我國林業(yè)工程項(xiàng)目和資金管理機(jī)制的探討

李婉麗

(河北省林業(yè)和草原局機(jī)關(guān)服務(wù)中心,石家莊 050081)

習(xí)近平在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上所作的報(bào)告中指出:“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族發(fā)展的千年大計(jì)。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念,堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策,像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境,統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理,實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度,形成綠色發(fā)展方式和生活方式,堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路,建設(shè)美麗中國,為人民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境,為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)。”當(dāng)前,林業(yè)作為重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、公益事業(yè)、生態(tài)建設(shè)的主要載體,成為我國生態(tài)建設(shè)的主力軍,林業(yè)工程項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)對于構(gòu)建我國生態(tài)格局、維護(hù)國家生態(tài)安全、建設(shè)美麗中國至關(guān)重要,林業(yè)項(xiàng)目成為生態(tài)建設(shè)的主要抓手,項(xiàng)目管理機(jī)制則是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵,因此,我國林業(yè)工程項(xiàng)目和資金管理機(jī)制的研究十分重要和迫切。

1 我國林業(yè)重大工程項(xiàng)目的實(shí)施概況

2001年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),由國家林業(yè)局組織建設(shè)林業(yè)六大工程,規(guī)劃范圍覆蓋了全國97%以上的縣,國家投資7 000多億元,建設(shè)期50年,規(guī)劃造林任務(wù)超過11億畝,列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十五”計(jì)劃,具體包括天然林保護(hù)工程、退耕還林工程、京津風(fēng)沙源治理工程、“三北”和長江中下游地區(qū)等重點(diǎn)地區(qū)防護(hù)林建設(shè)工程、野生動植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程、重點(diǎn)地區(qū)以速生豐產(chǎn)用材林為主的林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)工程。[1]林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)開展以來,國家投資巨大,工程進(jìn)展迅速,森林植被快速增加,森林覆蓋率顯著提高,江河上游土地沙化和水土流失得到控制,林業(yè)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展,林農(nóng)和林業(yè)職工收入大幅提高,人們保護(hù)森林、保護(hù)環(huán)境的生態(tài)文明意識不斷增強(qiáng),工程建設(shè)取得了巨大的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益。林業(yè)在維護(hù)國家生態(tài)安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、保障和改善民生福祉上發(fā)揮了不可替代的重要作用[1]。

2 林業(yè)項(xiàng)目和資金管理實(shí)踐中的主要問題

在林業(yè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)取得巨大成就的同時(shí),我們必須看到在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、林農(nóng)的積極性、項(xiàng)目資金管理和項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展等方面存在一些問題需要研究解決。

2.1 土地權(quán)屬不清 業(yè)主不明確

在林業(yè)工程項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)現(xiàn)有的工程用地的土地使用權(quán)存在糾紛,有的存在一地兩證問題,有的農(nóng)用地和林地分不清,這些問題是由于項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)與農(nóng)業(yè)、國土、水利等部門缺乏溝通協(xié)調(diào)所致,因此,應(yīng)該加大國土資源管理力度,盡早廢除多部門發(fā)證情況[1]。有些地方甚至出現(xiàn)同一個地塊卻有幾個工程項(xiàng)目在實(shí)施,重復(fù)對其進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)和施工的情況,即一地多用問題。以上情況在國家重點(diǎn)地區(qū)速生豐產(chǎn)用材林基地的建設(shè)工程項(xiàng)目上比較多見,同樣一個速生豐產(chǎn)用材林基地建設(shè)工程項(xiàng)目有可能既申報(bào)國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目,又申報(bào)林業(yè)貼息貸款項(xiàng)目等多個項(xiàng)目。重復(fù)安排這些項(xiàng)目資金,有套取國家資金之嫌,還造成了資金浪費(fèi),而且還影響了其他重點(diǎn)項(xiàng)目的財(cái)政資助,使其無法得到國家資金的支持[2]。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨意變更項(xiàng)目實(shí)施地點(diǎn)和范圍,有的不按照國家頒布的技術(shù)規(guī)程要求施工,大量使用假、冒、偽、劣種苗,在工程檢查驗(yàn)收中以次充好、弄虛作假。有些地區(qū)林業(yè)項(xiàng)目建設(shè)主體不明確,有的地方林業(yè)部門或縣鄉(xiāng)政府代替林農(nóng)實(shí)施項(xiàng)目,村里搞項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)?shù)厝罕姾敛恢?更談不上群眾關(guān)心支持項(xiàng)目建設(shè)。

2.2 工程投資定額低 地方難以配套

我國林業(yè)重點(diǎn)工程大多分布在生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟(jì)很不發(fā)達(dá)的“老、少、邊、窮”地區(qū),如云南、貴州、新疆、西藏等,經(jīng)濟(jì)落后導(dǎo)致地方財(cái)政配套資金難以落實(shí)。國家投入少、地方?jīng)]錢配套,普遍存在定額偏低現(xiàn)象,而且靜態(tài)預(yù)算多年保持不變。在京津風(fēng)沙源治理工程實(shí)施中,根據(jù)調(diào)查,2009年與2001年相比,樣本縣主要造林樹種的平均成本增長了4倍之多,每畝達(dá)到了500元,2001—2008年中央財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)一直保持每畝100元,2009年才提高到每畝200元[1]。地方財(cái)政緊張難以配套,社會資本又沒有投資生態(tài)建設(shè)的積極性,造林投資補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)明顯低于實(shí)際成本,造成的后果是造林面積不實(shí)、項(xiàng)目地重復(fù)造林、多次補(bǔ)植。我國生態(tài)工程項(xiàng)目投資堅(jiān)持以國家和地方財(cái)政為主,個人和企業(yè)多元化投資的資金籌集方式,雖然國家要求地方財(cái)政配套一定比例的資金,但是地方財(cái)政,特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū),財(cái)力不足很難投資林業(yè)生態(tài)建設(shè),所以目前我國林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)資金來源的主渠道仍然是國家財(cái)政[3]。

2.3 工程項(xiàng)目投資概算不完整 后期管護(hù)和項(xiàng)目管理經(jīng)費(fèi)不足

工程項(xiàng)目建成以后,幼林需要撫育和管護(hù),森林防火和林業(yè)有害生物防治形勢日益嚴(yán)峻,中央沒有安排專門的工程管護(hù)與撫育經(jīng)費(fèi),每年地方林業(yè)主管部門都要多方籌措資金,只能低標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施管護(hù)與撫育。天然林保護(hù)工程和退耕還林工程范圍遼闊、涉及面廣、工作量大,因此,在其資金預(yù)算中應(yīng)該包括必要的工程前期工作費(fèi),以及必要的工程后期管理費(fèi)。但是,這兩項(xiàng)費(fèi)用一直未得到落實(shí)。實(shí)際上,林業(yè)工程項(xiàng)目建設(shè)的前期工作非常復(fù)雜、工程管理任務(wù)也非常繁重。如果工程前期工作費(fèi)和工程管理費(fèi)遲遲得不到妥善解決,必然會影響工程的調(diào)查規(guī)劃、工程項(xiàng)目管理,乃至工程建設(shè)的進(jìn)度和工程建設(shè)的質(zhì)量,甚至影響該項(xiàng)工程建設(shè)的預(yù)期總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

在京津風(fēng)沙源治理工程實(shí)施中,宣傳發(fā)動、調(diào)查規(guī)劃、設(shè)計(jì)造價(jià)、招投標(biāo)、簽合同、組織實(shí)施、咨詢監(jiān)督、竣工驗(yàn)收等多項(xiàng)管理工作量大、費(fèi)用較多,按工程總造價(jià)安排1%的工程管理費(fèi)已不能滿足工程建設(shè)管理的需要,根據(jù)調(diào)查,工程實(shí)施10年以來,21個樣本縣的林木撫育、防火防蟲和管理費(fèi)投資累計(jì)欠賬達(dá)2.59億元[1]。在野生動植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程實(shí)施中,主要側(cè)重于基礎(chǔ)建設(shè),能力建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后,包括監(jiān)測能力和科研能力的提高,資源保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管、政府生態(tài)效益補(bǔ)償,野生動物肇事的賠償?shù)确矫娴耐度氲刃枰蠓忍岣摺?/p>

2.4 工程資金管理不嚴(yán) 缺乏質(zhì)量和財(cái)務(wù)監(jiān)督

關(guān)于林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)資金的管理，財(cái)政部有專門的制度,要求開設(shè)專戶存儲、?？顚Ｓ?、單獨(dú)核算。但在林業(yè)工程項(xiàng)目實(shí)施中,工程項(xiàng)目資金的使用程序混亂,制度執(zhí)行不嚴(yán)格,質(zhì)量和財(cái)務(wù)跟蹤檢查和監(jiān)督機(jī)制缺失,一些單位采取虛報(bào)支出、隨意支取、違章支付等手段,擠占、截留、轉(zhuǎn)存、挪用、串用項(xiàng)目資金,用于發(fā)工資、搞福利、辦公費(fèi),甚至不執(zhí)行政府采購相關(guān)規(guī)定,發(fā)生違規(guī)采購、做假賬、白條頂賬、套取項(xiàng)目資金等各種問題。工程資金未能及時(shí)足額到位的問題普遍存在,違規(guī)滯留項(xiàng)目資金、項(xiàng)目資金專款不專用、違規(guī)列支工程資金等問題,致使工程難以順利實(shí)施,苗木質(zhì)量、工程質(zhì)量無法保證。

2.5 工程項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展能力不強(qiáng) 長效機(jī)制尚未建立

林業(yè)周期長、風(fēng)險(xiǎn)高、投資回報(bào)率低,有的林業(yè)工程項(xiàng)目實(shí)施后,由于樹種單調(diào),導(dǎo)致病蟲肆虐,由于市場、政策等原因,項(xiàng)目實(shí)施后,相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較緩慢,工程項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益沒能充分發(fā)揮出來。在京津風(fēng)沙源治理工程實(shí)施后,林草植被快速恢復(fù),林木資源趨于豐富,但因缺乏相應(yīng)的政策支持,導(dǎo)致資源加工利用不足,林農(nóng)從生態(tài)建設(shè)中直接或間接獲得的經(jīng)濟(jì)效益較少。國家林業(yè)重點(diǎn)工程社會經(jīng)濟(jì)效益監(jiān)測顯示,21個樣本縣(旗)檸條、踏郎等灌木林資源和加工利用率僅為20%[1]。另外,工程項(xiàng)目區(qū)社會保障體系建設(shè)落后,林農(nóng)對土地依賴的程度較高,工程建設(shè)成果難于鞏固。工程項(xiàng)目形成的森林也未能及時(shí)全部納入國家或省生態(tài)效益補(bǔ)償范圍。

生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制尚不完善。森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的建立,是我國林業(yè)財(cái)政政策的重大突破,也是我國林業(yè)發(fā)展史上的一個重要里程碑。自2004年實(shí)施以來,對于森林資源管護(hù)和增長發(fā)揮了重要作用,得到了廣大林農(nóng)和森林經(jīng)營者的歡迎。但是,總體上公益林的補(bǔ)償范圍過窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低,我國林業(yè)重點(diǎn)工程實(shí)施以來,工程項(xiàng)目建成的森林尚未列入補(bǔ)償范圍,另外,商品林同樣具有生態(tài)效益,但沒有獲得必要的補(bǔ)貼,森林資源經(jīng)營周期長、風(fēng)險(xiǎn)大、效益低的嚴(yán)峻局面難以改變。

3 林業(yè)項(xiàng)目和資金管理機(jī)制創(chuàng)新思路

以上列舉了我國林業(yè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目實(shí)施中存在的資金管理、項(xiàng)目質(zhì)量、項(xiàng)目效益等各種問題,嚴(yán)重影響了項(xiàng)目的效益發(fā)揮。其主要原因是,項(xiàng)目規(guī)劃缺乏科學(xué)性、經(jīng)濟(jì)性,項(xiàng)目主體的積極性沒調(diào)動起來,項(xiàng)目造價(jià)不符合實(shí)際,項(xiàng)目的實(shí)施、驗(yàn)收和資金的撥付沒有互相制約,項(xiàng)目績效評價(jià)和后期管理缺失。我國工程項(xiàng)目管理起步很晚,尚處于邊干邊探索階段,以上問題的存在,并非個別原因,而是存在系統(tǒng)性問題,需要從項(xiàng)目管理機(jī)制上尋找突破口。也就是在進(jìn)一步學(xué)習(xí)國際通用項(xiàng)目管理技術(shù)的基礎(chǔ)上,將西方國家的現(xiàn)代項(xiàng)目管理思想同我國國情林情實(shí)際相結(jié)合,創(chuàng)新我國林業(yè)項(xiàng)目管理運(yùn)行機(jī)制,改革和完善項(xiàng)目和資金管理制度。只有這樣，才能充分調(diào)動廣大林農(nóng)的積極性,切實(shí)提高項(xiàng)目質(zhì)量,為我國生態(tài)建設(shè)作出新貢獻(xiàn)。

3.1 改革和完善項(xiàng)目管理機(jī)制是工程項(xiàng)目成功的關(guān)鍵

現(xiàn)代項(xiàng)目管理始于20世紀(jì)80年代中期,全球性的新技術(shù)革命與知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來,使得現(xiàn)代項(xiàng)目管理獲得長足發(fā)展,我國正式引進(jìn)現(xiàn)代項(xiàng)目管理知識體系始于1999年,這一時(shí)期正是我國大力開展項(xiàng)目建設(shè)的黃金時(shí)期?，F(xiàn)代項(xiàng)目管理的實(shí)踐證明,任何項(xiàng)目都有自己的相關(guān)利益群體,找到項(xiàng)目的相關(guān)利益主體并對他們的關(guān)系做好管理是項(xiàng)目管理工作的首要內(nèi)容[4]?，F(xiàn)代項(xiàng)目種類多、情況復(fù)雜,有時(shí)對項(xiàng)目相關(guān)利益主體的識別是非常困難的,具有一定規(guī)模的現(xiàn)代項(xiàng)目,一般要明確項(xiàng)目的業(yè)主、客戶、實(shí)施者和管理者四個重要項(xiàng)目主體,業(yè)主認(rèn)為客戶若有能力實(shí)施項(xiàng)目,可以確定客戶成為項(xiàng)目實(shí)施者,由于四者在項(xiàng)目中追求的利益不同,立場也大相徑庭,若混淆四者關(guān)系,項(xiàng)目定會難以實(shí)施或?qū)嵤┬Ч懿頪5]。

因此,項(xiàng)目管理首先需要明確業(yè)主、客戶、實(shí)施者和管理者,處理好項(xiàng)目相關(guān)方的利害關(guān)系。業(yè)主是投資方,客戶是收獲項(xiàng)目成果的人,實(shí)施者是項(xiàng)目工程建造者,管理者是投資人委托的項(xiàng)目咨詢監(jiān)督者,項(xiàng)目管理的原則是四者分立,四者各負(fù)其責(zé)、互相制約。面對具體的項(xiàng)目首先要弄清楚項(xiàng)目四個相關(guān)方到底是誰，張冠李戴肯定不行。根據(jù)我國林業(yè)項(xiàng)目相關(guān)利益群體分析,我國林業(yè)項(xiàng)目主體、即項(xiàng)目主要相關(guān)方,應(yīng)當(dāng)是投資者(各級財(cái)政或發(fā)改部門代表政府)、林主(林農(nóng)、大戶、林場、林業(yè)公司)、實(shí)施者(造林公司)和管理者(各級林業(yè)部門)。項(xiàng)目主體必須齊全、一個也不能少,項(xiàng)目主體各方目標(biāo)一致、各負(fù)其責(zé)、互相監(jiān)督,不能越俎代庖。

我國林業(yè)項(xiàng)目管理的實(shí)際情況是,基層林業(yè)部門作為項(xiàng)目管理者,本來只應(yīng)負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施中的組織、咨詢、監(jiān)督等項(xiàng)目管理工作,實(shí)際上規(guī)劃項(xiàng)目時(shí)沒有認(rèn)真征求林主意見、代替政府選擇確定造林公司為項(xiàng)目實(shí)施者、代替財(cái)政部門管理項(xiàng)目資金、代替政府與林主、造林公司簽訂項(xiàng)目實(shí)施協(xié)議,有的林業(yè)基層部門甚至直接組織實(shí)施項(xiàng)目,既是運(yùn)動員又是裁判員,基層林業(yè)部門幾乎集項(xiàng)目全部相關(guān)方的職責(zé)于一體,可以全權(quán)處理項(xiàng)目任何事宜。我國林業(yè)沒有建立起項(xiàng)目相關(guān)方互相制約互相監(jiān)督的管理機(jī)制,林主作為生態(tài)建設(shè)和市場主體沒有得到應(yīng)有的尊重,存在部門代替政府現(xiàn)象,政府在林業(yè)項(xiàng)目中的主導(dǎo)作用發(fā)揮得不夠,我國林業(yè)項(xiàng)目實(shí)施中有些地方存在的責(zé)任不分、基層林業(yè)部門包攬一切的做法,造成了項(xiàng)目資金的跑冒滴漏,項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量差、效益低,產(chǎn)生了沒有人對項(xiàng)目林的前世今生負(fù)責(zé)任的“無主林”現(xiàn)象,不利于項(xiàng)目的成功實(shí)施。實(shí)踐證明,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的、至今仍然沿用的舊的造林機(jī)制不改,林業(yè)投資必然效率低下,生態(tài)建設(shè)的質(zhì)量和效益將受到嚴(yán)重影響。因此,建立符合市場經(jīng)濟(jì)原則的、尊重林農(nóng)主權(quán)的造林機(jī)制,改革現(xiàn)行的林業(yè)項(xiàng)目管理制度,對于加強(qiáng)我國生態(tài)建設(shè)、促進(jìn)林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

3.2 充分調(diào)動林主的積極性

在市場經(jīng)濟(jì)條件下,公共物品不能完全從市場中產(chǎn)生,其制造或經(jīng)營需要由政府出資或資助,但是公共物品整體上仍然是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,要順應(yīng)而不能違背市場規(guī)律,所以其生產(chǎn)和服務(wù)必須按市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制運(yùn)行。因此，公共物品市場化應(yīng)該成為當(dāng)今各國政府向社會提供公共物品和服務(wù)的具體形式和機(jī)制,這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,任何人也不能提供免費(fèi)的午餐,否則,公共物品將遭到“公地的悲劇”。近年來,國家在實(shí)施六大林業(yè)工程過程中,對林農(nóng)的利益缺乏重視,結(jié)果造成工程造林有頭無尾,實(shí)踐證明,無論造林還是長期經(jīng)營,都必須充分調(diào)動林農(nóng)的積極性,林農(nóng)才是林業(yè)的主體,沒有林農(nóng)參加的林業(yè)不是真正的林業(yè)?？偨Y(jié)林業(yè)工程項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),要改變國家投資一切、政府包辦一切的做法,推進(jìn)國助民營式的林業(yè)建設(shè)和經(jīng)營方式,林業(yè)必須民營化,走國助民營的路子,這是我國林業(yè)長期持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)[6]!

林主必須是市場主體。改革開放以來,社會主義有計(jì)劃地市場經(jīng)濟(jì)理論的建立,為在公有制下發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)開辟了道路,除了國有企業(yè)外,公有制下市場主體出現(xiàn)了私營、合作、股份制,公共或集體資源被市場主體收購或承包經(jīng)營,林業(yè)項(xiàng)目主體界定事關(guān)項(xiàng)目成敗尤為重要,即使是公益林也需要管護(hù)和經(jīng)營,不交給市場主體是不行的。林業(yè)部門不能代替林農(nóng),我國中德財(cái)政合作造林項(xiàng)目,必須要求當(dāng)?shù)卣r(nóng)戶簽協(xié)議,農(nóng)戶在項(xiàng)目中既是林主又是項(xiàng)目實(shí)施者,確保林地及其林木按項(xiàng)目要求使用。國家重視林業(yè),政府投資是必要的,發(fā)揮引導(dǎo)和扶持作用,但建立林業(yè)市場機(jī)制才是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵,使森林的多種效益進(jìn)入市場交易,使林農(nóng)獲益,才能充分調(diào)動國民造林的積極性。改革開放以來,我國國力雖然有了很大的增長,森林覆被率有了明顯提高,但是和西方國家相比，在人均數(shù)量和質(zhì)量上仍有很大差距。同國家的需求相比仍有很大差距,生態(tài)環(huán)境的徹底改善只靠國家是不行的,僅僅憑借政府的力量不能推動林業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展,必須要建立民營機(jī)制,吸引多主體投資林業(yè),全民參與林業(yè)生態(tài)建設(shè)才行。

必須確立林主在林業(yè)項(xiàng)目中的核心地位,明確和服務(wù)林主是工程項(xiàng)目成功的首要問題。目前,我國林業(yè)的林主以林農(nóng)居多,林農(nóng)大戶和其他經(jīng)濟(jì)體正在發(fā)展中,因此,大多數(shù)林農(nóng)組織起來、參加項(xiàng)目經(jīng)營才能成功,公司加農(nóng)戶的發(fā)展模式可以借鑒。林農(nóng)是林地的合法經(jīng)營者,他們最關(guān)心的是項(xiàng)目是否符合當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)和社會條件,項(xiàng)目是否符合市場需求、項(xiàng)目質(zhì)量和效益如何。項(xiàng)目工程是短期的,林農(nóng)需要長期經(jīng)營,實(shí)際上林主同工程項(xiàng)目的關(guān)系是最緊密、最長遠(yuǎn)的。因此,工程項(xiàng)目實(shí)施前、實(shí)施中的全部決策過程,一定要有林主參加,并且要尊重他們的意見,加強(qiáng)對他們的培訓(xùn),提高他們的生態(tài)意識和林業(yè)經(jīng)營能力。

由于國家造林投資定額低,造林投資實(shí)際成了補(bǔ)助,工程資金變成了補(bǔ)助資金,補(bǔ)助對象應(yīng)當(dāng)是林主,由林主去領(lǐng)補(bǔ)助,而不應(yīng)是基層林業(yè)部門去代領(lǐng)！林業(yè)部門做造林、護(hù)林的主體是不行的,我們不能再走計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路,而應(yīng)按市場經(jīng)濟(jì)的要求,采用參與式規(guī)劃方法,通過自下而上的、開放的、透明的、競爭的方式確定造林地,按照生態(tài)需求和市場規(guī)律規(guī)劃設(shè)計(jì),充分調(diào)動千千萬萬群眾的造林積極性,防止部門壟斷、脫離群眾和短期行為。

3.3 更新項(xiàng)目規(guī)劃理念

科學(xué)規(guī)劃是林業(yè)項(xiàng)目成功的前提,林業(yè)項(xiàng)目涉及當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)建設(shè)大局,必須貫徹“綠水青山就是金山銀山”“促進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理”的理念,認(rèn)真研究當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)特點(diǎn),找準(zhǔn)生態(tài)需求,使其既符合實(shí)際又符合科學(xué)規(guī)律,因此,項(xiàng)目規(guī)劃必須由政府主導(dǎo),吸收項(xiàng)目各相關(guān)方參加。林業(yè)項(xiàng)目不是找荒地找荒山造林,而是考慮當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)平衡的需要,按照適地適樹原則,哪里需要就在哪里造,需要多少就造多少,需要什么林種就造什么林子,需要長多少年就養(yǎng)護(hù)多少年,必須集中連片才能發(fā)揮最大效益。以河北省為例,河北最重要的生態(tài)問題并不是沙化、荒漠化和環(huán)境污染,美國農(nóng)業(yè)部2003年所作的研究表明,中國華北平原的地下水資源將于2030年衰竭,因此,高溫干旱缺水才是河北最重要的、最基本的生態(tài)問題。通過發(fā)展林業(yè),提高森林質(zhì)量,搞好水土保持,使降落的雨水減少蒸發(fā)和流失,使河北的河流得以恢復(fù),使地下水不斷得到補(bǔ)充,解決干旱缺水這一影響河北經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大安全隱患,這才是河北林業(yè)追求的生態(tài)目標(biāo)。太行山生態(tài)區(qū)對河北平原的生態(tài)、省會的環(huán)境和全省發(fā)展影響最大,應(yīng)放在首位,太行山生態(tài)的主要問題是森林少、質(zhì)量差,加大森林培育力度是當(dāng)務(wù)之急。

在規(guī)劃中,要按照生態(tài)和經(jīng)濟(jì)相結(jié)合原則,打破已有的條條框框,提出切合實(shí)際的規(guī)劃思路。森林培育非一朝一夕之功,林業(yè)項(xiàng)目實(shí)施期長、項(xiàng)目后經(jīng)營期更長,必須要有一個長期穩(wěn)定的經(jīng)營機(jī)制,單靠國家補(bǔ)助肯定不行。因此,項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)必須考慮項(xiàng)目將來的生態(tài)經(jīng)濟(jì)性,也就是項(xiàng)目實(shí)施后能否通過規(guī)模經(jīng)營形成產(chǎn)業(yè)。為了盡量減少純生態(tài)林的面積,在可耕種的生態(tài)林規(guī)劃范圍內(nèi),大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)林和經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè),在具有景觀價(jià)值的生態(tài)林規(guī)劃范圍內(nèi),大力發(fā)展風(fēng)景林和旅游業(yè)。林業(yè)產(chǎn)業(yè)的形成需要規(guī)模和效益,項(xiàng)目規(guī)模是規(guī)劃中必須考慮的重大問題,零星分布不具規(guī)模、形不成產(chǎn)業(yè)、往往以失敗告終,從我國目前產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展分布來看,一縣一業(yè)是可行的。效益來源于市場,選擇哪個樹種品種林種，必須搞好國際國內(nèi)市場調(diào)研,最好本地林農(nóng)有栽培傳統(tǒng)的,或者是國內(nèi)外新品種。一個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展絕非易事,需要政府重視和主導(dǎo),樹種一旦確定,就不能朝令夕改,需要一任一任、持之以恒、不斷努力。比如，我國華北平原,地處北緯30～40°,四季溫涼干濕,和美國密西西比平原并稱全球溫帶最大最適宜的兩個水果產(chǎn)區(qū),因此,河北林業(yè)產(chǎn)業(yè)應(yīng)該以果品業(yè)為主,大力發(fā)展北方果樹經(jīng)濟(jì)林。

在項(xiàng)目規(guī)劃中,要解決項(xiàng)目用地混亂、投資不足的問題,要確保項(xiàng)目用地和項(xiàng)目投資的準(zhǔn)確性。項(xiàng)目用地是基礎(chǔ),必須對項(xiàng)目地點(diǎn)地類和面積進(jìn)行認(rèn)真核查,尤其是加強(qiáng)同農(nóng)業(yè)、水利、礦山、國土等部門溝通協(xié)調(diào),運(yùn)用先進(jìn)的地理信息系統(tǒng),開發(fā)無人機(jī)空中監(jiān)測系統(tǒng),確保依法用地、集中連片、符合區(qū)域生態(tài)布局、適地適樹、地類準(zhǔn)確、不重復(fù)、無糾紛。項(xiàng)目投資理念要更新,要堅(jiān)持有多少錢辦多少事,不能急功近利、貪大求洋；明知地方政府配套資金解決不了,不能強(qiáng)迫。項(xiàng)目造價(jià)必須實(shí)事求是,內(nèi)容完整詳細(xì),要考慮項(xiàng)目管理費(fèi)和項(xiàng)目后期管護(hù)費(fèi),制定定額必須實(shí)地調(diào)查、符合實(shí)際、符合市場規(guī)律。

參與式規(guī)劃源于中德財(cái)政合作林業(yè)項(xiàng)目,就是由林農(nóng)參與規(guī)劃設(shè)計(jì),使規(guī)劃更加符合實(shí)際,更容易施行,應(yīng)該是林業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃的最佳方式,尤其是退耕還林項(xiàng)目,需要上下溝通、尊重群眾意愿。中德財(cái)政合作造林項(xiàng)目,是德國政府無償援助生態(tài)造林項(xiàng)目,項(xiàng)目宗旨是:改善當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境,幫助當(dāng)?shù)厝罕娒撠氈赂?。?xiàng)目區(qū)的一些造林成活率和保存率不高,與其說是技術(shù)問題或資金問題,不如說是機(jī)制問題和管理問題,中德財(cái)政合作造林項(xiàng)目,引進(jìn)了國外先進(jìn)的項(xiàng)目管理機(jī)制和方法,如，項(xiàng)目參與式規(guī)劃、項(xiàng)目合同制、項(xiàng)目招標(biāo)采購、項(xiàng)目報(bào)賬制、項(xiàng)目審計(jì)、項(xiàng)目咨詢等,為我國林業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行了示范[7]。

3.4 加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理

我國林業(yè)項(xiàng)目資金管理的實(shí)際情況是,大部分項(xiàng)目資金逐級下?lián)艿搅嘶鶎恿謽I(yè)部門,財(cái)政部門只負(fù)責(zé)將項(xiàng)目資金下?lián)艿搅謽I(yè)部門就萬事大吉了,甚至有的連績效考核都不做,資金出了問題責(zé)任當(dāng)然由林業(yè)部門承擔(dān)[8]。項(xiàng)目資金是工程項(xiàng)目的命脈,資金管理尤為重要,要徹底改變林業(yè)項(xiàng)目資金截留、挪用、損失浪費(fèi)的現(xiàn)狀,必須堅(jiān)持項(xiàng)目資金由投資方、即各級財(cái)政部門管理的原則。財(cái)政部門管理項(xiàng)目資金是天經(jīng)地義的,為了保證補(bǔ)助資金公開透明,徹底改變資金挪用、截留等問題,補(bǔ)助資金應(yīng)由縣財(cái)政直接發(fā)放,但是,考慮到縣級財(cái)政部門工作量太大、影響支付效率,造林業(yè)主往返縣財(cái)政不便等因素,財(cái)政部門可以委托銀行進(jìn)行支付,各級財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督,只要建立一套完備的手續(xù),委托銀行支付是可行的。

完善報(bào)賬制,報(bào)賬制源于我國世界銀行造林項(xiàng)目,該項(xiàng)目實(shí)施時(shí)先由國內(nèi)配套資金進(jìn)行預(yù)付,待項(xiàng)目完成部分或全部生產(chǎn)任務(wù),經(jīng)林業(yè)部門按照規(guī)定的檢查驗(yàn)收辦法驗(yàn)收合格后,方可向世行申請報(bào)賬提款,包括世行周轉(zhuǎn)金制度、針對具體項(xiàng)目的資金監(jiān)管制度和貸款資金償還準(zhǔn)備金制度等,這是一個嚴(yán)格的質(zhì)量進(jìn)度控制和資金審查過程,這項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)和資金管理這兩個項(xiàng)目管理環(huán)節(jié)的互相制約和有效結(jié)合,是林業(yè)項(xiàng)目資金管理的一項(xiàng)重大改革[9]。世行項(xiàng)目管理的經(jīng)驗(yàn)推廣到天然林保護(hù)工程、退耕還林工程等其他項(xiàng)目,總結(jié)出“先造后補(bǔ)”的概念,“先造后補(bǔ)”成為工程造林的重大改革措施,是廢除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的管理制度,制定既符合國際通用的項(xiàng)目管理原則又符合國情的新制度。“先造后補(bǔ)”實(shí)質(zhì)就是報(bào)賬制,財(cái)政部門可以委托會計(jì)或?qū)徲?jì)事務(wù)所進(jìn)行報(bào)賬前的審計(jì),是符合國情和現(xiàn)狀的造林機(jī)制的核心,這一機(jī)制必將成為中國特色的造林項(xiàng)目管理辦法,徹底改變造林成活率低的問題[10]。

為了管好資金,項(xiàng)目資金管理者必須按照財(cái)政資金管理法規(guī)和項(xiàng)目實(shí)施需求,建立一整套項(xiàng)目資金管理制度,包括資金計(jì)劃、資金下?lián)?、資金配套、資金支付、資金監(jiān)督、資金審計(jì)等制度。根據(jù)以前我國林業(yè)項(xiàng)目資金管理存在的問題,項(xiàng)目資金計(jì)劃是首要問題,按照項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和實(shí)施方案的要求,資金計(jì)劃要滿足項(xiàng)目實(shí)際需求,資金不足可以減少項(xiàng)目規(guī)模,但不能減少定額、降低項(xiàng)目質(zhì)量；項(xiàng)目資金下?lián)苁顷P(guān)鍵問題,資金審計(jì)要重點(diǎn)審計(jì)資金下?lián)苓^程有無截留和當(dāng)?shù)卣Y金配套情況,資金日常監(jiān)督和一定階段的資金審計(jì)不能混淆,資金監(jiān)督由財(cái)政部門負(fù)責(zé),資金審計(jì)則應(yīng)該由政府審計(jì)部門負(fù)責(zé)；項(xiàng)目資金支付是主要問題,工作量大、手續(xù)復(fù)雜,林業(yè)項(xiàng)目資金應(yīng)該劃分種苗采購、造林成活、幼林管護(hù)等三個階段進(jìn)行支付,按照報(bào)賬制要求嚴(yán)格履行資金支付手續(xù),每一筆資金支付,必須有林業(yè)部門出具的項(xiàng)目驗(yàn)收報(bào)告和項(xiàng)目實(shí)施者的確認(rèn)書。

3.5 規(guī)范項(xiàng)目質(zhì)量管理

林業(yè)部門是項(xiàng)目管理主體的第四方,其職責(zé)應(yīng)當(dāng)是管理項(xiàng)目、而非實(shí)施項(xiàng)目,切不可再直接組織實(shí)施項(xiàng)目。林業(yè)部門承擔(dān)著項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程技術(shù)服務(wù)、監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收等管理責(zé)任,首先要加強(qiáng)自身團(tuán)隊(duì)建設(shè),項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)需要精兵強(qiáng)將,而不是機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事,項(xiàng)目主任是關(guān)鍵,必須熱愛項(xiàng)目、有能力運(yùn)作項(xiàng)目,把項(xiàng)目當(dāng)成自己的“孩子”來培育,對項(xiàng)目終生負(fù)責(zé),嚴(yán)格按照項(xiàng)目文件要求組織協(xié)調(diào)項(xiàng)目各方完成項(xiàng)目目標(biāo),使政府、林主和工程隊(duì)都滿意。項(xiàng)目實(shí)施前需要進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì),項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)場隨時(shí)需要技術(shù)服務(wù)、工程監(jiān)督,工程結(jié)束時(shí)需要進(jìn)行全面驗(yàn)收,工作量大、技術(shù)含量高,由于以前我國的社會咨詢組織不發(fā)達(dá),林業(yè)部門直接承擔(dān)培訓(xùn)、咨詢和監(jiān)測驗(yàn)收任務(wù),并相應(yīng)獲得項(xiàng)目培訓(xùn)、咨詢和監(jiān)測費(fèi)?，F(xiàn)代社會專業(yè)分工越來越細(xì),社會服務(wù)機(jī)構(gòu)越來越完善,項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)可以分別聘請獨(dú)立第三方,進(jìn)行項(xiàng)目調(diào)查、規(guī)劃和設(shè)計(jì),對項(xiàng)目分階段進(jìn)行咨詢和工程驗(yàn)收。林業(yè)部門則應(yīng)專注于項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目規(guī)章、項(xiàng)目協(xié)調(diào)、項(xiàng)目調(diào)整和項(xiàng)目監(jiān)督工作。

為了確保項(xiàng)目成功實(shí)施,按照項(xiàng)目主體認(rèn)定和項(xiàng)目批復(fù)文件,需要將現(xiàn)代項(xiàng)目管理理論同項(xiàng)目實(shí)際相結(jié)合,對項(xiàng)目計(jì)劃、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目財(cái)務(wù)、培訓(xùn)指導(dǎo)、項(xiàng)目質(zhì)量、檢查驗(yàn)收、撫育管護(hù)、檔案管理等項(xiàng)目實(shí)務(wù)制定一系列管理制度,對每一個管理事項(xiàng)進(jìn)行量化、細(xì)化,用于規(guī)范指導(dǎo)林主、造林公司、技術(shù)咨詢公司、工程驗(yàn)收單位等相關(guān)單位和人員。項(xiàng)目質(zhì)量控制這一管理環(huán)節(jié)非常重要,類似建筑業(yè)的職業(yè)監(jiān)理,從種苗質(zhì)量、施工過程到后期管護(hù),必須有技術(shù)管理服務(wù)人員跟班作業(yè),實(shí)時(shí)掌握生產(chǎn)進(jìn)程,實(shí)行全過程技術(shù)監(jiān)督服務(wù)。但是,技術(shù)咨詢服務(wù)單位不能兼顧竣工驗(yàn)收,因?yàn)檫@兩個管理環(huán)節(jié)有沖突,竣工驗(yàn)收必須聘請獨(dú)立第三方進(jìn)行,竣工驗(yàn)收是對項(xiàng)目實(shí)施者、技術(shù)監(jiān)督服務(wù)者共同努力的成果進(jìn)行全面檢驗(yàn),包括項(xiàng)目實(shí)施范圍、面積、樹木品種、密度、混交比例、成活率、保存率、生長狀況等,竣工驗(yàn)收需要在項(xiàng)目施工結(jié)束后經(jīng)過三個生長季后進(jìn)行,不能采用抽樣調(diào)查,必需進(jìn)行全面驗(yàn)收。林業(yè)項(xiàng)目后期撫育和管護(hù)也很重要,常言道三分造七分管,只造不管是林業(yè)項(xiàng)目的嚴(yán)重問題,項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)該劃分三個階段對應(yīng)三個質(zhì)量指標(biāo),即當(dāng)年成活率、第三年保存率和第五年生長率,最低五年的幼林才能成為項(xiàng)目目標(biāo)成果。

項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施和管護(hù)全過程都需要科技支撐,尤其在區(qū)域生態(tài)區(qū)劃、樹木品種選擇、森林培育新技術(shù)、有害生物防治等方面,需要科學(xué)制定規(guī)劃和設(shè)計(jì)方案,采用最新科研成果,努力提高科研成果轉(zhuǎn)化率和使用率,需要科研機(jī)構(gòu)的專家為項(xiàng)目全過程提供科技咨詢服務(wù),規(guī)劃設(shè)計(jì)過程必須有科技專家參與。一個地區(qū)該栽什么樹,怎樣栽,不能主觀臆斷,而應(yīng)遵循千百年來的自然選擇,立足鄉(xiāng)土樹種選育優(yōu)良品種才是最好的選擇,不能把外來品種作為主流,不能過度采用引種栽培,推廣引進(jìn)品種必需進(jìn)行科學(xué)驗(yàn)證。以河北省石家莊市為例,高大挺拔的毛白楊是河北最具特色的鄉(xiāng)土樹種,對構(gòu)建石家莊城市森林生態(tài)系統(tǒng),尤其是解決市區(qū)高溫干旱污染具有重要作用,對提升城市特色和文化水平十分關(guān)鍵,在城市建設(shè)和構(gòu)建綠水青山硬環(huán)境中,應(yīng)該確定毛白楊為城市綠化主體樹種,減少歐美楊、法桐、女貞等外來樹種的栽培,形成本地的特色！