組織機(jī)動靈活使用。因此，社區(qū)內(nèi)部大量的治理組織的開支都要依靠社區(qū)的集體性收入。在發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，由于具有活躍的經(jīng)濟(jì)和發(fā)達(dá)的土地市場，集體組織一般通過集體經(jīng)濟(jì)或者集體土地出租的方式獲取經(jīng)營性收入或者地租收入。近年來，由于集體經(jīng)濟(jì)的改制，村集體直接經(jīng)營的企業(yè)類型日益減少，村集體主要依賴地租收入。國安社區(qū)2018年共有1350萬元的集體收入，主要來自于轄區(qū)內(nèi)的集體物業(yè)，如廠房、商鋪、商業(yè)街、農(nóng)貿(mào)市場等的租金收入?？梢灶A(yù)見，只要經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持發(fā)展，社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)收入就有充分的保障，從而能夠維系社區(qū)內(nèi)部的治理體系。

總體而言，正是因?yàn)榫哂卸鄬哟魏投嘣闹卫眢w系，以及充分的資源保障，發(fā)達(dá)地區(qū)的社會治理體系表現(xiàn)出了較強(qiáng)的治理能力，往往能夠及時快速地回應(yīng)居民的各種訴求。那么發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的社會治理體系究竟是如何形成的？其能否在廣大的欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)一步推廣？

三、巨量治理事務(wù)：發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的治理對象

從治理體系變革的動力上來看，地方政府無疑是當(dāng)?shù)厣鐣卫眢w系創(chuàng)新的直接推動者。然而，地方政府的創(chuàng)新行為絕不能理解為領(lǐng)導(dǎo)人的個體行為，而是發(fā)達(dá)地區(qū)社會治理結(jié)構(gòu)的壓力使然。或者說，面對發(fā)達(dá)地區(qū)的社會特征，相應(yīng)的治理體系和治理結(jié)構(gòu)必須與之相匹配，否則將會產(chǎn)生難以預(yù)料的負(fù)面性后果。整體而言，催生發(fā)達(dá)地區(qū)治理體系的制度性因素主要是巨量社會治理事務(wù)的治理需要。具體而言，巨量的社會治理事務(wù)主要體現(xiàn)在如下方面：

（一）基于高密集人口和不斷流動人口的治理

由于存在大量的就業(yè)機(jī)會，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村一般是人口的流入地，而人口的大量聚集產(chǎn)生了對公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全、公共秩序等各種社會服務(wù)的密集需求。以公共基礎(chǔ)設(shè)施地維護(hù)為例，由于較高頻率地使用，公共設(shè)施一方面極容易被毀壞，另一方面又必須及時地維護(hù)。否則，大量人口的投訴維權(quán)將使得地方政府和基層組織面臨巨大的壓力。因此，對于轄區(qū)內(nèi)的各種基礎(chǔ)設(shè)施的信息以及可能有損公共安全的因素，地方政府和基層組織必須及時獲取、快速處置。

相比于密集的人口，不斷流動的人口則會給地方社會治理帶來更加直接的壓力。由于發(fā)達(dá)地區(qū)的流動人口多來自于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民，他們一般缺少在當(dāng)?shù)厣畹慕?jīng)驗(yàn)，并常常面臨城市化難以適應(yīng)的困境，甚至，流動人口中的違法犯罪率都遠(yuǎn)高于本地居民。不僅如此，由于主要依靠租住房屋，外來人口出租房的安全用電、消防安全、燃?xì)馐褂玫鹊纫幌盗袉栴}都極易引發(fā)事故。為此，地方政府和基層組織必須對大量的外來人口投入大量的治理精力。一方面通過網(wǎng)格員的每天巡查收集各種外來人口和居住場所的信息;另一方面通過設(shè)置專門的流動人口管理機(jī)構(gòu)，制度化的應(yīng)對外來人口的管理需求。比如，珠三角地區(qū)一些地方政府就在縣市兩級設(shè)置了專門管理外來人口的流動人口管理局。而在國安社區(qū)，不僅設(shè)置了專門的流動人口管理辦公室，并經(jīng)常性的動員居民組長、社會組織關(guān)注和搜集相應(yīng)的流動人口信息。顯然，高密集和頻繁流動的人口特征構(gòu)成了發(fā)達(dá)地區(qū)社會治理所面臨的持續(xù)壓力。

（二）基于利益劇烈調(diào)整和變遷社會的治理

在發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，由于工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村往往正面臨著劇烈的利益調(diào)整和急劇的社會變遷。如果不能夠?qū)ι鐣嬷黧w的利益訴求進(jìn)行滿足并妥善處理利益矛盾，那么發(fā)達(dá)地區(qū)的社會沖突就有可能大面積爆發(fā)。從類型上看，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的利益沖突主要有以下類型：

第一，土地征收引發(fā)的利益沖突。在城鎮(zhèn)化過程中，土地資源日益稀缺，地方政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì)就必須征收足夠的農(nóng)村土地。而且，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，地方政府對土地的需求量較大，由此涉及到大量的失地農(nóng)民。從2000年開始，國安社區(qū)所在地區(qū)的地方政府就開始大規(guī)模的整村征收土地，涉及到當(dāng)?shù)氐乃修r(nóng)民家庭。至2018年，地方政府已經(jīng)完成了對當(dāng)?shù)?0%以上農(nóng)村地區(qū)的土地征收。在土地征收中，圍繞著土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、價格核定，農(nóng)民與基層組織以及地方政府之間極容易發(fā)生爭議和沖突，而一旦發(fā)生沖突就可能引發(fā)群體性事件。

第二，房屋拆遷產(chǎn)生的利益沖突。相比于土地征收補(bǔ)償，房屋拆遷引發(fā)的矛盾更為尖銳。在長三角農(nóng)村地區(qū)，2000年以來，很多地方政府都推動了大規(guī)模的合村并居運(yùn)動。這意味著，在土地征收以外，地方政府還必須對農(nóng)民原有的房屋進(jìn)行拆遷、補(bǔ)償和置換。由于拆遷涉及到的利益巨大，甚至為了擺平問題，一些地方的拆遷過程并不透明，拆遷農(nóng)戶的不滿極容易成為引發(fā)社會沖突的導(dǎo)火索。顯然，對于民眾的訴求，地方政府和基層組織必須第一時間掌握并給予反饋和處置。

第三，市民化過程中的利益沖突。在征地、拆遷后，新市民還要面臨就業(yè)、社保等一系列新問題。由于他們的身份轉(zhuǎn)化主要來自于地方政府的行政力量推動，很多農(nóng)民都是一夜之間轉(zhuǎn)為城市市民，很多人還缺少在城市社會生存和發(fā)展的足夠技能。而且，與傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)的熟人社會不同，農(nóng)民開始生活在一個全新的社會制度環(huán)境中。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在這種新型社區(qū)中，鄰里的糾紛、農(nóng)民與物業(yè)的糾紛、農(nóng)民與外來租戶的糾紛都開始出現(xiàn)增長。能否應(yīng)對和化解城市化過程中的各種糾紛是對地方政府和基層組織治理能力的又一次考驗(yàn)。

（三）基于安全生產(chǎn)和“維穩(wěn)”的治理

近年來伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，重大安全事故層出不窮。為了盡量減少安全事故的發(fā)生，上級政府和中央政府對出現(xiàn)重大事故地區(qū)的地方政府進(jìn)行嚴(yán)厲地問責(zé)。一旦出現(xiàn)重大安全事故，地方政府主要負(fù)責(zé)人可能面臨一票否決的可能。由此，地方政府近年來對工業(yè)企業(yè)的安全生產(chǎn)問題高度重視。

然而，不同于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的安全生產(chǎn)維系卻面臨著較高的復(fù)雜性。首先，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的中小企業(yè)數(shù)量龐大，且在相對分散的空間布局下，對其監(jiān)管需要耗費(fèi)大量的治理精力和資源。而且，一些企業(yè)規(guī)模小、效益有限的客觀現(xiàn)實(shí)使得他們難以在設(shè)備更新和安全生產(chǎn)維護(hù)上花費(fèi)太大的成本，由此對地方政府和基層組織的監(jiān)管提出了更高要求。其次，更為麻煩的地方在于，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的生產(chǎn)和生活空間往往相鄰甚至交錯分布。盡管已經(jīng)伴隨著土地征收和農(nóng)村社區(qū)的合并而完成了初步的城市化，但是該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)一般是以第二產(chǎn)業(yè)為主。一般來看，由于地價的差異，在城市的產(chǎn)業(yè)布局中，城市中心一般聚集了第三產(chǎn)業(yè)等高端產(chǎn)業(yè)，城市的外圍則是城市工業(yè)的聚集地。因?yàn)樘幵诔鞘薪紖^(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村往往承擔(dān)了城市分散出來的大量工業(yè)企業(yè)。比如，在國安社區(qū)周邊就聚集了3個小型的工業(yè)園區(qū)，里面有大量的化工、機(jī)械小企業(yè)。為了避免出現(xiàn)安全事故，發(fā)達(dá)地區(qū)的網(wǎng)格化管理一般都要承接政府的安全監(jiān)管任務(wù)，由網(wǎng)格員和安全監(jiān)督員定期對企業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行巡查。

除此之外，根據(jù)屬地原則，地方政府和村委會更是基層安全生產(chǎn)的責(zé)任主體。為了避免出現(xiàn)任何的安全隱患，地方政府和基層組織必須不斷地提升自身治理的能力，力圖將任何安全隱患消滅在萌芽中。

總之，人口的密集、利益的沖突以及安全生產(chǎn)的壓力構(gòu)成了發(fā)達(dá)地區(qū)社會最重要的三項結(jié)構(gòu)性特征。因此，發(fā)達(dá)地區(qū)的社會治理體系變革有著深厚的社會基礎(chǔ)支撐，其是回應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣卫硇枨蟮倪壿嫳厝弧Ｒ舱怯捎谶@種結(jié)構(gòu)性的壓力，即使某一項社會治理體系創(chuàng)新可能發(fā)端于某個地區(qū)，但一旦其產(chǎn)生并展示出效果，那么便迅速地為其他發(fā)達(dá)地區(qū)所模仿和推廣。然而，對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，由于自身社會結(jié)構(gòu)和面臨問題的不同，其對發(fā)達(dá)地區(qū)社會治理體系的制度移植和模仿便需要謹(jǐn)慎。歸根到底，一個真正有治理功用和存在價值的社會治理體系必須深植于當(dāng)?shù)氐纳鐣A(chǔ)和社會結(jié)構(gòu)之中。

四、制度空轉(zhuǎn)與資源耗損：發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村治理體系的運(yùn)行風(fēng)險

一般來看，發(fā)達(dá)地區(qū)的社會治理體系變動往往是適應(yīng)當(dāng)?shù)鼐蘖恐卫砣蝿?wù)的結(jié)果。一旦二者相互匹配，發(fā)達(dá)地區(qū)的治理體系就顯現(xiàn)出巨大的治理優(yōu)勢和治理功能。然而，由于發(fā)達(dá)地區(qū)的社會治理體系在本質(zhì)上仍是一種強(qiáng)大的行政控制模式，隨著該治理模式的日益強(qiáng)化，其本身存在的問題也日益明顯。

（一）制度的空轉(zhuǎn)風(fēng)險

從功能上來看，行政控制模式有利于解決關(guān)系到社會穩(wěn)定的“大事”。由于掌握了大量的資源，相比于其他社會力量，行政力量在諸如利益沖突協(xié)調(diào)、群體事件處置等問題上作用明顯。但是面對社區(qū)內(nèi)部各種瑣碎事務(wù)，強(qiáng)控制的模式卻往往失靈?；蛘呒词菇鉀Q了問題，所耗費(fèi)的成本與所取得的收益相比不成比例。對于一個進(jìn)入常態(tài)化的社區(qū)而言，其面臨的主要治理事務(wù)恰恰是大量的日常瑣事。

以網(wǎng)格化管理為例，該制度一般是由縣市級的政法委牽頭，將轄區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成為單元網(wǎng)格，通過加強(qiáng)對單元網(wǎng)格的巡查，建立一種監(jiān)督和處置互相分離的治理方式。從網(wǎng)格化處理的事件類型上來看，處理的最多的是社區(qū)公共治理中的瑣事，比如公共衛(wèi)生的清理、基礎(chǔ)設(shè)施的報修等等。按照要求，負(fù)責(zé)巡查的網(wǎng)格員的主要工作就是發(fā)現(xiàn)問題、上報問題。調(diào)研的一名網(wǎng)格員感慨，在巡查中發(fā)現(xiàn)的小問題自己完全能現(xiàn)場解決，但是由于要完成巡查的工作量，卻只能將問題上報給上一級的網(wǎng)格平臺中心。當(dāng)問題上報后，上級管理員則根據(jù)問題的性質(zhì)、類屬再將問題進(jìn)行下派。可見，一個小小的問題在既有的組織體系內(nèi)不斷傳遞，并調(diào)動了各方的力量，但最終又下派網(wǎng)格員或者其他具體工作人員進(jìn)行處置。官僚體制的弊病伴隨著行政權(quán)力的下沉而滲透到基層社會治理的體系中來。

不僅僅在網(wǎng)格化管理當(dāng)中，高強(qiáng)度行政控制下的整個基層治理體系都不同程度存在著形式主義和制度空轉(zhuǎn)的問題。由于工作的行政化和正式化，基層治理主體必須嚴(yán)格按照上級要求來進(jìn)行各項工作安排。而在工作空間和上級隔離的條件下，基層組織必須要將自己的工作痕跡化和顯性化，以此才能獲得上級的認(rèn)可。因此，基層治理主體大量的精力用在了填表、匯報、拍照等事項上，基層的文牘主義、形式主義問題滋生。

由于要面對各種復(fù)雜和突發(fā)性的問題，基層治理主體需要有一種主動性的治理行為，但行政化的治理模式卻產(chǎn)生了大量循規(guī)蹈矩甚至迎合官僚體制的治理者。在制度的空轉(zhuǎn)中，各方利益主體都完成了相應(yīng)的工作并獲得了體制的認(rèn)可，但是整體的社會治理效益卻沒有增量。在這個意義上，發(fā)達(dá)地區(qū)的基層社會治理體系看似發(fā)達(dá)完備，卻也存在高度“內(nèi)卷化”的傾向。

（二）治理資源的消耗風(fēng)險

一般來看，德治和自治傳統(tǒng)是社區(qū)中重要的治理資源，其能對行政權(quán)力的運(yùn)行產(chǎn)生配合和輔助作用。如果行政化地治理不損害德治和自治的實(shí)現(xiàn)，那么它們完全可以組合形成一套真正多元的社會治理體系。而且，從實(shí)踐來看，行政力量激活自治的現(xiàn)象也時有發(fā)生，行政與自治并非在所有領(lǐng)域都截然對立。但問題在于，如果行政力量過于強(qiáng)大并始終不放松對基層社會的強(qiáng)控制，那么自治和德治因素也可能隨著實(shí)踐過程的展開而被改變，以致傳統(tǒng)的社區(qū)治理資源不斷被耗損。

首先，正式基層組織自治能力的下降。一般來看，基層干部具有國家“代理人”和村莊“當(dāng)家人”兩種角色，但在上級政府對村兩委的控制強(qiáng)度增強(qiáng)的條件下，村干部的代理人角色日益明顯。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)就存在的村級組織行政化問題在發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得更為強(qiáng)烈。一方面如上所述，由于職業(yè)利益相對巨大，基層干部一般不愿放棄這一穩(wěn)定的職業(yè);另一方面發(fā)達(dá)地區(qū)的行政官僚體制表現(xiàn)出對村干部的開放性，村干部有更多途徑通過公務(wù)員考試、內(nèi)部選拔等方式進(jìn)入到政府以及其他事業(yè)單位的序列。由此，基層干部必須認(rèn)真完成上級政府布置的各項任務(wù)。而一旦行政任務(wù)過多過量，他們?yōu)樯鐓^(qū)居民提供服務(wù)的精力和時間必然受到擠壓，長此以往甚至有脫離農(nóng)村社會的風(fēng)險[5]。

其次，社區(qū)自治組織的自治能力下降。在強(qiáng)大的行政邏輯下，參與社會治理的非正式組織已經(jīng)和正式組織的運(yùn)轉(zhuǎn)無異。一方面，他們參與社區(qū)治理的方式、內(nèi)容，乃至他們自身的產(chǎn)生都要受到行政力量的有意識引導(dǎo);另一方面，在各種考評體系下，這些組織必須認(rèn)真完成行政力量布置的各項任務(wù)，以此才能獲得上級的經(jīng)濟(jì)支持。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于已經(jīng)被行政力量所吸納，他們的“社會性”已經(jīng)不太明顯。伴隨著它們行為模式的改變，自治組織也缺少了靈活性、自主性解決問題的能力。

相比于其他治理模式，行政主導(dǎo)的社會治理模式一般具有效率高、能力強(qiáng)的特征。面對轉(zhuǎn)型社會出現(xiàn)的利益沖突和社會矛盾，國家和地方政府都有要解決問題的迫切愿望，這一治理模式正是這種心態(tài)的最直接體現(xiàn)。由此，發(fā)達(dá)地區(qū)的基層社會治理走上了一條行政控制治理模式并和社會結(jié)構(gòu)不斷匹配，且日趨強(qiáng)化的道路。盡管我們不否認(rèn)這種治理模式的功能，但隨著社會治理的轉(zhuǎn)型，當(dāng)大量社區(qū)事務(wù)需要更加機(jī)動、靈活的主體時，社會治理體系的僵硬和剛性特征也將成為制約社會治理再次創(chuàng)新的瓶頸。

五、多元共治的實(shí)現(xiàn)：發(fā)達(dá)地區(qū)基層社會治理的展望

由于發(fā)達(dá)地區(qū)的基層社會治理體系引領(lǐng)了全國基層社會治理體系改革的風(fēng)向，對其特征、產(chǎn)生機(jī)制和問題地分析便具有重要的理論和實(shí)踐價值。然而，盡管發(fā)達(dá)地區(qū)的社會治理體系擁有足夠強(qiáng)大的治理能力，但距離真正現(xiàn)代化的社會治理體系仍然存在距離。黨的十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，這為發(fā)達(dá)地區(qū)基層治理體系變革指明了新的方向。從長遠(yuǎn)來看，發(fā)達(dá)地區(qū)的基層治理要實(shí)現(xiàn)多元共治的目標(biāo)，仍然需要在以下領(lǐng)域著力。

第一、堅持分類治理的理念，推動多元共治主體的實(shí)現(xiàn)。多元共治首先是指治理主體的多元化，其不僅包含行政力量，還包含社區(qū)各種社會力量。在發(fā)達(dá)地區(qū)的治理事務(wù)中，地方政府一方面要通過不斷強(qiáng)化的行政力量來回應(yīng)各種社區(qū)治理問題，另一方面更應(yīng)該設(shè)置相應(yīng)的問題清單，將不同主體重點(diǎn)解決的事項予以清晰化和類型化。具體而言，行政力量所要解決的應(yīng)該主要是圍繞著社區(qū)發(fā)展的重要和重大問題。社區(qū)生活中的日常問題則應(yīng)該留給社區(qū)自治組織和基層組織來解決。為此，要改變當(dāng)前行政或者準(zhǔn)行政體系對社區(qū)事務(wù)的全覆蓋模式，充分尊重發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基層組織和社會組織的治理主體性，并賦予其充足的運(yùn)行空間。

第二、培育治理的社會基礎(chǔ)，推動新型社區(qū)文化的形成。在發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，由于城鎮(zhèn)化以及合村并居等運(yùn)動的發(fā)生，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)正在或者已經(jīng)解體，農(nóng)民對新社區(qū)的認(rèn)同往往仍未形成。在這種條件下，發(fā)達(dá)地區(qū)的社會治理要尤其注重農(nóng)民社區(qū)共同體文化的建設(shè)，培育農(nóng)村社會中的社會力量，以此構(gòu)成基層社會治理最重要的社會基礎(chǔ)。從現(xiàn)實(shí)來看，地方政府之所以采取“一桿子插到底”的治理方式也與社區(qū)陌生化、社區(qū)鄉(xiāng)賢缺失等社區(qū)內(nèi)部建構(gòu)秩序力量的缺失有關(guān)。從社會長久發(fā)展來看，自上而下的行政權(quán)力輸入必須與自下而上的治理動力結(jié)合起來，形成基層社會治理的多元體系。在這個意義上，地方政府要著重推動社區(qū)文化地建設(shè)，在追求治理效能的同時多關(guān)注治理社會基礎(chǔ)的培育。

第三、推動三治融合，進(jìn)一步健全德治、自治和法治相結(jié)合的基層治理體系。除了治理主體的多元，多元共治還要體現(xiàn)在治理方式的多元。在基層社會，德治和自治的實(shí)現(xiàn)不僅需要行政力量保持克制，還需要法治力量的保障。在發(fā)達(dá)地區(qū)，由于治理壓力巨大、治理任務(wù)多，行政力量具有擴(kuò)張的天然沖動和訴求。為了防范行政力量對基層自治的干預(yù)，基層治理的自主性必須得到法治的保護(hù)，只有通過一套法治體系的約束形成高于個體理性的制度理性，通過清晰的法律條文厘清基層事務(wù)和行政事務(wù)的邊界，基層自治和德治的空間才能得到保護(hù)。與此同時，由于社區(qū)治理自主性的增加能夠解決和過濾掉基層的各種瑣碎事務(wù)，行政權(quán)力能夠更加專注于解決關(guān)系社區(qū)發(fā)展的“大事”，從而更好地引導(dǎo)社會發(fā)展。最終，行政力量與自治力量互相配合、互相強(qiáng)化，建構(gòu)出良好的社會治理格局。

總之，發(fā)達(dá)地區(qū)的社會治理仍然存在著改革和完善的空間，發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會治理并不必然構(gòu)成價值高低意義上的序列，而仍然存在著互相學(xué)習(xí)、互相借鑒的可能性。由此，任何一個地區(qū)社會治理體系和社會治理能力的建設(shè)都不是一個已經(jīng)完成的狀態(tài)，而是一個不斷創(chuàng)新，不斷摸索的過程。也正是由于保持著這種開放性，我們的社會治理體系才能真正適應(yīng)社會治理的需求，為國家和社會的長遠(yuǎn)和穩(wěn)定發(fā)展保駕護(hù)航。

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責(zé)任編輯：楊 煉