城市“拆圍透綠”整治工程存在的問題及對策研究

趙藝雯，林麗梅，鄭逸芳

(1.福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州 350002； 2.福建江夏學(xué)院公共事務(wù)學(xué)院，福建 福州 350108)

引言

近年來，隨著基礎(chǔ)設(shè)施的完善和物質(zhì)生活的提高，人們更加重視精神生活的提升，對生活的體驗感和居住環(huán)境的舒適感也有了更細致的要求。2016年，中央發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》(以下簡稱為《意見》)，明確提出未來原則上不再建設(shè)封閉式小區(qū)，現(xiàn)有的住宅和單位大院也要逐步打開，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化。在此背景之下，“拆圍透綠”整治工程在很大程度上得到了各級政府及社會各方的高度重視，我國各大城市對市容建設(shè)、城市綠化、“拆圍透綠”等工作也出臺了相應(yīng)的措施。

所謂“拆圍透綠”，又稱破墻透綠、破圍透綠，是指通過利用欄桿、綠化植被等外圍包裝來代替現(xiàn)有的圍墻，讓其達到“隱形圍墻”的功用。具體的思路體現(xiàn)在改造城市主干道道路兩側(cè)的實體圍墻，對城市臨街建筑所構(gòu)筑的空間進行多層次、多形式的綠化美化。以此爭取達到擴大城市綠化面積，追求城市內(nèi)生態(tài)效益最大化的目的，通過拓寬道路空間來舒緩交通擁堵，提高出行率，進一步改善城市交通現(xiàn)狀，提升城市整體魅力。

“拆圍透綠”整治工程是當(dāng)前政府對于社區(qū)、辦公樓、公園等場所進行外部改造的主要手段之一，通過此舉增加城市的綠化率，增高綠視率，提升人居環(huán)境品質(zhì)，采取不同形式的透綠，實現(xiàn)“透綠、透光、透風(fēng)、透景”的目標(biāo)，真正還綠于民，讓城市“處處見綠”。

一、“拆圍透綠”工程的發(fā)展歷程

第一階段:前蘇聯(lián)所推行的城市規(guī)劃思想是我國在城市發(fā)展中最早采用的規(guī)劃方式，主要采用現(xiàn)代主義手法的大街廊、小區(qū)制的街區(qū)模式為主。吉伯德、沙里寧等均從城市功能和空間的角度提出了改善城市環(huán)境擁堵狀況的對策，鼓勵城市街區(qū)的設(shè)計思路以自由擴散為方向發(fā)展。隨著城市化進程的加快，城市規(guī)模擴大和城市交通擁堵等一系列問題隨之凸顯，大街廊、小街區(qū)的模式已不能跟上城市發(fā)展的步伐，眾多學(xué)者開始將研究視角轉(zhuǎn)向歐洲國家的開放式街區(qū)。借鑒歐洲國家對小區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗，拆除圍墻，將其更換成欄桿等，在欄桿旁種植大量植物。

第二階段:2005年《國家園林城市標(biāo)準》(2010年重新修訂)提出“城市主干道沿街單位90%以上實施破墻透綠”，此標(biāo)準出臺后，各大城市開始進行沿路的“破綠”視點工作。

第三階段:《意見》中提到了新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)，已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化。隨著生態(tài)文明建設(shè)的逐步深入以及政策理念的推動，各大城市開始全面推進“拆圍破綠”的工作。

二、“拆圍透綠”工程的重要意義

(一)改善城市整體環(huán)境，完善城市綠化建設(shè)

眾所周知，綠色植物的光合作用能夠吸收二氧化碳，產(chǎn)生大量氧氣，對降低噪音、凈化水質(zhì)、吸收粉塵、凈化空氣等都會產(chǎn)生不同程度的影響。通過“拆圍透綠”工程，再結(jié)合道路建設(shè)和綠化工作的開展，一方面有助于城市整體環(huán)境的改善，對城市環(huán)境的溫度有很大的調(diào)節(jié)作用；另一方面，可以有效增加城市綠地的面積，提升綠化率，為城市注入新的活力，使整個城市更具包容性和開放性。

此工程還能有效解決城市空間布局中綠地之間的空隙問題，以及如何規(guī)劃好城市內(nèi)部、小區(qū)與小區(qū)之間、小區(qū)與道路之間的綠地問題等。通過有效的規(guī)劃，合理利用城市空間，減少不必要的空隙，增加城市的綠植覆蓋率以及豐富植被的品種，采用不同的植被類型構(gòu)建“隱形圍墻”，豐富城市內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)，營造良好的生活環(huán)境。

(二)合理規(guī)劃居住空間，提升居民幸福滿意度

對小區(qū)的圍墻進行拆除，在很大程度上可以釋放足夠的空間，一方面拆除圍墻后市民在觀賞性上不會有視覺的壓迫感，滿眼綠意，可以提升心情的愉悅感；另一方面，對小區(qū)內(nèi)部重新規(guī)劃，增加停車位，改進林蔭停車場；圍墻的拆除拓寬了道路的主干道，使小區(qū)道路與城市道路相貫通，既方便市民的出入，又優(yōu)化調(diào)整了道路交通組織，適當(dāng)?shù)木徑饬私煌ǔ鲂袚矶聽顩r。在遇到車輛撞擊的不利情況下，綠植可以起到緩沖的效果，減少車輛因撞擊而造成的損害。

城市容貌是展現(xiàn)城市形象的一張重要名牌。近年來，政府不斷加強對城市容貌的管理，從政策、管理、實施等角度考量，力求打造一個有溫度、有風(fēng)度的城市。“拆圍透綠”工程對整個城市的美觀起著舉足輕重的作用，通過擴大綠化面積，種植不同種類植被，彌補了城市綠化不足的短板，提升城市整體綠化水平。綠化工程營造滿眼綠意的城市景象，提高城市的親民力和可塑性，增加居民對城市的依賴性和享受感，在改變城市形象的基礎(chǔ)上提升市民的幸福指數(shù)。

(三)加強“拆圍透綠”成本管控，帶動城市經(jīng)濟增長

水泥圍墻的使用壽命是非常重要的。我國現(xiàn)在常見的圍墻以鐵藝圍墻為主，天氣的變化、空氣的濕度對圍墻會造成不同程度的損壞。例如下雨天雨水會腐蝕墻面，進而圍墻內(nèi)的鐵柱就會生銹，時間一久，產(chǎn)品使用性能的壽命會大打折扣。同時，圍墻要定期加固，加固的材料、面積也要根據(jù)圍墻當(dāng)前狀況進行選擇和修筑。不論是建圍墻還是加固方面都需要花費大量的人力、物力、財力。

城市綠化率的提高還能降低城市中產(chǎn)生的熱島效應(yīng)，用“綠島”拯救熱島，引風(fēng)入城，綠色植被的稀疏性使城市空氣流通更自由，改善城市環(huán)境的負面狀態(tài)。與此同時，拆圍工作還會間接的帶動經(jīng)濟效益。如今人們對于生活品質(zhì)的追求在不斷提高，隨著我國旅游業(yè)迅速發(fā)展，人們會利用更多的空余時間走出去，感受不同城市的文化魅力。城市環(huán)境的改變很大程度上會提升旅游業(yè)及其他服務(wù)業(yè)的發(fā)展，增加城市魅力，帶動城市經(jīng)濟的增長。

三、城市“拆圍透綠”工程問題探析

(一)政策執(zhí)行困難

自政策落實至今，各大城市有序開展了小區(qū)“拆圍透綠”的工作，在政府的支持下，大部分一線、二線城市的整治工作效果明顯，沿街、沿道路的圍墻大都已被植被所替代，大部分小區(qū)都在逐步完成拆圍工作；新建的小區(qū)也不再筑起高高的圍墻，而是在規(guī)劃之初就已設(shè)想好用綠植取代圍墻的多種方案，根據(jù)不同地理位置和建筑風(fēng)格選取不同種類的綠植，合理分布，從源頭解決了今后拆圍的問題。

以福州為例，政府將各社區(qū)拆圍工作任務(wù)下發(fā)給各城區(qū)政府，按照“誰所有誰負責(zé)”的原則，逐一由屬地政府負責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督。鼓勵拆除相鄰小區(qū)欄桿和圍墻，積極探索敞開式小區(qū)新形式，打通各小區(qū)之間的聯(lián)通，使多“小區(qū)”整合成一個“大區(qū)”，改變傳統(tǒng)封閉式小區(qū)觀念，形成各小區(qū)綠地休閑空間的共享共用。但是在一些小城市、縣城，“拆圍透綠”工作面臨瓶頸期。

導(dǎo)致工作進展緩慢的原因主要包括:第一，政策落實不到位。政府要對“拆圍透綠”工作的相關(guān)政策和條例做深入的探究，力求完善每個細節(jié)，對現(xiàn)有政策的不足之處加以補充和修增。從上級層層下達，耗時太久，沒有及時地對工作做出指示，未能在“拆圍熱”氛圍中一鼓作氣，工作戰(zhàn)線耗時過長。此外，由于“拆圍透綠”的政策在下發(fā)時，相關(guān)單位沒有做好政策的解讀工作，存在政策的漏洞，沒有明確對相關(guān)問題做出標(biāo)注和指示，如小區(qū)道路及公共設(shè)施的所有權(quán)歸屬問題、賠償問題、福利問題等，這容易引發(fā)居民爭執(zhí)，對政策出現(xiàn)誤讀的現(xiàn)象。第二，政府部門職責(zé)劃分混亂?！安饑妇G”工作所涉及的部門、人員、任務(wù)等程序較為繁雜，工作內(nèi)容繁多，它包括拆圍前、拆圍時、拆圍后的各項工作，如對拆圍的范圍及數(shù)量進行統(tǒng)計、周邊環(huán)境的考察、制定好不同社區(qū)的拆圍方案、做好群眾心理疏導(dǎo)工作等；它不僅要解決圍墻拆除，還要關(guān)注拆除后的殘余工作，例如對電線老化、邊角地綠化、纜線下地的整治工作。各部門之間對各自工作的認知不清晰，責(zé)任分工不明確，容易出現(xiàn)交叉、空白的現(xiàn)象，這會導(dǎo)致政策在執(zhí)行的過程中出現(xiàn)了很多困難，難以達到預(yù)期的效果。第三，該政策沒有受到持續(xù)的關(guān)注。一方面這項工作本身需要一定數(shù)量的經(jīng)費來作為支持，很多地區(qū)由于受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平的影響，資金投入壓力較大；另一方面，基層干部在工作中怕出錯、怕問責(zé)，也導(dǎo)致了政策無法在第一時間得到有效執(zhí)行。

(二)居民的認同度不高

居民對“拆圍透綠”的態(tài)度褒貶不一，一些居民持積極態(tài)度，他們認為“拆圍透綠”會增加城市的整體美感，尤其在小區(qū)“拆圍透綠”后，一些道路的擴寬可以直接減少出行的時間，不用繞路；另一方面，小區(qū)內(nèi)的綠化環(huán)境變得更加賞心悅目，出門即可看見美景，提高了生活的幸福感。還有一些居民持反對態(tài)度，主要原因是:第一，他們認為圍墻的拆除增加了社區(qū)內(nèi)安全問題，任何車輛與人員可以隨意進出，沒有任何管束，物業(yè)也失去了原本的意義；第二，社區(qū)的開放導(dǎo)致了大量外來車輛占用內(nèi)部的停車場，社區(qū)內(nèi)部車輛停車資源被嚴重占用，如果不出臺相關(guān)的政策或收費標(biāo)準，這將會對業(yè)主的利益造成嚴重的威脅；第三，社區(qū)內(nèi)部公共設(shè)施會更容易遭到過度使用甚至破壞，一些外來人員在使用公共設(shè)施時，由于不是自身的東西，便不會珍惜使用，降低了社區(qū)內(nèi)部公共設(shè)施的使用壽命。

(三)“拆圍透綠”的材料選擇不當(dāng)

“拆圍透綠”的主要目的是讓城市注入更多綠意，提高城市的綠化率，提升市民對城市的包容度與幸福感，那么在選擇綠植的時候不能單單考慮吸附性和種植密度等因素，也要注意和當(dāng)?shù)靥厣嗳诤?，根?jù)不同地區(qū)的特色選擇不同的綠植。在江浙滬一帶，透綠圍墻的種植仿照歐美國家的綠化，以攀緣植物為主，這些植物的生長速度快，勁頭足，短期內(nèi)便可覆蓋整片圍墻，使得透綠圍墻被包裹的嚴嚴實實，但它也存在生長周期快且修理難度大的問題，從綠化的角度并沒有達到真正的目的。因此在選擇材料時，不能一味照搬其他地區(qū)的經(jīng)驗，只追求美感而不考慮其他因素，要根據(jù)不同氣候、位置因素選取合適的生長植被。

(四)綠化效果不佳

由于“拆圍透綠”工作具體實施的時間不久、經(jīng)驗不足，很多單位部門對此項工作沒有充分了解，不論是在植被選擇還是種植的部分都沒有完全的經(jīng)驗，導(dǎo)致了拆圍后的綠植種植情況千奇百態(tài)，許多地方雜草叢生，枯萎不堪，因為打掃不及時，枯樹枯葉滿地都是，這樣的綠色景觀不是大家心目中的透綠，這也對當(dāng)前工作整治情況提出了更多的要求。

四、完善“拆圍透綠”工程的政策建議

(一)加強宣傳教育，引導(dǎo)市民正確看待

市民對于“拆圍透綠”工作存在較多的誤解，據(jù)了解，大多市民所擔(dān)心的問題主要在于小區(qū)安全問題、公共基礎(chǔ)設(shè)施使用問題、小區(qū)停車位占用問題、物業(yè)管理權(quán)限問題等?；谶@些問題沒有得到明確的解答，在心理上一時難以接受，形成了反抗心理。對此，政府應(yīng)加強宣傳和引導(dǎo)，通過走進社區(qū)擺設(shè)講堂，發(fā)放資料等形式向市民介紹“拆圍透綠”的優(yōu)秀案例，逐步打開市民的心理防備，對于市民所擔(dān)心的問題要聯(lián)合各方及時加以解決，出臺相關(guān)的政策來彌補當(dāng)前的疑慮。政府要通過不同的媒介，如網(wǎng)絡(luò)、電視、廣告、報刊等，來廣泛的宣傳“拆圍透綠”的積極意義，提升市民的認同度。同時，市民也要不斷地加強自己對于城市綠化的認識，主動從心理上接受“拆圍透綠”所帶來的積極效應(yīng)，要站在全局的角度思考問題，積極與政府相關(guān)部門提出自己的看法，參與到城市容貌的建設(shè)當(dāng)中。

(二)完善政策法規(guī)，補全當(dāng)前法律漏洞

政府關(guān)于“拆圍透綠”工作所出臺的政策少之又少，在2016年出臺的《意見》中指出小區(qū)建設(shè)的思路，提出要盡快解決交通網(wǎng)絡(luò)設(shè)計布局問題,實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，其后很難再找到最新的政策文件。缺少政策的支持，使當(dāng)前“拆圍透綠”工作不受重視，難以有效推進。對于市民所提出的相關(guān)問題也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準和解答。對此，政府相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)下的情況進一步提出意見，對“拆圍透綠”中所出現(xiàn)的問題及時進行分析和解答，制定出相關(guān)的政策。如對小區(qū)內(nèi)停車的管理、公共設(shè)施使用及破壞情況、物權(quán)所有者等，彌補當(dāng)前政策的漏洞，保證有法可依，有章可循。

(三)加強監(jiān)督管理，確保工作有序進行

做好“拆圍透綠”的工作是城市容貌管理工作中的重要環(huán)節(jié)，它的工作任務(wù)大、范圍廣，涉及的服務(wù)部門眾多，這就需要政府做好監(jiān)督管理的工作。在拆圍工作的先后三個階段根據(jù)不同的情況制定監(jiān)督方法，有專門部門進行管理，確保責(zé)任到人，不推卸，不扯皮，保證每一環(huán)節(jié)的工作能做到有序完整。政府應(yīng)該更多地關(guān)注拆圍后的邊界修復(fù)問題，對隨意踩踏綠地、破壞環(huán)境的市民予以教育處罰等；同時對于公園的“拆圍透綠”，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)靥厣⒐珗@主題、周圍環(huán)境等來進行綠植的布局和種植，不能以偏概全，統(tǒng)一規(guī)劃，這會使公園的美感大打折扣。除了機關(guān)部門的參與之外，還要積極發(fā)動社會企業(yè)、市民一同參與到監(jiān)督工作中來，引導(dǎo)社會各方參與，加強個人的責(zé)任意識，廣泛發(fā)動人民群眾，人人都做監(jiān)督者，擴大監(jiān)督管理的隊伍，主動融入到城市建設(shè)中去，為整個城市的容貌奉獻自己的一份力。

(四)合理選擇綠植品種，科學(xué)規(guī)劃綠化布局

在開展透綠工作之前，設(shè)計師要對綠化工作做全面的統(tǒng)籌和布局，要根據(jù)每一個社區(qū)、公園、機關(guān)單位的實際情況，進行科學(xué)合理的搭配，均衡綠地之間的綠化標(biāo)準，協(xié)調(diào)發(fā)展。要根據(jù)各地特色來搭建綠化，凸顯藝術(shù)性與獨特性，打造一個完美的城市綠化空間。同時，要注意綠植的選擇，不能一味尋找觀景性好的進行種植，要根據(jù)地區(qū)氣候合理選擇，互相搭配，提高觀賞性。制定合理的綠化方案，及時對綠植進行養(yǎng)護，避免出現(xiàn)綠植枯萎或死亡。如今，不少地區(qū)在選擇植被方面都有各自的特色，以羊城為例，天河公園內(nèi)綠植品種多達30余種，在原廢棄的卡丁車場分片種植紫荊林，打造一片粉色花海。各地區(qū)應(yīng)集思廣益，在尊重自然條件和不破壞生物系統(tǒng)的情況下，結(jié)合各地地形地勢、自然環(huán)境、人文氣候，創(chuàng)造別致的綠色景觀。