進(jìn)一步深化黑土區(qū)耕地規(guī)?；?jīng)營的對策建議

■ 蓋兆雪

耕地破碎化是農(nóng)業(yè)集約化、現(xiàn)代化和規(guī)?；款i因素，已成為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中的突出問題。耕地破碎化在豐富農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也在一定程度上造成了生產(chǎn)邊際化，阻礙了農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，耕地破碎化所產(chǎn)生的分散經(jīng)營模式已難以適應(yīng)國家和地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求。

確保國家糧食安全，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的重要內(nèi)容和舉措。2019年中央一再強(qiáng)調(diào)，要保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。2021年中央一號(hào)文件提出，“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈標(biāo)準(zhǔn)體系，推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體按標(biāo)生產(chǎn)?！表槕?yīng)國家改革發(fā)展要求，黑龍江省積極探索耕地破碎化治理路徑，有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

一、黑龍江省黑土區(qū)耕地破碎化現(xiàn)狀

黑龍江省黑土區(qū)是中國最主要的糧食主產(chǎn)區(qū)，在保障國家糧食安全方面具有重要地位。然而，黑龍江省黑土區(qū)耕地破碎化問題較為突出，造成了耕地面積的較大損失,阻礙了黑龍江省黑土區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,不利于農(nóng)戶對土地進(jìn)行長效投入，削弱了農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。

相關(guān)數(shù)據(jù)表明，黑龍江省黑土區(qū)現(xiàn)有耕地50%以上田塊小，分布零星。農(nóng)民平均土地經(jīng)營規(guī)模是6.52 畝，戶均擁有地塊5.72 塊，平均每塊面積為1.31畝，且地塊之間不相連。同時(shí)耕地破碎化地塊中田埂較多，浪費(fèi)了耕地資源。有研究表明，由于田埂具有“邊行效應(yīng)”，在一定程度上能增加田埂兩側(cè)農(nóng)作物的產(chǎn)量，但是細(xì)碎化地塊中田埂占用農(nóng)地面積的比例達(dá)到3%～10%，對耕地面積產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。

20 世紀(jì)70年代,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行極大地激發(fā)我國農(nóng)戶的勞動(dòng)熱情，對解決農(nóng)村貧困問題作用重大，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，耕地分散化、破碎化等弊端逐漸暴露。20 世紀(jì)80年代，借鑒國外土地政策，規(guī)模經(jīng)營及土地整理得到重視，但耕地破碎化問題仍沒有得到有效解決。為適應(yīng)人口變動(dòng)，黑土區(qū)每隔幾年調(diào)整土地，進(jìn)一步加劇了耕地破碎化。

二、黑龍江省黑土區(qū)耕地破碎化原因

導(dǎo)致黑龍江黑土區(qū)耕地破碎化的原因可歸納為自然因素、管理因素、土地因素、基礎(chǔ)設(shè)施因素四個(gè)主要方面。

大機(jī)械正在翻地作業(yè) 國徽/攝

（一）自然因素。自然因素是耕地破碎化問題難以解決的最重要的制約因素，主要包括內(nèi)營力和外營力。內(nèi)營力主要取決于地形地貌特征。黑土區(qū)山地海拔高度大多在300～1000 米之間，面積約占黑土區(qū)總面積的50%；臺(tái)地海拔高度在200～350 米之間，面積約占黑土區(qū)總面積的10%。山區(qū)、丘陵、平原地帶耕地破碎化程度會(huì)依次減小。外營力主要是風(fēng)力和水力的作用。黑土區(qū)在大面積開發(fā)墾殖過程中，亦發(fā)生了嚴(yán)重的水土流失問題，主要表現(xiàn)在大面積坡耕地的黑土層流失和水土流失中形成的侵蝕溝，將連片耕地切割成多個(gè)邊界形狀各異、大小規(guī)模不一的地塊。同時(shí)，由于多年水土流失，黑土區(qū)原本較厚的黑土層現(xiàn)在只剩下20～30cm，有的地方甚至已露出黃土母質(zhì)，基本喪失了生產(chǎn)能力，出現(xiàn)耕地撂荒現(xiàn)象，進(jìn)一步加劇耕地破碎化程度。

（二）管理因素。管理因素是導(dǎo)致耕地破碎化的主觀因素，主要包括權(quán)屬管理和經(jīng)營管理。權(quán)屬管理具體表現(xiàn)為：在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，耕地權(quán)屬的分配需根據(jù)耕地質(zhì)量、距離、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避程度、農(nóng)作物多樣性等公平性原則進(jìn)行劃分，導(dǎo)致單個(gè)農(nóng)戶家庭持有多塊地理位置上互不銜接的地塊，這是黑土區(qū)耕地破碎化形成的主要原因。此外，財(cái)產(chǎn)繼承習(xí)俗、家庭規(guī)?？s小、功能變遷等因素也對耕地破碎化程度產(chǎn)生重要影響。經(jīng)營管理主要表現(xiàn)為：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地已經(jīng)成為一項(xiàng)重要資產(chǎn)。耕地持有者為規(guī)避市場風(fēng)險(xiǎn)，通常不會(huì)選擇將大塊耕地一次性流轉(zhuǎn)，而是將其劃分為多個(gè)地塊租賃給不同農(nóng)戶，這導(dǎo)致耕地逐漸分散，造成每宗出租耕地的面積較小。

（三）土地利用因素。土地利用因素是導(dǎo)致耕地破碎化的間接因素。為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們不斷地對土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置以滿足其生產(chǎn)、生活和生態(tài)需求，使得黑土區(qū)區(qū)域內(nèi)的一些耕地和其他土地利用類型發(fā)生改變。土地利用因素主要包括耕地用途改變和線狀地物切割。耕地用途改變主要體現(xiàn)在居民點(diǎn)、林、牧等不同類型用地占用耕地，導(dǎo)致耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，耕地總面積減少，且單塊耕地面積也隨之減小。線狀地物切割具體為：公路、鐵路、水利設(shè)施等線狀基礎(chǔ)設(shè)施修建對耕地進(jìn)行切割。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施因素?；A(chǔ)設(shè)施因素是導(dǎo)致耕地破碎化的間接因素。為提高農(nóng)田灌溉能力、耕作便捷程度、農(nóng)田防護(hù)水平等，人們在耕地中修筑田坎、溝渠、防護(hù)堤、防護(hù)林等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，或者育秧棚、曬水池、晾曬場、農(nóng)機(jī)站等附屬設(shè)施，使得一些耕地被占用，導(dǎo)致連續(xù)的耕地區(qū)被切割，造成耕地地塊空間不相連。基礎(chǔ)設(shè)施因素主要包括線狀基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和面狀、點(diǎn)狀附屬設(shè)施的建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)有利于提高耕地的生產(chǎn)能力和生產(chǎn)便捷程度，但卻加劇了耕地破碎化程度。

三、黑龍江省黑土區(qū)耕地破碎化治理路徑

（一）發(fā)揮基層組織的引領(lǐng)作用?；鶎咏M織，對于上級(jí)政府而言，它是政策的宣傳者和執(zhí)行者；對于農(nóng)民而言，它是需求的表達(dá)者；對于外來組織者，它是利益的協(xié)調(diào)者?；鶎咏M織的作用既重要又獨(dú)特，應(yīng)盡快加強(qiáng)基層組織的培訓(xùn)和教育，充分發(fā)揮基層組織在黑土區(qū)耕地破碎化治理方面的引領(lǐng)作用。

（二）充分釋放當(dāng)前政策紅利。堅(jiān)持將破解耕地破碎化與穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度相結(jié)合，與維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)益相結(jié)合，與推進(jìn)農(nóng)村“三化同步”相結(jié)合。地方政府和基層組織要抓住時(shí)機(jī)，順勢而為，積極推動(dòng)政府組織、制定工作方案、資金籌備、工作督導(dǎo)等工作切實(shí)落實(shí)，保證政策順民意、應(yīng)民心。

（三）借鑒好模式好經(jīng)驗(yàn)好做法。借鑒“按戶連片”模式、“互換并地”模式、“龍頭企業(yè)+合作社+家庭農(nóng)場”模式和“農(nóng)戶+農(nóng)戶+合作社”聯(lián)耕聯(lián)種模式，總結(jié)和分析其他地區(qū)對耕地破碎化的解決辦法，通過與本地區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)相結(jié)合，從不同角度吸取精華?；鶎咏M織還要通過多種形式做好宣傳、協(xié)調(diào)、動(dòng)員和實(shí)施工作，尊重村民意愿，鼓勵(lì)村民參與，深化村民自治，挖掘民間經(jīng)驗(yàn)，做到既有效解決耕地破碎化問題，又充分發(fā)揮政府和農(nóng)戶的中介紐帶作用。

（四）積極適度推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。在土地流轉(zhuǎn)中首先要明確土地產(chǎn)權(quán)，為土地整理中的地塊互換、權(quán)屬調(diào)整奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；建立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場中介組織，發(fā)揮市場機(jī)制在農(nóng)村土地資源再配置中的基礎(chǔ)性作用；制定相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范土地規(guī)模經(jīng)營。對于進(jìn)城務(wù)工等不耕種土地但又不愿放棄土地的農(nóng)戶，鼓勵(lì)其將土地利用土地流轉(zhuǎn)市場轉(zhuǎn)讓或租賃給其他農(nóng)戶，減輕耕地破碎化程度。尊重農(nóng)民主體地位，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，完善和健全農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)自愿流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，有效改善耕地破碎化趨勢。

主要有以下幾種模式：一是農(nóng)村土地互換。即農(nóng)民將各自的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行互換的行為。二是農(nóng)村土地出租。即農(nóng)民將土地使用權(quán)租賃給他人，并按租賃合同獲取租金的行為。三是農(nóng)村土地股份合作。即農(nóng)民將自己的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，不再與具體的土地發(fā)生直接關(guān)系，而是通過股份參與集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)作。四是農(nóng)村土地租金入股。即農(nóng)民將自己的土地出租給他人經(jīng)營，然后將租金入股，共同參與土地經(jīng)營。這種模式能夠確保土地承包經(jīng)營權(quán)始終掌握在農(nóng)民自己手上。五是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包。即農(nóng)民將自己的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織、合作社、企業(yè)、私人、政府，再由后者統(tǒng)一將土地流轉(zhuǎn)出去的行為。

（五）加強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治。農(nóng)村土地綜合整治有利于充分挖掘農(nóng)村土地整理復(fù)墾潛力，增加有效耕地面積，改善耕地質(zhì)量，促進(jìn)土地的規(guī)?；?，為堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提供基礎(chǔ)保障。其中，農(nóng)地整理與農(nóng)村居民點(diǎn)復(fù)墾工作均可以為耕地破碎化問題的解決帶來積極影響。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為導(dǎo)向，整合涉農(nóng)資金，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，一方面，從“田、水、路、林、村”層面進(jìn)行土地綜合整治，挖掘土地生產(chǎn)潛力，增加耕地面積，提高機(jī)械化水平，促進(jìn)耕地規(guī)?；?jīng)營。另一方面，注重農(nóng)戶地權(quán)的整合和地塊的調(diào)整或置換，擴(kuò)大農(nóng)民單位耕作面積的規(guī)模，充分發(fā)揮土地整治的作用。除此之外，在土地整治過程中，注重?cái)U(kuò)大公眾參與度，不僅有助于實(shí)現(xiàn)土地整治從根本上滿足農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要的目標(biāo)，還有利于土地整治工作的順利實(shí)施。